Sự khác biệt cơ bản giữa quy hoạch tỉnh và quy hoạch xây dựng tỉnh

KháI nIM

S˘ kh∏c bi÷t c¨ b∂n

GIỮA quy hoch TỈNh VÀ
quy hoch xy dNG TỈNh
PGS.TS.KTS. Lưu Đức cườnG *, ThS.KTS. nGuyễn Thành hưnG **
ThS.KTS. nGuyễn Xuân anh ***

M

ặc dù Luật Quy hoạch năm 2017 có rất nhiều đoạn trùng lặp Luật Xây dựng năm
2014, khiến cho khái niệm Quy hoạch Tỉnh (QH Tỉnh) có vẻ như bao hàm được
toàn bộ nội dung Quy hoạch xây dựng Tỉnh (QHXD Tỉnh). Tuy nhiên, đó mới chỉ
là cách nhìn về mặt ngôn ngữ. Từ Plan đã được diễn giải hiểu theo một nghóa duy nhất là
Quy hoạch mà đúng ra còn phải được hiểu theo nghóa Kế hoạch.
Có những lý do khiến không thể khỏa lấp được khoảng cách giữa hai thể loại, hay đúng hơn
đây là hai tầng bậc của công tác Kế hoạch chiến lược cho một lãnh thổ Tỉnh. Dự báo nếu
không tồn tại QHXD Tỉnh thì có thể xảy ra 02 trường hợp sau:
Trường hợp 1: QH Tỉnh trở thành một khối quyết sách khổng lồ, một dải chính sách từ lớn
đến bé, được cụ thể hóa trong quyết đònh phê duyệt, có thể trở nên quá cứng nhắc trong
thực tế, và khó thể thay đổi theo biến động thời cuộc.
Trường hợp 2: QH Tỉnh trở thành một thứ cơ sở pháp lý tượng trưng, không có hiệu quả áp
dụng thực tiễn, bởi nó không bao quát nổi để phân xử những cạnh tranh phát triển đa dạng
trong vùng, đặc biệt liên quan đến không gian, đất đai, môi trường.
Xin dẫn chứng như sau:

Khác về tầng bậc chính sách

Việc lập chính sách phát triển của một tỉnh cũng có các tầng bậc rõ ràng. Tầng bậc kinh tế
tổng hợp được bàn thảo dựa trên các tổng kết kinh tế đa ngành, vó mô, đó là lớp chính sách

phi vật thể. Lớp chính sách đó mang tính quyết đònh tổng quát, vượt lên trên lớp quyết đònh
cụ thể về không gian vật chất. Quy hoạch Tỉnh là công cụ phục vụ việc ra quyết sách ở tầng
bậc đó - Đây là quy hoạch thiên về chính sách tổng thể về KT-XH phi vật thể.
QHXD Tỉnh, đóng vai trò khác đó là công cụ để ra quyết sách cụ thể về không gian lãnh
thổ. Khoa học quy hoạch không gian được xây dựng từ thực tế là luôn có các cạnh tranh
về đất đai trong quá trình phát triển, vì đất đai là thứ tài nguyên đắt đỏ, hữu hạn, thứ khiến
các dân tộc phải gây chiến, các tập đoàn kinh tế cạnh tranh, cho đến các cá nhân tranh
chấp. Cho nên thể chế quy hoạch không gian được lập ra nhằm phân đònh trước về tương
lai của đất đai. Đất trong những ranh giới này được đònh trước để dùng cho các mục đích
công cộng như đường sá, trường học, bệnh viện. Đất trong những ranh giới khác để phát
triển nhà ở. Đất trong những ranh giới khác nữa để làm công nghiệp, thương mại, du lòch,
làm nông lâm ngư nghiệp và bảo tồn thiên nhiên… Như vậy, QHXD Tỉnh lập ra là để phân
đònh cụ thể không gian, đất đai cho các lónh vực khác nhau, cùng tồn tại hài hòa với nhau
trong tương lai, thay vì để cho cạnh tranh xung đột. Quy hoạch XD Tỉnh là công cụ phục vụ
việc ra quyết sách cụ thể ở lónh vực không gian, đất đai - Đây là quy hoạch thiên về không
gian vật thể.
Ví dụ: Để ra quyết sách rằng trong 5-10 năm tới, tỉnh sẽ phát triển ưu tiên công nghiệp làm
mũi nhọn, cái đó là trách nhiệm QH Tỉnh. Nhưng không thể (hoặc rất khó khả thi) dùng QH
Tỉnh để xác đònh phải đặt các con đường cao tốc với hướng tuyến như thế nào thì hợp lý?
Các khu công nghiệp bố trí ở các vùng nào? Quy mô lớn nhỏ ra sao? Cảng biển như thế
nào? Hình hài, quy mô đô thò ra sao thì phù hợp? Hồ đập lớn có dung tích bao nhiêu? Bố
trí quy đònh cự ly cho các khu dân cư thế nào cho bền vững để vừa phục vụ phát triển công
nghiệp vừa đảm bảo các vấn đề an sinh, xã hội, môi trường…

18

SË 94 . 2018


K h ∏ i

Một ví dụ rất dễ hình dung đó là: Một vật thể
càng to lớn sẽ càng cồng kềnh, càng khó thay
đổi, xoay chuyển linh hoạt thích ứng. Một vật
thể được cấu trúc với các modul trong một thể
thống nhất sẽ linh hoạt hơn rất nhiều.
Khối RUBIC là một khối lập phương nhưng
sẽ được biến hình, biến màu nếu chúng
ta cần thay đổi nhưng bản chất là một khối
lập phương thì vẫn được bảo toàn. QH Tỉnh
đưa ra đònh dạng cho RUBIC là một khối lập
phương và QHXD đưa ra kết cấu bên trong,
màu sắc… để khối RUBIC đó mỗi mặt có 1
màu hay đủ 6 màu tùy chọn.
Do vậy, sự cùng tồn tại của hai tầng bậc quy
hoạch này phản ánh chính xác sự phân tầng
trong việc ra chính sách. Điều này chứng
minh rằng hai thể loại quy hoạch này đang
hỗ trợ nhau một cách hiệu quả. Tầng bậc rõ
ràng kèm theo tạo cơ chế linh hoạt là cách
thiết lập thể chế hiệu quả phù hợp với sự thay
đổi liên tục của kinh tế thò trường, sự thay đổi
của khoa học công nghệ.

Khác về bản chất khoa học

QH Tỉnh, mặc dù theo Luật Quy hoạch năm
2017, có rất nhiều vấn đề về không gian lãnh
thổ, song không thể phủ nhận bản chất của
nó là một Quy hoạch phát triển kinh tế - xã

hội tổng hợp. Đầu tiên nó xác đònh các mục
tiêu tăng trưởng, chỉ tiêu tăng trưởng chung.
Sau đó nghiên cứu xem các thành phần
kinh tế sẽ phân bổ đóng góp thế nào, hoặc

n i ÷ m

bò ảnh hưởng thế nào trong tăng trưởng đó.
Sau đó nó đề xuất tiếp các hành động chính
sách cần làm để đạt được các đònh hướng
của từng ngành kinh tế. Riêng công việc đó
đã đòi hỏi một khối lượng chuyên gia có tầm
hiểu biết kinh tế vó mô để có thể đề xuất được.
Sứ mạng của QH Tỉnh là đưa ra kế sách phát
triển kinh tế tổng hợp trên toàn tỉnh.

không gian. Nó phải dựa trên các mục tiêu
mà QH Tỉnh đã chỉ ra. Và nó là một nền khoa
học riêng đã được xây dựng hoàn thiện từ thế
giới tiến bộ, còn Việt Nam chỉ kế thừa. Quy
hoạch không gian có cách tiếp cận mang tính
đònh lượng, để đưa ra kết luận có tính logic
chặt chẽ mà quy hoạch phi vật thể không thể
làm được.

Từ kế hoạch đó, có thể dẫn đến những đòi hỏi
tổng quát về phân bổ không gian lãnh thổ, tài
nguyên cho từng ngành, từng lónh vực, khiến
quy hoạch tỉnh phải có các bản đồ chiến lược
có xét đến không gian. Song, ở tầng bậc này

của quyết sách, không thể đi quá sâu vào lónh
vực không gian. Không phải bởi vì không đủ
khả năng sản xuất ra các bản đồ không gian,
hoặc rất có thể mắc sai lầm về không gian
nếu đi từ Cấu trúc nền kinh tế sang Cấu trúc
lãnh thổ.

Chẳng hạn, bằng nhận diện không gian,
người ta nhìn ra các hướng không thể phát
triển do vướng núi, vướng khu vực nhạy cảm
thiên tai. Hoặc người ta nhìn ra được các
hướng tiềm năng phát triển do gần các hạ
tầng sắp xây dựng. Từ đó, nhà quy hoạch vật
thể đưa ra các thiết kế, mà chính giá trò sáng
tạo của thiết kế đó làm nên giá trò phát triển
kinh tế.

Ví dụ: Với ngành công nghiệp, có sự suy
diễn trực tiếp từ diện tích đến sản lượng công
nghiệp. Với công nghiệp hiện đại thì điều này
đã không còn đúng nữa. Công nghiệp dựa
vào hạ tầng vùng để phát triển. Công nghiệp
càng “ít nặng” càng dùng ít đất và cho hiệu
quả kinh tế cao. Với du lòch, cũng không có
gạch nối nào giữa diện tích và doanh thu. Với
các công nghệ 4.0, sẽ không thể tính được.

QH Tỉnh có thể đưa ra đònh hướng cho một
vùng ven biển là “ưu tiên phát triển du lòch”.
Nhưng cụ thể ưu tiên cho khu vực nào, giải

pháp kỹ thuật ra sao? Xử lý không gian như
thế nào để các ngành ưu tiên và ngành
không ưu tiên vẫn phát triển hài hòa, không
xung đột..., điều này bắt buộc phải có các
quy hoạch không gian vật thể cụ thể, chi tiết
với sự tham gia của các kiến trúc sư, kỹ sư
giao thông, xử lý kỹ thuật môi trường, kinh
tế xây dựng…

QHXD thì ngược lại, không có mục tiêu kiến
thiết nền kinh tế của tỉnh nữa vì QH Tỉnh
đã làm, mà tập trung vào kiến tạo cấu trúc

Đó là sự khác biệt của hai bộ môn khoa học
khác nhau gắn với hai loại hình quy hoạch.
Hai khoa học này đòi hỏi sự tham gia của hai

SË 94 . 2018

19


K h ∏ i

giới chuyên gia khác nhau. Họ có thể cùng làm việc với nhau
nhưng vai trò khác nhau ở mỗi cấp độ. Nếu một trong hai quy
hoạch, bỏ đi sứ mạng chính của mình, mà ôm đồm sứ mạng
của cái kia, rút cục nó sẽ không làm tròn được trách nhiệm
chính bởi đã tự làm cồng kềnh trách nhiệm của mình, và đánh
mất mục tiêu ban đầu, làm nên bản chất công việc của nó.

Khác biệt về khung thời gian

Xưa nay, các kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội có chu kỳ 5
năm, tầm nhìn 10 năm. Ở các nước phương Tây, chu kỳ này
cũng là 3-5 năm, hoặc theo đúng nhiệm kỳ lãnh đạo. Điều này
không phải không có căn cứ. Bởi các kế hoạch phát triển kinh
tế tổng hợp phải kòp thời thay đổi theo thời cuộc. Chúng cũng
không thể luận đoán quá xa. Dự báo cho thời kỳ trên 5 năm, với
tốc độ phát triển của công nghệ ngày nay là điều không tưởng.
QHXD, trái lại, phải dựa trên khung thời gian đủ để hoàn thành
các dự án xây dựng hạ tầng cơ bản, nên nó thường có thời hạn
dài hơn 10 năm, tầm nhìn 20 năm hoặc hơn. Nếu đặt khung
thời gian quá ngắn, thì không đưa nổi công cuộc xây dựng nào
vào quy hoạch.
Dự báo tăng trưởng kinh tế có thể đoán được 5 năm tới, ước đoán
(rất ít chính xác) cho 10 năm. Nhưng lại dự báo tăng trưởng dân
số cho 20 năm tiếp theo. Từ đó, phải phân phối tài nguyên cho
các ngành kinh tế trong 5 năm hay 20 năm? Nếu phân phối
cho 20 năm thì có thể phạm các sai lầm lớn. Nếu phân phối chỉ
trong 5 năm, thì lấy gì để ra quyết sách lãnh thổ, xem dùng bao
nhiêu đất cho nông nghiệp, công nghiệp, đô thò, thương mại...
Sự khác biệt này, một lần nữa cho thấy, một khi hai quy hoạch
này phân thân ra để hô ứng nhau như bàn tay trái với bàn tay
phải, sẽ giúp cho các nhà lãnh đạo quản trò dễ dàng hơn, thay
vì gói trọn các quyết sách vào một tờ quyết đònh phê duyệt, mà
mỗi lần cần thay đổi, sẽ phải chạy một quy trình cồng kềnh, dài
hơi, và phức tạp, quá sức giải quyết của hệ thống.

20

SË 94 . 2018

n i ÷ m

Kết luận:

Sự khác biệt giữa hai thể loại quy hoạch này đã được chứng
minh là hiển nhiên. Sở dó có các ý kiến khác nhau trong thời
gian vừa qua là vì sự hữu hạn của ngôn ngữ pháp lý tiếng Việt
khi diễn giải từ gốc “Plan”.
QH Tỉnh hiểu đúng với bản chất là kế hoạch 5-10 năm phát
triển kinh tế - xã hội của tỉnh một cách tổng thể. Kế hoạch đó
có phải được làm một cách tích hợp đa ngành, phải có sự hỗ trợ
của khoa học bản đồ để có thêm các đònh tính về không gian...,
bản chất là một kế hoạch kinh tế tổng hợp phi vật thể, nhằm hỗ
trợ quyết sách ở tầng bậc cao nhất trong quản lý phát triển một
tỉnh. QHXD là quy hoạch không gian vật thể, bởi bộ môn này
được phát minh ra là để gắn chính sách với các ranh giới không
gian có thể vạch lên mặt đất.
Nếu QH Tỉnh trả lời được câu hỏi “Tỉnh ta chọn đi đến đâu là
đích?” thì QHXD sẽ trả lời câu hỏi tiếp theo “Làm thế nào sử
dụng nguồn tài nguyên về không gian, đất đai, môi trường, các
vật thể để đi đến đích một cách bền vững nhất?”
Từ “Quy hoạch - Plan - Kế hoạch” khi được hiểu rõ về bản chất,
và sử dụng đúng sẽ làm sáng tỏ hoàn toàn các băn khoăn về
sự khác biệt giữa Quy hoạch Tỉnh và QHXD Tỉnh.

* Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thò và nông thông quốc
gia (VIUP)

** Phó Viện trưởng VIUP
*** Phó Trưởng phòng Quản lý KHKT - VIUP