TỔ CHỨC và HOẠT ĐỘNG của CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG cấp xã từ THỰC TIỄN HUYỆN tư NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN VĂN AN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ, NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN VĂN AN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
MÃ SỐ: 8 38 01 02
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN MINH SẢN
THỪA THIÊN HUẾ, NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương cấp xã - Từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi” được viết từ
quá trình nghiên cứu khoa học độc lập của bản thân tôi với sự hướng dẫn khoa
học của Tiến sĩ Nguyễn Minh Sản. Các số liệu sử dụng có nguồn gốc rõ ràng,
kết quả nghiên cứu trong Luận văn hoàn toàn trung thực và chưa công bố
trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào trước đây.
Thừa Thiên Huế, ngày tháng 5 năm 2018
Học viên

Trần Văn An


LỜI CẢM ƠN
Với tình cảm chân thành và trân trọng nhất, tác giả luận văn xin gửi lời
tri ân sâu sắc tới sự hướng dẫn tận tình, đầy trách nhiệm của Tiến sĩ Nguyễn
Minh Sản đã quan tâm, giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện Luận văn Thạc sĩ
với đề tài: “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã- Từ

thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi”.
Xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo ở Học viện Hành chính
Quốc gia đã tận tình truyền đạt kiến thức cũng như tạo mọi điều kiện quan
tâm, giúp đỡ để tác giả hoàn thành tốt khoá học và nghiên cứu để hoàn thiện
đề tài luận văn của chính mình.
Xin chân thành cảm ơn cán bộ, công chức thuộc các cơ quan, phòng ban ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi: Thường trực Hội đồng nhân dân
huyện Tư Nghĩa, Ban Tổ chức Huyện ủy Tư Nghĩa, Văn phòng Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện Tư Nghĩa, Phòng Nội vụ huyện Tư
Nghĩa, lãnh đạo Đảng ủy và Ủy ban nhân dân xã Nghĩa Hiệp và các xã, thị
trấn trên địa bàn huyện Tư Nghĩa đã tạo điều kiện, quan tâm giúp đỡ bản thân
tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn này.
Tác giả xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp và các
học viên của lớp LH3T6 là những người luôn bên cạnh, ủng hộ và động viên
tác giả trong quá trình học tập cũng như thực hiện đề tài nghiên cứu của mình.
Xin chân thành cảm ơn!


MỤC LỤC
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ .................................................. 8
1.1. Tổ chức của Chính quyền địa phương cấp xã ........................................ 8
1.1.1. Các khái niệm về chính quyền địa phương ................................. 111
1.1.2. Vị trí, vai trò của tổ chức chính quyền địa phương cấp xã ........... 16
1.1.3. Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương cấp xã..................... 20
1.2. Hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã .................................. 22
1.2.1. Khái niệm hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã .......... 22

1.2.2. Mô hình hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã .............. 24
1.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ................. 25
1.3.1. Khái niệm tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã . 25
1.3.2. Nội dung tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã 26
1.4. Các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương cấp xã ............................................................................................. 40
1.4.1. Yếu tố chủ quan ............................................................................ 43
1.4.2. Yếu tố khách quan ......................................................................... 45
Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 48
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN

ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ Ở HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH

QUẢNG NGÃI............................................................................................... 50


2.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội của huyện Tư
Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi .............................................................................. 50
2.1.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên ......................................................... 50
2.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội của huyện Tư Nghĩa hiện nay ............. 50
2.2. Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ............................................. 544
2.2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền địa phương cấp xã ở huyện
Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ..................................................................... 54
2.2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ở huyện
Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ..................................................................... 60
2.3. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ............................ 73
2.3.1. Những kết quả đạt được ................................................................ 73

2.3.2. Những hạn chế, yếu kém............................................................... 77
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém .................................. 83
Tiểu kết chương 2 ........................................................................................ 88
Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ
ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP
XÃ - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI ..... 89
3.1. Quan điểm hoàn thiện tổ chức và đổi mới hoạt động của chính quyền
địa phương cấp xã ....................................................................................... 89
3.1.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, hiệu lực, hiệu quả quản lý của
Nhà nước, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính
trị - xã hội ................................................................................................ 90
3.1.2. Rà soát, bổ sung, hoàn thiện ......................................................... 92
3.1.3. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. ................................................. 93


3.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức và đổi mới hoạt động của chính quyền địa
phương cấp xã ............................................................................................. 93
3.2.1. Nhóm giải pháp chung .................................................................. 93
3.2.2. Nhóm giải pháp riêng .................................................................. 103
Tiểu kết chương 3 ...................................................................................... 106
KẾT LUẬN .................................................................................................. 108
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 111


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định “Cấp xã là gần dân nhất, là nền tảng
của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”. Cấp xã là
nơi trực tiếp tổ chức thực hiện, đưa chủ trương của Đảng, chính sách pháp

luật của Nhà nước đi vào cuộc sống, là cấp chính quyền trực tiếp với dân, gần
dân, sát dân nhất, giải quyết mọi vấn đề ở địa phương, trực tiếp nắm bắt tâm
tư, nguyện vọng, tình cảm của nhân dân. Chính quyền cấp xã trực tiếp tuyên
truyền, phổ biến và kiểm nghiệm sự đúng đắn, chính xác đường lối, chủ
trương của Đảng, chính sách, pháp luật và các giải pháp quản lý phát triển xã
hội của đất nước. Vì vậy, chính quyền xã hoạt động có hiệu quả thì các chủ
trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước dễ dàng đi
vào cuộc sống, tạo niềm tin và sự phấn khởi của nhân dân. Năng lực, hiệu lực
và hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã tác động trực tiếp đến việc phát
huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần đảm bảo cho sự ổn định và phát
triển của đất nước. Chủ trương, chính sách, pháp luật dù có đúng đắn đến mấy
nhưng sẽ khó có được hiệu lực, hiệu quả cao nếu như không được triển khai
thực hiện bởi cấp xã có năng lực pháp luật tốt. Chính vì có vai trò quan trọng
như vậy nên việc tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã
luôn là mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước ta. Nhưng làm thế nào
chính quyền cấp xã đáp ứng được yêu cầu đặt ra, đang là vấn đề cần được
quan tâm.
Thực tế, chính quyền cấp xã còn ít được các cấp các ngành quan tâm
đúng mức; chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã còn lạc hậu, nặng về
nhiệm vụ, nhẹ về quyền lực nhưng chậm ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung cho
phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, do đó đã


2
không động viên khuyến khích được đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã tích
cực làm việc, yên tâm công tác… Pháp luật về Chính quyền cấp xã bộc lộ
nhiều vấn đề yếu kém, thiếu tính đồng bộ, tính thống nhất; nội dung quy định
ở nhiều văn bản pháp luật, còn chung chung, chưa phù hợp; các quy định về
quản lý còn còn phân tán, chồng chéo, thiếu thống nhất, chưa có sự phân công
rõ ràng, rành mạch; một số chủ trương, chính sách của Đảng chưa được thể

chế hóa thành pháp luật, nhiều vấn đề mới phát sinh trong quản lý, tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã chưa được điều chỉnh, bổ sung kịp
thời…chính điều đó đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã.
Đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của Chính quyền cấp xã; việc
phân cấp, phân quyền và ủy quyền trong tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã; đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với Hội
đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) xã; kiện toàn, củng cố
chính quyền cấp xã... là vấn đề có tính chất đặc biệt quan trọng hiện nay nhằm
từng bước thực hiện cải cách hành chính, phục vụ tốt nhất quyền và lợi ích
chính đáng, hợp pháp của công dân, thực hiện đầy đủ quyền con người, quyền
công dân của họ. Tuy nhiên, trên thực tế việc cải cách tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương trong những năm qua vẫn chưa thật sự tạo ra
những đổi mới có tính đột phá để có thể xây dựng và hoàn thiện hệ thống
chính quyền đáp ứng các yêu cầu và chuẩn mực của Nhà nước pháp quyền Xã
hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở Việt Nam.
Trong những năm qua các cấp uỷ đảng, chính quyền trong cả nước nói
chung và huyện Tư Nghĩa nói riêng luôn quan tâm đến việc xây dựng bộ máy
chính quyền cấp xã; tổ chức bộ máy cấp xã từng bước đi vào hoạt động có
hiệu quả; công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử dụng cán bộ đi
vào nề nếp; trình độ lý luận chính trị và chuyên môn, nghiệp vụ cũng như


3
kiến thức các mặt của cán bộ, công chức cấp xã được nâng lên, từng bước đáp
ứng với yêu cầu nhiệm vụ trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước.
Nghiên cứu về chính quyền địa phương là vấn đề có ý nghĩa quan
trọng, nhất là trong bối cảnh chúng ta đang thực hiện Hiến pháp năm 2013,
một Hiến pháp có nhiều đổi mới tiến bộ, mà trong đó chính quyền địa phương

là một chế định quan trọng của Hiến pháp. Bên cạnh đó, Luật Tổ chức Chính
quyền địa phương năm 2015 gần như thay đổi cơ bản những nhận thức và
thực tế hóa các quy phạm xã hội cũng như những điểm mới của Luật Tổ chức
Chính quyền địa phương năm 2015 đòi hỏi mỗi chúng ta cần nghiên cứu, áp
dụng và thực hiện đồng bộ, có hiệu quả. Đồng thời để đánh giá đúng thực
trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ thực tiễn huyện Tư
Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi, từ đó đưa ra những giải pháp chính sách nhằm đổi
mới nội dung, phương thức hoạt động và nâng cao chất lượng của bộ máy
chính quyền địa phương cấp xã phù hợp với thời kỳ mới. Với những lý do
như nêu trên, tôi lựa chọn đề tài: "Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương cấp xã - Từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi" làm luận
văn thạc sĩ Luật học với mong muốn được nghiên cứu một cách có hệ thống
và đầy đủ về cơ sở lý luận, thực trạng của hoạt động này hiện nay, qua đó đề
xuất một số giải pháp để tiếp tục góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả
hoạt động thực thi pháp luật về chính quyền ở cấp xã trong thời gian đến.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã không phải
là một vấn đề mới, mà thời gian qua đã được nhiều nhà khoa học quan tâm
nghiên cứu. Tuy nhiên, tùy theo phương pháp tiếp cận vấn đề, các nhà khoa
học có những quan niệm và cách thức lý giải minh chứng cho sự việc khác


4
nhau về phương pháp xây dựng, quản lý, tổ chức và hoạt động của Chính
quyền địa phương cấp xã. Có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu liên
quan đến lĩnh vực trên như sau:
Nhóm các luận án, luận văn:
Thái Xuân Cường: Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên
địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá- Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà
Nội; Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, năm 2014.

Nguyễn Thị Ngọc Diễm: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (Qua ví dụ tỉnh Hà Nam) - Khoa luật, Đại
học Quốc gia Hà Nội, năm 2009.
Nguyễn Thị Mỹ Dung: Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức cấp xã
trên địa bàn huyện A Lưới tỉnh Thừa Thiên Huế, Luận văn Thạc sỹ quản lý
Hành chính công, Học viện hành chính, Thừa Thiên Huế, 2014.
Trần Văn Thanh: Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức hành chính cấp
phường (xã) thành phố Quy Nhơn, Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh Đà
Nẵng, 2012.
Nhóm công trình, đề tài khoa học, các bài báo, tạp chí:
Ths. Bùi Xuân Phái: Một số yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã. Tạp chí Luật học, số 03/2004.
PGS.TS Bùi Tiến Quý: một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, Nhà xuất bản
chính trị quốc gia, Hà Nội 2000.
TS. Nguyễn Minh Sản: Pháp luật về cán bộ, công chức Chính quyền
cấp xã ở Việt Nam hiện nay- Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nhà xuất bản
Chính trị- Hành chính, Hà Nội, 2009.


5
TS. Nguyễn Văn Sáu và GS. Hồ Văn Thông: Thực hiện quy chế dân
chủ và xây dựng chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, Học viện Chính trị
Quốc gia Hồ Chí Minh, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003.
"Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" của Học viện
Hành chính Quốc gia do tiến sĩ Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên, Nhà xuất bản
Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001.
"Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức
Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn
Thành chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000 - Một số vấn

đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay
do phó giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên.
Nhìn chung các công trình trên chủ yếu tập trung đánh giá về chính
quyền địa phương nói chung nhưng chưa tập trung nghiên cứu, đánh giá chính
quyền cấp xã; một số công trình nghiên cứu trước đây khi chưa thực hiện
Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015... các
nghiên cứu nói trên chưa gắn với hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội, với yêu
cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân, với đề cao tính tự quản của cộng đồng dân cư. Việc nghiên cứu tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã hiện nay, ít có tác giả nào nghiên
cứu một cách hệ thống dưới góc độ luật học. Cho nên, tác giả mạnh dạn
nghiên cứu vấn đề này, với mong muốn góp phần nhỏ bé vào công tác đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở huyện nhà.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích của luận văn
Hướng tới việc làm rõ cơ sở lý luận và thực trạng tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương cấp xã để đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn
thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã nói chung và
huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi nói riêng.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn


6
Để thực hiện mục đích trên, luận văn thực hiện những nhiệm vụ sau:
Thứ nhất, làm rõ cơ sở lý luận về Tổ chức và hoạt động Chính quyền
địa phương cấp xã;
Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã sát thực tiễn tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi, qua đó rút ra
các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết;
Thứ ba, xây dựng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện, nâng cao

chất lượng hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là Tổ chức và hoat
động của chính quyền địa phương cấp xã- Từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh
Quảng Ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu của luận văn
Luận văn nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương cấp xã tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi từ khi thực hiện Hiến
pháp 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đến nay.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ
nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về
chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân,
vì nhân dân.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Sử dụng các phương pháp nghiên cứu tổng hợp; phương pháp thống kê;
phương pháp phân tích; phương pháp đối chiếu, so sánh để thu thập thông tin
phục nghiên cứu đề tài luận văn.


7
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Từ việc nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu về tổ chức và
hoạt động của Chính quyền địa phương ở cấp xã, luận văn tổng hợp và làm rõ
hệ thống lý luận về hoạt động này với tư cách là một hoạt động khoa học pháp
lý và khoa học hành chính; đưa ra một số nhận định đánh giá về hoạt động
này đối với công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính

quyền địa phương.
Kết quả phân tích, đánh giá thực trạng và giải pháp của luận văn sẽ làm
tư liệu cho các nhà quản lý đánh giá thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính
quyền địa phương cấp xã đồng thời đề xuất giải pháp để nghiên cứu hoàn
thiện tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã, xây dựng một
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân
dân của nhà nước hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa
phương cấp xã.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa
phương cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
Chính quyền địa phương cấp xã.


8
Chương 1:
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ
1.1. Tổ chức của chính quyền địa phƣơng cấp xã
Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, cấp xã là cấp chính quyền
cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng. Xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính
quyền nhà nước, là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với
nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đều bắt nguồn
từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống.
Sự hình thành và phát triển của Chính quyền địa phương qua các thời kỳ lịch
sử của đất nước có thể phân thành 5 giai đoạn, mỗi giai đoạn như sau:

Giai đoạn thứ nhất: Từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến năm
1960. Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng chính quyền sau khi
nước ta giành độc lập. Trong giai đoạn này, đã có sự phân biệt tương đối rạch
ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị; cấp huyện là cấp trung
gian, không có HĐND; vai trò của Ủy ban hành chính được đề cao; cơ cấu tổ
chức gọn nhẹ. Ngay sau khi cách mạng tháng Tám thành công, chính quyền
cấp xã được thành lập trên cơ sở đơn vị thôn, làng. Hiến pháp năm 1946 ghi
rõ chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã. Chính quyền
cấp xã lúc bấy giờ gồm HĐND và Uỷ ban hành chính, trong đó HĐND cấp xã
là cơ quan quyền lực ở xã do dân cử ra, bầu ra Uỷ ban hành chính và Uỷ ban
hành chính chịu trách nhiệm trước HĐND; các cơ quan chuyên môn đặt dưới
sự lãnh đạo trực tiếp của Uỷ ban hành chính. Sau bầu cử HĐND cấp xã khóa
đầu tiên (tháng 4, năm 1946), Chính phủ tiến hành hợp nhất một số thôn, làng
thành các xã lớn đã góp vai trò quan trọng trong việc tổ chức phong trào chiến
tranh du kích, động viên toàn dân tham gia kháng chiến. Trong thời kỳ kháng


9
chiến chống Pháp, Uỷ ban hành chính đổi tên thành Uỷ ban kháng chiến hành
chính. Đến thời kỳ cải cách ruộng đất, việc chỉnh đốn chính quyền cấp xã
được tiến hành theo hướng đề bạt cán bộ nông dân tốt, loại trừ cán bộ thuộc
thành phần địa chủ, cường hào, phú nông, nhấn mạnh một chiều vào thành
phần giai cấp nên đã làm hạn chế năng lực của cán bộ xã. Đây chính là những
tồn tại lớn nhất trong giai đoạn này đã làm cho Chính quyền cấp xã suy yếu
trong một thời gian khá dài.
Giai đoạn thứ hai: Từ 1960 đến 1980, là giai đoạn có khá nhiều nét đặc
biệt trong tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương để bảo đảm song
song hai nhiệm vụ: vừa xây dựng kinh tế, xây dựng nhà nước Xã hội chủ
nghĩa ở miền Bắc, vừa thực hiện công cuộc đấu tranh giải phóng miền Nam
thống nhất đất nước. Tổ chức và hoạt động của chính quyền thể hiện rõ

nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa; pháp luật đề cao vai trò của HĐND;
cơ cấu tổ chức có xu hướng tăng mạnh so với trước đây; không có sự phân
biệt chính quyền đô thị và nông thôn, nhưng ở các khu vực miền núi có nhiều
dân tộc thiểu số sinh sống được thành lập các khu tự trị. Hiến pháp năm 1959
tiếp tục củng cố và kiện toàn hệ thống chính trị, trong đó có bộ máy quản lý
cấp xã. Tuy nhiên trong thời gian này, nhìn chung, Uỷ ban hành chính hoạt
động theo Nghị quyết của cấp uỷ và Ban quản trị hợp tác xã. Hợp tác xã từng
bước chi phối các hoạt động ở xã, Hợp tác xã không những chỉ là tổ chức kinh
tế mà còn chi phối các hoạt động chính trị, xã hội, văn hoá của dân cư trong
địa bàn. Cùng với nó là chế độ bao cấp và sản xuất theo kế hoạch từ trên
xuống, dẫn đến nạn quan liêu, tham nhũng trong bộ máy quản lý cấp xã,
quyền làm chủ của nhân dân bị xâm phạm.
Giai đoạn thứ ba: Từ 1980 đến 1992, là giai đoạn tiến hành xây dựng
Xã hội chủ nghĩa trong cả nước. Đặc trưng của giai đoạn này là việc tổ chức
và hoạt động của Chính quyền địa phương theo mô hình của Liên-Xô (cũ);


10
chỉ các cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra mới được thừa nhận là cơ quan
quyền lực nhà nước; triệt để tuân thủ nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa;
tổ chức chính quyền ở các cấp cơ bản giống nhau... Do nhiều nguyên nhân
khách quan và chủ quan nên Chính quyền địa phương giai đoạn này không
được phát huy, dân chủ trở nên hình thức. Tổ chức và hoạt động của Chính
quyền địa phương đều rập khuôn theo chính quyền trung ương. Từ khi có Chỉ
thị 100 và khoán 10 (năm 1988) nông thôn đã có những thay đổi toàn diện và
to lớn. Điều này có ảnh hưởng mạnh mẽ đến vai trò, chức năng và nhiệm vụ
của bộ máy chính quyền cấp xã. Với việc khoán hộ, mỗi gia đình trở thành
một đơn vị sản xuất độc lập, hợp tác xã tập trung vào chức năng quản lý kinh
doanh, xem nhẹ chức năng quản lý nhà nước. Tình hình đó dẫn đến chính
quyền cấp xã rơi vào tình trạng lúng túng về phương thức hoạt động. Để khắc

phục những khiếm khuyết đó, Nhà nước đã có những văn bản quy định nhiệm
vụ, chức năng của các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp xã.
Giai đoạn thứ tư: Từ 1992 đến 2013. Với sự nhận thức mới về bộ máy
nhà nước, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng Xã hội chủ nghĩa
nên các cấp Chính quyền địa phương đã chủ động, sáng tạo hơn, phát huy dân
chủ nhiều hơn trong tổ chức và hoạt động. HĐND các cấp có Thường trực,
các ban chuyên môn và bước đầu có sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp
chính quyền ở địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp vẫn chưa được giải
quyết một cách triệt để; không có sự phân biệt giữa chính quyền ở đô thị và
nông thôn…
Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy
định: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương
bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp
trên. HĐND vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực


11
Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại
diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân
dân địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa
chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, bảo
đảm thực hiện pháp lụât, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên.
HĐND là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa
phương, đại diện cho trí tuệ tập thể của nhân dân.
Giai đoạn thứ năm: Từ năm 2013 đến nay. Với Hiến pháp mới 2013 và
sự ra đời của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015, Chính quyền địa
phương đã có nhiều đổi mới cả về tổ chức và hoạt động. Việc phân cấp, phân
quyền và ủy quyền tuy vẫn còn nhiều lúng túng và có nhiều vấn đề cần rút
kinh nghiệm, chỉnh sửa, bổ sung, song đã cơ bản bảo đảm thiết lập

các nguyên tắc về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa
phương và các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương tương đối ổn
định, phù hợp với tính chất có hiệu lực lâu dài của Hiến pháp, khắc phục
những vướng mắc, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương trong thời gian qua và là cơ sở Hiến định để cụ thể hóa trong Luật tổ
chức chính quyền địa phương đồng thời đã phần nào “cởi trói” cho chính
quyền địa phương, nhất là đối với cấp xã.
Như vậy, qua các giai đoạn phát triển, mô hình tổ chức và hoạt động
của Chính quyền địa phương ở nước ta mang những đặc trưng riêng. Thực
tiễn cũng đã chỉ ra được những điểm hợp lý, những bài học kinh nghiệm rất
có giá trị cho quá trình nghiên cứu, xây dựng một mô hình tổ chức Chính
quyền địa phương hoạt động có hiệu lực, hiệu quả trong thời gian tới.
1.1.1. Các khái niệm về chính quyền địa phương
1.1.1.1. Chính quyền địa phương


12
Ở nước ta từ trước đến nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được
sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn
bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài
phát biểu của Lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và địa phương.
Trong Hiến pháp năm 1992, chương nói về chính quyền địa phương có tên
gọi là: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đến Hiến pháp năm 2013, tên
gọi của chương này được đổi tên thành Chính quyền địa phương. Đây là sự
thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sử lập hiến cũng như các văn bản khác của
Đảng và Nhà nước ta.
Hiện nay, chính quyền địa phương là khái niệm dùng để chỉ cơ quan
thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.
Theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013:
- Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
- Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt do luật quy định.
Như vậy, Hiến pháp đã chỉ rõ: Chính quyền địa phương, về cơ bản bao
gồm 2 cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong đó:
- Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện
cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân
dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ
quan nhà nước cấp trên.
- Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng
cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan
hành chính nhà nước cấp trên.


13
Tuy nhiên, Hiến pháp đã nêu rõ: cấp chính quyền địa phương được tổ chức
phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt do luật định. Điều đó có nghĩa là, ở đâu được coi là cấp chính quyền
thì chính quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, còn ở
đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện
nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Với cách quy định
này, Hiến pháp đã mở ra những khả năng đổi mới một bước quan trọng trong
tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở kế thừa kết quả thí điểm không tổ
chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số
26 của Quốc hội và thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí
Minh trong thời gian vừa qua. Quy định của Hiến pháp về chính quyền địa
phương đã được Nhà nước cụ thể hóa trong các luật: Luật tổ chức chính
quyền địa phương, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân

dân...
1.1.1.2. Chính quyền địa phương cấp xã
Chính quyền cấp xã là chính quyền cấp thấp nhất trong hệ thống chính
quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương. Chính quyền cấp xã ở nước ta
là cấp thấp nhất của chính quyền địa phương, bao gồm HĐND cấp xã là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và lợi
ích của nhân dân ở cơ sở do nhân ở xã, phường, thị trấn trực tiếp bầu ra và
UBND cấp xã do HĐND thành lập nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã
hội ở địa phương và hướng dẫn nhân dân thực hiện các hoạt động tự quản ở
cơ sở trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích
nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước.
1.1.1.3. Tổ chức chính quyền địa phương cấp xã
Đổi mới chính quyền địa phương nhằm đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương; tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản


14
lý nhà nước ở địa phương trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước và hội nhập quốc tế. Thuật ngữ “Chính quyền địa phương” được hiểu là
những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho công dân tại cấp
trung gian thấp nhất. Tại một số nước trên thế giới, các đơn vị chính quyền
địa phương có quyền tự chủ từ rất lâu trước khi các quốc gia đó được thành
lập với cơ cấu tổ chức chính quyền như hiện nay và do đó không cần sự phân
cấp thẩm quyền từ cấp chính quyền cao hơn cho các đơn vị này. Tại một số
nước có cơ cấu nhà nước đơn nhất, chính quyền địa phương thi hành quyền
lực của mình theo nguyên tắc quyền lực của chính quyền cấp dưới do chính
quyền trung ương trực tiếp ủy nhiệm, và cấp trung ương có thể bãi bỏ việc ủy
nhiệm đó. Tại một số nước thuộc hệ thống đơn nhất khác, chính quyền địa
phương hoạt động theo nguyên tắc thẩm quyền chung, và trên nguyên tắc
được phép thực thi những thẩm quyền không thuộc thẩm quyền trung ương.

Khác với chế độ tự quản địa phương của một số nước, chính quyền địa
phương ở Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước
thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân
dân địa phương trực tiếp bầu ra trên nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp
hài hòa giữa lợi ích chung của nhân dân và lợi ích chung của cả nước.
Chính quyền địa phương là khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống
các cơ quan nhà nước ở địa phương. Khái niệm này được sử dụng khá phổ
biến trong nhiều văn bản pháp luật của nhà nước. Là khái niệm được sử dụng
nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước vào đời sống thực tế xã hội.
Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái
niệm chính chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan
hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Xuất phát từ góc độ
nghiên cứu và thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà
khoa học, các nhà thực tiễn và quản lý, tập trung vào ba quan niệm như sau:


15
Một là, chính quyền địa phương cấp xã là khái niệm dùng chung để chỉ
cơ quan nhà nước (quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn cấp xã. Chính
quyền cấp xã là một bộ phận không thể tách rời của hệ thống chính quyền
Nhà nước.
Hai là, chính quyền địa phương cấp xã gồm hai phân hệ cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương là HĐND xã và cơ quan hành chính nhà nước là
UBND xã. Cơ quan hành chính địa phương cấp xã, gọi là UBND xã, do
HĐND xã bầu ra nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa
phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi
ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước; đứng đầu là Chủ tịch
UBND xã.
Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước ta, khái niệm chính quyền
địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan

là HĐND và UBND. Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp 2013 cấp chính
quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc
điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật
định. Và căn cứ Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 thì HĐND xã là
cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở địa phương cấp xã, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân ở xã đó bầu ra,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương đó và cơ quan nhà nước cấp trên.
Ba là, HĐND xã quyết định các vấn đề của địa phương đó theo luật
định; giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực
hiện nghị quyết của HĐND ở địa phương đó. UBND xã do HĐND xã bầu ra,
là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
đó, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên
(UBND huyện). UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương, tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ
do cơ quan nhà nước cấp trên giao.


16
Ngoài ra, HĐND và UBND xã thực hiện chế độ thông báo tình hình địa
phương mình cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân cùng
cấp, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền
và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và
các đoàn thể nhân dân, động viên nhân dân cùng nhà nước thực hiện các
nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh ở địa phương.
Như vậy, chính quyền cấp xã ở nước ta là cấp thấp nhất trong các cấp
chính quyền địa phương, bao gồm HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở
địa phương đại diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân tại cơ sở do nhân dân
cấp xã trực tiếp bầu ra và UBND cấp xã do HĐND cùng cấp thành lập nhằm
quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương và hướng dẫn nhân dân
thực hiện các hoạt động tự quản ở cơ sở theo nguyên tắc tập trung dân chủ và

kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung cả nước.
1.1.2. Vị trí, vai trò của tổ chức chính quyền địa phương cấp xã
Chính quyền địa phương cấp xã ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một
mặt với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất,
chính quyền cấp xã thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ
quản lý trên địa bàn lãnh thổ của xã đó. Mặt khác, Chính quyền địa phương
cấp xã do nhân dân xã đó bầu ra để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương
nhằm phục vụ nhu cầu của nhân dân xã trên cơ sở các quy định của Hiến
pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Vai trò này thể
hiện trên nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của cơ
quan nhà nước. Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo. Tư
tưởng cơ bản trong tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc đó vừa
đảm bảo sự tập trung thống nhất, vừa phát huy vai trò chủ động, tích cực của
cấp xã.


17
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Chính quyền địa phương được
tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức
phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt do luật định. (Điều 111). Theo đó, chính quyền cấp xã bao gồm:
HĐND và UBND cấp xã. Đây là cấp chính quyền có số lượng lớn nhất và có
đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội đa dạng nhất trong các loại hình đơn vị
hành chính với 9.064 xã, chiếm trên 80% tổng số đơn vị hành chính cấp cơ sở
hiện nay (11.162 xã, phường, thị trấn). Chính quyền cấp xã là cầu nối giữa
nhà nước với các tổ chức và cá nhân trong xã, đại diện cho nhà nước, để thực
thi quyền lực nhà nước, triển khai, tổ chức thực hiện những chủ trương, chính
sách của Đảng và pháp luật của nhà nước ở xã.
Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 2013: HĐND là cơ quan

quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền
làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm
trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định
các vấn đề của địa phương theo quy định của pháp luật; giám sát việc tuân
theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết
của HĐND. Bên cạnh đó, theo Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm
2015: HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân đại phương và
cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức
Chính quyền địa phương năm 2015 đã khẳng định vị trí quan trọng của
HĐND trong bộ máy nhà nước ở địa phương. Theo đó, HĐND vừa là cơ quan
quyền lực Nhà nước, vừa là cơ quan có tính chất đại diện của nhân dân địa
phương. Hai tính chất này gắn bó hữu cơ với nhau, làm nên bản chất, vị trí và


18
vai trò quan trọng của HĐND. Tính đại diện của HĐND thể hiện ở chỗ nó là
cơ quan duy nhất ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra để đại
diện cho tiếng nói, tâm tư, nguyện vọng của họ. Hiến pháp 2013 và Luật tổ
chức Chính quyền địa phương 2015 đã quy định trực tiếp HĐND là cơ quan
đại diện cho ba yếu tố quan trọng nhất của nhân dân là ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ. Cả ba yếu tố quan trọng này là nguồn gốc tạo quyền lực cho
HĐND, là điều kiện bảo đảm cho HĐND hoạt động hiệu quả. Tính quyền lực
nhà nước của HĐND thể hiện qua việc nhân dân trực tiếp trao quyền thay mặt
mình bằng bầu ra HĐND để thực hiện quyền lực Nhà nước và quyết định các
vấn đề quan trọng ở địa phương.
Với tư cách là cơ quan đại diện, nếu thực hiện tốt chức năng của mình,
HĐND sẽ phát huy được vai trò trong việc tiếp thu, phản ánh những vấn đề từ
thực tiễn cuộc sống đến các cấp chính quyền; giám sát được các hoạt động

của các cơ quan hữu quan liên quan. Tuy nhiên việc thực hiện chức năng này
trên thực tế là rất hạn chế do đa phần đại biểu HĐND là kiêm nhiệm, nếu đại
biểu HĐND làm việc chuyên trách và được đảm bảo các điều kiện hoạt động
cần thiết thì những nhiệm vụ trên sẽ được quan tâm thực hiện thường xuyên,
có hiệu quả hơn. Đây là vấn đề cần được quan tâm đúng mức để hiệu quả hoạt
động của HĐND tương xứng với vị trí, vai trò của mình.
Xét về địa vị pháp lý của UBND, chúng ta có thể đề cập đến với hai tư
cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa
phương. Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND chịu trách
nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên
và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện
pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các
chính sách khác trên địa bàn. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương, UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp