Kiểm soát thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương từ thực tiễn thành phố hải phòng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM QUYẾT THẮNG

KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM QUYẾT THẮNG

KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG

TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 8 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ THỊ HOA

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực
hiện dưới sự hướng dẫn khoa học. Các số liệu và trích dẫn được sử dụng
trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và đáng tin cậy.
Hải Phòng, ngày

tháng

năm 2018

Học viên

Phạm Quyết Thắng


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành Luận văn Cao học ngoài sự nỗ lực của bản thân còn là

sự giúp đỡ và hỗ trợ của của nhà trường, các thầy cô và anh chị học viên.
Tôi xin chân thành cảm ơn đến các thầy giáo, cô giáo của Học viện
Hành chính Quốc gia đã tận tình truyền đạt những kiến thức khoa học, những
lời góp ý, những chia sẽ trong cuộc sống và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi
hoàn thành chương trình Cao học Chuyên ngành Quản lý công.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Tiến sĩ Lê Thị Hoa đã nhiệt tình
giúp đỡ và hướng dẫn tôi hoàn thành tốt luận văn.
Tôi xin gửi lời cảm ơn đến Lãnh đạo Văn phòng Ủy ban nhân dân
thành phố Hải Phòng cùng các đồng nghiệp mặc dù rất bận rộn với công việc
nhưng vẫn dành thời gian chỉ bảo, hướng dẫn tôi giúp tôi hoàn thành tốt Luận
văn này.
Mặc dù đã nỗ lực cố gắng nhưng Luận văn vẫn không thể tránh khỏi
những nhược điểm, thiếu sót. Tác giả rất mong nhận được sự thông cảm, chia
sẻ và đóng góp ý kiến của quý thầy cô và bạn đọc.
Tôi xin chân thành cảm ơn!


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.............................................................................................................. 1
Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG...... 7
1.1. Khái niệm chính quyền địa phương ........................................................... 7
1.2. Khái niệm thủ tục hành chính .................................................................... 8
1.3. Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát thủ tục hành chính .......................... 10
1.4. Nguyên tắc kiểm soát thủ tục hành chính ................................................ 12
1.5. Vai trò của kiểm soát thủ tục hành chính ................................................. 14
1.6. Thẩm quyền kiểm soát thủ tục hành chính .............................................. 19
1.7. Nội dung kiểm soát thủ tục hành chính ................................................... 21
1.8. Các yếu tố tác động đến kiểm soát thủ tục hành chính ............................ 33
Tiểu kết Chƣơng 1 ....................................................................................... 38

Chƣơng 2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TỪ
THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG .................................................... 39
2.1. Khái quát chung về thành phố Hải Phòng ............................................... 39
2.1.1. Điều kiện tự nhiên ................................................................................. 39
2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ...................................................................... 40
2.2. Kết quả thực hiện kiểm soát thủ tục hành chính của thành phố Hải Phòng
......................................................................................................................... 41
2.2.1. Đánh giá tác động thủ tục hành chính .................................................. 42
2.2.2. Thực hiện công khai, niêm yết thủ tục hành chính ............................... 43
2.2.3. Rà soát, đơn giản hóa các thủ tục hành chính ...................................... 46
2.2.4. Tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của tổ chức, cá nhân về quy định
thủ tục hành chính ........................................................................................... 48
2.2.5. Kiểm tra việc kiểm soát thủ tục hành chính ...................................... 52
2.3. Đánh giá kết quả kiểm soát thủ tục hành chính của thành phố Hải Phòng
......................................................................................................................... 55
2.3.1. Ưu điểm ................................................................................................. 55
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân ...................................................... 58
Tiểu kết chƣơng 2 ........................................................................................ 66
Chƣơng 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN KIỂM
SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH ................................................................... 67
3.1. Quan điểm thực hiện kiểm soát thủ tục hành chính ................................. 67


3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện kiểm soát thủ tục hành chính ...................... 68
3.2.1. Giải pháp chung .................................................................................... 68
3.2.2. Giải pháp đối với thành phố Hải Phòng ............................................... 69
Tiểu kết chƣơng 3 ........................................................................................ 85
KẾT LUẬN ....................................................................................................... 86
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 88

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

CBCC

Cán bộ công chức

2

PAKN

Phản ánh kiến nghị

3

QPPL

Quy phạm pháp luật

4

TTHC

Thủ tục hành chính

5

CQĐP

Chính quyền địa phương

6

HĐND

Hội đồng nhân dân

7

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU

Số hiệu
bảng số liệu

Nội dung

Trang

Bảng 2.1

Tổng hợp số lượng PAKN từ năm 2014 đến
nay (theo đối tượng PAKN)

55

Bảng 2.2
Bảng 2.3

Tổng hợp số lượng PAKN từ năm 2014 đến
nay (theo chủ thể PAKN)
Các hình thức tiếp nhận PAKN về hành vi hành
chính

55

57


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Số hiệu
hình

Nội dung

Trang

Hình 1.1

Quy trình tiếp nhận và xử lý phản ánh kiến nghị
về thủ tục hành chính

35

Hình 1.2

Danh sách các đơn vị hành chính trực thuộc
thành phố Hải Phòng

44


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Trong giai đoạn hiện nay, bên cạnh việc hội nhập, phát triển kinh tế, xã
hội thì cải cách hành chính mà trọng tâm là cải cách TTHC là một trong nhiệm
vụ cấp bách hàng đầu và là nhiệm vụ cần thiết để xây dựng một nền hành chính
dân chủ, minh bạch, chuyên nghiệp và hiệu quả.
Trong đời sống xã hội, TTHC là phương tiện quan trọng bảo đảm thực
hiện các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức và doanh nghiệp. Chất
lượng của quy định và quy định TTHC trong văn bản quy phạm pháp luật có ảnh
hưởng lớn đến người dân, tổ chức, doanh nghiệp và xã hội cũng như ảnh hưởng
lớn đến mục tiêu, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; quy
định về TTHC cũng như quá trình thực hiện chính là sự thể hiện một cách rõ nét,
tập trung nhất bộ mặt của chính quyền và sự tiến bộ văn minh, dân chủ của
chính quyền và xã hội. Tuy nhiên trong thực tế hiện nay thì chất lượng TTHC ở
Việt Nam còn nhiều hạn chế.

Đơn cử, ngày 11/10/2018, Bộ Công Thương ban hành Quyết định số
3720/QĐ-BCT phê duyệt phương án cắt giảm, đơn giản hóa điều kiện kinh
doanh giai đoạn 2019-2020, có 380 điều kiện kinh doanh thuộc 08 lĩnh vực sẽ
được rà soát, đề xuất cắt giảm 111 điều kiện, đơn giản hóa 60 điều kiện, chuyển
sang hậu kiểm 31 điều kiện. tương ứng với tỷ lệ 53,1% trên tổng số điều kiện
được rà soát; ngày 20/11/2018, Bộ Tài chính vừa ban hành Quyết định
2141/QĐ-BTC phê duyệt Phương án cắt giảm, đơn giản hóa thủ tục hành chính
thuộc phạm vi chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tài chính, trên cơ sở rà soát
đánh giá toàn bộ 987 TTHC thuộc lĩnh vực Tài chính, Bộ đã phê duyệt phương
án cắt giảm, đơn giản hóa 176 TTHC thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ Tài chính
trong đó rà soát cắt giảm 148 TTHC và đơn giản hóa 28 TTHC thuộc 13 lĩnh
vực. Từ đó đặt ra vai trò của công tác kiểm soát TTHC thông qua việc rà soát
các TTHC còn rườm rà, phức tạp, đang gây khó khăn trong áp dụng thực tế.
1


Thành phố Hải Phòng là một trong những thành phố có nhiều bước tiến
về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Cùng với sự phát triển kinh tế - xã
hội thì thành phố Hải Phòng cũng chú trọng thực hiện công tác kiểm soát TTHC
để xây dựng một môi trường đầu tư, sinh sống năng động, hòa nhập, cạnh tranh
và phát triển. Bên cạnh những kết quả đạt được, kiểm soát TTHC thành phố Hải
Phòng hiện nay vẫn còn một số hạn chế, bất cập.
Với mong muốn tìm hiểu về kiểm soát TTHC tại thành phố Hải Phòng
làm rõ những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân và đề xuất giải pháp bảo đảm việc
thực hiện công tác này. Hy vọng được các nhà quản lý tham khảo, hoàn thiện
việc kiểm soát TTHC tại địa phương nơi tác giả đang công tác, tác giả chọn đề
tài “Kiểm soát TTHC thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương từ thực
tiễn thành phố Hải Phòng”.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Trong những năm gần đây, đã có nhiều công trình nghiên cứu, tác phẩm

của các nhà khoa học được công bố về vấn đề kiểm soát TTHC:
- Lê Thị Quãng (2013), Luận văn Thạc sĩ Quản lý công, “Nâng cao hiệu
quả công tác kiểm soát TTHC trong lĩnh vực quản lý hộ tịch, từ thực tiễn quận
Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh”, Học viện Hành chính. Luận văn đã
nghiên cứu một số vấn đề liên quan đến hoạt động kiểm soát TTHC trong lĩnh
vực quản lý hộ tịch từ thực tiễn quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh.
Đồng thời thông qua việc nghiên cứu trên, tác giả đưa ra một số định hướng và
đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát TTHC trong lĩnh
vực quản lý hộ tịch, từ thực tiễn quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh.
- Bùi Thị Thanh Xuân (2015), Luận văn Thạc sĩ Quản lý công“Kiểm soát
TTHC trên địa bàn tỉnh Bến Tre”, Học viện Hành chính Quốc gia. Luận văn
nghiên cứu một số vấn đề về lý luận và thực tiễn của hoạt động kiểm soát TTHC
trên địa bàn tỉnh Bến Tre. Bên cạnh đó, tác giả cũng nêu được thực trạng công tác

2


kiểm soát TTHC trên địa bàn tỉnh Bến Tre và đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn
thiện hoạt động này trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong giai đoạn tiếp theo.
- Lê Thị Hồng Trinh (2015), Luận văn Thạc sĩ Quản lý công “Kiểm soát
TTHC tại tỉnh Quảng Nam”, Học viện Hành chính Quốc gia. Công trình nghiên
cứu này đã chỉ ra được các vấn đề lý thuyết và pháp lý về kiểm soát TTHC;
khái quát thực trạng hoạt động kiểm soát TTHC trên địa bàn tỉnh Quảng Nam
và trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát
TTHC trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
- Trương Thành Chung (2016), Luận văn Thạc sĩ Quản lý công “Kiểm
soát TTHC tại tỉnh Tây Ninh”, Học viện Hành chính Quốc gia. Công trình
nghiên cứu này đã khái quát 4 nội dung cơ bản của kiểm soát TTHC. Trên cơ sở
khái quát 4 nội dung này, chương 2 của công trình nghiên cứu này đã làm rõ
thực trạng kiểm soát TTHC tại tỉnh Tây Ninh, trong đó đã chỉ ra những thành

tựu, hạn chế trong công tác kiểm soát TTHC cũng như những nguyên nhân. Các
giải pháp của công trình nghiên cứu này đề xuất đã dựa trên cơ sở các nguyên
nhân hạn chế.
- Đàm Thị Nhung (2017), Luận văn Thạc sĩ Quản lý công “Kiểm soát
TTHC - từ thực tiễn huyện Văn Giang, tỉnh Hưng Yên”, Khoa Luật Đại học
Quốc gia Hà Nội. Công trình nghiên cứu này đã đưa ra được các vấn đề lý
thuyết và pháp lý về kiểm soát TTHC; khái quát thực trạng hoạt động kiểm soát
TTHC trên địa bàn huyện Văn Giang, tỉnh Hưng Yên và trên cơ sở đó đưa ra
một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát TTHC trên địa bàn.
- Sách “Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ kiểm soát TTHC”, của Cục Kiểm soát
TTHC, Bộ Tư pháp, do Lê Hồng Sơn chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội,
năm 2013. Công trình nghiên cứu này đã làm rõ vị trí, vai trò của kiểm soát TTHC
trong cải cách TTHC. Đồng thời cũng đã chỉ ra những thách thức, khó khăn và
nhiệm vụ của kiểm soát TTHC. Dựa trên cơ sở các quy định pháp lý, công trình
nghiên cứu này đã tập trung phân tích, làm rõ những nội dung của kiểm soát
3


TTHC, bao gồm: tham gia ý kiến về quy định TTHC, đánh giá tác động, thẩm định
quy định TTHC, công bố, công khai TTHC, rà soát, đánh giá TTHC và tiếp nhận,
xử lý PAKN của tổ chức, cá nhân về quy định hành chính, TTHC.
- Bài viết “Tiếp tục đẩy mạnh cải cách TTHC”, của tác giả Trần Văn
Tuấn, Tạp chí Cộng sản số 11, năm 2010. Bài viết đã khái quát được quá trình
triển khai thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông của nước ta; chỉ ra
những thành tựu đã đạt được, những hạn chế, khó khăn phải khắc phục. Qua đó
đề ra một số giải pháp để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ chế
một cửa, một cửa liên thông tại cơ quan hành chính nhà nước các cấp.
- Bài viết “Kiểm soát TTHC - việc làm thiết thực để thực hiện cải cách
TTHC theo tinh thần Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI” của tác giả Nguyễn
Xuân Phúc, cổng thông tin điện tử của Văn phòng Chính phủ, được viện dẫn từ

cổng thông tin điện tử của Chính phủ www.chinhphu.vn ngày 08/4/2011. Công
trình nghiên cứu này đã phân tích làm rõ những lợi ích của kiểm soát TTHC đối
với cải cách TTHC, công trình nghiên cứu cũng tìm hiểu khái quát về những nội
dung của hoạt động kiểm soát TTHC đặc biệt nhấn mạnh đến việc tham gia ý
kiến đối với quy định TTHC những khó khăn đang gặp phải hiện nay từ đó tìm
ra những giải pháp góp phần nâng cao chất lượng TTHC.
Các công trình nghiên cứu trên đã khẳng định tầm quan trọng của kiểm
soát TTHC trong hoạt động quản lý nhà nước. Các công trình đã tiếp cận nhiều
góc độ khác nhau về kiểm soát TTHC từ lý luận về kiểm soát TTHC, đến những
quy định pháp lý về kiểm soát TTHC. Ngoài ra các công trình nghiên cứu cũng
đi sâu vào các nội dung cụ thể về kiểm soát TTHC, cũng như tiếp cận thực trạng
kiểm soát TTHC ở cơ quan, địa bàn cụ thể. Tuy nhiên nghiên cứu kiểm soát
TTHC một cách có hệ thống từ lý luận, pháp lý đến thực tiễn trên địa bàn thành
phố Hải Phòng, đến nay chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu về vấn đề
này được công bố. Vì vậy, việc lựa chọn đề tài nghiên cứu của tác giả là đảm
bảo tính mới và không trùng lắp.
4


3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích: Luận văn được viết nhằm các mục đích sau:
+ Phân tích, đánh giá thực trạng kiểm soát TTHC trên địa bàn thành phố
Hải Phòng, làm rõ những ưu điểm, hạn chế, xác định nguyên nhân của những
hạn chế.
+ Đề xuất một số giải pháp đảm bảo việc thực hiện kiểm soát TTHC
nhằm góp phần thúc đẩy công cuộc cải cách TTHC, đáp ứng ngày càng cao nhu
cầu chính đáng của người dân, tổ chức và doanh nghiệp.
- Nhiệm vụ:
+ Hệ thống một số vấn đề lý luận về kiểm soát TTHC.
+ Phân tích thực trạng kiểm soát thủ tục hành chính trên địa bàn thành

phố Hải Phòng, nhận xét ưu điểm, hạn chế cần khắc phục và nguyên nhân của
những hạn chế đó.
+ Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát TTHC trên địa
bàn thành phố Hải Phòng trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tƣợng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu về Kiểm soát TTHC thuộc
thẩm quyền của chính quyền địa phương trên địa bàn thành phố Hải Phòng.
Phạm vi nghiên cứu:
- Giới hạn về không gian: Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định
pháp luật hiện hành, còn hiệu lực và thực tiễn về hoạt động kiểm soát TTHC
trên địa bàn thành phố Hải Phòng.
- Giới hạn về thời gian: Luận văn nghiên cứu giai đoạn từ năm 2014 đến
tháng 6 năm 2018.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn

5


- Phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp
luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê
nin và tư tưởng Hồ Chí Minh.
- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương
pháp thu thập, thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh... để làm rõ vấn đề.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về lý luận: Luận văn đã khái quát một một số vấn đề lý luận về kiểm
soát TTHC; đưa ra một số đánh giá về công tác kiểm soát TTHC trên địa bàn
thành phố Hải Phòng.
- Về thực tiễn: Dựa trên cơ sở đánh giá thực trạng công tác kiểm soát
TTHC trên địa bàn thành phố Hải Phòng. Qua đó chỉ rõ những mặt tồn tại hạn
chế và mặt ưu điểm trong về thực hiện công tác kiểm soát TTHC. Hướng tới đề

xuất những giải pháp có tính khả thi, phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong những
năm tiếp theo. Các giải pháp của luận văn sẽ góp phần giúp UBND thành phố,
UBND cấp huyện, cấp xã bảo đảm việc thực hiện công tác kiểm soát TTHC tại
địa phương.
Làm tài liệu tham khảo cho học viên, sinh viên Học viện Hành chính
Quốc gia những khóa sau và những ai quan tâm đến đề tài này.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, Luận văn bao gồm 3 chương:
Chƣơng 1. Một số vấn đề lý luận về kiểm soát thủ tục hành chính
thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phƣơng
Chƣơng 2. Thực trạng kiểm soát thủ tục hành chính từ thực tiễn
thành phố Hải Phòng
Chƣơng 3. Quan điểm và Giải pháp bảo đảm thực hiện kiểm soát thủ
tục hành chính từ thực tiễn thành phố Hải Phòng

6


Chƣơng 1.
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng
Ở nước ta từ trước đến nay, thuật ngữ “ chính quyền địa phương” được sử
dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản
pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát
biểu của Lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở trung ương và địa phương. Về mặt pháp
lý, chính quyền địa phương được quy định cụ thể tại Hiến pháp năm 2013 và
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013: “Chính quyền địa
phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo,
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật quy định.”
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 4 Luật tổ chức CQĐP năm 2015: “Cấp
CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính
của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật
này”.
Như vậy, Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP đã chỉ rõ: Chính
quyền địa phương, về cơ bản bao gồm 2 cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân, trong đó:
- Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ
quan nhà nước cấp trên.

7


- Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân
cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan
hành chính nhà nước cấp trên.
- Tuy nhiên, Hiến pháp đã nêu rõ: cấp chính quyền địa phương được tổ
chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh
tế đặc biệt do luật định. Điều đó có nghĩa là, ở đâu được coi là cấp chính quyền
thì chính quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, còn ở
đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện
nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Với cách quy định
này, Hiến pháp đã mở ra những khả năng đổi mới một bước quan trọng trong tổ
chức chính quyền địa phương trên cơ sở kế thừa kết quả thí điểm không tổ chức

Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của
Quốc hội và thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh
trong thời gian vừa qua.
1.2. Khái niệm thủ tục hành chính
Dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung, TTHC là công cụ, phương tiện
quan trọng để các cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý đối với từng
ngành, lĩnh vực cụ thể. Còn dưới góc độ xã hội, TTHC là cầu nối để chuyển tải
nhiều quy định cụ thể về chính sách của Nhà nước trong các văn bản pháp luật
đi vào cuộc sống, đảm bảo cho người dân, tổ chức tiếp cận và thực hiện chính
sách, trong đó cơ bản và chủ yếu là các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của
công dân, tổ chức.
Với nghĩa chung nhất, thủ tục (procédure) là cách thức, các bước giải
quyết công việc theo một trình tự, nguyên tắc nhất định, gồm một loạt công
đoạn liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được một mục đích nào đó [11].
TTHC, trước hết cũng có nghĩa là thủ tục nhưng khác với

các thủ tục

khác ở chỗ đây là những thủ tục được đặt ra để giải quyết những việc phát sinh
8


từ hoạt động quản lý hành chính, chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện.
Hiện nay, có tương đối nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm TTHC
nhưng nhìn chung đều thống nhất rằng TTHC là những quy định, quy phạm
mang tính hình thức (quy trình, cách thức,..) để phục vụ cho các quy phạm
mang tính nội dung (quy định về nội dung chính sách, các quyền, nghĩa vụ của
cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước…) [13, tr11 -20].
Trong đề tài này, khái niệm TTHC được tiếp cận theo các quy định hiện

nay của pháp luật thực định, cụ thể là Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày
08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát TTHC (Nghị định 63/2010/NĐ-CP).
Theo đó, “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu
cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải
quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” (khoản 1 Điều 3
Nghị định số 63/2010/NĐ-CP).
Quy định nêu trên có tính khái quát hóa cao về TTHC. Trên cơ sở giải
thích đó, tại khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP quy định: một TTHC
phải có 08 (tám) bộ phận tạo thành bắt buộc và ba (03) bộ phận tạo thành không
bắt buộc. Cụ thể gồm:
- Tên thủ tục;
- Hồ sơ của thủ tục;
- Trình tự thực hiện;
- Cách thức thực hiện;
- Thời hạn giải quyết;
- Đối tượng thực hiện;
- Cơ quan có thẩm quyền giải quyết;
- Kết quả của thủ tục;
9


- Yêu cầu, điều kiện (nếu có);
- Mẫu đơn, tờ khai (nếu có);
- Phí, lệ phí (nếu có).
1.3. Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát thủ tục hành chính
Quan niệm về kiểm soát: từ “kiểm soát” trong từ điển Tiếng Việt của viện
ngôn ngữ được hiểu là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy
định” [11, tr.523].
Kiểm soát là một hoạt động mang tính quyền lực. Tính quyền lực của
kiểm soát thể hiện ở chỗ người thực hiện hoạt động kiểm soát có thể xem xét,

đánh giá hành vi của một tổ chức, cá nhân là có phù hợp với quy định của cơ
quan, đơn vị hay không và có quyền xử lý, kiến nghị xử lý các hành vi vi phạm
theo quy định.
Nếu căn cứ vào đối tượng chịu sự kiểm soát thì kiểm soát được phân
thành 2 nhóm:
- Kiểm soát đối với các cá nhân, tổ chức xã hội.
- Kiểm soát đối với các cá nhân, tổ chức nhà nước.
Căn cứ vào chủ thể, hoạt động kiểm soát được phân thành:
- Kiểm soát của các cơ quan nhà nước.
- Kiểm soát của người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước.
- Kiểm soát của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã
hội [15, tr.224-225].
Kiểm soát TTHC là một lĩnh vực mới, chưa có nhiều tác giả nghiên cứu,
tìm hiểu. Vì vậy, khái niệm kiểm soát TTHC vẫn còn chưa được hiểu thống
nhất. Dưới góc độ nội dung của hoạt động này, kiểm soát TTHC được xem là
“một quy trình bắt đầu từ việc đánh giá tác động các quy định TTHC trong quá
trình dự thảo, do các cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản QPPL thực hiện; gửi lấy
10


ý kiến đơn vị kiểm soát TTHC; công khai, minh bạch TTHC sau khi ban hành;
kiểm soát việc thực thi TTHC trong thực tiễn; và tiếp nhận, xử lý các PAKN
của tổ chức, cá nhân về các quy định TTHC nhằm phát hiện và giải quyết những
bất cập của các quy định hành chính, cũng như giám sát việc thực thi TTHC của
đội ngũ CBCC” [18].
Kiểm soát TTHC còn được hiểu là việc xem xét, đánh giá, theo dõi nhằm
bảo đảm tính khả thi của quy định về TTHC, đáp ứng yêu cầu công khai, minh
bạch trong quá trình tổ chức thực hiện TTHC, nhằm kịp thời phát hiện để loại
bỏ hoặc chỉnh sửa TTHC không phù hợp, phức tạp, phiền hà; sửa đổi, bổ sung
TTHC không cần thiết, đáp ứng nhu cầu thực tế; bảo đảm quy định TTHC đơn

giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, tiết kiệm thời gian, chi phí, công sức của đối tượng
tuân thủ và cơ quan thực hiện TTHC [19].
Như vậy, kiểm soát TTHC cũng có thể hiểu tương tự là hoạt động được
thực hiện nhằm ngăn ngừa, phát hiện những sai phạm trong quá trình xây dựng,
thực hiện TTHC, nên cần thống nhất về khái niệm kiểm soát TTHC như
sau: “Kiểm soát TTHC là hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền được thực hiện nhằm ngăn ngừa, phát hiện những sai phạm trong quá
trình xây dựng, thực hiện TTHC”.
Đặc điểm của kiểm soát TTHC:
Thứ nhất: Hoạt động kiểm soát TTHC được thực hiện bởi các cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương, được xây dựng
thành một hệ thống đồng bộ, có mối liên hệ chặt chẽ.
Thứ hai: Hoạt động kiểm soát TTHC là hoạt động mang tính chuyên môn,
nghiệp vụ cao, được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ, từ khâu soạn thảo
văn bản quy phạm pháp luật cho đến việc tổ chức thực hiện, rà soát, đánh giá thủ
tục hành chính và kiểm tra việc thực hiện kiểm soát TTHC.

11


Thứ ba: Hoạt động kiểm soát TTHC được thực hiện một cách rộng rãi,
trên tất cả các lĩnh vực của quản lý nhà nước, là một hoạt động thường xuyên
liên tục để kịp thời ngăn ngừa, phát hiện những sai phạm trong quá trình xây
dựng, thực hiện TTHC.
Thứ tư: Kiểm soát TTHC là nhiệm vụ trực tiếp, cụ thể, thiết thực, có hiệu
quả, góp phần đảm bảo thực hiện nhiệm vụ, mục tiêu về cải cách TTHC. Trong
đó nhiệm vụ trọng tâm được Chính phủ đề ra trong giai đoạn hiện nay là: “cắt
giảm và nâng cao chất lượng thủ tục hành chính ở tất cả các lĩnh vực quản lý
nhà nước, nhất là TTHC liên quan tới người dân, doanh nghiệp”; từ đó góp phần
hoàn thiện và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm thực

hiện quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức và doanh nghiệp; nâng
cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước trong bối
cảnh chủ động hội nhập quốc tế.
1.4. Nguyên tắc kiểm soát thủ tục hành chính
Kiểm soát TTHC được đặt trên những nguyên tắc cơ bản. Những nguyên
tắc này có thể trực tiếp liên quan đến việc xây dựng các loại TTHC nhưng cũng
có thể chỉ được quy định trên các nguyên tắc chung và đòi hỏi phải được cụ thể
hóa bằng các văn bản QPPL khác.
Theo Nghị định 63/2010/NĐ-CP, quy định nguyên tắc kiểm soát TTHC
như sau:
Thứ nhất: Kiểm soát TTHC phải đảm bảo thực hiện có hiệu quả mục tiêu
cải cách TTHC, cải cách hành chính; bảo đảm điều phối, huy động sự tham gia
tích cực, rộng rãi của tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân vào quá trình kiểm
soát TTHC.
Cải cách TTHC luôn luôn được đặt mối quan hệ chặt chẽ với cải cách nền
hành chính nói chung và được tiến hành đồng bộ với nhiều khâu khác như: hoàn
thiện hệ thống pháp luật, sắp xếp lại bộ máy,... do đó, việc kiểm soát TTHC là

12


việc xem xét, đánh giá, xây dựng TTHC phù hợp với pháp chế xã hội chủ nghĩa,
pháp luật hiện hành, tạo được một công cụ quản lý hiệu quả cho bộ máy nhà
nước đảm bảo mục tiêu cải cách hành chính.
Theo nguyên tắc này, chỉ những cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới
được ban hành các TTHC. Đồng thời các TTHC dù thuộc ngành nào cũng đều
phải đảm bảo không trái luật, không mâu thuẫn với văn bản của cơ quan cấp
trên. TTHC của một lĩnh vực không mâu thuẫn với nhau và với các lĩnh vực
khác có liên quan.
Thứ hai: Kịp thời phát hiện để loại bỏ hoặc chỉnh sửa TTHC không phù

hợp, phức tạp, phiền hà; bổ sung TTHC cần thiết, đáp ứng nhu cầu thực tế; bảo
đảm quy định TTHC đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, tiết kiệm thời gian, chi phí,
công sức của đối tượng và cơ quan thực hiện TTHC.
Nguyên tắc này của việc kiểm soát TTHC phản ánh yêu cầu và nguyện
vọng bức xúc của nhân dân ta hiện nay, xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà
nước của dân, do dân, vì dân. Những thủ tục rườm rà, phức tạp vừa làm cho cán
bộ, nhân dân khó hiểu, khó chấp hành, vừa tạo điều kiện cho bệnh quan liêu, cửa
quyền. Thủ tục đơn giản sẽ cho phép tiết kiệm sức lực, tiền của của nhân dân
trong việc thực hiện nghĩa vụ của mình. Nó cũng hạn chế việc lợi dụng chức
quyền vi phạm tự do của công dân. Theo nguyên tắc này, việc kiểm soát TTHC
phải đảm bảo rõ ràng, cụ thể về cả nội dung, phạm vi áp dụng. Và phải được
công khai để các đối tượng liên quan biết.
Thứ ba: Kiểm soát TTHC được thực hiện ngay khi dự thảo quy định về
TTHC và được tiến hành thường xuyên, liên tục trong quá trình tổ chức thực
hiện TTHC.
Phù hợp với thực tế của nhiệm vụ điều hành và quản lý nhà nước là một
nguyên tắc quan trọng của việc xây dựng. kiểm soát TTHC. Nói cách khác, kiểm
soát TTHC đảm bảo thủ tục được xây dựng trên cơ sở nhận thức đầy đủ yêu cầu
khách quan của tiến trình phát triển kinh tế, xã hội. Cùng với sự phát triển kinh
13


tế thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế, đòi hỏi phải kịp thời xây dựng và hoàn
thiện các công cụ pháp luật và những thiết chế mới thích hợp. TTHC vì thế cũng
phải được xây dựng sao cho phù hợp với tình hình mới để tạo điều kiện cho hoạt
động quản lý kinh tế, quản lý xã hội được thực thi có hiệu quả. Đồng thời
thường xuyên rà soát, sửa đổi bổ sung, bãi bỏ TTHC lỗi thời, không phù hợp.
1.5. Vai trò của kiểm soát thủ tục hành chính
1.5.1. Kiểm soát TTHC gắn trực tiếp với việc xây dựng một nền hành
chính phục vụ, tạo niềm tin của người dân đối với hoạt động của cơ quan nhà

nước góp phần ổn định đời sống chính trị, xã hội.
Trong lịch sử phát triển của nhà nước cho đến nay, có hai nền hành chính
đã tồn tại và phát triển. Đó là hành chính cai trị và hành chính phục vụ. Nói cách
khác, hành chính cai trị và hành chính phục vụ là cách thức mà một nhà nước sử
dụng để điều hành xã hội thông qua các chính sách, pháp luật và cơ chế hoạt
động.
Hành chính cai trị là nền hành chính chủ yếu do nhà nước hoặc các chủ
thể đặt ra mà bản chất chủ yếu thiên về tính cai trị, phương thức hoạt động dựa
trên cơ sở thi hành các quy định một cách cứng nhắc, lấy tổ chức thứ bậc chặt
chẽ, trình tự, thủ tục và việc thực hiện nghiêm ngặt các thủ tục đó làm biện pháp
tối ưu mà ít quan tâm đến kết quả hoạt dộng của nhà nước, của các cơ quan, tổ
chức hay của công chức nhà nước.
Hành chính phục vụ là nền hành chính lấy nguyện vọng cơ bản của quần
chúng nhân dân làm mục tiêu hoạt động. Mọi hoạt động luôn hướng đến phục vụ
lợi ích cơ bản của đa số nhân dân để hướng đến những mục tiều nhân đạo, nhân
văn có lợi cho sự phát triển của xã hội.
Việc thực hiện TTHC phụ thuộc vào yêu cầu phát triển của kinh tế - xã
hội và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng giai đoạn. Hiện nay, nền hành chính
nhà nước đang chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành

14


chính phục vụ, làm dịch vụ công; đồng thời nền kinh tế cũng chuyển từ cơ chế
quản lý kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà
nước, cho nên hoạt động quản lý hành chính ngày càng đa dạng về nội dung và
phong phú, uyển chuyển về hình thức, biện pháp. Ngoài ra, đối tượng quản lý
của nó là xã hội dân sự cũng muôn hình muôn vẻ, không chỉ trong phạm vi nội
bộ công dân nước ta mà còn liên quan đến các yếu tố nước ngoài. Từ đó TTHC
phải được xây dựng như thế nào cho phù hợp với yêu cầu của quản lý nhà nước

hiện nay.
1.5.2. Kiểm soát TTHC góp phần hướng đến nền hành chính phục vụ,
thực hiện các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức một cách tốt nhất,
thể hiện:
Giảm phiền hà cho người dân, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, tiết
kiệm được chi phí của nhà nước, của công dân: TTHC gắn liền với quá trình
giải quyết công việc nội bộ của nhà nước. Nó liên quan đến quyền chủ thể và
nghĩa vụ pháp lý của công dân. Trong khi đó, yêu cầu của công việc cần thực
hiện thường rất phức tạp, không giống nhau. Có việc cần phải thực hiện nhanh,
gọn, qua ít khâu, ít cấp. Nhưng cũng có trường hợp đòi hỏi phải rất thận trọng,
phải qua nhiều khâu và cần có nhiều loại giấy tờ, xác minh tỉ mỉ. Chính vì vậy,
không thể máy móc khi xử lý các TTHC. Đưa ra được các TTHC thích hợp cho
quá trình xử lý công việc sẽ góp phần mang lại hiệu quả cho quản lý nhà nước.
Ngược lại, TTHC không thích hợp sẽ làm cho việc quyết định của nhà quản lý
gặp nhiều khó khăn, kém hiệu quả. Từ đặc điểm này, việc quy định TTHC vừa
đòi hỏi phải có những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ, đồng thời phải
kết hợp với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và đối tượng cụ thể
để đảm bảo công việc được giải quyết kịp thời theo từng trường hợp. Kiểm soát
TTHC sẽ đơn giản hóa một cách tối đa, tránh những thủ tục, những giấy tờ hoàn
toàn không cần thiết mà chỉ làm mất thời gian cũng như tiền của của người dân.

15


Làm thể nào để khi người dân đến làm TTHC thì các cản bộ, công chức sẽ có
thể giải quyết một các nhanh nhất và đỡ tốn kém nhất.
Nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công cho xã hội: TTHC đề ra phải
nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu cuả công dân và có thể kiểm soát được sự hoạt
động của các cơ quan nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện theo đúng
quy định của pháp luật. Thực tế có những quy trình TTHC được ban hành mang

tính khoa học cao, rất cụ thể, có thể hiểu nhưng không phải công dân, tổ chức
nào cũng dễ dàng tiếp cận để thực hiện. Việc kiểm soát TTHC góp phần đẩy
mạnh phi quy chế hóa nhất là các thể chế, các quy định, TTHC rườm rà, phức
tạp đảm bảo cho các TTHC dễ hiều, dễ tiếp cận.
Hơn nữa, kiểm soát nhằm bảo đảm quá trình tổ chức thực hiện các quy
định về TTHC trên thực tế rõ ràng và công khai, đòi hỏi các thủ tục phải được
xây dựng trên cơ sở xem xét cụ thể các bước của toàn bộ quy trình xây dựng và
thực hiện thủ tục. Chính vì thiếu rõ ràng của hệ thống các TTHC trong việc giải
quyết các nhu cầu, đề nghị của công dân, tổ chức mà thời gian qua nhiều công
dân hoặc đại diện của các tổ chức đến cơ quan quản lý nhà nước để xin giải
quyết một vấn đề gì đó thường gặp nhiều khó khăn trong viêc xác định mình cần
phải làm những gì, ở đâu...
Việc công khai hóa TTHC được nhấn mạnh trong nghị quyết số 38-CP
ngày 05/4/1994 của Chính Phủ: “Sau khi các TTHC được rà soát xét lại, Bộ
trường, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ
trong phạm vi quản lý của mình, phải công bố công khai hệ thống các văn bản
quy định thủ tục mới bằng nhiều hình thức để mọi cơ quan, đơn vị, mọi người
biết và thực hiện”.
Công khai hóa đầy đủ quy trình TTHC, đặc biệt là TTHC trong việc giải
quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, tổ chức là điều kiện để góp phần
tăng tính hiệu quả của quá trình giải quyết các yêu cầu của cá nhân, tổ chức.
Công dân, tổ chức biết rõ được cần phải làm gì, cần chuẩn bị những vấn đề gì,
16