QUẢN lý NHÀ nước về đô THỊ tại THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ TRUNG MINH QUÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÔ THỊ
TẠI THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ TRUNG MINH QUÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÔ THỊ
TẠI THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 8 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PTS. NGÔ THÚY QUỲNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn tốt nghiệp
tại Học viện Hành chính Quốc gia, tôi luôn nhận được sự quan tâm, tạo điều
kiện giúp đỡ của các thầy giáo, cô giáo trong Học viện, nhất là của các thầy
cô trong Ban Giám đốc Học viện, các thầy cô trong khoa Sau Đại học đã tạo
điều kiện thuận lợi, giúp đỡ. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến các thầy
cô và trân trọng cảm ơn giảng viên hướng dẫn PTS. Ngô Thúy Quỳnh đã tận
tình chỉ bảo và hướng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu, xây dựng và
hoàn thiện luận văn.
Tôi xin trân trọng cảm ơn các cơ quan, tổ chức mà tôi đã tiếp xúc, cảm
ơn các đồng nghiệp, cùng bạn bè và đặc biệt là gia đình đã tận tình giúp đỡ,
động viên tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn
tốt nghiệp.
Xin trân trọng cảm ơn!
Thừa Thiên Huế, ngày

tháng

năm 2018

Học viên

Lê Trung Minh Quân


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn nghiên cứu về đề tài “Quản lý nhà nước về
đô thị tại thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi” là công trình nghiên cứu
khoa học độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả trình bày trong luận văn là trung
thực và có nguồn gốc rõ ràng.
Tác giả luận văn

Lê Trung Minh Quân


MỤC LỤC
Trang bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục Lục
Danh mục viết tắt
Danh mục các bảng biểu
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
ĐÔ THỊ ......................................................................................................... 8
1.1Cơ sở lý luận ............................................................................................. 8

1.1.1.Khái niệm về đô thị ............................................................................... 8
1.1.2. Đô thị hóa ............................................................................................. 9
1.1.3. Phân loại đô thị ................................................................................... 10
1.1.4. Quản lý nhà nước đối với đô thị ......................................................... 12
1.2 Kinh nghiệm của một số quốc gia về quản lý đô thị ............................... 29
1.2.1 Vấn đề phân quyền và quản lý theo lãnh thổ, đề cao trách nhiệm cá nhân
của người đứng đầu chính quyền đô thị ........................................................ 29
1.2.2. Tăng cường dân chủ và sự tham gia của người dân............................. 30
1.2.3. Quy hoạch – kiến trúc đô thị ............................................................... 30
1.2.4. Quản lý đất đai xây dựng đô thị .......................................................... 32
1.2.4. Bài học rút ra cho quản lý đô thị đối với thành phố Quảng Ngãi......... 33
Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 34
Chương 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐÔ THỊ
TẠI THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI .................... 35
2.1 Khái quát chung về thành phố Quảng Ngãi ............................................ 35
2.1.1 Vị trí địa lý .......................................................................................... 35
2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội ..................................................................... 35


2.1.3 Tình hình phát triển kết cấu hạ tầng trên địa bàn thành phố Quảng Ngãi ... 36
2.2 Thực trạng quản lý nhà nước về đô thị tại thành phố Quảng Ngãi .......... 39
2.2.1 Quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng và kiến trúc đô thị .............. 39
2.2.2 Quản lý nhà nước về bảo vệ cảnh quan và môi trường đô thị............... 43
2.2.3 Quản lý nhà nước về đất đai và nhà ở .................................................. 46
2.3 Đánh giá quản lý nhà nước đối với đô thị tại thành phố Quảng Ngãi ...... 52
2.3.1 Kết quả ................................................................................................ 52
2.3.2. Những hạn chế, yếu kém .................................................................... 54
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém ......................................... 57
Tiểu kết chương 2 ........................................................................................ 63
Chương 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI ...................... 64
3.1 Định hướng phát triển đô thị thành phố Quảng Ngãi .............................. 64
3.1.1. Định hướng chung đến 2020 ................................................................ 64
3.1.2. Mục tiêu định hướng phát triển không gian thành phố ........................... 64
3.1.3. Định hướng phát triển hạ tầng kỹ thuật ............................................... 67
3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với thành phố Quảng
Ngãi ............................................................................................................. 70
3.2.1 Giải pháp hoàn thiện thể chế, chính sách về quản lý đô thị ..................... 71
3.2.2 Giải pháp cơ chế một cửa điện tử thông qua ứng dụng công nghệ thông tin ... 77
3.2.3 Giải pháp về ứng dụng bản đồ số hóa trong quản lý đô thị...................... 81
3.2.4 Giải pháp tiếp nhận, xử lý những vấn đề đô thị qua mạng xã hội .............. 81
Tiểu kết chương 3 ........................................................................................ 83
KẾT LUẬN ................................................................................................. 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CNH, HĐH:Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
CTR :Chất thải rắn
HĐND: Hội đồng nhân dân
KHCN: Khoa học công nghệ
QHĐT: Quy hoạch đô thị
QLĐT: Quản lý đô thị
QLNN:Quản lý nhà nước
SDĐ: Sử dụng đất
TMCĐT: Tổ một cửa điện tử
UBND:Ủy ban nhân dân
XHCN: Xã hội chủ nghĩa
CNQSDĐ: Chứng nhận quyền sử dụng đất
GCNQSHN: Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà

DANH MỤC CÁC BẢNG
Biểu 1.1: Một số chỉ tiêu hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội ........................ 54
của thành phố Quảng Ngãi ........................................................................... 54
Biểu mẫu 2.1:Khảo sát việc tìm hiểu các thủ tục hành chính ........................ 59
Biểu mẫu 2.2: Khảo sát kênh tiếp cận của công dân về thủ tục hành chính. 59
Biểu mẫu 2.3: Khảo sát tỷ lệ đồng ý sử dụng ứng dụng tổ một cửa điện tử. 60
Biểu mẫu 2.4: Khảo sát tỷ lệ hải lòng của công dân với tổ một cửa hiện hành. ... 60
Biểu mẫu 2.5: Khảo sát những điểm chưa hài lòng của công dân với tổ một
cửa hiện tại. .................................................................................................. 61


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Quản lý nhà nước đối với đô thị là vấn đề quan trọng. Nhiều năm nay ở
cấp cả nước và ở cấp địa phương (tỉnh) chính quyền và nhân dân tại các đô
thị đã cố gắng tìm giải pháp để phát triển các đô thị một cách bền vững nhưng
kết quả đem lại còn rất hạn chế, nhiều đô thị phát triển thiếu bền vững. Tại
sao vậy? Thực tiễn chỉ ra rằng nhiều vấn đề lý luận về phát triển đô thị và
quản lý phát triển đô thị chưa được sáng tỏ. Chẳng hạn, vai trò của chính
quyền đến đâu trong việc phát triển đô thị, nội dung quản lý nhà nước đối với
đô thị ra sao, đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với phát triển
đô thị... chưa được nghiên cứu thỏa đáng.
Thành phố Quảng Ngãi là tỉnh lỵ của tỉnh Quảng Ngãi, trung tâm chính
trị, kinh tế, văn hóa, khoa học kỹ thuật và an ninh - quốc phòng của Tỉnh;
thành phố Quảng Ngãi nằm vị trí cách thành phố Quy Nhơn 170 km; cách
thành phố Hồ Chí Minh 821 Km và cách Thủ đô Hà Nội 889 Km, nằm trên
tuyến giao thông huyết mạch Bắc – Nam (đường bộ, đường sắt). Ngày
12/12/2013, Chính phủ ban hành nghị quyết định số 123/NQ-CP điều chỉnh

địa giới hành chính huyện Sơn Tịnh, huyện Tư Nghĩa để mở rộng địa giới
hành chính thành phố Quảng Ngãi và thành lập phường Trương Quang Trọng
thuộc thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi. Sau quá trình chuẩn bị và đề
nghị công nhận, ngày 24/9/2015, thành phố Quảng Ngãi được Thủ tướng
Chính phủ quyết định công nhận là đô thị loại II trực thuộc tỉnh Quảng Ngãi.
Với việc mở rộng diện tích từ 37,12 Km2 lên 160,153 Km2, cùng với đó là
dân số tăng và nhiều vấn đề đô thị khác lớn hơn. Đặt ra cho công tác quản lý
nhà nước về đô thị ở thành phố Quảng Ngãi một thách thức mới, đó là phải
tìm ra định hướng và mục tiêu để phát triển đô thị trong giai đoạn mới.

1


Với những lý do trình bày ở trên, tác giả chọn vấn đề “Quản lý nhà
nước về đô thị tại thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi” làm đề tài luận
văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý công để góp phần làm rõ thêm một số vấn
đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đô thị, cung cấp thêm một số cơ sở
khoa học để chính quyền tỉnh Quảng Ngãi hoạc định chính sách phát triển và
quản lý phát triển thành phố Quảng Ngãi của tỉnh Quảng Ngãi.
2. Mục đích, nhiệm vụ
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là đề xuất định hướng, các giải pháp
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đô thị thành phố Quảng Ngãi để
góp phần làm cho thành phố Quảng Ngãi phát triển một cách bài bản, khoa
học, hiện đại nhưng vẫn giữ được các kiến trúc, văn hoá truyền thống.
2.2.Nhiệm vụ nghiên cứu chủ yếu
(1). Góp phần làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước
đối với đô thị;
(2). Trên cơ sở tổng quan, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với
thành phố Quảng Ngãi phát hiện những vấn đề yếu kém, tìm ra nguyên nhân

của những hạn chế, yếu kém đó.
(3). Đề xuất định hướng và các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà
nước đối với đô thị thành phố Quảng Ngãi trong thời gian tới.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là quản
lý nhà nước đối với thành phố Quảng Ngãi và giải pháp nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước đối với thành phố Quảng Ngãi.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
+ Về mặt thời gian: Nghiên cứu thực trạng giai đoạn 2010-2016 và
tương lai đến 2020.

2


+ Về mặt không gian: Thành phố Quảng Ngãi và đặt nó trong mối quan
hệ với tỉnh Quảng Ngãi.
+ Về mặt nội dung: Luận văn nghiên cứu cả lý thuyết và thực tiễn,
nghiên cứu cả thực trạng và tương lai. Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước đối với đô thị thành phố Quảng Ngãi của tỉnh Quảng Ngãi.
4. Phương pháp tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp tiếp cận nghiên cứu
Tác giả tiếp cận đề tài theo các hướng chính:
+ Tiếp cận hệ thống: coi quản lý nhà nước đối với đô thị thành phố
Quảng Ngãi là một hệ thống; Quản lý nhà nước đối với đô thị Quảng Ngãi
cũng là một hệ thống.
+ Tiếp cận từ lý thuyết đến thực tiễn: Sau khi làm rõ những vấn đề lý
thuyết có liên quan tác giả tiến hành phân tích và đánh giá thực trạng quản lý
nhà nước đối với đô thị thành phố Quảng Ngãi
+ Tiếp cận từ kinh tế vĩ mô đến kinh tế vi mô: từ các chính sách chung
về phát triển đô thị và quản lý đô thị của Nhà nước đi đến xem xét cụ thể

chính sách quản lý nhà nước đối với đô thị tại thành phố Quãng Ngãi.
+ Tiếp cận liên ngành: Hoạt động phát triển ở một đô thị gồm rất nhiều
lĩnh vực, thuộc rất nhiều ngành; đồng thời việc quản lý nhà nước đối với đô
thị cũng liên quan tới việc quản lý của rất nhiều ngành. Chẳng hạn như quản
lý dân số, việc làm, hoạt động công nghiệp, dịch vụ, quản lý đất đai, xây
dựng, bảo vệ môi trường...
+ Tiếp cận theo nguyên lý nhân – quả: Mỗi kết quả đều có nguyên nhân
của nó. Những hạn chế, yếu kém trong việc quản lý nhà nước đối với đô thị
đều có nguyên nhân của nó. Tìm ra nguyên nhân chính là tìm ra các căn cứ
để đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đô thị tại
thành phố Quảng Ngãi trong những năm tới.

3


4.2. Phương pháp nghiên cứu
Để hoàn thành luận văn, tác giả sử dụng các phương pháp chính sau
đây:
- Phương pháp khảo sát thực tế: sử dụng để thu thập thêm thông tin tại
thực địa, nắm bắt thêm tình hình thực tế trên địa bàn thực tế thông qua tìm
hiểu thực tế trên địa bàn thành phố. Kết hợp với phương pháp xã hội học với
phiếu mẫu điều tra 40 người để nhận định rõ hơn.
- Phương pháp phân tích thống kê: tác giả sử dụng để phân tích số liệu
về hiện trạng phát triển kinh tế - xã hội và hiệu quả phát triển của đô thị thành
phố Quảng Ngãi.
- Phương pháp so sánh: được sử dụng để so sánh hiệu quả quản lý nhà
nước đối với đô thị thành phố Quảng Ngãi, so sánh những việc UBND thành
phố đã thực thi với kết quả, hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội của thành phố
Quảng Ngãi.
- Phương pháp chuyên gia: sử dụng để thu thập thêm thông tin và để

thẩm định các nhận định và kết luận của tác giả.
- Phương pháp phân tích chính sách: sử dụng để xác định điểm đúng,
điểm chưa đúng, điểm cần bổ sung trong các chính sách của nhà nước cũng
nhưu của UBND thành phố Quảng Ngãi để tạo khung khổ pháp lý tốt hơn đáp
ứng yêu cầu phát triển của thành phố Quảng Ngãi trong thời gian tới.
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
a). Góp phần làm rõ nội dung quản lý nhà nước đối với đô thị để vận
dụng vào việc nghiên cứu quản lý nhà nước đối với thành phố Quảng Ngãi:
nội hàm của quản lý nhà nước đối với đô thị là gì? Đánh giá hiệu quả quản lý
nhà nước đối với đô thị ra sao?
b). Cung cấp căn cứ khoa học cho việc hoạch định chủ trương, đường
lối quản lý nhà nước đối với thành phố Quãng Ngãi cũng như cung cấp thêm

4


căn cứ để UBND thành phố Quãng Ngãi xác định giải pháp nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước đối với thành phố Quảng Ngãi trong thời gian tới.
6. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn được trình bày trong ba chương:
Chương 1: Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với đô thị
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đô thị tại thành phố
Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đô
thị thành phố Quảng Ngãi
7. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tác giả thu thập được 32 văn bản quy phậm pháp luật dạng Nghị định
có đề cập trực tiếp hoặc gián tiếp về phát triển đô thị và quản lý đô thị ở Việt
Nam. Dưới đây tác giả xin tổng quan một số công trình tiêu biểu.

Bốn Nghị định của Chính phủ về quy hoạch đô thị, xây dựng đô thị và
quản lý đô thị. Trong đó nổi bật là Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày
30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà
nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
và Nghị định 72/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 05 tháng 10 năm 2001 về
việc Phân loại đô thị và phân cấp quản lý đô thị. Các Nghị định này chỉ rõ
quản lý đô thị thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa
phương. Đồng thời xác định trách nhiệm quản lý đô thị của cấp chính quyền
đô thị (thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thị trấn) trong việc thực thi chức năng
quản lý nhà nước. Theo đó chính quyền của các loại đô thị thuộc tỉnh, thị xã,
thị trấn là phải tổ chức lập quy hoạch phát triển đô thị và tổ chức thực hiện
quy hoạch ấy, trong đó đặc biệt là quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội, xây
dựng, đất đai, bảo vệ môi trường, an ninh quốc phòng và trật tự xã hội.

5


Nghị định số 08/2005/NĐ-CP ngày 24/01/2005 của Chính phủ về quy
hoạch xây dựng quy định nhiều nội dung quan trọng về quy hoạch xây dựng,
tạo lập các căn cứ quan trọng để tiến hành quy hoạch xây dựng ở các đô thị
của nước ta.
Nghị quyết 39/NQ-TW ngày 16 tháng 8 năm 2004 của Bộ Chính trị về
Phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo quốc phòng, an ninh vùng Bắc Trung
Bộ và duyên hải Trung Bộ đến năm 2010 đã xác định Tp Quảng Ngãi là đô
thị cỡ trung, do UBND tỉnh Quảng Ngãi trực tiếp quản lý với chức năng cơ
bản là Trung tâm hành chính, chính trị, văn hóa, khoa học công nghệ của tỉnh
và có chức năng phối hợp với đô thị Vạn Tường để thúc đẩy khu kinh tế Dung
Quất. Nghị định 42/20009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07 tháng 5 năm 2009
về phân loại đô thị cũng đã xác định Tp Quảng Ngái là đô thị loại 3 thuộc tỉnh
quản lý. Có bộ máy quản lý ngang với cấp huyện và được tổ chức theo yêu

cầu phát triển của một đô thị. Nghị định số 13/2008/NĐ-CP của Chính phủ
ngày 04/02/2008 về quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban
nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
Nghị định số 38/2010/NĐ-CP ngày 07/04/2010 của Chính phủ về quản
lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị đã xác định rõ chức năng của chính
quyền thành phố cần quy hoạch và quản lý theo quy hoạch không gian, đô thị,
không gian kiến trúc và mỹ thuật kiến trúc đô thị cũng như quy hoạch sử dụng
cảnh quan đối với một đô thị.
Nghị định số 180/2007/NĐ-CP ngày 07/02/2009 của Chính phủ quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật xây dựng về xử lý vi
phạm trật tự xây dựng đô thị. Nghị định số 92/2011/NĐ-CP ngày 07/09/2006
của Chính phủ về quy định lập phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế xã hội và Luật quy hoạch 2017 đã quy định rõ yêu cầu đối với

6


quy hoach phát triển kinh tế- xã hội đô thị 2017 (ghi trong Điều 5: Hệ thống
quy hoạch quốc gia, tại Luật số 21/2017/QH14, ngày 24/11/2017).
Đề tài “Quản lý nhà nước về đô thị tại thành phố Hà Nội, lý luận và
thực tiễn”, tác giả Nguyễn Ngọc Quyền, học viên CH14G, khóa 14, Học viện
Hành chính quốc gia. Một lĩnh vực trong đô thị đó là hạ tầng kỹ thuật đô thị,
có đề tài “Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở thành phố Đồng Hới,
tỉnh Quảng Bình” học viên Hoàng Hải Thành.
Đề tài: “Quản lý nhà nước đối với công tác xây dựng hạ tầng kỹ thuật
trong đô thị ở Việt Nam hiện nay”, học viên Bùi Ngọc Linh, Khóa 13, Học
viện Hành chính quốc gia. Công tác quy hoạch đô thị cũng là một lĩnh vực
nằm trong số các lĩnh vực mà công tác quản lý nhà nước ở đô thị. Ở thành phố
Đà Nẵng có đề tài “Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị thành phố Đà năng
theo hướng phát triển bền vững” của học viên Nguyễn Đoàn Đoan Trang.

Tác giả thu thập được 8 tài liệu dưới dạng các Báo cáo phát triển kinh
tế - xã hội hay báo cáo tình hình quy hoạch, thực hiện quy hoạch phát triển
của Tp Quảng Ngãi. Nhìn chung sự phát triển của Tp Quảng Ngãi có vai trò
quan trọng của chính quyền thành phố. Chính quyền thành phố dưới sự chỉ
đạo của UBND tỉnh đã lập quy hoạch phát triển thành phố, ban hành và tổ
chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, môi trường thành phố.
Nhân dân và doanh nghiệp đã cùng xây dựng thành phố. Tuy nhiên do nhiều
nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ phía UBND thành phố đã góp phần
làm cho thành phố Quảng Ngãi phát triển chưa đươc như mong muốn.

7


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC
VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐÔ THỊ
1.1 Cơ sở lý luận
1.1.1. Khái niệm về đô thị
Đô thị là khái niệm có tính tương đối, được quan niệm dựa theo trình
độ phát triển kinh tế - xã hội, hệ thống dân cư và theo yêu cầu cũng như khả
năng quản lý mà mỗi quốc gia có quy định riêng. Đối với Việt Nam, đô thị là
tên gọi chung của thành phố, thị xã, thị trấn và thị tứ. Đô thị là khu vực tập
trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực
kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá
hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc
gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành
của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn [40].
Về dấu hiệu chung nhất, đô thị là sản phẩm của văn minh xã hội, nó
vừa là trung tâm của một vùng lãnh thổ có các hoạt động kinh tế với đặc trưng
là lao động phi nông nghiệp giữ vai trò quyết định phát triển kinh tế xã hội

của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ nhất định, là nơi tập trung đầu mối về
giao thông, hàng hoá dịch vụ, thông tin và giao lưu trong nước cũng như quốc
tế; đồng thời đô thị vừa là không gian cư trú của cộng đồng người sinh sống
tập trung với mật độ cao, họ làm việc theo phong cách sống văn minh thành
thị, lối sống công nghiệp hiện đại.
Điểm khác biệt so với nông thôn ở chỗ: đô thị có mật độ dân số cao, kết
cấu dân cư phức hợp, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội có
tính liên thông, đồng bộ, là điểm kết nối và lan tỏa về giao thông, hàng hoá
dịch vụ, giao lưu, truyền thông và tri thức, là trung tâm của các chuyển biến
về kinh tế - xã hội... Lao động ở đô thị có tính chuyên môn hóa cao hơn, tính

8


cách của thị dân tự do hơn và mối quan hệ tình cảm (rộng hơn là nhân văn)
cũng ít lệ thuộc lẫn nhau. Song điểm đáng lưu ý, mỗi gia đình tuy sống độc
lập trong một căn hộ nhưng sinh hoạt ở các gia đình đều có ảnh hưởng tác
động lẫn nhau làm cuộc sống đô thị phụ thuộc vào nhau (sự phụ thuộc lẫn
nhau ở đô thị không đi kèm với mối liên hệ ràng buộc của nông thôn), phụ
thuộc vào những nhà quản lý và phụ thuộc vào hệ thống hạ tầng - dịch vụ
cung ứng cho xã hội đó. Sự phụ thuộc lẫn nhau ở đô thị được phản ánh thông
qua sự liên hệ lợi ích được chia sẻ từ các tài nguyên công cộng, gắn bó về
không gian chung và nhất là hệ thống công trình công cộng và hạ tầng kỹ
thuật, hạ tầng xã hội. Chính những đặc thù của đô thị vừa nêu đặt ra nền móng
cho mối quan hệ giữa thị dân và chính quyền quản lý họ, nó đòi hỏi phải có
những mối quan hệ luật pháp, chính sách quản lý tinh tế hơn để điều chỉnh
hợp lý các quan hệ xã hội và bảo vệ tài sản công, lợi ích công cộng từ những
cộng đồng nhỏ cho đến toàn địa bàn đô thị.
1.1.2. Đô thị hóa
Đô thị hóa (Urbanization) là quá trình tập trung dân số vào các đô thị,

là sự hình thành nhanh chóng các điểm dân cư đô thị trên cơ sở phát triển sản
xuất và đời sống. Quá trình đô thị hóa là quá trình biến đổi sâu sắc về cơ cấu
sản xuất, cơ cấu nghề nghiệp, cơ cấu tổ chức sinh hoạt xã hội, cơ cấu tổ chức
không gian kiến trúc xây dựng từ dạng nông thôn sang thành thị.
Mức độ đô thị hóa được tính bằng tỉ lệ % số dân đô thị so với tổng dân
số toàn quốc hay vùng. Tỉ lệ dân số đô thị đã từng được coi là thước đo về đô
thị hóa để so sánh mức độ đô thị hóa giữa các nước với nhau hoặc các vùng
khác nhau trong một nước. Tuy nhiên, tỉ lệ % dân số đô thị chưa thể phản ánh
đầy đủ mức độ đô thị hóa của các nước đó. Ngày nay, do nền kinh tế phát
triển cao cũng như qua nhiều thế kỷ phát triển, đô thị và công nghiệp hóa đất
nước đã ổn định ở các nước phát triển và phát triển cao. Chất lượng đô thị hóa

9


lúc này phát triển theo các nhân tố chiều sâu. Đó là việc nâng cao chất lượng
cuộc sống, tận dụng tối đa những lợi ích và hạn chế tối thiểu những ảnh
hưởng xấu của quá trình đô thị hóa nhằm hiện đại hóa cuộc sống và nâng cao
chát lượng môi trường đô thị.
Ỏ các nước đang phát triển, đặc trưng của đô thị hóa là sự tăng nhanh
dân số đô thị không hoàn toàn dựa trên cơ sở phát triển công nghiệp. Hiện
tượng bùng nổ dân số đi cùng với sự phát triển yếu kém của công nghiệp đã
làm cho quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa mất cân đối, sự mâu thuẫn
giữa đô thị và nông thôn càng thêm sâu sắc làm cho quá trình phát triển không
bền vững. Sự chênh lệch về đời sống đã thúc đẩy sự dịch chuyển dân số từ
nông thôn ra thành thị một cách ồ ạt, làm cho đô thị phát triển nhanh chóng
đặc biệt là ở các dô thị lớn, đô thị trung tâm, tạo nên những điểm dân cư đô
thị cực lớn mất cân đối trong sự phát triển hệ thống dân cư.
1.1.3. Phân loại đô thị
1.1.3.1 Cơ sở phân loại đô thị

- Mức độ đạt được của các tiêu chuẩn của đô thị quy định tại Nghị định
42/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07 tháng 5 năm 2009 về phân loại đô thị.
- Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và định hướng phát triển hệ
thống đô thị quốc gia, quy hoạch chung xây dựng đô thị.
- Thực trạng phát triển, các đặc thù riêng, vai trò chức năng của đô thị.
- Nhu cầu tổ chức quản lý hành chính nhà nước theo lãnh thổ.
1.1.3.2 Các cách phân loại đô thị
Sự phân loại được căn cứ vào một số chỉ tiêu cơ bản nhất của mỗi đô thị,
đó là: (i) Các điều kiện sống và lao động của dân cư; (ii) Chức năng của đô thị
trong phát triển kinh tế - xã hội; (iii) Quy mô dân số của đô thị; (iv) Vị thế của
đô thị trong hệ thống đô thị…
a) Phân loại theo tiêu chí riêng rẽ:

10


 Theo quy mô dân số:
Trên thế giới, các đô thị thường được phân thành có quy mô: cực lớn;
lớn; trung bình lớn; trung bình nhỏ và đô thị nhỏ. Tuy nhiên, do quy mô đất
đai lãnh thổ và dân số nhỏ bé (kể cả các nước phát triển và đang phát triển),
thường phân loại các đô thị ra làm 3 loại cơ bản sau: i/ Đô thị lớn có
>1.000.000 người; ii/ Đô thị trung bình có từ 20.000 người đến dưới
1.000.000 người; iii/ Đô thị nhỏ có từ 2.000 người đến dưới 20.000 người.
 Theo cấp hành chính – chính trị:
Thủ đô quốc gia hay liên bang; Thủ đô bang (nếu có cơ cấu liên bang);
Tỉnh lỵ, huyện lỵ. Ở một số nước trên thế giới, đô thị không thuộc huyện
(ngang cấp huyện); đô thị trực thuộc huyện (ngang cấp xã). Ở Việt Nam,
Thành phố thuộc trung ương (cấp tỉnh); Thành phố thuộc tỉnh, thị xã (cấp
huyện); Thị trấn (cấp xã).
 Theo tính chất sản xuất:

Dựa vào tính nổi trội về một sô lĩnh vực hoạt động, sản xuất nào đó, đô
thị được phân thành: đô thị công nghiệp, đô thị du lịch, đô thị văn hóa…
b) Phân loại tổng hợp:
Đây là cách phân loại dựa trên cơ sở của tổng hợp nhiều tiêu chí, để
phục vụ cho quản lý nhà nước. Ở Việt Nam, theo Nghị định 42/2009/NĐ-CP
của Chính phủ ngày 07 tháng 5 năm 2009 về phân loại đô thị, các đô thị được
phân thành 6 loại đô thị sau: loại đặc biệt1; I (Đô thị trực thuộc Trung ương);
II; III; IV; V.
* Các trường hợp đặc biệt:
 Tiêu chuẩn phân loại đô thị áp dụng cho một số đô thị theo vùng
miền: đối với các đô thị ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo,
1

Đô thị loại đặc biệt (Thủ đô hoặc đô thị có chức năng là trung tâm kinh tế, tài chính, hành chính, khoa học –
kỹ thuật, giáo dục – đào tạo, du lịch, y tế, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc
đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước).

11


tiêu chuẩn về quy mô dân số và mật độ dân số tối thiểu phải đạt 50% tiêu
chuẩn quy định, còn các tiêu chuẩn khác phải bảo đảm tối thiểu 70% mức tiêu
chuẩn quy định so với các loại đô thị tương đương.
 Tiêu chuẩn phân loại đô thị áp dụng cho một số đô thị có tính chất đặc
thù: tiêu chuẩn về quy mô dân số và mật độ dân số tối thiểu phải đạt 60% tiêu
chuẩn quy định, các tiêu chuẩn khác phải đạt quy định so với các loại đô thị
tương đương và bảo đảm phù hợp với tính chất đặc thù của mỗi đô thị.
1.1.4. Quản lý nhà nước đối với đô thị
1.1.4.1. Quan niệm về quản lý nhà nước đối với đô thị
“Quản lý Nhà nước về đô thị là sự tổ chức, điều hành, điều chỉnh và

tác động của chính quyền nhà nước và các cơ quan chức năng chuyên môn
các cấp từ trung ương tới địa phương vào quá trình xã hội, vào các hành vi,
hoạt động của các tổ chức, cá nhân, nhóm cộng đồng dân cư nhằm thực hiện
các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường, bảo đảm cho các
đô thị phát triển ổn định, trật tự, bền vững và trường tồn trong quá trình tạo
lập môi trường sống cho dân cư đô thị” [29, tr. 45]. Như vậy, thực chất quản
lý nhà nước về đô thị là sự can thiệp của chính quyền bằng quyền lực vào các
quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở đô thị với mục đích làm cho các đô thị
trở thành những trung tâm hoạt động kinh tế, chính trị, văn hoá, khoa học kỹ
thuật và giao lưu quốc tế của mỗi vùng lãnh thổ.
Các lĩnh vực quản lý nhà nước về đô thị thường được chia thành ba
nhóm, cụ thể:
 Nhóm thứ nhất: quản lý nhà nước quá trình tạo dựng không gian vật
chất – vật thể (xây dựng cơ sở vật chất – kỹ thuật) của đô thị gồm có: quy
hoạch; cảnh quan và kiến trúc; xây dựng; đầu tư xây dựng…
 Nhóm thứ hai: quản lý nhà nước quá trình khai thác và sử dụng các
cơ sở vật chất – kỹ thuật của đô thị, gồm có: quản lý nhà nước về đất đai và

12


thị trường bất động sản; di sản; cảnh quan đô thị; kết cấu hạ tầng; vệ sinh môi
trường đô thị…
 Nhóm thứ ba: quản lý nhà nước các lĩnh vực đời sống xã hội khác của
đô thị, chủ yếu gồm có: quản lý nhà nước về dân số; trật tự đô thị; phòng
chống tế nạn xã hội; chính sách xã hội; tài chính đô thị; hành chính đô thị;
phòng chống thiên tai, an toàn đô thị …
1.1.4.2. Phân cấp quản lý nhà nước đối với đô thị
Căn cứ vào nhu cầu tổ chức quản lý hành chính nhà nước theo lãnh thổ,
mục đích của việc phân cấp quản lý đô thị, đó là để:

o Tổ chức, sắp xếp và phát triển hệ thống đô thị trong cả nước;
o Lập, xét duyệt theo thẩm quyền về quy hoạch tổng thể phát triển kinh
tế xã hội, quy hoạch tổng thể xây dựng và phát triển đô thị cả nước;
o Xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, các tiêu chuẩn, các
chính sách và cơ chế quản lý phát triển đô thị.
1.1.4.3. Đối tượng của quản lý nhà nước đối với đô thị
Đối tượng của quản lý nhà nước về đô thị, đó là tất cả các hoạt động
phát triển (hoạt động kinh tế, xã hội, môi trường, trật tư an toàn, an ninh chính
trị, an ninh quốc phòng...) gắn với các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp trên địa
bàn...Suy cho cùng cư dân, người dân từ nơi khác đến vãng lai, doanh nghiệp,
các tổ chức chính trị xã hội đều chịu sử quản lý của chính quyền thành phố.
Cư dân, người dân từ nơi khác đến vãng lai, doanh nghiệp, các tổ chức
chính trị xã hội là những yếu tố dộng và có lợi ích không thật giống nhau
(thậm chí có thể nói là khác nhau) nên việc quản lý là khó khăn để tạo ra được
một cộng đồng vì sự phát triển, thịnh vượng của thành phố. Chính đa dạng ở
đối tượng quản lý như thế nên chính quyền các thành phố phải nắm bắt thật
chắc các đối tượng quản lý trên địa bàn thành phố.

13


1.1.4. 4. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với đô thị
Quản lý nhà nước đối với đô thị cũng nhưu hiệu quả Quản lý nhà nước
đối với đô thị phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố. Đó là (xem sơ đồ dưới)
Năng lực quản trị của
chính quyền đô thị

Luật pháp chung của
nhà nước về quản lý đô
thị

Các yếu tố ảnh
hưởng đến QLNN
đối với đô thị và
hiệu quả QLNN đối
với đô thị

Quy mô dân số, kinh tế
và tính phức tạp về kinh
tế - xã hội của đô thị

Vị trí địa lý tự
nhiên, kinh tế, chính
trị của đô thị

Hình 1: Yếu tố ảnh hưởng tới QLNN và hiệu quả QLNN đối với đô thị
Mỗi đô thị có đặc điểm riêng về điều kiện tự nhiên, lịch sử hình thành,
dân cư và trình độ phát triển kinh tế xã hội. Các đặc điểm này đòi hỏi quản lý
nhà nước về đô thị phải có cơ chế chính sách, sự phân cấp, phân quyền phù
hợp cũng như sự vận dụng linh hoạt, hiệu quả các chính sách về xây dựng đô
thị để vừa đảm bảo tính thống nhất trong thực thi vừa đáp ứng được yêu cầu
quản lý nhà nước về xây dựng, phát triển đô thị ở từng địa phương trên cơ sở
phù hợp với các đặc điểm của địa phương đó, huy động tối đa các nguồn lực
cho công tác xây dựng và quản lý đô thị.
Bộ máy quản lý nhà nước về đô thị là yếu tố quan trọng mang ý nghĩa
mở đường khi xem xét trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng phát
triển đô thị. Đây là chủ thể quản lý có vai trò quyết định. Nếu bộ máy không
được thiết kế một cách khoa học mà chồng chéo, cồng kềnh thì công tác quản
lý nhà nước về đô thị không hiệu quả mất trật tự. Do vậy, bộ máy quản lý đô
thị nói chung và chức năng, nhiệm vụ nói riêng phải được tổ chức, xây dựng,
sắp xếp một cách khoa học, tính gọn tránh nhiều tầng nấc, đầu mối trung gian,

có quyền uy công vụ và sáng suốt. Bộ máy có sự phân công, phân cấp rõ ràng,
14


mạch lạc, không chồng chéo lấn sang nhau sẽ là điều kiện để đảm bảo việc
thực thi các nhiệm vụ về công tác quản lý đô thị.
Trình độ, năng lực, tầm nhìn tư duy, đạo đức với tính liêm khiết và
trách nhiệm của đội ngũ công chức, nhất là người đứng đầu chính quyền đô
thị trong việc đề ra và triển khai chính sách quản lý đô thị cần phải được lựa
chọn cân nhắc kỹ lưỡng, bởi nó ảnh hưởng lớn đến nội dung và tính chất
chính sách quản lý đô thị.
Hệ thống kinh tế đô thị hiện tại và trình độ của nó là yếu tố quan trọng
và cũng là điểm xuất phát đòi hỏi quản lý nhà nước phải hạch toán. Trước yêu
cầu của việc đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước và xu thế hội nhập kinh tế quốc
tế mạnh mẽ, các đô thị không ngừng phát triển với tốc độ đô thị hóa nhanh.
Quá trình biến đổi nhanh chóng này đã đặt ra nhiều vấn đề mà quản lý nhà
nước về đô thị cần phải chú trọng thiết kế để giải quyết. Nếu quản lý nhà
nước không được tăng cường, hoàn thiện và đổi mới, đổi mới về nội dung và
phương thức quản lý sẽ không theo kịp sự phát triển, không kiểm soát được
các hoạt động xây dựng trong đô thị từng ngày, từng giờ với tốc độ nhanh
chóng, dẫn đến tình trạng mất trật tự kỷ cương trong lĩnh vực này. Đây là mối
đe dọa nghiêm trọng đến sự ổn định và phát triển bền vững của đô thị.
Quy hoạch xây dựng và thiết kế đô thị là sản phẩm của hoạt động quản
lý nhà nước về xây dựng đô thị. Quy hoạch xây dựng và thiết kế đô thị có
chất lượng sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển đô thị. Dựa trên quy
hoạch chung, quy hoạch chi tiết, quy hoạch chuyên ngành đã được lập và xét
duyệt, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành các bước đầu tư xây
dựng như: Giới thiệu địa điểm, thỏa thuận kiến trúc quy hoạch, lập và phê
duyệt dự án, cấp giấy phép xây dựng, xử lý các vi phạm…. chỉ có thực hiện
Quy hoạch xây dựng và thiết kế đô thị đồng bộ và nghiêm túc, các cơ quan

nhà nước có thẩm quyền mới có thể hoàn thành tốt chức năng quản lý nhà

15


nước của mình trên lĩnh vực xây dựng, phát triển đô thị. Đây là một trong
những yếu tố hết sức quan trọng mà nhà quản lý nhà nước cần đặc biệt quan
tâm.
Kiến thức pháp luật và ý thức chấp hành của người dân là nhân tố rất
quan trọng, tác động lớn đến công tác quản lý nhà nước về đô thị, bởi đó là
quan hệ hai chiều: Một bên là Nhà nước (chủ thể quản lý) và một bên là người
dân (đối tượng quản lý). Trong quy trình quản lý đô thị, không ai khác mà
chính là người dân là chủ thể của hoạt động, làm phát sinh các quan hệ pháp
luật về xây dựng đô thị thuộc phạm vi giải quyết của các cơ quan quản lý Nhà
nước cũng như nó là yếu tố thành bại của một chính sách. Do đó, cần bàn đến
trình độ dân trí và lối sống, khả năng tham gia của cộng đồng người dân đô
thị. Nếu người dân hiểu biết pháp luật đầy đủ và nghiêm túc chấp hành những
quy định của pháp luật trong xây dựng thì sẽ không xảy ra tình trạng vi phạm
pháp luật hay những tranh chấp, mâu thuẫn cần có sự can thiệp, giải quyết của
Nhà nước.
1.1.4.5. Nội dung (nhiệm vụ) quản lý nhà nước đối với đô thị
Nội dung (hay nhiệm vụ) quản lý nhà nước đối với đô thị được ra làm 3
nhóm:
Nhóm thứ I: Quản lý quá trình tạo dựng không gian vật chất – vật thể
(xây dựng cơ sở vật chất – kỹ thuật) của đô thị, gồm có:
- Quản lý nhà nước về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy
hoạch xây dưng
- Quản lý nhà nước về cảnh quan và kiến trúc
- Quản lý nhà nước về xây dựng và đầu tư xây dựng
Nhóm thứ II: Quản lý quá trình khai thác sử dụng các cơ sở vật chất

kỹ thuật của đô thị, gồm có:
- Quản lý nhà nước về đất đai và thị trường bất động sản

16


- Quản lý nhà nước về di sản, cảnh quan đô thị
- Quản lý nhà nước về kết cấu hạ tầng
- Quản lý nhà nước về vệ sinh môi trường đô thị, v.v….
Nhóm thứ III: Quản lý các lĩnh vực khác, chủ yếu gồm có:
- Quản lý nhà nước về dân số, khách vãng lai, di dân
- Quản lý nhà nước về hoạt động kinh tế
- Quản lý nhà nước về trật tự đô thị
- Quản lý nhà nước về phòng chống tệ nạn xã hội
- Quản lý nhà nước về phòng chống thiên tai, an toàn đô thị
- Quản lý nhà nước về tài chính đô thị
- Quản lý nhà nước về hành chính đô thị
- Quản lý nhà nước về các vấn đề xã hội (gồm cả văn hóa, tôn giáo,
tín ngưỡng).
Trong những lĩnh vực chủ yếu, đặc trưng của quản lý đô thị là quản lý
quy hoạch, xây dựng, kiến trúc đô thị, nhà ở, đất đai, hạ tầng kỹ thuật, bảo vệ
môi trường và trật tự đô thị.
Vai trò và nội dung nhiệm vụ chủ đạo của quản lý nhà nước về đô thị
được thể hiện ở:
Một là, hoạch định hay định hướng chiến lược phát triển đô thị hóa và
hệ thống đô thị quốc gia và các vùng thông qua sự phê duyệt đồ án quy hoạch
lãnh thổ và các đồ án quy hoạch vùng nhằm phục vụ cho các mục tiêu phát
triển kinh tế xã hội quốc gia hay các địa phương (liên tỉnh, tỉnh). Vì quy
hoạch đô thị là công cụ quản lý chủ yếu để thiết lập tổ chức không gian, kiến
trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ

tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống
trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị. Nên yêu cầu
tiên quyết là sự phát triển đô thị phải dựa theo chiến lược, quy hoạch, kế

17