Kinh nghiệm thế giới về phát triển đô thị vệ tinh

NguyỄN ĐNg SơN
Phó Viện trưởng
Viện Nghiên cứu đô thò & phát triển hạ tầng

DIỄN ĐÀN

KINh NghIm th gIớI
v pht trIN Đô thò v tINh

Đô thò vệ tinh và xu hướng thế giới
Đô thò vệ tinh (tương tự như các vệ tinh nhân tạo xoay quanh một thiên thể), có nghóa là một
đô thò nào đó nằm vào quỹ đạo của một thành phố lớn trung tâm. Có lúc người ta hiểu như
đô thò ngoại thành hoặc đô thò mới (new town) (để ở, để sản xuất, để nghỉ ngơi).
Mô hình đô thò vệ tinh (satellite town) ra đời vào cuối thế kỷ 19 cùng với ý tưởng thành phố
vườn của Ebenser Howard (Anh) năm 1898. Theo Howard thì thành phố tuy có thể có tiện
nghi tốt và hoạt động văn hoá phong phú nhưng nông thôn lại có ưu thế về đời sống lành
mạnh và yên tónh. Vì vậy, chỉ có thành phố vườn của ông mới có cả ưu điểm của đô thò lớn
lẫn lợi thế của nông thôn, và thành phố vườn ra đời sẽ là đối tượng dung hoà được những
mâu thuẫn giữa đô thò và nông thôn, bảo đảm cho con người sống một cuộc sống hài hoà.
Mô hình “thành phố vườn” của Howard đã có những ảnh hưởng đáng kể cho học thuyết
“đô thò vệ tinh” của Raymond Unwinn, người đã trực tiếp thiết kế tổng mặt bằng thành phố
Letchworth cho Howard. Cùng với những kinh nghiệm của mình trong khi xây dựng thành
phố vườn cho Howard, ông đã vận dụng thêm các quan niệm “lý luận về vùng đô thò” để
đưa ra học thuyết “đô thò vệ tinh”.
Năm 1922, Raymond Unwinn công bố cuốn sách “Thực tiễn quy hoạch đô thò”, đặt cơ sở
nền móng cho lý thuyết thành phố vệ tinh. Lý luận này sẽ là cơ sở cho việc thiết lập một
mạng lưới, các thành phố nhỏ bao quanh một thành phố lớn, người ta có thể phân tán bớt
dân các đô thò lớn và bảo đảm cho trung tâm đô thò phát triển tương đối độc lập, nhằm tạo
điều kiện sống có lợi hơn cho người dân đô thò.
Học thuyết “đô thò vệ tinh” đã trở thành cơ sở vận dụng cho công tác quy hoạch xây dựng cải
tạo và phát triển các thành phố lớn tại Anh, Mỹ, Pháp, Nga... sau chiến tranh thế giới thứ hai

trong việc giải quyết nạn “phình to” của đô thò và đã đạt được thành công rực rỡ, trong đó có
Letchword, Welwyn (London) và những công trình tại nhiều nước khác trong đó có Radburn
(New York), Greenbelt (Washington), Cergy Pontoise, Saint-Quentin-en Yveline, Marne-laValle, Melun-Senart, Evry (Paris), Misenko (Maskva), Kopatna (Saint Peterburg)...
Trong thế kỷ 20 có nhiều cuộc trao đổi tranh luận về khuynh hướng đô thò hóa, song tựu
trung có 2 hình thái phát triển đô thò chính là: tập trung và phân tán hoặc kết hợp tập trung
và phân tán.

16

SË 95+96 . 2018


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Đô thò vệ tinh là một thành phần của hình thái đô thò phân tán, đa
cực, đa trung tâm. Đối với các thành phố cực lớn ngày nay thì “giải
pháp quy hoạch hàng đầu” đều hướng tới “mô hình đô thò phân
tán”. Về phân tán đô thò, phân tán dân cư là nét chung của quan
điểm phân tán đô thò. Nguyên nhân của phân tán có thể khác nhau,
nguyên nhân của trào lưu này có hàng loạt hướng:
1- Phân tán để cải thiện môi trường sinh học của thành phố và cải
thiện môi trường giao thông của thành phố.
2- Phân tán dựa vào nội dung quan hệ xã hội mới: thủ tiêu mâu
thuẫn giữa thành phố và nông thôn. Có 2 hướng: Có quy đònh dân
cư tối đa của một thành phố và phủ nhận kiểu đô thò tập trung lớn.
3- Phân tán căn cứ vào tính ưu việt kinh tế của phân cấp sản xuất
công nghiệp. Theo Mumford “Tập trung không phải là dạng duy
nhất của mọi tiếp xúc mà nên tạo những khu tổng hợp không lớn
bao gồm: sản xuất, ở và dòch vụ”.

Hình 1: Mô hình phát triển không gian đô thò phân tán hoặc đa cực
(Nguồn: “Infrastructure Provision of Transitional Urban Villages of
Ahmedabad: an Evaluative Study” Dave Seema, 2000)

Mô hình phát triển đô thò vệ tinh được hiểu trong học thuật về đô
thò của Phương Tây là phát triển các thành phố nhỏ và trung bình
xung quanh thành phố trung tâm và chúng được liên kết với thành
phố trung tâm bằng hệ thống giao thông hoàn thiện. Hệ thống giao
thông này cho phép nhiều người dân sống trong các đô thò vệ tinh
có thể di chuyển vào đô thò trung tâm dễ dàng, có thể đi làm và về
trong ngày. Giữa đô thò trung tâm và các đô thò vệ tinh thường là các
vành đai xanh. Các thành phố trung tâm theo mô hình đô thò vệ tinh
bò giới hạn bởi các khu vực phát triển (không thể mở rộng hơn), xem
như ranh giới phát triển (growth boundary), để không biến thành
một đô thò khổng lồ. Kinh nghiệm cho thấy: mỗi đô thò vệ tinh có
chức năng và đặc điểm kinh tế xã hội khác nhau, có một động lực
rõ ràng và thực chất mỗi thành phố phải có chiến lược với những kế
hoạch khả thi về tài chính.
Quy mô đô thò vệ tinh khoảng 10 ngàn người đến 400 ngàn người,
khoảng cách tối ưu giữa các đô thò vệ tinh với đô thò trung tâm giao
động khoảng 30-50km.
Trong hình thái đô thò phân tán, đa trung tâm: Khu trung tâm thường
trở nên rộng lớn về diện tích đến mức chỉ có ít khả năng để xây dựng
những cơ sở phát triển mới, và trở nên không thể quản lý nổi về mặt
giao thông. Chất lượng môi trường suy giảm, ô nhiễm đô thò tăng lên,
thiếu cơ sở hạ tầng đầy đủ để đối phó với tăng dân số trong thành
phố. Khu trung tâm có thể phân bố lại dân cư cho các khu đô thò
mới, đô thò vệ tinh để giảm ùn tắc giao thông và ô nhiễm môi trường.

Những khu đô thò vệ tinh mới ở các vùng phụ cận của khu trung tâm

được cách biệt bởi các vùng nông thôn với những con đường cao tốc
nối liền với các cụm đô thò chính. Mỗi khu đô thò vệ tinh đều gồm khu
trung tâm với hàng loạt các hoạt động buôn bán và thương mại, các
dòch vụ y tế và giáo dục, các khu nhà ở tập trung, các ngành công
nghiệp phục vụ và kinh doanh, các khu vui chơi giải trí… Những đô
thò vệ tinh này cũng đóng vai trò như các khu đònh cư mới cho những
người lao động, những người có thể hàng ngày đi làm trong trung tâm
thành phố bằng ô tô, xe bus hay tàu hỏa.
Có thể nói ngày nay ý tưởng về sự cân bằng, sự phát triển song
song nhà ở, việc làm và công trình công cộng càng trở nên quan
trọng, hy vọng có thể phân bố lại dân cư từ đô thò trung tâm.
Việc xây dựng các thành phố vệ tinh xung quanh các thành phố hiện
hữu ngày càng xa hơn so với thành phố mẹ hiện hữu. Bởi trình độ
khoa học, kỹ thuật ngày càng tiến bộ thì khoảng cách xa gần giờ đây
đã cải thiện rất nhiều bằng các phương tiện giao thông hiện đại như
đường sắt một ray, tàu điện ngầm… Mặt khác, sự phát triển vượt bậc
của công nghệ thông tin trong đời sống và sản xuất của cuộc cách
mạng 4.0 đã đưa con người trở nên “gần nhau hơn” dù đang ở rất
xa nhau hàng trăm kilomet. Các ngành công nghiệp được xét trên
bình diện rộng hơn với những ngành “công nghiệp không khói” mới
đã là tiền đề kinh tế cho việc xây dựng các khu làm việc với những
ngành nghề mới. Trong khi đó thành phố hiện hữu thì đang quá tải,
bán kính phục vụ không còn phù hợp với năng lực phục vụ. Mặt
khác, các vấn đề về “bảo tồn” ngày càng được quan tâm thì việc cải
tạo phát triển thành phố bằng cách tháo dỡ các khu cũ trong thành
phố, xây dựng các khu mới ngày càng được xem xét thận trọng hơn.
Vì thế, việc tiến hành xây dựng các thành phố mới trở thành một giải
pháp hợp lý cho việc cải tạo và phát triển thành phố hiện hữu.
Hiện nay, xu hướng phát triển đô thò vệ tinh là một xu hướng chung
của các thành phố lớn trên thế giới. Mô hình đô thò vệ tinh trên thế giới

khá phổ biến: New York, Washington, Portland (Mỹ), Vancouver,
Ottawa (Canada), Paris, Lion, Nante (Pháp), Rotterdam (Hà Lan),
Matxcova, Saint Peterburg (Nga), Delhi, Bombay (Ấn Độ), Tokyo,
Osaka, Nagoya (Nhật Bản), Seoul (Hàn Quốc), Manila (Philippine),
Jakarta (Indonesia), Kulua Lumpur (Malaysia)...
Các nguyên tắc quy hoạch các khu đô thò vệ tinh
Theo kinh nghiệm của Pháp, mục tiêu của quy hoạch khu đô thò
mới bao gồm:
■ Ưu tiên, dành sự tự do lựa chọn cho các thò dân nhất là các thò
dân ngoại thành về các lónh vực: lựa chọn việc làm, lựa chọn loại và
khung cảnh sinh sống, lựa chọn nơi mua hàng, lựa chọn các hình
thức giải trí... do vậy quy hoạch cần có sự tham gia của cộng đồng.
■ Sau đó cho mọi người được tiếp cận các tài nguyên thiên nhiên
của các khu vực như cây xanh, mặt nước và tập trung được các
khuynh hướng tự nhiên về quy hoạch.
■ Áp dụng một sơ đồ duy ý chí (nếu không có đặc điểm này thì bản

đồ cùng sẽ trở nên vô dụng), nhưng vẫn mang tính thực tế (nếu
không có tính chất này, rất khó có thể thực hiện bằng hành động),
và tập trung được các khuynh hướng tự nhiên vào quy hoạch đô thò.

SË 95+96 . 2018

17


■ Cần

có một không gian năng động, nghóa là có thể đáp ứng được
sự tăng trưởng nhanh chóng hơn (điều mà người ta e ngại) hoặc

chậm hơn (điều này đã xảy ra) so với dự kiến…
Các nguyên tắc lớn về quy hoạch khu đô thò mới:
1- Việc ưu tiên hình thành các trung tâm của khu đô thò mới, cả tại
khu ngoại thành hiện hữu (để tái cơ cấu lại nơi này), lẫn cả khu mở
rộng không gian (các thành phố mới trong tương lai). Sự lựa chọn
này không phải tự thân mà có, nhất là vào trong giai đoạn mà cùng
với sự phát triển của cơ giới hóa đi lại, ta lại chứng kiến sự lụi tàn
của các trung tâm thành phố Mỹ, và ta lại dự đoán sự tiến triển
tương tự tại châu Âu. Các trung tâm đô thò mới được xem như là
phương tiện đặc biệt để khôi phục sự tự do lựa chọn (trong công
việc mua sắm giải trí...).
2- Việc tổ chức đô thò hóa dọc theo các trục ưu tiên, tương ứng với
các mục tiêu về việc tiếp cận không gian thiên nhiên (thiên nhiên
được giữ lại tại các trục đường này), về tính hiện thực (giới hạn việc
đô thò hóa trên các trục đường đònh sẵn), về tính năng động (các
trục có thể phát triển ít nhiều theo các nhu cầu hiện hữu).
3- Sự mở rộng không gian vùng đô thò để trực diện với yêu cầu thực.
4- Việc mở rộng các goạt động của trung tâm về khu ngoại vi để
góp phần giảm đi sự đi lại giữa nơi ở và nơi làm (sự đi lại luân
phiên), và tái lập sự tự do lựa chọn nơi làm.

Cấu trúc đô thò Hà Nội trong tương lai

5- Mạng lưới xa lộ và vận tải công cộng nhanh, một mạng lưới tốc
hành vùng, để tạo sự tự do lựa chọn (về hình thức vận tải, cả về nơi
làm việc, nơi ở, nơi mua sắm, nơi giải trí...). Và lần nữa sự lựa chọn
này không phải tự thân, nhất là vào thời điểm mà các “chuyên gia”
về vận tải (nhất là kỹ sư cầu đường) đánh giá là vận tải công cộng
đã cáo chung và mơ tưởng “tạo một thành phố phù hợp với xe hơi”.
Tuy nhiên, phát triển đô thò vệ tinh không còn là một hướng mới bài

toán quy hoạch trên thế giới, mà là vấn đề thực hiện vì vậy cần biết
những kinh nghiệm thất bại của các quốc gia đi trước như: chi phí
quá nhiều (Tokyo), bò đô thò trung tâm nuốt chửng do quá gần trung
tâm (Hong Kong, Singapore), không giảm được dân số từ đô thò
trung tâm do quá xa trung tâm (Seoul, Delhi)... là bài học cho các
quốc gia đi sau, phải tìm cách thoát khỏi tình trạng này.

Hướng phát triển đô thò vệ tinh ở Việt Nam

Hiện nay, phát triển đô thò vệ tinh cũng là một xu hướng chung của
các đô thò lớn ở nước ta như Hà Nội, TP.HCM.
■ Quy hoạch chung TP Hà Nội có 5 đô thò vệ tinh: Hòa Lạc (hiện
mới chỉ đang phát triển khu công nghệ cao Hòa Lạc), Sơn Tây,
Xuân Mai, Phú Xuyên và Sóc Sơn.
■ Quy hoạch chung TP.HCM có 2 đô thò vệ tinh: đô thò Tây Bắc
Củ Chi (hiện nay đang triển khai nhưng còn chậm) và đô thò Cảng
Hiệp Phước Nhà Bè (hiện nay chỉ mới phát triển khu công nghiệp
và cảng Hiệp Phước).

Điều kiện tiên quyết để phát triển các đô thò vệ tinh
là đất đai

Vấn đề đất đai thường được xem như là viên đá cản trở mọi chính

18

SË 95+96 . 2018

Hình 2: TP.HCM đa trung tâm

sách quy hoạch đô thò nhiều tham vọng. Kinh nghiệm của Pháp,
cho đến những năm 1960, cho thấy một quy hoạch đô thò tốt sẽ trở
nên vô hiệu nếu không kiểm soát được yếu tố đất đai.
Kinh nghiệm về “tập trung và tái điều chỉnh đất đai” là có hiệu quả.
Theo kinh nghiệm của Nhật Bản: Khái niệm cơ bản về điều chỉnh
đất đai, có nghóa là chia sẻ lợi ích và chi phí phát triển một cách
công bằng giữa các bên có lợi ích liên quan bao gồm cà thành phần
công cộng là một phương pháp phát triển dân chủ và có thể phát
huy hiệu quả trong cơ chế thò trường.
Trong khi các thể chế quy hoạch không phát huy hiệu quả như
mong muốn của các nhà quy hoạch trong việc quản lý tăng trưởng


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

và phát triển các khu đô thò mới, thì các kế hoặch phát triển
bao gồm phương pháp tập trung tái điều chỉnh đất đai đã góp
phần hình thành các khu vực đô thò mới. Tái điều chỉnh đất
bao gồm một vài lónh vực quan trọng trong phát triển đô thò
như triển khai thực hiện các khu vực đô thò đã quy hoạch,
bảo vệ chủ đất và quyền lợi của người sử dụng đất, cơ chế tự
trang trải về tài chính, sự tham gia của nhân dân, hợp tác Nhà
nước - Tư nhân...
Mặc dù quy hoạch có thể được áp dụng về mặt ý tưởng với tất
cả mô hình đô thò, song triển khai cụ thể lại rất khác nhau, tùy
theo vùng vì còn chòu ảnh hưởng của điều kiện đòa phương. Cơ
chế tập trung và tái quy hoạch đất đai đã chứng tỏ hiệu quả của
một số quốc gia trong việc nâng cao giá trò đất đai cho nhu cầu
phát triển một cách toàn diện, hiệu quả và minh bạch đối với
những khu vực ngoại vi thành phố. Tập trung và tái điều chỉnh

đất đai thường bao gồm quá trình đô thò hóa có tổ chức một
diện tích đất đai lớn bao gồm nhiều mảnh đất ngoại ô, tái điều
chỉnh và chia nhỏ mảnh đất này cho mục đích sử dụng đô thò
mới trong khuôn khổ đònh hướng và chủ trương chiến lược, quy
hoạch tổng thể phát triển dài hạn của thành phố.
Cơ chế này bảo đảm cho chủ sở hữu ban đầu vẫn giữ được
quyền sở hữu/sử dụng đất ban đầu, nên không cần thực hiện
thu hồi đất. Theo cơ chế này, những đối tượng tham gia sẽ
cùng tập hợp đất đai của mình lại và dành một tỷ lệ diện tích
đất (thường là 30-40%) để sử dụng cho mục đích công cộng
như xây dựng đường sá, cơ sở hạ tầng, công trình công cộng
và đôi khi là cả xây nhà thu nhập thấp. Một số diện tích đất
cũng được để thu hồi vốn dự án thông qua bán/cho thuê đất.
Chủ sở hữu tự nguyện góp một phần đất đai của mình, được
bảo đảm rằng giá trò và mức sử dụng đất đai còn lại (70-60%)
sẽ cao hơn nhiều sau khi thực hiện mô hình, nhờ đầu tư vào
cơ sở hạ tầng và tái điều chỉnh, so với 100% diện tích đất ban
đầu. Nếu sau khi thực hiện mô hình, người dân đòa phương
muốn bán đất thì vẫn có thể làm được trên thò trường mở, tự do
và thu được lợi nhờ giá trò đất đã được nâng lên nhiều.
Mô hình này đã thành công ở nhiều nước như: Nhật Bản, Hàn
Quốc, Đài Loan, Malaysia, Indonesia...
Nhìn chung mô hình trên đã: (i) Ngăn chặn được tình trạng đô
thò hóa manh mún, vá víu, thiếu tổ chức ở những khu vực ngoại
ô, (ii) Giải phóng vốn cho xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp
dòch vụ công nhờ lợi ích thu được từ giá trò đất gia tăng và tái
điều chỉnh đất đai cho mục đích nhà ở/thương mại, (iii) Tạo
cơ sở để kết nối đô thò và mở rộng một cách hợp lý mạng lưới
giao thông, (iv) Đảm bảo để chủ sở hữu/sử dụng đất nông thôn
ngoại thành ban đầu được hưởng những lợi ích nhờ đô thò hóa

đem lại, nhờ vẫn giữ được quyền sở hữu/sử dụng trong cơ chế.
Phương pháp tập trung tái điều chỉnh đất đai có thể đóng vai
trò quan trọng với tư cách là một phương pháp lựa chọn phát
triển đô thò. Tuy nhiên việc áp dụng phương pháp này nên
được đánh giá thông qua việc xem xét điều kiện cụ thể của
mỗi thành phố.

Hy vọng kinh nghiệm tập trung và tái điều chỉnh đất sẽ có ích
trong phát triển các khu đô thò vệ tinh ở khu vực ngoại thành
ở nước ta.
Nên thu hẹp diện thu hồi đất
Điều 61 và 62 Luật Đất đai 2913 chỉ quy đònh cụ thể các
trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng cho quốc phòng an
ninh và phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
đã theo hướng thu hẹp các trường hợp thu hồi đất so với trước
đây. Tuy nhiên, nhiều trường hợp cũng đã đẩy chính quyền
vào thế phải đối đầu với người dân trong công tác thu hồi đất,
giải phóng mặt bằng, vì giá đất quá thấp so với giá thò trường.
Cái có thể nhìn thấy ngay được là sự mất đi lòng tin của dân
và sự đồng thuận xã hội.
Trong sửa đổi Luật Đất đai 2013 lần này, để gỡ khó khăn cho
dự án, nhanh chóng triển khai đưa đất vào sử dụng, Bộ Tài
nguyên - Môi trường lại đã đề xuất tăng thu hồi đất cho các dự
án phát triển kinh tế xã hội như: dự án khu đô thò mới, dự án
khu nhà ở, sử dụng đất của dự án có vốn đầu tư nước ngoài,
dự án phát triển nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công
nghệ cao. Thực tế đây là các dự án kinh doanh bất động sản,
loại hình đang mang lại nhiều lợi nhuận cho các chủ đầu tư,
trong khi đó Nhà nước chỉ nhận được phần nhỏ thông qua các
loại thuế, phí còn người dân thì chòu thiệt thòi nhiều nhất vì giá

đền bù quá thấp.
Phải tạo sự công bằng cho tất cả các bên: Nhà nước, người
dân và cả doanh nghiệp. Do vậy, chẳng những không nên mở
rộng diện thu hồi đất mà còn cần thu hẹp diện tích thu hồi đất,
nhất là đối với các dự án phát triển các khu đô thò mới, nâng
cấp các khu đô thò hiện hữu, cải tạo các chung cư... Ngày
06/01/2017, Chính phủ đã ban hành Nghò đònh số 01/2017/
NĐ-CP quy đònh chi tiết về việc “góp vốn bằng quyền sử dụng
đất” hay còn được gọi là “góp đất - điều chỉnh đất đai” để thu
hẹp diện tích thu hồi đất. Kiến nghò nên đưa quy đònh “góp
vốn bằng quyền sử dụng đất” của Chính phủ vào Luật Đất
đai sửa đổi để thu hẹp diện thu hồi đất, giảm tình trạng khiếu
kiện đất đai kéo dài làm mất ổn đònh xã hội. Nói chung nên ưu
tiên giải pháp “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” chỉ khi nào
không thực hiện được thì mới phải thu hồi đất. Hướng đến việc
chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa doanh nghiệp - người
dân về bản chất dân sự.
Tài liệu Tham khảo
1. Các thành phố mới tại Pháp - Nhiều tác giả, 1975.
2. Nghiên cứu kinh nghiệm về phát triển đô thò Nhật Bản và các nước châu
Á-Nikken Seikei,1998.
3. Từ lý luận thành phố vườn của Ebeneser Howard đến lý luận thành phố vệ
tinh của Raymond Unwinn - Đoàn Ngọc Hiệp, TC QHXD số 7/2005.
4. Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thò - Nguyễn Đăng
Sơn, NXB Xây Dựng 2005. Tập 2, 2006.
5. Phát triển không gian vùng đô thò lớn - Nguyễn Đăng Sơn,TC Người Xây
Dựng số 12/2011.
6. Đánh giá đô thò hóa ở Việt Nam - Ngân hàng Thế giới (WB), 2011
7. Đô thò hoá ở Việt Nam trước ngã ba đường - Victoria Kwakwa,TC Người
Xây Dựng số 6&7 2012.

8. Xây dựng hạ tầng khung đáp ứng yêu cầu phát triển đô thò vệ tinh Hà Nội
- Vũ Thò Vinh, TC KTVN số 213/2017.
9. Khung giá đất phải sát giá thò trường - Nguyễn Đăng Sơn, Báo Tuổi Trẻ,
ngày 25/5/2018.

SË 95+96 . 2018

19