Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

TRẦN THANH BÌNH

VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG CUNG ỨNG
DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ
C u nn

n C n tr

HÀ NỘI – 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

TRẦN THANH BÌNH

VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG CUNG ỨNG
DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Luận văn T ạ s

u n n n C n tr
s

N ờ

ớn

n

o

TS

HÀ NỘI – 2016

ƯU

INH VĂN


ỜICA Đ
:

AN


ỜICẢ

N

;


ỤC ỤC
MỞ ĐẦU................................................................................................................... 1

C

ơnMỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ

CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG .................................................................................
1.1 D ch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại ........................................
1.1.1Một số cách tiếp cận về dịch vụ công ..................................................................
1.1.2

Khái niệm và đặc điểm dịch vụ công ..............................

1.1.3

Phân loại dịch vụ công ....................................................

1.2 Hoạt động cung ứng d ch vụ công: chủ thể, nội dung, và mô hình ...............
1.2.1 Ngoại diên khái niệm dịch vụ công và mối tương quan giữa các chủ thể trong
cung ứng dịch vụ công ...............................................................................................
1.2.2

Nội dung trong hoạt động cung ứng dịch vụ công của nh

1.2.3

Mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ công của nhà nước ...

1.3

Kinh nghiệm cải cách cung ứng d ch vụ công ....................................

13

1T ng cư ng chức n ng phục vụ của nhà nước .................

1.3.2

Cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công của khu vực

1.3.3

Sự tham gia của khu vực phi nhà nước trong cung ứng d

13

4T ng cư ng sự tham gia, giám sát của cộng đồng đối vớ

chính sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công .......................................................
1.4
C

Tiểu kết ..................................................................................................
ơnCUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM: NGHIÊN CỨU

MỘT SỐ TRƯỜNG HỢP, VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ KHUYẾN NGHỊ.................49
Cá t u

đán

áv

trò ủ n

2.2 D ch vụ công ở Việt N m (P ân t

n ớc trong cung ứng d ch vụ công....49
tr ờng hợp)....................................... 51

2.2.1 Cung ứng dịch vụ giáo dục – đào tạo.............................................................. 53
2.2.2 Cung ứng dịch vụ hành chính công................................................................. 59
2.3 Những vấn đề còn tồn tại trong cung ứng d ch vụ công................................ 64
2.3.1 Hiệu quả cung ứng dịch vụ công còn thấp....................................................... 64
2.3.2 Bộ máy hành chính nhà nước còn nhiều bất cập............................................. 66


2.3.3 Thiếu hụt ngân sách trong cung ứng dịch vụ công.......................................... 69
2.4. Một s khuyến ngh.......................................................................................... 70
2 4 1 N ng cao n ng lực và tính hiệu quả của

ản th n nhà nước trong cung ứng

ịch vụ c ng.............................................................................................................. 71
2 4 2 Xác định lại chức n ng vị thế của nhà nước trong mối tương quan với các tác
nh n phi nhà nước..................................................................................................... 76
2.5 Tiểu kết.............................................................................................................. 81
KẾT LUẬN............................................................................................................. 83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................. 84


Ở ĐẦU
1. Lý do ch n đề tài

Về bản chất và về tính chính anh nhà nước có hai chức n ng cơ ản: chức n
ng cai trị và chức n ng phục vụ. Chức n ng quản lý nhà nước (trước đ y thư ng
được gọi là chức n ng cai trị) bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đối với
mọi mặt của đ i sống chính trị inh tế và v n h a - xã hội thông qua các
công cụ quản lý vĩ m như pháp luật, chiến lược, chính sách, và kế hoạch kiểm tra
kiểm sát. Chức n ng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho
xã hội, cho các tổ chức và công dân nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các
quyền và nghĩa vụ cơ ản của các tổ chức và công dân. Việc thực hiện quản lý
nhà nước là theo nhu cầu của bản thân bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo trật tự,
ổn định và công bằng xã hội, còn việc cung ứng dịch vụ công lại do nhu cầu cụ
thể của các tổ chức và công dân, ngay cả khi các nhu cầu này có thể phát sinh từ
những yêu cầu của nhà nước Do đ ịch vụ công không phải là khái niệm mới mẻ,
mà chính là những hoạt động thuộc về bản chất nhà nước, chức n ng ộ máy nhà
nước.
Tuy nhiên, ở nước ta trước đ y o những điều kiện về mặt lịch sử mà chức n ng
quản lý nhà nước được chú trọng hơn Chức n ng phục vụ chỉ được tách riêng ra
và giữ một vị trí tương xứng với chức n ng quản lý nhà nước khi điều kiện kinh
tế - xã hội có sự biến đổi lớn lao, nhất là trong bối cảnh hiện nay hi nước ta
chuyển mình từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang một một nền kinh tế
thị trư ng định hướng xã hội chủ nghĩa và những dấu hiệu của xã hội dân sự
manh nha hình thành, góp phần vào xu thế dân chủ và đòi hỏi của nhân dân với
nhà nước ngày càng cao Nhà nước không chỉ là một quyền lực đứng trên nhân
dân và cai trị nhân dân nữa mà còn phải có trách nhiệm phục vụ nhân dân thể
hiện bằng các hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước cho
các tổ chức và công dân.
Thêm vào đ ở nước ta, cải cách hành chính được xác định là trọng tâm của
việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

1

Việt Nam. Các nội dung của cải cách hành chính được nhà nước ta xác định bao
gồm: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức, cải cách tài chính công, ứng dụng công nghệ thông tin trong
hoạt động của bộ máy nhà nước...Các nội dung của cải cách hành chính hướng
vào xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng ước
hiện đại hóa, nhằm phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ
bản của ngư i dân. Thông qua cải cách hành chính nhà nước từng ước nâng cao
chất lượng cung ứng dịch vụ công cho nhân dân.
Trong bối cảnh tình hình kinh tế - xã hội ngày càng phát triển ở Việt Nam,
nhu cầu của ngư i n đối với các dịch vụ c ng ngày càng gia t ng cả về số
lượng lẫn chất lượng, việc cung ứng dịch vụ công của nhà nước vẫn còn bộc lộ
nhiều hạn chế, yếu kém ví dụ như giá cả chưa tương xứng với chất lượng, một
bộ phận ngư i n chưa tiếp cận được với các dịch vụ cơ ản, ở một số nơi xảy ra
tình trạng quá tải dẫn đến tiêu cực hay chưa giải quyết thỏa đáng ài toán giữa
hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội. Chính vì vậy, việc nghiên cứu vai trò của
nhà nước trong việc quản lý điều hành, phân phối điều tiết đối với việc cung
ứng các dịch vụ công ngày càng trở nên cấp ách
chức n ng nhà nước trong xu thế x hội h a các
cung ứng ịch vụ c ng của nhà nước th o hướng giảm

ần chức n ng cai trị và

gia t ng chức n ng phục vụ là vấn đề mới mẻ mang tính chính trị học và được
tác giả quan t m
Với các lý do trên, học viên chọn đề tài “V
cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiệ

tò ủ

à ước trong

y” làm luận v n thạc sĩ chuyên

ngành Chính trị học của mình.
2.

Tình hình nghiên cứu
Đ

c nhiều công trình nghiên cứu cả trong và ngoài nước về lĩnh vực

dịch vụ c ng Sau đ y là


hái quát một số công trình tiêu biểu.

Những nội dung chủ yếu nghiên cứu dịch vụ công qua một số tác phẩm
tiêu biểu nước ngoài.

2


Tiếp cận dịch vụ c ng
quả hoạt động của chính phủ
khắc phục mặt trái của thị trư
Cuốn “
nghiên cứu hàng hóa công cộng, chủ yếu ph n tích n trên phương
c ng hành vi ngư
phương thức hác nhau đồng th

hóa công cộng thuần túy và hàng hóa khuyến dụng.
Sách tham khảo “G
chính tr c a s h
H.1999) chủ yếu đề cập đến cải cách hoạt động doanh nghiệp nhà nước qua việc
thực hiện chế độ hợp đồng giữa nhà nước với khu vực bên ngoài, chỉ ra những
thành c ng cũng như thất bại của nó ở nhiều nước.
Nhiều tác phẩm nghiên cứu về sự biến đổi chức n ng x hội của nhà nước,
đòi hỏi việc cung ứng dịch vụ công phải dựa trên tinh thần doanh nghiệp hóa.
Sách tham khảo “

i m i ho

ng c a Chính ph

i khu v c công c

– tinh th n doanh nghi p

” (Nxb. CTQG, H.1997) của

Davi Os orn đ nêu lên bức tranh sinh động trong cung ứng dịch vụ công của
Chính phủ theo tinh thần doanh nghiệp với sự chú trọng vào tính cạnh tranh. Các
tác giả cũng đề ra những nguyên tắc mới: Chính phủ xúc tác, Chính phủ cầm lái
chứ không phải ơi chèo; Chính phủ cộng đồng giao quyền hơn là phục vụ;
Chính phủ có tính cạnh tranh; Chính phủ hoạt động th o hướng hách hàng: đáp
ứng nhu cầu khách hàng chứ không phải bộ máy quan liêu; Chính phủ kinh
doanh, Chính phủ phi tập trung h a…
Báo cáo “

c trong m t th gi

” của Ngân hàng Thế

giới WB cho rằng nhà nước làm quá nhiều việc cho dù họ có ít nguồn lực và khả
n

ng Do vậy tốt hơn là nên tập trung vào các hoạt động công cộng cốt lõi điều

này sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ Đồng th i nhà nước nên tìm
cách cải tiến t ng cư ng các thể chế công cộng, cho phép thị trư ng phát triển.

3


Một số nghiên cứu khẳng định yêu cầu cơ ản là đảm bảo công bằng xã hội,
quan trọng là tạo sự nh đẳng xã hội về cơ hội tiếp cận của các đối tượng
trong xã hội Trong đ áo cáo phát triển Thế giới n m 2005 “ ằng và phát tri ” của
WB nhấn mạnh đến điều kiện cơ ản để phát triển là đảm bảo công bằng về xã hội
và tạo ra s n chơi nh đằng về kinh tế, chính trị v n h a
cho mọi ngư i dân, nhất là

nh đằng về cơ hội học tập đào tạo ch m s c sức

khỏe, tiếp cận thông tin.
Bên cạnh đ

một số tác giảđề cập đến mối quan hệ giữa đảm bảo công

bằng xã hội và hiệu quả kinh tế trong cung ứng dịch vụ công. Cuốn “
các d ch vụ

phục vụ

i thi n

” (Báo cáo phát triển 2004 của WB) nêu lên

vấn đề mà hầu như các nước đều gặp phải đ là cả t ng trưởng kinh tế lẫn t ng chi
tiêu công hay áp dụng các giải pháp kỹ thuật đều chưa đủ để đối phó với những
thất bại trong cung ứng dịch vụ công. Nguyên nhân của vấn đề là sự
h

ng n hớp giữa các giải pháp được đề xuất: cải cách dịch vụ c ng tư nh n hóa,

dân chủ hóa, phi tập trung hóa, kí hợp đồng, cung cấp thông qua các tổ chức phi
Chính phủ, trao quyền tự chủ huy động sự tham gia của ngư i dân, các quỹ xã
hội…Báo cáo cũng nhấn mạnh không có liều thuốc nào là vạn n ng cho nên điều
then chốt là phải củng cố quyền lực và khả n ng để ngư i nghèo tác động
đến dịch vụ.
 Tình hình nghiên cứu dịch vụ công ở nước ta:
Đề cập đến các vấn đề chung về dịch vụ công, chủ yếu về khái niệm, phân
loại, kinh nghiệm quản lý khu vực công, vai trò của nhà nước phương pháp quản
lý của nhà nước đối với dịch vụ công và những giải pháp nhằm cải thiện hiệu
quả cung ứng dịch vụ công.
Công trình “Q n lý khu v ” của GS TS Vũ uy Từ chủ biên (Nxb KHXH
H.1998) góp phần làm rõ hái niệm khu vực công, phạm vi của khu vực
c

ng xác định mức độ và các hình thức tham gia của nhà nước trong việc cung

cấp hàng hóa công cộng và khu vực quản lý khu vực công ở nước ngoài, tác
phẩm cũng nghiên cứu hoạt động quản lý công, quản lý doanh nghiệp nhà nước
ở nước ta.

4


Cuốn “

c trong cung

th c tr ng và gi

ng d ch vụ công – nh n th c,

” do TS Nguyễn Hữu Khiển chủ

iên (Nx

Vnh a

thông tin, H.2002) là tập hợp các bài viết ưới dạng kỉ yếu khoa học – kết quả của
nhiều hội nghị, hội thảo do Học viện Hành chính quốc gia tổ chức, giới thiệu từ
nhiều g c độ các cách tiếp cận dịch vụ công và lý luận về vai trò nhà nước trong
cung ứng dịch vụ c ng cũng như phản ánh thực tiễn đa ạng của quá trình tìm
kiếm các mô hình cải cách cung ứng dịch vụ công ở nước ta.
Sách tham khảo “Q
Đỗ Thị Hải à (Nx

ý

i v i cung ng d ch vụ

” của TS.

K KT 2007) là c ng tr nh đề cập chủ yếu đến phương pháp

quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch cụ công và những giải pháp.
Một số tác phẩm nhấn mạnh đến khía cạnh xã hội hóa dịch vụ công, có
thể kể đến như: “ i m i cung ng Vi t Nam hi
của TS Đinh V n Ân và
công và xã h
CTQG 2004)
công – m t s
của PGS.TS Phạm Ngọc Quang (Tạp chí Triết học, số 155, tháng 5/2004); bài
viết của PGS.TS Võ Kim Sơn đ ng trên Tạp chí Lý luận chính trị số tháng
5/2008: “Q
trình xã h

ý

i v i ho

ng cung c p d ch vụ công trong quá

”…

Đề tài khoa học cấp nhà nước n m 2010: “D ch vụ xã h i
2020 –

ng và gi i pháp phát tri

n

” của Học viện Chính trị - Hành

chính quốc gia Hồ Chí Minh (Chủ nhiệm PGS.TS Trần Hậu) là c ng tr nh đề cập
nhiều về bản chất kinh tế, xã hội của dịch vụ xã hội, phân tích thực trạng và đề
xuất phương hướng, giải pháp phát triển dịch vụ xã hội ở nước ta.
Một số tác phẩm đề cập đến vấn đề công bằng xã hội trong quá tr nh t ng
trưởng, phát triển kinh tế ở nước ta hiện nay. Ví dụ như cuốn “
h i, trách nhi m xã h

t xã h ” của PGS.TS Phạm V n Đức (Đồng

chủ iên) hay như sách chuyên khảo “
xã h i

Vi

” của GS TS

ằng xã

ng kinh t và ti n b , công bằng

oàng Đức Th n và TS Đinh Quang Ty (Nx

CTQG, 2010).

5


Nhiều tác phẩm nghiên cứu về cung ứng dịch vụ cụ thể như giáo
yếu hội thảo “ i m i giáo dụ
Bộ Giáo dục và Đào tạo (n m 2004); sách tham
giáo dục Vi t Nam trong n n kinh t th
Lao Động 2006)…
Nh n chung các c ng tr nh đều đề cập đến nhiều vấn đề lý luận cơ
dịch vụ công, thống nhất ở vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng
dịch vụ công, khía cạnh công bằng xã hội trong cung ứng dịch vụ công và nhấn
mạnh xu hướng xã hội hóa dịch vụ công. Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội
mà nhất là điều kiện cơ chế thị trư ng và xã hội c ng n cũng c những dấu hiệu
hình thành, ngày càng có nhiều chủ thể, nhân tố tham gia vào các quá trình dịch
vụ c ng Điều này dẫn đến nhu cầu phải đổi mới, nâng cao vai trò, trách nhiệm
của nhà nước trong việc quản lý, điều tiết góp phần nâng cao hiệu quả cung ứng
dịch vụ công.
3. Mụ đ


v n ệm vụ nghiên cứu

Mụ đnn ứu:
Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về dịch vụ công và thực

trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam để xác định lại chức n ng vị thế và vai
trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công.


Nhiệm vụ nghiên cứu:

-

Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề lý luận về dịch vụ công và vai
trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công;

-

Nghiên cứu kinh nghiệm cung ứng dịch vụ công của một số nước trên
thế giới để từ đ rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam;

-

Tìm hiểu thực trạng vai trò của nhà nước trong việc cung ứng một số
dịch vụ công cụ thể và chỉ ra một số mặt hạn chế, yếu kém, cần bổ
sung, khắc phục trong công tác quản lý điều tiết của nhà nước;

-

Đề xuất một số khuyến nghị về hiệu quả cung ứng dịch vụ công ở Việt
Nam trên cơ sở tái định hình chức n ng vị thế và vai trò của nhà nước.

6


4. Đ

t ợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu chính của luận v n là

ịch vụ công và vai trò của

nhà nước trong cung ứng dịch vụ công.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận v n tập trung nghiên cứu vai trò của nhà nước
đối với dịch vụ hành chính công và một dịch vụ công cộng tiêu biểu nhất đ là
giáo dục – đào tạo.
5. Cơ sở lý luận v p


ơn p áp n

n ứu

Cơ sở lý luận:
- Lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin tư tưởng Hồ Chí Minh và quan

điểm, chủ trương đư ng lối, chính sách, pháp luật của Đảng và nhà nước về dịch
vụ công và thực hiện chức n ng của nhà nước trong cung cấp dịch vụ công;
- Luận v n cũng ế thừa các quan điểm, lý luận về dịch vụ công của các nhà
nghiên cứu trong và ngoài nước.
• P
-

ơn p áp n

n ứu:

Kế thừa có chọn lọc kết quả các công trình nghiên cứu khoa học và cập
nhật những th ng tin liên quan đến chủ đề nghiên cứu;

-

Sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa uy vật biện chứng, duy vật
lịch sử phương pháp trừu tượng hóa khoa học để phân tích vấn đề;

-

Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích và tổng hợp, logic kết
hợp với lịch sử.

6. Ý n

ủ đề tài
Luận v n là một thử nghiệm của tác giả trong nghiên cứu về chức n ng

công quyền của nhà nước được thể hiện trong xu thế gia t ng thực hiện cung cấp
dịch vụ công – một trong những biểu hiện của xu hướng chuyển dịch từ nhà
nước cai trị sang nhà nước phục vụ Đ y vừa là lĩnh vực còn mới mẻ về lý luận và
cũng cấp thiết về thực tiễn ở nước ta cần được nghiên cứu nhiều hơn
7. Kết cấu đề tài
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận v n
gồm 2 chương 9 tiết.

7


C

ơn

ỘT SỐ VẤN ĐỀ Ý UẬN VỀ NHÀ NƯỚC VỚI VAI

TRÒ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG
1.1 D ch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại
1.1.1 Một s cách tiếp cận về d ch vụ công
a. Tiếp cận về mặt cấu trúc
Xét về mặt cấu trúc, dịch vụ công là một từ ghép kết hợp giữa hai khái
niệm “ ịch vụ” và “c ng”

o đ nhận thức được các khái niệm thành phần là

một phương cách để thấu hiểu toàn vẹn khái niệm trên.
Tuy nhiên, ngay trong từng khái niệm thành phần cũng c

những cách hiểu

hác nhau Trước tiên là “ ịch vụ” th o từ điển Bách khoa Việt Nam th “ ịch vụ” là
những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn những nhu cầu sản suất, kinh doanh và
sinh hoạt. Có thể kể đến một số loại dịch vụ như: ịch vụ phục vụ sản suất, kinh
doanh; dịch vụ phục vụ sinh hoạt công cộng; dịch vụ cá nhân; dịch vụ tinh thần;
…Tuy nhiên ở đ y cần phân biệt rõ hoạt động sản xuất và dịch vụ. Trong nền
kinh tế luôn bao gồm 2 lĩnh vực đ là sản xuất, tức tạo ra những sản
phẩm hiện hữu và dịch vụ, tức là những sản phẩm phi hiện vật, chỉ được thực
hiện khi sử dụng dịch vụ đ
Theo từ điển Kinh tế học hiện đại, D.W Pearce cho rằng: “
ch
giá c hình thành nên m
ng hàng hóa vô hình, m t trong nh
tiêu thụ ngay t
c, v ý
” [89, tr.993].
Một số quan điểm khác cho rằng: d ch vụ là nh ng ho

mang tính xã h

8

ch vụ là các


v t th , không d
c u s n su

n chuy n quy n s

h u nhằm th a mãn k p th i các nhu

i s ng sinh ho

i [98, tr.7-8].

Về mặt chiết tự, dịch vụ gồm hai thành phần “ ịch” với nguyên nghĩa
Việt là làm, là biến đổi, là chuyển d i trong

án

hi đ “vụ” c nghĩa là chuyên là

vụ việc, là phục vụ. Khi ghép lại, dịch vụ muốn chỉ các công việc cụ thể của một
ngành, một lĩnh vực nào đ nhằm mục đích phục vụ chuyên nghiệp, nhằm đáp
ứng nhu cầu nào đ của con ngư i, xã hội.
Khái niệm dịch vụ gắn liền với kinh tế học n ra đ i và phát triển cùng với
nền kinh tế sản xuất hàng hóa, với thể chế kinh tế thị trư ng. Dịch vụ có một số

đặc điểm sau: Thứ nhất, tính không chuyển nhượng quyền sở hữu. Một chủ thể
tạo ra, cung cấp dịch vụ không thể chuyển nhượng dịch vụ đ cho một chủ thể
khác vì chủ thể tạo ra dịch vụ đ lu n lu n sở hữu nó. Thứ hai, là tính tiêu dùng
tại chỗ. Dịch vụ thư ng được tiêu dùng ngay tại nơi sản xuất. Thứ ba, là tính khó
nhận dạng. Thể hiện ở cả đầu vào và đầu ra tức đầu sản xuất và tiêu dùng. Trong
quá trình sản xuất, dịch vụ thư ng không có cấu trúc ưới dạng vật chất và nó thư
ng tồn tại ở dạng v h nh tương tự đầu ra của dịch vụ cũng h ng hữu hình, cố định
và h đánh giá Cũng chính từ đặc điểm này dẫn đến sự đa dạng và
phức tạp trong việc việc cung ứng dịch vụ. Thứ tư chủ thể sử dụng dịch vụ thì
phải trả phí (

i nh ng hình th c khác nhau) và về nguyên tắc có quyền lựa

chọn sản phẩm dịch vụ được cung cấp.
Khái niệm thành phần tiếp theo trong khái niệm dịch vụ c ng là “c ng”
Quan niệm về “c ng” c

thể được hiểu là công cộng, tức những hoạt động phục

vụ lợi ích của cộng đồng các nhu cầu thiết yếu các quyền và nghĩa vụ cơ
của c ng
n

ản

n hay c ng quyền, tức là những hoạt động thuộc thẩm quyền, chức

ng phục vụ lợi ích chung (công cộng) của nhà nước. Cần lưu ý rằng cơ quan

nhà nước trong trư ng hợp này đ ng vai trò là chủ thể cung cấp dịch vụ (hay

hàng hóa công), và về nguyên tắc h ng hàm nghĩa thực thi quyền lực nhà nước.
Mặc ù được ghép từ hai khái niệm thành phần là “ ịch vụ” và “c ng” song
không thể đơn giản hóa quan niệm dịch vụ công là sự kết hợp máy móc

9


giữa hai khái niệm đ cho dù nó vẫn mang những đặc tính của từng khái niệm
thành phần. Có thể chỉ ra điểm chung giữa khái niệm dịch vụ công và khái niệm
thành phần: thứ nhất đ là tính c ng cộng; thứ hai đ là tính c ng quyền. Tuy
nhiên, dịch vụ công còn bao hàm những ý nghĩa riêng của n Đ là những hoạt
động mang tính chất công cộng nhưng những hoạt động này phục vụ cho lợi ích,
nhu cầu chung tối cần thiết của các công dân và cả cộng đồng. Tiếp nữa, nó
mang tính công quyền bởi nhà nước xuất hiện với tư cách là chủ thể cung cấp
dịch vụ. Vì vây, phạm trù dịch vụ ở đ y c ý nghĩa như một loại hoạt động thực
hiện chức n ng phục vụ của nhà nước đối với các tổ chức và công dân.
Dịch vụ c ng cũng hác với dịch vụ th ng thư ng ở hai điểm. Thứ nhất phần
lớn các dịch vụ th ng thư ng tồn tại ưới dạng phi hiện vật, chỉ được thực hiện khi
sử dụng dịch vụ đ tuy nhiên một số loại dịch vụ công tồn tại ưới
dạng hiện vật ví dụ như việc nhà nước cung ứng mạng lưới điện, hệ thống nước
hay xây dựng cơ sở hạ tầng giao th ng…Như vậy đối với dịch vụ công không chỉ
tồn tại quá trình cung ứng mà còn có cả quá trình sản xuất đ là việc tạo ra các
loại dịch vụ như sản xuất nước sạch, sản xuất điện…Thứ hai, về mặt chủ thể,
trong nền kinh tế thị trư ng, tất cả các chủ thể có thể tham gia vào quá trình cung
ứng dịch vụ th ng thư ng song chỉ c nhà nước hoặc các cơ quan được nhà nước
ủy quyền mới có thể cung cấp dịch vụ công.
Như vậy, cách tiếp cận cấu trúc chỉ ra rằng mặc ù được ghép từ hai khái
niệm thành phần là “ ịch vụ” và “c ng” song ịch vụ công vẫn có những nội hàm
riêng biệt.
b. Tiếp cận từ ó độ hàng hóa công cộng

Theo P.A Samuelson và W.D. Nordhaus, hàng hóa công cộng được hiểu là
một loại hàng hóa có thể cho mọi ngư i được hưởng với một giá không lớn hơn
cái giá đòi hỏi để cung cấp nó cho một ngư i. Việc hưởng thụ hàng h a đ không
thể chia cắt và không thể loại trừ ai Đối chiếu với hàng h a tư nh n mà nếu một
ngư i đ tiêu ùng th ngư i khác không thể tiêu ùng được nữa [100, tr.712].

10


Theo J.E.Stiglitz thì hàng hóa công cộng có hai loại. Thứ nhất, là hàng hóa
công cộng thuần túy là loại hàng h a đồng th i thỏa mãn cả hai điều kiện: không
thể loại trừ ai và không muốn loại trừ một ai. Thứ hai, là hàng hóa công cộng
không thuần túy là hàng hóa chỉ thỏa mãn một trong hai điều kiện đ nêu [110
tr.167-170].
C

quan điểm cho rằng trước tiên cần phân biệt hàng hóa công cộng và

hàng h a cá nh n Đối với hàng hóa cá nhân, việc sử dụng của ngư i này sẽ ảnh
hưởng đến tiêu dùng của ngư i khác theo khối lượng hàng hóa sử dụng, có thể th
o hướng giảm bớt hoặc không thể sử dụng được nữa. Trái lại, hàng hóa công
cộng là loại hàng hóa mà các thành viên trong xã hội có thể sử dụng chung với
nhau, việc tiêu dùng của ngư i này không làm ảnh hưởng đáng ể đến việc tiêu
dùng của ngư i khác, có thể ví dụ như an ninh quốc phòng, trật tự xã hội, bảo vệ
m i trư ng, giáo dục … àng h a c ng cộng sau đ lại được chia thành hàng hóa
công cộng thuần túy và không thuần túy.
Th o nghĩa

án Việt: hàng hóa công cộng được ghép bởi hai từ hàng hóa

c nghĩa là đồ vật, là kết quả lao động được vật h a hàng h a còn c

nghĩa là

các tiện ích (phi vật h a) được đ m trao đổi; công cộng c nghĩa là chung, là cùng
nhau, là chung nhau là cộng đồng. Hàng hóa công cộng là các vật dụng, tiện ích
được sử dụng mang tính chung, tính cộng đồng.
Từ một số quan niệm trên có thể đi đến nhận định rằng hàng hóa công cộng
là các vật dụng, các tiện ích được đ m trao đổi để sử dụng chung thỏa mãn ít nhất
một trong hai thuộc tính: tính không loại trừ trong tiêu dùng và tính không cạnh
tranh trong tiêu dùng. Tính không loại trừ (non excludable) chỉ rõ hàng hóa công
cộng hi đ cung cấp cho một ngư i thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều ngư i
khác mà không tạo thêm chi phí, tức chi phí cận biên cho một ngư i sử dụng
thêm là bằng không. Tính không cạnh tranh (không thể loại trừ - non rival) chỉ rõ
hàng hóa công cộng có thể phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ ngư i tiêu dùng
nào trong xã hội.

11


Hàng hóa công cộng có 4 loại: Hàng hóa công cộng thuần túy, hàng hóa
công cộng không thuần túy, hàng hóa khuyến dụng và hàng hóa có tính cá nhân
nhưng được cung cấp công cộng.
Hàng hóa công c ng thu n túy (pure public goods) bao gồm các sản phẩm
của các hoạt động như truyền bá hệ tư tưởng, pháp luật, an ninh quốc phòng,
tiêm chủng, cứu hỏa…là hàng h a c ng cộng đồng th i thỏa mãn cả hai thuộc tính
công cộng.
Hàng hóa công c ng không thu n túy (impure public goods) là hàng hóa
công cộng chỉ thỏa mãn một trong hai thuộc tính công cộng như ịch vụ tạo ra sản
phẩm là đư ng sá, cầu cống, công viên, hệ thống thoát nước…

Hàng hóa khuy n dụng (m rit goo s) là hàng h a mà nhà nước bắt buộc công
dân phải sử dụng hoặc sử dụng ở mức cao hơn họ muốn, ví dụ như sản
phẩm của các dịch vụ có ảnh hưởng ngoại iên ương như phổ cập giáo dục đào
tạo, nghiên cứu, sáng chế…
Hàng hóa có tính cá nhân nhưng cần được cung cấp ưới hình thức công
cộng là loại hàng hóa mà cá nhân muốn sử dụng thì phải bỏ tiền ra mua (tương
ứng với số lượng, chất lượng, chủng loại phương thức sử dụng hàng h a) nhưng
ngư i bán không chỉ phục vụ cho một cá nhân riêng lẻ mà phải cho hàng loạt cá
nh n hác như điện nước sạch, giao thông công cộng…mang tính quyền lực và
pháp lý do đội ngũ c ng chức thực thi để tiến hành các chức n ng và nhiệm vụ
của nhà nước trong việc quản lý toàn diện các mặt của đ i sống chính trị, kinh tế
v n h a và x hội của một quốc gia.
Xuất phát từ khái niệm hàng hóa công cộng trên đ y cùng với sự cần thiết
phải đảm bảo cung cấp các hàng hóa tối cần thiết cho xã hội là nền tảng để hiểu
khái niệm dịch vụ công.
c. Tiếp cận từ ó độ chứ năn n

n ớc

Xuất phát từ đặc điểm của nhà nước vừa với tư cách là quyền lực chuyên
chính và vừa là quyền lực công cộng, về mặt chức n ng c thể tách biệt một cách
tương đối hoạt động của bộ máy nhà nước thành hai chức n ng cơ ản: chức

12


n

ng quản lý nhà nước (hay cai trị) với mọi lĩnh vực của đ i sống kinh tế - xã hội

và chức n ng phục vụ, tức chức n ng cung cấp những dịch vụ công cần thiết cho
các cá nhân, cộng đồng trong xã hội.
Quản lý nhà nước là khái niệm rất rộng về ngoại diên và nội hàm, trong lĩnh
vực kinh tế - xã hội đ là các hoạt động của nhà nước nhằm thực hiện quản lý và
điều tiết đ i sống kinh tế - xã hội thông qua các công cụ quản lý kinh tế vĩ
m

như pháp luật, chiến lược, chính sách, quy hoạch, kế hoạch và kiểm tra giám

sát. Chức n ng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã
hội nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ ản của các tổ
chức, công dân.
Xét về nguồn gốc và bản chất của nhà nước, theo quan niệm của chủ nghĩa
Mác – Lênin trước hết nó luôn mang bản chất giai cấp, là công cụ thống trị xã
hội của giai cấp thống trị, tuy nhiên mặt hác n còn là cơ quan quyền lực công
cộng. Hai thuộc tính này là vốn có của mọi nhà nước, chỉ c điều trong các mô
hình cụ thể và ở những tr nh độ và giai đoạn phát triển cụ thể tương quan giữa
các chức n ng hay thuộc tính này khác nhau.
Chẳng hạn, cùng với sự biến đổi về điều kiện kinh tế - xã hội trên thế giới
cũng như sự biến đổi ở mỗi quốc gia, xu thế dân chủ hóa và những đòi hỏi của
nh n n đối với việc cung ứng các dịch vụ c ng ngày càng cao hơn ẫn đến chức n
ng phục vụ được tách riêng và giữ một vai trò nhất định trong tương quan với
chức n ng quản lý nhà nước Nhà nước không còn là một quyền lực đứng trên
nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà phải có trách nhiệm phục vụ nhân dân thể
hiện bằng việc cung ứng các dịch vụ công cho các tổ chức và công dân. Thậm
chí có những lý thuyết cho rằng chức n ng cai trị ngày càng thu hẹp, trong khi
chức n ng phục vụ ngày càng được mở rộng nhà nước trở thành ngư i điều tiết và
phục vụ. Ví dụ trư ng hợp của Canada, những hoạt động vốn được xem như iểu
hiện của chức n ng quản lý như an ninh quốc phòng, pháp chế đến các chính sách
kinh tế - xã hội, tạo việc làm, kiểm soát lạm phát, bảo vệ nguồn tài nguyên m i

trư ng, y tế v n hóa, giáo dục, bảo hiểm xã hội… đều được xếp vào

13


loại dịch vụ c ng Đ y là cách hiểu dịch vụ c ng th o nghĩa rộng. Tuy nhiên, hạn
chế của cách hiểu này là không phân biệt được một cách rạch ròi hai chức
n

ng của nhà nước. Xu thế phát triển của nhà nước là sẽ ngày càng thu hẹp chức

n ng cai trị và mở rộng chức n ng phục vụ, xu thế hiện diện ở những nước có tr
nh độ phát triển về kinh tế - xã hội, sự phát triển của nền dân chủ cao.
ơn nữa, chất lượng dịch vụ công của một xã hội còn phản ánh phần nào
bản chất dân chủ và tr nh độ phát triển của xã hội đ

ởi vì dịch vụ công là

những hoạt động phục vụ những lợi ích tối cần thiết của xã hội đảm bảo cho xã
hội phát triển bền vững có trật tự kỉ cương là phương thức thực hiện công bằng
xã hội, và đảm bảo cho tất cả các thành viên trong xã hội nhất là những nhóm
yếu thế được hưởng đầy đủ những dịch vụ công cần thiết như giáo ục đào tạo,
sức khỏe, giao thông công cộng… Đ y h ng chỉ là vấn đề đảm bảo công bằng
xã hội mà suy rộng ra đ còn là
những quyền được hầu hết các Hiến pháp dân chủ thừa nhận và bảo vệ.
Việc cung ứng dịch vụ công còn có tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước. Ví dụ như
nhà nước sử dụng quyền lực c ng để tạo ra các dịch vụ như cấp phép đ ng
chứng thực, thị thực…Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này
chỉ là các v n ản giấy t nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các

hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước. Chẳng hạn, giấy phép đ ng ý inh
doanh của doanh nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đ ra đ i
và đi vào hoạt động điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng ể về mặt
kinh tế - xã hội. Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ c ng nhà nước sử
dụng quyền lực của m nh để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp
khác của công dân.
Mối liên hệ giữa tác dụng bảo vệ các quyền c ng n và thúc đẩy sự phát triển
kinh tế - xã hội nói chung là ở chỗ hi nhà nước đảm bảo sự công bằng, nh đẳng
cho công dân nhất là các nhóm công dân dễ bị tổn thương trong việc tiếp cận và
hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu tới đ i sống như y tế, giáo dục,

14


an sinh xã hội…ngư i

n được hưởng các quyền sống cơ ản của m nh trên cơ

sở đ họ học tập, làm việc nâng cao mức sống của bản th n và đ ng g p nhiều hơn
cho x hội, qua đ thúc đầy sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
nói chung.
Tiếp cận khái niệm dịch vụ c ng

ưới g c độ chức n ng nhà nước là cách

tiếp cận mang tính chính trị học. Bởi vì, xét cho cùng dịch vụ công là một hoạt
động thuộc về chức n ng của nhà nước, thể hiện bản chất của nhà nước.

ơn

nữa, dịch vụ công phải được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực chính trị, quyền
lực nhà nước mà loại quyền lực này không thể do bất cứ cá nhân hay tổ chức nào
khác nắm giữ. Cùng với tiến trình phát triển của xã hội, các nhu cầu các đòi hỏi
của ngư i dân ngày một nâng cao cộng thêm sự hoàn thiện của thể chế xã hội dân
sự nhà nước pháp quyền dẫn đến hệ quả là các dịch vụ công ngày càng phải
đa ạng hơn chất lượng hơn Đ
n ng của m nh và

là cơ sở để nhà nước nhận định rõ ràng chức

ư ng như đang c

một sự chuyển dịch nhất định từ chức

n ng cai trị sang chức n ng phục vụ điều tiết của nhà nước.
K á n ệm v đặ đ ểm

vụ ôn

a. Khái niệm d ch vụ công
Chức n ng ịch vụ công là hiện thực phổ biến đối với các nhà nước nghĩa
là nó không còn xa lạ, tuy nhiên, quan niệm có tính lý luận về dịch vụ c ng cũng
có những quan điểm hác nhau Điều này có thể thấy trong các quan niệm của các
học giả nước ta.
TS. Nguyễn Ngọc Hiến cho rằng khái niệm dịch vụ công bao gồm một số
loại dịch vụ khác nhau, thậm chí rất khác nhau về tính chất. Tuy nhiên, phân tích
kỹ có thể thấy các dịch vụ này c
dụ

u phục vụ cho nhu c u và l

i dân; th hai là v trách nhi

c

c ngay c

thẩm quy
c bi t nhằ

cv
mbos

u ti t

công bằng trong phân ph i các d ch vụ này, nhằm

kh c phục các khi m khuy t c a th

ng [59, tr.15].

15


Tác giả Phạm Quang Lê, Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ thì cho
rằng: d ch vụ công là khái ni

“

nhi m cung ng vì l

”

ch ch th có trách

c có trách nhi m cao nh t

c xã h i song vi c th c hi n còn có các t
m nhi m. Vì v y, t

ch c dân s , t ch c kinh t

công

ng thay vì công quy n.

Mục tiêu phục vụ c a d ch vụ công là cung

ng hàng hóa công c ng không

thông qua quan h
D ch vụ công gồm có 3 lo
d ch vụ sinh ho
h i phục vụ mụ
TS Đinh V n Ân và

Dựa trên cách tiếp cận chức n ng nhà nước c
trên chưa
n ng quản lý nhà nước
hành chính c ng
chung thiết yếu của đ ng đảo của ngư

ý

inh

lập

oanh nghiệp

nào cũng c thể đáp ứng được các điều
luật về thành lập
th o ngư
thiết yếu của đ ng đảo nh n
nghĩa vụ của c ng
Cách hiểu
là

h ng phù hợp với xu thế cải cách hành chính và chuyển đổi chức n

nhà nước

16


hành chính c ng) các cơ quan và c ng chức nhà nước sẽ ý thức rằng họ đang
đ ng vai trò chủ thể quản lý nhà nước thực hiện chức n ng cai trị o đ họ h ng
coi ngư i n như hách hàng của nền c ng vụ mà giống như những chủ thể

ị quản lýĐiều này chắ
nhiễu hách ịch và cơ chế xin – cho…

nhà nước hi ịch vụ hàn

ung củaịch vụ c ng đ
của nhà nước mà xu thế chuyển đổi vai trò của nhà nước từ cai trị sang phục vụ là

xu thế đang

iễn

Th.s Nguyễn Phước Thọ V n phòng Chính phủ thì cho rằng: d ch vụ công
là nh

ng ho

ng qu

ý

thi pháp lu

t, q

ho c

y quy n cho các ch
c h t và quan tr ng nh t là cung c p nh ng hàng hóa, d ch vụ

nhu c

u thi t y u, t i thi u c a xã h i, xu t phát t

xã h i công bằng,
Xuất phát từ g c độ chức n ng nhà nước quan niệm trên vẫn chưa ph n
phục vụ những
nhà nước Bên cạnh đ
cung cấp những hàng h
của x

hội

Tuy

trưng gắn với thẩm quyền nhà nước đáp ứng các quyền và nghĩa vụ hợp pháp
của các cá nh n tổ chức
Theo Nguyễn Trung Th ng

trưởng ban chỉ đạo cải cách hành chính

Ph

ng c a b máy

Thành phố Hồ Chí Minh: d ch vụ
nhà

c nhằm cung c p cho xã h

ẳng nh ng l i ích mà d ch vụ

i

17

[112, tr.73-78].


Quan điểm trên nhấn mạnh vào
ịch vụ c ng đ
mà quên mất tính chất
nêu ật được phạm vi
vụ cho nhu cầu lợi ích chung thiết yếu; các quyền và nghĩa vụ cơ
chức và c ng
chủ thể

uy nhất của cung ứng

niệm cũng như
hội h a

ịch vụ c ng Bởi v

nước các cán
phần ngoài nhà nước song được nhà nước ủy quyền như các cơ quan tổ chức tư
nh n

tổ chức

PGS TS Lê Chi Mai đưa ra quan điểm: d ch vụ công là
phục vụ các l
ch

Quan điểm trên
nội

ung và phạm vi

tương đối hai chức n ng của nhà nước
chung thiết yếu của cộng đồng
nhà nước Đ
c ng

n gắn với chức n ng quản lý nhà nước

n ng của nhà nước
cơ ản Tương ứng với chức n ng phục vụ gắn với tính chất c ng cộng đ
ịch vụ thuộc nh m
ục

y tế cung cấp điện nước

quản lý nhà nước
quản lý nhà nước
trong cung ứng ịch vụ c ng đ

18


ủy quyền Về mục đích tác giả cho rằng mục đích của hoạt động cung ứng
ịch vụ c ng là nhằm đảm

ảo trật tự và c ng

ằng x

hội Do đ

c thể

nhận xét rằng quan điểm trên đưa ra một cách tiếp cận tương đối toàn

iện

về ịch vụ c ng
Theo David Farnham và Sylvia Horton trong “

w

” thì dịch vụ c ng được định nghĩa như sau: “Th pu lic s rvic s are
broadlly defined as those major public sector organizations whose current and
capital expenditures are funded primarily by taxation, rather than by raising
revenue through the sale of their services to either individual or corporate
consumers. The public services, so defined, included the civil service, local
government, the national health services, and the educational and police services.
This definition excludes the remaining nationalised industries and the former
public utilities, such as telecommunications, gas, electricity and water, as well as
public corporation such as British Broadcasting Corporation, The Bank of
England and the Post Office. Civil services could be divided into 4 types:
executive activities, administrative work of a non-executive character, day-today work on interal organization and personel, and the formulation and review of
policy” [141 tr 14]
Theo các tác giả, dịch vụ c ng được định nghĩa như là ịch vụ của các tổ
chức thuộc khu vực c ng mà trong đ inh phí hoạt động chủ yếu được hỗ trợ từ hệ

thống thuế chứ không phải dịch vụ của các tổ chức thu lợi nhuận thông qua việc
bán các sản phẩm dịch vụ cho các cá nhân và tổ chức Cũng th o các tác giả thì
dịch vụ c ng được định nghĩa như trên ao gồm: dịch vụ công dân, hoạt động của
cấp chính quyền địa phương ịch vụ ch m s c sức khỏe quốc gia, hệ thống dịch vụ
giáo dục và dịch vụ cảnh sát. Dịch vụ công không bao gồm các dịch vụ công
cộng như ưu chính viễn th ng gas điện nước hay dịch vụ của các tổ chức quốc
oanh như Đài phát thanh quốc gia ng n hàng nhà nước và Bưu điện. Các dịch vụ
công dân bao gồm các hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan nhà nước,
các hoạt động hành chính mang tính chất phục vụ (gần với dịch vụ hành

19