TỔ CHỨC và HOẠT ĐỘNG của CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG cấp HUYỆN từ THỰC TIỄN HUYỆN NGHĨA HÀNH, TỈNH QUẢNG NGÃI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
..................../...............

BỘ NỘI VỤ
......./.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

MAI THỊ THANH TUYỀN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN - TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN NGHĨA HÀNH, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
..................../...............

......./.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

MAI THỊ THANH TUYỀN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN - TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN NGHĨA HÀNH, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8 38 01 02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. TRẦN ĐỨC LƯỢNG
THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan công trình nghiên cứu luận văn “TỔ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN –
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NGHĨA HÀNH, TỈNH QUẢNG NGÃI” là của
riêng tôi. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được
ai công bố trong bất kỳ một công trình nào khác.
Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan trên.
Thừa Thiên Huế, ngày tháng
2018

Học viên

Mai Thị Thanh Tuyền

năm


LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài nghiên cứu, tôi
đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ nhiệt tình và đóng góp quý
báu của nhiều tập thể và cá nhân.
Trước hết với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc, tôi xin chân
thành cảm ơn Tiến sĩ Trần Đức Lượng, người đã tận tình hướng dẫn
chỉ bảo tôi, tạo điều kiện tốt nhất để tôi hoàn thành luận văn.
Tôi trân trọng gửi lời cảm ơn sâu sắc tới Ban giám đốc và Phòng
đào tạo, quý Thầy, Cô của Học Viện Hành chính Quốc gia đã tạo môi
trường thuận lợi cho tôi hoàn thành khóa học và thực hiện luận văn.

Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng tới Thầy giáo chủ nhiệm
lớp LH3.T6 đã tạo điều kiện thuận lợi để tôi hoàn thành luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo, các đồng nghiệp đang
công tác tại huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi đã tạo điều kiện
thuận lợi, giúp đỡ và cung cấp thông tin cần thiết cho tôi trong
quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn.
Xin cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã động viên và giúp
đỡ tôi hoàn thành chương trình học tập và thực hiện luận văn này.

Mặc dù đã cố gắng hết sức mình nhưng không thể tránh
những thiếu sót, kính mong nhận được nhiều ý kiến đóng góp của
các quý Thầy, Cô giáo và độc giả để luận văn được hoàn thiện hơn.

Xin chân thành cảm ơn./.


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn

Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các hình
MỞ ĐẦU....................................................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN TRONG HỆ THỐNG

CHÍNH QUYỀN Ở NƯỚC TA.......................................................................................... 7
1.1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương........................................................................................................................................ 7
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương......................................................... 7
1.1.2. Tính chất đặc điểm của chính quyền địa phương....................... 13
1.1.3. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương........................................ 14
1.2. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương cấp huyện........................................................................................................... 15
1.2.1. Khái niệm chính quyền địa phương cấp huyện............................15
1.2.2. Tính chất đặc điểm của chính quyền địa phương cấp huyện
......................................................................................................................................................... 16

1.2.3. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương cấp huyện.............17
1.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền

địa phương............................................................................................................................ 19
1.3.1. Yếu tố văn hóa, giáo dục và con người............................................... 19
1.3.2. Yếu tố kinh tế - xã hội:..................................................................................... 23
1.3.3. Yếu tố chính trị - pháp lý................................................................................ 24
Tiểu kết chương 1............................................................................................................. 26

Chương 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN, THỰC TRẠNG TỔ
CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN NGHĨA HÀNH,
TỈNH QUẢNG NGÃI........................................................................................................... 27
2.1. Quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương cấp huyện........................................................................................................... 27
2.1.1. Quy định về tổ chức.......................................................................................... 27
2.1.2. Quy định về hoạt động..................................................................................... 29
2.1.3. Chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013
......................................................................................................................................................... 34

2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương huyện

Nghĩa Hành............................................................................................................................. 38
2.2.1. Tổng quan về huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi....................38
2.2.2 . Thực trạng Tổ chức của chính quyền huyện Nghĩa Hành....41
2.2.3. Thực trạng hoạt động của chính quyền huyện Nghĩa Hành. 47
2.2.4. Đánh giá chung về thực trạng thực hiện quy định pháp luật về tổ chức

và hoạt động của chính quyền địa phương huyện Nghĩa Hành......68
Tiểu kết chương 2............................................................................................................. 73
Chương 3 : QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN CÁC QUY

ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NGHĨA HÀNH,
TỈNH QUẢNG NGÃI............................................................................................................ 74
3.1. Quan điểm đổi mới và hoàn thiện quy định về tổ chức và hoạt động

của chính quyền địa phương.................................................................................... 74
3.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương huyện dưới

sự lãnh đạo của Đảng.................................................................................................... 74
3.1.2. Đổi mới cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
huyện phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và đặc thù của địa phương.

76


3.1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện nhằm nâng cao hiệu

lực, hiệu quả của chính quyền huyện đồng thời phải đảm bảopháp chế.
......................................................................................................................................................... 77
3.1.4. Đảm bảo phát huy dân chủ, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của

chính quyền huyện........................................................................................................... 78
3.2. Giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động

của chính quyền địa phương.................................................................................... 79
3.2.1. Nhóm giải pháp chung..................................................................................... 79
3.2.2. Giải pháp cụ thể.................................................................................................... 84
Tiểu kết chương 3............................................................................................................. 98
KẾT LUẬN................................................................................................................................ 99
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
TÊN VIẾT TẮT

TÊN ĐẦY ĐỦ

HĐND

Hội đồng nhân dân

TAND

Tòa án nhân dân

UBMTTQ

Ủy ban Mặt trận Tổ quốc

UBND

Ủy ban nhân dân

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân


DANH MỤC CÁCHÌNH
Hình 2.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo Hiến
pháp 2013 .............................................................................................................
38 Hình 2.2. Sơ đồ tổ chức của HĐND huyện Nghĩa Hành nhiệm kỳ 2016 -

2021 .............................................................................................................

Hình 2.3. Sơ đồ tổ chức của Ủy ban nhân dân huyện Nghĩa Hành,
2016 - 2021 ..................................................................................................


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội dân
chủ, công bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền địa
phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những yêu
cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc tổ chức
thực hiện các Đường lối, Chủ trương của Đảng và Chính sách, Pháp luật của Nhà
nước vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương bảo đảm
cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên thực tế.
Theo Hiến pháp 2013, nước ta có 4 cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ: Trung ương;
Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh); Huyện, Thành phố thuộc Tỉnh,
Quận, Thị xã (cấp huyện); Xã, Phường, Thị trấn (cấp xã). Ngoài cấp Trung ương,
cấp tỉnh, huyện, xã là 3 cấp đơn vị hành chính địa phương. Trong đó, chính quyền
cấp huyện như là cầu nối trung gian nối liền giữa chính quyền cấp Tỉnh với chính
quyền cấp Xã; Chủ trương của Đảng và Chính sách, Pháp luật của Nhà nước vào
thực hiện trực tiếp trong đời sống xã hội. Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của chính quyền địa phương cấp huyện có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của
nhân dân.

Chính quyền địa phương cấp huyện là nơi tập trung những cộng
đồng dân cư có mối quan hệ mật thiết với nhau, với những đặc trưng
riêng về cách thức tổ chức dân cư, thành phần dân tộc và lối sống.
Hoàn thiện và kiện toàn tổ chức, hoạt động của các cấp chính quyền địa
phương là một trong những chủ trương lớn của nhà nước ta nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 2013 đã sửa đổi tên chương IX của Hiến pháp năm 1992

thành "Chính quyền địa phương" đồng thời có nhiều điểm mới trong các quy
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền

1


địa phương và các đơn vị hành chính. Triển khai, thể chế hóa tinh thần của
Hiến pháp năm 2013 theo hướng đổi mới, Quốc hội nước ta tiếp tục ban hành
và thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy định chi
tiết, cụ thể tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương ở Việt
Nam. Trong đó, có nhiều nội dung đổi mới về cách thức hoạt động của chính
quyền địa phương, đặc biệt là cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm và đẩy mạnh
phân cấp, phân quyền cho chính quyền mổi cấp. Hai văn bản nêu trên là
những cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để từng bước đổi mới mô hình tổ
chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương nói chung và chính
quyền địa phương cấp huyện nói riêng. Do đó, việc xây dựng một hệ thống
chính quyền gọn nhẹ, hoạt động có trách nhiệm công khai, minh bạch và hiệu
quả đối với sự nghiên cứu xem xét tổng thể hệ thống pháp luật quy định về
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động cũng như các điều kiện thực
tiễn mang tính khả thi. Nhìn nhận được tầm quan trọng của tổ chức chính
quyền địa phương đối với sự nghiệp phát triển đất nước nên tôi chọn đề tài
"Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện, Từ thực tiễn
huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi".

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không
phải là một nội dung mới. Đã có nhiều tác giả có những công trình nghiên
cứu về vấn đề này. Trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ tại học viện Hành
chính quốc gia cũng đã có hơn 10 luận văn nghiên cứu về hoàn thiện, đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện ở những địa bàn

khác nhau. Các công trình nghiên cứu có thể kể đến như:

-

"Cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam -

cấp huyện hay cấp xã?" của TS. Phan Thị lan Hương;

2


-

"Chính quyền địa phương ở Việt Nam và vấn đề đổi mới

hiện nay" của Lê Tư Duyến;
-

"Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" của PGS. TS Lê Minh Thông;
-

"Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh trì,

thành phố Hà nội" Luận văn cao học của Phạm Thị Hoàng Yến;
-

"Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện

thuộc thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" Luận văn cao
học của Nguyễn Văn Quang;
-

"Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương huyện

miền núi - từ thực tiễn huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh" Luận
văn cao học Phạm Thị Hải;
-

Tạp chí luật học " Tổ chức chính quyền địa phương của nước

Cộng hoà XHCN Việt Nam - quá trình hình thành và phát triển, những
bất cập và phương hướng đổi mới " của PGS.TS Thái Vĩnh Thắng;

-

Tạp chí khoa học "Nghiên cứu luật tổ chức chính quyền địa

phương" của Nguyễn Đăng Dung.
Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh,
phạm vi khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương. Tuy nhiên các công trình và các luận văn trước nghiên cứu vấn đề
này dựa trên những nghiên cứu theo hướng khái quát, các luận văn cao học
thì chủ yếu nghiên cứu tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa
phương nói chung. Kế thừa những quan điểm, nhận định, đánh giá liên quan
đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của các tác giả trước
cùng với việc cập nhật những văn bản pháp lý mới nhất là Hiến pháp năm
2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, tôi thực hiện luận

3


văn này để nghiên cứu cụ thể tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương cấp huyện. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận
và thực tiễn sẽ đưa ra phương hướng, giải pháp hữu hiệu để hoàn
thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện
trong hệ thống chính quyền địa phương hiện nay.

3.Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1.

Mục đích:

Luận văn có mục đích làm rõ hơn những vấn đề lý luận và pháp lý
của chính quyền địa phương cấp huyện trong hệ thống chính quyền địa
phương; Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương từ thực tiễn huyện Nghĩa Hành. Từ đó, đề xuất các quan điểm
và đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật về
tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện.

3.2.

Nhiệm vụ:

Để làm rõ nội dung của đề tài, thực hiện mục tiêu đã đặt ra,
luận văn có những nhiệm vụ chủ yếu sau:
-

Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt

động của chính quyền địa phương cấp huyện.
-

Thu thập, phân tích, đánh giá các thông tin, dữ liệu về thực trạng

thực hiện quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương cấp huyện từ thực tiễn huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi.

-

Đề xuất quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của

pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên
địa bàn huyện Nghĩa Hành nói riêng và chính quyền cấp huyện trong
mô hình chính quyền nông thôn ở nước ta hiện nay.

4


4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1.

Đối tượng nghiên cứu:

Quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương cấp huyện; tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Nghĩa Hành.

4.2. Phạm vi nghiên cứu:

-

Về nội dung: đề tài nghiên cứu quy định của pháp luật về tổ

chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện gồm
HĐND, UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện.
-

Về không gian: Đề tài nghiên cứu việc thực hiện quy định của

pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp
huyện trong phạm vi huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi.
-

Về thời gian: Đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của

chính quyền huyện Nghĩa Hành trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm
2017 với tầm nhìn của quá trình cải cách hành chính hiện nay.

5.Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận:
Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu đề tài là những luận điểm trong học
thuyết Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng và pháp
luật của Nhà nước Việt Nam về tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước.

5.2. Phương pháp nghiên cứu của luận văn:
Các phương pháp được sử dụng trong luận văn gồm:
Phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp, phương
pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh...
6.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.1.

Ý nghĩa lý luận

Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận, pháp luật về tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện; đánh giá thực trạng quy

5


định và thực hiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương cấp huyện trên địa bàn huyện Nghĩa Hành, tỉnh
Quảng Ngãi trong thời gian qua, từ đó nêu lên những giải pháp hoàn
thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương cấp huyện nhằm nâng cao hiệu
lực, hiệu quả về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
cấp huyện trên địa bàn huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi.

6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng quy định
của pháp luật và thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương huyện Nghĩa Hành. Từ đó tìm ra những tồn tại, bất hợp lý, hạn chế
cần khắc phục trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
cấp huyện và đề xuất một số giải pháp cần thiết để hoàn thiện quy định về
tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền
địa phương cấp huyện trong giai đoạn hiện nay.

7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo,
nội dung của luận văn được thể hiện trong 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận, pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương cấp huyện trong hệ thống chính quyền ở nước ta

Chương 2: Quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa cấp huyện, thực trạng tổ chức và hoạt động của
chính quyền huyện Nghĩa Hành tỉnh Quảng Ngãi
Chương 3: Quan điểm, giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy
định pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
cấp huyện từ thực tiễn huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN
TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN Ở NƯỚC TA
1.1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Chính quyền là "bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở các
cấp" hoặc "quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp". Hiện nay,
trên thế giới theo các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa phương được nhận
thức dưới nhiều quan điểm và góc độ. Nhưng cho dù được xem xét dưới góc
độ nào thì thông dụng nhất chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức
thực hiện quyền lực nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ nhằm thực
hiện quản lý, điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị.

Ở

nước ta trước đây, thuật ngữ “chính quyền địa phương” đã được

sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các
văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như
trong các bài phát biểu của Lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và
địa phương. Chính quyền địa phương được hiểu là một tổ chức hành
chính có tư cách pháp nhân được Hiến pháp và pháp luật công nhận sự
tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một quốc gia.

Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính
quốc gia nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền
Trung ương và chính quyền địa phương.
Chính quyền Trung ương: Chính quyền Trung ương quản lý việc thực
hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế-xã hội quốc phòng an ninh và đối ngoại
của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ Tung ương đến cơ
sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy

7


quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc,
bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Chính quyền địa phương: Chính quyền địa phương ở nước ta được quy
định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND gồm HĐND và UBND các cấp và bộ máy
giúp việc là các Sở, ngành (cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW); các phòng,
ban (cấp huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh); các định xuất cán bộ và
bộ máy giúp việc (cấp xã, phường, thị trấn). Chính quyền địa phương ở nước
ta được tổ chức thành 3 cấp, gồm: cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
(gọi chung là cấp tỉnh), cấp huện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi
chung là cấp huyện) và cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Cơ cấu

tổ chức các sở, ngành cấp tỉnh, các phòng ban cấp huyện là nội dung quan
trọng trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương.

Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng
đất, những tộc người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong
những điều kiện như vậy chính quyền trung ương không đủ khả năng
quản lý và điều hành tốt đối với mọi công việc nên buộc phải phân chia
đất nước thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việc phân chia
đó là thành lập các cơ quan chính quyền địa phương thích ứng để
thuận lợi cho việc quản lý, điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của
đời sống xã hội, từ đó đặc ra vấn đề phân cấp, phân quyền đối với
chính quyền các địa phương, phải giải quyết mối quan hệ giữa chính
quyền Trung ương và chính quyền các địa phương, bởi:
Thứ nhất, các cơ quan nhà nước trung ương không thể tự mình trực
tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nẩy sinh ở các
địa phương. Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương
sẽ thay mặt nhà nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương.
Chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do

8


nhà nước trung ương giao vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của
địa phương để xây dựng chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội cho địa phương, giải quyết các vấn đề nẩy sinh phù hợp
với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình.
Thứ hai, thông qua chính quyền địa phương, nhà nước trung ương
sẽ gần dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn
cứ hoạch định chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính
sách, pháp luật không còn phù hợp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Và

cũng thông qua chính quyền địa phương, các chủ trương, mệnh lệnh, quy
định của nhà nước trung ương được thực thi trong cuộc sống.
Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức
hệ thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau,
song dù tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một
bộ phận hợp thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước.

Ở

Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành,

không thể tách rời trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất, là
hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của
mình ở địa phương, là một thiết chế quyền lực được tổ chức trên một
phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm quản lý các lĩnh vực của
đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân
địa phương với lợi ích chung của cả nước.

Nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương được hiểu
về cơ bản theo hai nghĩa.
Theo nghĩa hẹp: Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính
quyền địa phương được đề cấp 2 cơ quan là: Hội đồng nhân dân và Ủy ban
hành chính (Ủy ban nhân dân). Từ tên chương của các bản Hiến pháp 1946,
1959, 1980 và 1992 đến tên của các Luật về tổ chức chính quyền địa phương

9


(trừ Luật năm 1958), chính quyền địa phương thường được hiểu chủ yếu
và trước hết gồm 2 cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Theo nghĩa rộng: Chính quyền địa phương là cơ quan tổ chức chính
quyền ở địa phương không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan
thực hiện quyền tư pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các
Bộ, Ngành trung ương đóng ở địa phương (công an, quân sự, hải quan,...) vì
những cơ quan này là của các Bộ ngành trung ương đặt ở địa phương, do các
cơ quan Bộ, Ngành ở trung ương thành lập, bổ nhiệm thủ trưởng các cơ quan
này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng.
Tuy nhiên, khái niệm “chính quyền địa phương” chỉ mới được sử dụng
chính thức từ khi có Hiến pháp năm 2013 và đặc biệt là được quy định cụ thể
trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (thay thế Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003). Chính quyền địa phương
gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính, có
nhiệm vụ bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, quyết định các vấn đề của
địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên; trên cơ sở
phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương…
Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi tên gọi của Chương IX từ “Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành “Chính quyền địa phương”. Việc sửa đổi
tên gọi của chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn
hết đã thể hiện được tính thống nhất của chính quyền địa phương và sự kết
nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở địa
phương. Mặc dù Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hai cơ quan có vị
trí và chức năng khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một
địa bàn, một cấp hành chính, có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức và trong
tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực tế cho
thấy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của một cấp chính quyền địa phương chủ

10


yếu dựa vào việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu lực hoạt động

của cả hai cơ quan trong một thể thống nhất. Bởi vậy, việc đổi tên
gọi của chương này được coi là một bước thay đổi nhận thức về tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong Hiến pháp, thể
hiện rõ tính thống nhất, thông suốt của bộ máy nhà nước từ Trung
ương đến chính quyền địa phương trong một nhà nước đơn nhất.
Mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương cũng được đổi mới theo hướng: Bảo đảm sự gắn kết chặt
chẽ hơn nữa giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong đó, Hội đồng
nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đóng vai trò chủ yếu trong việc tổ chức
thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp
trên ở địa phương. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân
dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội
đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Phân cấp, phân
quyền rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, bảo đảm
nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương và các
nguồn lực bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp;
Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành
chính thống nhất, thông suốt của một nhà nước đơn nhất, trong đó, giải quyết
mối quan hệ hài hòa giữa chính quyền địa phương với các cơ quan hành
chính cấp trên và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
Như vậy, Nhà nước là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên một
trong những công việc đầu tiên của nhà nước là phân chia lãnh thổ quốc gia
thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ, đồng thời thiết lập quyền lực, bộ máy
quản lý trên đơn vị hành chính - lãnh thổ. Để thực hiện quyền lực nhà nước

11


trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan tương ứng quản lý. Bộ máy

quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ được gọi là chính
quyền địa phương. Và như vậy, bộ máy quản lý, điều hành ở các đơn vị
lãnh thổ là sự biểu hiện bên ngoài của việc thiết lập quyền lực trên đơn vị
lãnh thổ. Đây mới là điều cốt yếu, bản chất của vấn đề chứ không phải là
bản thân thuật ngữ chính quyền địa phương. Từ đây, có thể nhận thấy
rằng, thuật ngữ chính quyền địa phương chỉ là thuật ngữ được sử dụng để
chỉ những thiết chế được thành lập để quản lý, điều hành trên đơn vị lãnh
thổ nhất định, và để quản lý, điều hành trên một đơn vị lãnh thổ thì những
thiết chế đó có nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định và như vậy, đó
là những thiết chế quyền lực nhà nước, hay quyền lực của cộng đồng lãnh
thổ ở địa phương, tùy theo quy định của từng quốc gia.
Nhà nước là một tổ chức công quyền, chính thống trong xã hội, vì vậy
chính quyền được thiết lập trên các đơn vị hành chính của quốc gia luôn là
quyền lực nhà nước, chính thống, do đó những thiết chế được thành lập để
thực hiện quyền lực nhà nước trên đơn vị lãnh thổ luôn phải hợp hiến và hợp
pháp, có nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, pháp luật quy định và bảo vệ.
Các thiết chế được thành lập để quản lý trên các đơn vị lãnh thổ, có thể
tham gia vào các quan hệ dân sự với tư cách là pháp nhân luật tư như các
pháp nhân luật tư khác, nhưng đồng thời những cơ quan đó đại diện cho
quyền lực nhà nước, thay mặt nhà nước, hay nhân dân địa phương tham gia
vào các mối quan hệ mang tính quyền lực, hay trong một số quan hệ kinh tế
với tư cách là một pháp nhân công pháp - đại diện cho cộng đồng lãnh thổ để
thực hiện những công việc chung của cộng đồng lãnh thổ thông qua việc ký
kết các hợp đồng hành chính, thực hiện công vụ nhà nước.

12


Các thiết chế được thành lập để quản lý có các nhiệm vụ, quyền
hạn nhất định do pháp luật quy định; đồng thời thực hiện các nhiệm vụ,

quyền hạn theo một thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định.
Từ những vấn đề nêu trên, có thể hiểu: Chính quyền địa phương là
những thiết chế nhà nước, hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ
địa phương, có tư cách pháp nhân quyền lực công, được thành lập một
cách hợp hiến và hợp pháp để quản lý, điều hành mọi mặt đời sống nhà
nước, xã hội trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong
giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định.

1.1.2. Tính chất đặc điểm của chính quyền địa phương
Nhà nước nào cũng phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để
quản lý, và do đó chính quyền nhà nước phải thiết kế tương ứng với các đơn vị
hành chính lãnh thổ để quản lý, từ đó dẫn đến khái niệm chính quyền Trung ương
và chính quyền địa phương. Như vậy, khi nói đến chính quyền Trung ương và
chính quyền địa phương là nói đến phạm vi, quyền hạn giữa bộ máy cơ quan nhà
nước ở trung ương với bộ máy cơ quan chính quyền địa phương. Tính thống nhất
của quyền lực nhà nước về phương diện cấu trúc hành chính lãnh thổ đòi hỏi bộ
máy nhà nước phải được tổ chức theo một hệ thống, thống nhất đảm bảo tính liên
thông của quyền lực từ trung ương xuống địa phương. Bộ máy chính quyền địa
phương vừa là một hình thức tổ chức thể hiện quyền lực nhà nước là thống nhất
ở địa phương, vừa là hình thức tổ chức các cộng đồng dân cư trong mỗi cấp
hành chính - lãnh thổ để thực hiện quyền làm chủ của bản thân mình. Như vậy xét
về tính chất của chính quyền địa phương được nhìn nhận theo hai phương diện
có gắn bó với nhau. Chính quyền địa phương với ý nghĩa là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, tức là trong quan hệ quyền lực của nhà nước thống
nhất, chính quyền địa phương là một bộ phận trong một hệ thống cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa

13

phương. Sự khác nhau giữa nội hàm là ý nghĩa của tập hợp từ “ở địa phương” và
“ của địa phương” là khác nhau rất cơ bản, vì thế cần được quán triệt hiểu sâu
sắc hơn quan điểm về tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Mặt khác, căn cứ
vào Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương về vị trí, chức năng thẩm
quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, có thể thấy rằng hoạt
động của chính quyền địa phương xét trên bình diện thực thi quyền lực và loại
hoạt động mang tính chấp hành. Chính quyền địa phương không chỉ đại diện cho
quyền lực nhà nước ở địa phương mà còn đại diện cho lợi ích, ý chí nguyện vọng
của các cộng đồng dân cư trong một phạm vi lãnh thổ. Vì vậy chính quyền địa
phương ở mỗi cấp còn là hình thức tổ chức thực hành dân chủ nhân dân của mỗi
địa phương và thật sự là một tổ chức của nhân dân, do nhân, vì nhân dân trong
mỗi phạm vi lãnh thổ cụ thể. Do đó, việc tổ chức và vận hành chính quyền địa
phương ở mỗi cấp phải căn cứ vào đặc điểm phạm vi và nhu cầu, khả năng thực
hành dân chủ của các cộng đồng dân cư trên địa bàn. Chính quyền địa phương
với tư cách là hình thức thực hiện dân chủ của nhân dân trong từng cấp hành
chính - lãnh thổ mới đại diện được quyền lợi, ý chí nguyện vọng của người dân,
sâu sát gắn bó người dân, phục vụ đúng kịp thời các yêu cầu của người dân và
chịu sự giám sát thực tế của người dân. Để đảm bảo được yêu cầu này chính
quyền địa phương phải được giao tự chủ ở mức độ cần thiết có thể độc lập giải
quyết các công việc, các nhu cầu xác thực của từng địa phương, của từng cộng
đồng dân cư. Trong

ý nghĩa này lịch sử phát triển của các mô hình chính quyền địa phương trên
thế giới đã chỉ ra nhiều dạng thức khác nhau của chế độ tự quản địa phương.

1.1.3. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương
Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành thì, chính quyền địa
phương ở nước ta bao gồm các cơ quan nhà nước ở địa phương nằm trong
tổng thể chính quyền nhà nước thống nhất của Nhân dân, bao gồm các cơ

14


quan đại diện - quyền lực nhà nước ở địa phương do Nhân dân địa phương
trực tiếp bầu ra và các cơ quan nhà nước khác thực hiện nhiệm vụ hành chính
do cơ quan đại diện - quyền lực nhà nước ở địa phương thành lập hay do cơ
quan hành chính cấp trên bổ nhiệm theo quy định của pháp luật, nhằm quản lý
các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương. Chính quyền địa phương của
nước ta là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền nhà nước
thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó Nhân dân thực hiện quyền làm
chủ của mình ở địa phương. Vì vậy, tính Nhà nước là thuốc tính vốn có của
chính quyền địa phương ở nước ta.

Các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức và hoạt
động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm
quyền theo quy định của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở
địa phương trên cơ sở thi hành Hiến pháp năm 2013, luật, các văn bản
của cơ quan nhà nước cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích
của Nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.

1.2. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương cấp huyện
1.2.1. Khái niệm chính quyền địa phương cấp huyện
Chính quyền địa phương cấp huyện bao gồm: huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền
địa phương cấp huyện gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Chính
quyền địa phương cấp huyện là đơn vị hành chính lãnh thổ trung gian nằm giữa
tỉnh và xã. Chính quyền địa phương cấp huyện chịu sự quản lý nhà nước trực tiếp
của chính quyền địa phương cấp tỉnh và trực tiếp quản lý nhà nước đối với chính
quyền địa phương cấp xã. Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương cấp tỉnh với

chính quyền địa phương cấp huyện và giữa chính

15


quyền địa phương cấp huyện với chính quyền địa phương cấp xã
được xem xét dưới hai góc độ:
-

Quan hệ trong hoạt động quản lý nhà nước,

- Quan hệ trong việc cung cấp dịch vụ (kể cả dịch vụ hành chính
công). Chính quyền địa phương cấp huyện ở Việt Nam bao gồm:
-

Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa

phương; đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân
dân địa phương, chịu trách nhiệm với nhân dân địa phương và với cơ
quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân thực hiện quản lý nhà
nước mang tính chất lãnh thổ, gắn với ý chí, nguyện vọng của người
dân trên địa bàn đơn vị hành chính lãnh thổ được phân công quản lý.
-

Ủy ban nhân dân cấp huyện là cơ quan chấp hành của Hội đồng

nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ủy ban
nhân dân thực hiện quản lý nhà nước các vấn đề của địa phương thông
qua chấp hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

1.2.2. Tính chất đặc điểm của chính quyền địa phương cấp huyện
Chính quyền địa phương cấp huyện có Hội đồng nhân dân là cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương và Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân
bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương. Vì thế, chính quyền cấp huyện là cơ quan quản lý hành
chính nhà nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh quốc
phòng, là cầu nối giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã
Đây là chính quyền của các địa phương cấp huyện, quận, thành phố
thuộc tỉnh, thị xã. Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ 09 đến 13 thành viên, gồm
Chủ tịch, 2-3 Phó chủ tịch và các ủy viên. Thường trực ủy ban nhân dân cấp
huyện gồm Chủ tịch, các Phó chủ tịch, ủy viên và thư kí. Người đứng đầu Ủy
ban nhân dân cấp huyện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân, trên danh nghĩa do

16