Phương pháp quản lý chiều cao và khối tích xây dựng trong quy hoạch đô thị

Mở đầu

Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thò Việt Nam hiện
nay đang tồn tại nhiều bất cập. Ở các đô thò trẻ (như Nha Trang, Vũng Tàu),
ngưỡng giới hạn tầng cao tối đa trong quy hoạch chung thành phố có phần khó
hiểu đối với người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn. Thậm chí có nhiều
ý kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận này đang phần nào cản trở
sự phát triển cần thiết của đô thò. Ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM,
nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ
tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thò, gây nhiều bất đồng trong dư
luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, nơi có những khu phố lòch sử hay
khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn lại đang thiếu vắng những công cụ
khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu
trúc thiên nhiên - đô thò. Chính bởi thiếu công cụ phù hợp, các nhà quản lý đã vô
tình để cho những công trình mới tự do chen vai thích cánh mọc lên một cách
không phù hợp, khiến chúng phá vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân
văn của đô thò.
Những ví dụ trên cho thấy một thực trạng là, hiện nay phương pháp quy hoạch
và quản lý xây dựng ở nước ta còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở lý luận.
Điều này đang phần nào khiến lung lay niềm tin của người dân về sự công
bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thò, nhất là trong thời kỳ đô
thò hóa mạnh mẽ hiện nay. Đây chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ thể đối
với nguyên tắc quản lý của cả Trung ương và đòa phương, không chỉ về kiểm
soát chiều cao mà toàn diện khối tích xây dựng công trình, thông qua sử dụng
hiệu quả công cụ quy hoạch và thiết kế đô thò, nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ
quan, bảo tồn, và bền vững trong phát triển đô thò.

Quy đònh Sử dụng đất

Quy đònh về quyền và nghóa vụ phát triển theo chức năng sử dụng đất vốn đã
là một khái niệm quen thuộc và cơ bản trong quy hoạch. Với nhiều loại hình sử

dụng đất, các khống chế kèm theo đã bao gồm đầy đủ thông tin đối với giới hạn
khối tích công trình. Chẳng hạn đất nhà ở mật độ thấp có thể được quy hoạch
xác đònh chỉ cho phép xây dựng công trình không quá 5 tầng, mật độ không
quá 60%.

diễn Đàn

Phương PháP quản lý
chiều cao và khối tích xây dựng
trong quy hoạch đô thò
thS. ktS. nguyễn xuân anh

36

SË 93 . 2018


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Tuy nhiên, vấn đề sử dụng đất trong quy hoạch chung là một khái
niệm còn khá mơ hồ. Các thông điệp gắn với sử dụng đất trong quy
hoạch chung khó được chuyển tải nguyên vẹn xuống các quy hoạch
cấp dưới. Chẳng hạn một lô đất đơn vò ở trong quy hoạch chung, có
thể được phát triển ở quy hoạch phân khu sẽ gồm cả đất ở, đất công
trình công cộng, cây xanh, đường giao thông... Và mỗi loại hình đó lại
có các quy đònh riêng về giới hạn xây dựng. Tương tự, khi chuyển tải
từ quy hoạch phân khu xuống quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500 cũng xảy
ra những khoảng trống ngoài khả năng tính toán. Việc làm rõ vấn đề
này là không khó. Song cần có bổ sung các quy đònh chặt chẽ hơn
nhằm đảm bảo rằng các cấp quy hoạch chuyển tải đúng và đủ rõ các

thông điệp về quy đònh sử dụng đất của quy hoạch cấp trên; và phải
có tính kiểm đếm được để đảm bảo tính gắn kết, tuân thủ giữa các
cấp quy hoạch.
Các nền quy hoạch tiên tiến trên thế giới đều rõ ràng hơn Việt Nam
trong tính kiểm đếm được. Chẳng hạn đất hỗn hợp trong một đô thò
không chỉ có một loại. Với mỗi loại đất hỗn hợp, đều có quy đònh cụ
thể thành phần tạo nên hỗn hợp đó. Và trong mỗi thành phần tạo nên
hỗn hợp, thì phải tuân thủ quy đònh sử dụng đất cơ bản dành cho mỗi
thành phần (thương mại, dòch vụ, ở...)
Hầu hết các thành phố hiện đại đều không sử dụng thông số ngưỡng
tầng cao tối đa trong toàn thành phố, bởi không có lý do đủ mạnh để
đưa ra sự cấm cản như vậy trên phạm vi đòa lý rộng. Thay vào đó,
người ta dựa trên lý luận rằng khối tích phát triển không được vượt
quá sức dung nạp hạ tầng đô thò. Bởi về lý thuyết, đô thò được thiết
kế với hạ tầng đủ sức tải với một lượng dân số nhất đònh, phản ánh
bởi khối tích xây dựng, nên nếu việc xây dựng vượt quá ngưỡng này,
sẽ đe dọa cân bằng với hạ tầng đô thò. Cho nên, hệ số sử dụng đất
tối đa (Floor Area Ratio) mới là công cụ quan trọng và hữu lý nhất để
khống chế xây dựng.
Đây là một khái niệm cũng không hề mới với nền quy hoạch Việt
Nam. Tuy nhiên một lần nữa, hệ thống quy hoạch đô thò lại khá mơ
hồ trong cách quản lý này. Hệ số sử dụng đất thường không được
quy đònh trong quy hoạch chung. Hệ số sử dụng đất trong quy hoạch
chung và phân khu là hệ số gộp (brutto). Cho đến quy hoạch dự án
(tỉ lệ 1/500) hệ số này mới là hệ số thuần (netto)1. Vì vậy, vấn đề kiểm
chứng quy hoạch chi tiết và các dự án xem có đảm bảo đúng phát
triển trong ngưỡng dung nạp của hạ tầng đô thò hay không là điều khó
khăn, nếu không muốn nói rằng đây là điều không thể kiểm chứng.

Hướng dẫn Thiết kế đô thò - cảnh quan

Kể từ thập niên 60, Mỹ và Châu Âu đã bổ sung thiết kế đô thò như
một công cụ mạnh mẽ nhằm kết nối giữa quy hoạch và kiến trúc công
trình. Nghiên cứu không gian ba chiều của thiết kế đô thò giúp giảm
đáng kể các quyết đònh quan liêu của quy hoạch, và làm rõ được
những yêu cầu mà công trình cần đóng góp vào không gian đô thò. Kể
từ năm 2013, bộ môn này cũng đã được chính thức đưa vào Việt Nam,
qua thông tư 06/2013/TT-BXD.
Đặc điểm chủ đạo của bộ môn thiết kế đô thò là dùng các phương tiện
3 chiều để xác đònh lý do và phương pháp khống chế đối với khối tích
xây dựng nhằm truyền đạt cụ thể hơn, hiệu quả hơn những chính sách
quản trò xây dựng của thành phố.

Chẳng hạn, để bảo vệ cảnh quan văn hóa trong đô thò cổ, thiết kế
đô thò đưa ra những nguyên tắc trong bảo tồn cấu trúc đô thò và các
đường giới hạn để khống chế xây dựng công trình mới, công trình
cải tạo, nhằm đảm bảo sự hiện diện của chúng không làm thay đổi
cấu trúc cần bảo tồn. Cần áp dụng tương tự đối với các khu vực bảo
tồn cảnh quan thiên nhiên.
Không chỉ như vậy, thiết kế đô thò còn có thể hướng dẫn thiết kế
tổng mặt bằng công trình. Cho biết điều gì nên và không nên làm
trong các diện tiếp xúc với đô thò bao chứa, nhất là cách bố cục tầng
trệt và sân trước.
Ứng dụng công cụ này cho thấy rằng, kiểu cấm đoán cứng nhắc
như chiều cao xây dựng tối đa chỉ nên được áp dụng cục bộ, chứ
không thể trên diện rộng. Các thành phố cần được để cho phát
triển tự nhiên, hài hòa với sự phân bố và đổi thay linh hoạt của các
động lực kinh tế xã hội bên trong nó. Có những khu vực nên cho
xây dựng vừa phải. Có những khu vực cần được khuyến khích xây
dựng phát triển về chiều cao và bề rộng. Thậm chí có những khu

vực phải khuyến khích xây cao nhất có thể để tạo ra những biểu
tượng mới. Chỉ có những khu vực bảo tồn là phải thiết lập các khống
chế xây dựng.
Việt Nam vẫn cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp lý đối với thiết
kế đô thò để bộ môn này đem đến hiệu quả tích cực hơn nữa. Hiện
nay, khái niệm “đồ án thiết kế đô thò riêng” đang khiến nhiều đòa
phương nhầm lẫn về vai trò của nó như một quy trình pháp lý tương
đương quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500. Bản chất của Thiết kế đô thò
là một bộ môn chuyên ngành, không hơn kém so với một chuyên
ngành hạ tầng kỹ thuật đô thò. Không thể xem Thiết kế đô thò như
một quy trình pháp lý. Cần hiểu đúng nó như là một bộ môn chuyên
ngành cần có để hỗ trợ khi ra quyết đònh. Thiết kế đô thò có thể đi
cùng quy hoạch các cấp, đi cùng dự án chỉnh trang đô thò, đi cùng
dự án công trình có quy mô hoặc vai trò đáng kể trong đô thò, đi
cùng các nghiên cứu khoa học về đô thò, hoặc đi cùng xây dựng
chính sách quản lý đô thò. Trong mọi trường hợp, nó là một “tập
con” dựa vào tính chất pháp lý của quy trình “mẹ” mà vận hành để
hỗ trợ quyết đònh.

Quyền và nghóa vụ trong phát triển công trình
đô thò

Khi một dự án được cấp phép xây dựng trong đô thò, luôn phải gắn
với các quyền và nghóa vụ cụ thể. Điều này không xa lạ đối với Việt
Nam. Song các nghóa vụ mà công trình cần đáp ứng thì còn thiếu
nhiều, nếu so sánh với phương Tây.
Chẳng hạn, công trình phải đáp ứng đủ chỗ đỗ xe cho người sử
dụng nó, nội trong khuôn viên lô đất, thay vì chất tải lên hạ tầng đô
thò. Mỗi thành phố có hệ thống quy chuẩn riêng để đo đếm, đối với
loại sàn sử dụng đất nào thì cần bao nhiêu chỗ đỗ xe. Các chủ dự

án không thể tránh né giải trình về cung cấp không gian này. Nhiều
khi, do phải xây nhà chứa, hầm chứa xe nhiều tầng, khiến đội giá
dự án, chủ đầu tư đã phải chọn điểm rơi phù hợp hơn đối với khối
tích xây dựng tối đa. Như vậy, bằng công cụ kiểm soát minh bạch
về cung ứng chỗ đỗ xe đảm bảo quy chuẩn đòa phương, rất nhiều
công trình không thể xây dựng quá cao lớn.
SË 93 . 2018

37


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Tương tự như vậy, các công trình có mật độ người sử dụng lớn như
bệnh viện, trường học, trung tâm thương mại, phải có thiết kế đường
gom riêng, hoặc sân trước rộng, để đảm bảo lượng người dừng đỗ
tạm thời không ảnh hưởng đến giao thông chung của đô thò. Điều
này, chính quyền hoàn toàn có thể kiểm soát được thông qua quy
chuẩn, quy đònh đòa phương.
Bên cạnh đó, người ta còn xác đònh ngưỡng giới hạn cho hạ tầng
công trình. Chẳng hạn, áp lực nước mưa, nước thải từ công trình
chảy vào hệ thống chung không được vượt quá các ngưỡng nhất
đònh. Điều này khiến các kiến trúc sư thiết kế công trình phải vắt óc
tìm ra các giải pháp xanh hơn, nhằm giảm tốc độ và tần suất chảy
thải vào hệ thống chung.
Một ví dụ khác, nhiều thành phố phương Tây áp dụng các chuẩn mực
đo lường để quy đònh các công trình xây dựng mới không ảnh hưởng
quá tiêu cực đến các công trình hiện hữu về lượng nắng, gió và tầm
nhìn. Số giờ nắng vào trực tiếp công trình là một thông số khó thỏa
mãn nhất đối với các công trình cao tầng xây mới. Điều này khiến đôi

khi công trình phải có được lô đất rất lớn mới đủ tư cách xin phép xây
cao tầng. Hoặc công trình phải có thiết kế khá đặc biệt để không che
nắng cửa sổ nhà hàng xóm.

Giao dòch quyền phát triển đô thò

Các nước phát triển cũng khá quen thuộc với công cụ trao đổi quyền
phát triển trong đô thò. Ví dụ trong cùng một lô phố, các công trình
không thể hoặc không muốn xây dựng quá cao, thì có thể bán quyền
phát triển này cho một công trình khác. Công trình cao tầng đó xây
được cao lên mà vẫn không vượt ngưỡng K1 đã quy đònh cho lô phố.
Khái niệm này đôi khi được nới rộng. Ví dụ trong cùng một khu vực
đô thò nhỏ (bán kính 400m) nếu chủ đầu tư có thể bố trí được nhà xe
ở đâu đó với đủ công suất phục vụ, thì có thể phát triển nhà cao tầng
mà không cần có hầm đỗ xe ngay trong lô đất.

Thưởng khôi tích xây dựng nếu có đóng góp đô thò
đáng kể

Nhờ có thiết kế đô thò, chính quyền thành phố xác đònh được các vò trí
quan trọng và mối quan tâm của mình đối với các vò trí đó. Các nhà
đầu tư bò bắt buộc, hoặc được khuyến khích đáp ứng các tiêu chí của
thành phố. Công cụ thưởng là một chính sách thường được sử dụng
trong các trường hợp này.
Chẳng hạn khi chủ đầu tư đóng góp cho thành phố một con phố
xuyên qua lô đất của họ, một bãi đỗ xe công cộng phục vụ ga TOD,
bỏ xây dựng tường rào để mở rộng không gian đi bộ... chủ đầu tư
đó sẽ được thưởng thêm một lượng nhất đònh vào hệ số sử dụng đất
tối đa. Nghóa là họ có thể xây dựng công trình với khối tích lớn hơn,
tương ứng với những đóng góp mà họ cam kết với thành phố.

Đòa phương hóa quy chuẩn đô thò

Khi quản trò khối tích xây dựng, cần hiểu rõ về xây dựng để đưa ra khái
niệm quản lý phù hợp thực tế. Hiện nay, QCXDVN: 01/2008 còn chưa
rõ ràng về các khái niệm như: Công trình, Hạng mục công trình, Khối
xây dựng cao tầng, Độ thanh mảnh khối xây dựng cao tầng. Chẳng
hạn, một công trình xây dựng có khối đế, trên đó có nhiều khối cao
tầng có cầu liên kết ngang với nhau, song dự án đó lại quan niệm

38

SË 93 . 2018

đây là một hạng mục công trình để tránh né quy chuẩn bắt buộc các
khối cao tầng phải cách nhau tối thiểu 15-25m. Như vậy, Quy chuẩn
cần chặt chẽ hơn để tránh các trường hợp “lách luật” xảy ra. Mà cách
tốt nhất là đòa phương hóa nó, bởi không dễ dàng gì khi thay đổi quy
chuẩn toàn quốc. Tức là cho phép các đòa phương vi chỉnh một vài
thông số cho phù hợp với tình hình đòa bàn mình, hoặc diễn rộng một
số khái niệm để không thể bò hiểu nhầm.
Một ví dụ khác, do mật độ dân số khác nhau, tập quán sử dụng
không gian khác nhau, kích thước ưa chuộng cho một làn xe, hoặc
một chỗ đỗ xe trên phố của các thành phố có thể khác nhau. Các
thành phố cũng có thể đưa ra tiêu chuẩn tính toán riêng, ví dụ, tiêu
chuẩn về tính số người làm việc trên mỗi hecta khu công nghiệp, số
chỗ đỗ xe phải có tương ứng diện tích sàn cửa hàng, văn phòng, nhà
ở... Những chuẩn mực này trực tiếp ảnh hưởng tới diện tích bãi đỗ xe
trong từng lô đất, và từ đó ảnh hưởng đến tính toán khối tích tối đa
xây dựng công trình.

Linh hoạt với các trường hợp đặc biệt

Thành phố luôn cần các công trình biểu tượng, mang tính đột phá.
Với những trường hợp đặc biệt quan trọng như vậy, cần thành lập một
hội đồng tối cao của thành phố để xem xét vấn đề. Khi đó, một số
khống chế của quy hoạch có thể được vô hiệu hóa nhằm hy sinh cho
một mục đích lớn hơn. Quy đònh của quy hoạch luôn cần mở cho các
trường hợp này, nếu không muốn xảy ra những quy trình điều chỉnh
cục bộ, tốn kém không cần thiết về thời gian và tiền bạc.

Lời kết

Việc có đủ cơ sở lý luận và phương pháp để thiết lập hệ thống
pháp lý quản lý chiều cao và khối tích xây dựng trong quy hoạch
và phát triển đô thò là vô cùng cần thiết, nhất là trong bối cảnh bùng
nổ đô thò hóa hiện nay, khi mà công cụ quản lý luôn chậm pha hơn
thực tiễn phát triển.
Các thành phố cần được để cho phát triển tự nhiên, hài hòa và linh
hoạt. Các chỉ tiêu mang tính áp đặt cứng như chiều cao xây dựng
tối đa chỉ nên được áp dụng cục bộ, chứ không thể trên diện rộng
toàn đô thò. Phần lớn các khống chế chiều cao xây dựng tối đa chỉ
nên được áp dụng vì mục đích bảo tồn di sản văn hóa, bảo vệ danh
lam thắng cảnh, hoặc các hành lang chỉ giới bảo vệ khác. Cách
khống chế phải trên cơ sở chứng minh khoa học được xây dựng bởi
chuyên ngành Thiết kế đô thò (urban design) và Quy hoạch cảnh
quan (landscape planning).
Bên cạnh các khống chế khối tích xây dựng theo Sử dụng đất, Hệ
số sử dụng đất (K1) là chỉ tiêu cơ bản dùng trong xác đònh khối tích
xây dựng được phép, để đảm bảo sự cân bằng với cung ứng hạ tầng.

Cần xây dựng khung hướng dẫn cụ thể đối với các cấp quy hoạch
xây dựng nhằm đảm bảo tính tuân thủ, minh bạch và kiểm đếm được
đối với các hệ số này giữa các tầng bậc quy hoạch.
Quyền phát triển đô thò là một khái niệm cần được quan tâm đưa
vào pháp luật về quản lý đô thò. Quyền này có thể được thưởng phạt, trao đổi giữa các công trình đô thò trên cơ sở hợp đồng. Đây là
một công cụ hữu hiệu để linh hoạt hóa công tác quản lý phát triển
trong đô thò, đảm bảo công bằng đô thò, đạt được lợi ích chung,


trong khi vẫn đảm bảo cân bằng giữa xây dựng thượng tầng và hạ
tầng đô thò.
Một số đại lượng cần được đề cập thêm trong quy chuẩn quốc gia
hoặc đòa phương như: Hệ số sử dụng đất tối đa toàn đô thò, cách tính
chỗ đỗ xe, số người lao động, số người sử dụng theo diện tích sàn
từng loại hình sử dụng...
Quy đònh quản lý của quy hoạch luôn cần đề cập đến các trường hợp
ngoại lệ, nhằm khuyến khích các phát triển có đóng góp đột phá.
Song cũng cần đònh rõ cơ chế quản lý các trường hợp ngoại lệ này,
nhằm tránh lợi dụng chính sách.
Sửa đổi quan niệm về bộ môn thiết kế đô thò, coi đây là một bộ môn
chuyên ngành có thể tham gia không chỉ vào quy hoạch, mà còn
nhiều công tác khác như tư vấn chính sách, thiết kế tổng mặt bằng
công trình, lập quy đònh quản lý... Nhất thiết không nên coi đồ án
thiết kế đô thò riêng là một quy trình pháp lý tương đương đồ án quy
hoạch chi tiết.
Mật độ xây dựng thuần (netto) là tỷ lệ diện tích chiếm đất của các công
trình kiến trúc xây dựng trên tổng diện tích lô đất. Mật độ xây dựng gộp
(brutto) của một khu vực đô thò là tỷ lệ diện tích chiếm đất của các công
trình kiến trúc trên tổng diện tích toàn khu đất. (QCVN: 01/2008/BXD)

1

File 04: Quản lý khối xây dựng theo loại công trình - sử dụng đất

Chuyển nhượng quyền phát triển trong cùng khu vực đô thò

Quản lý khối xây dựng công trình theo thiết kế hình ảnh tuyến phố

Quản lý khối xây dựng theo mặt phẳng khống chế
(áp dụng cho trường hợp cần bảo tồn cấu trúc đô thò)
SË 93 . 2018

39