Tích hợp hai hệ thống quy hoạch sử dụng đất đô thị trong một hành lang pháp lý

DIỄN ĐÀN

Tích hợp hai hệ Thống quy hoạch sử dụng đấT đô Thò

trong một hành lang pháp lý
ThS. Vũ TuN VINh
Viện Quy hoạch đô thò và nông thôn quốc gia

h

iện nay, tại Việt Nam, việc quản lý sử dụng đất
đô thò còn nhiều bất cập cả ở các khu vực nội
đô và khu vực ven đô. Tại các đô thò lớn vấn đề
quản lý sử dụng đất càng phức tạp, nguyên nhân là từ
việc chưa có một hành lang pháp lý thống nhất cho việc
quản lý sử dụng đất trong đô thò, đặc biệt là giữa ngành
Tài nguyên môi trường và ngành Xây dựng. Bên cạnh đó
là sự khác biệt trong cách hiểu, cách vận dụng các chỉ
tiêu đất đô thò giữa các ngành, đòa phương, hơn nữa còn
là việc phân đònh các loại hình đất chưa rõ ràng đặc biệt là
vấn đề đất hỗn hợp. Ngoài ra, việc xây dựng hệ thống hồ
sơ, tài liệu phục vụ việc quản lý trên các hệ bản đồ khác
nhau của các ngành cũng là một cản trở lớn cho công tác
quản lý. Chính vì vậy cần phải có sự tích hợp hai hệ thống
quy hoạch sử dụng đất đô thò vào trong cùng một hành
lang pháp lý.

1. Bất cập từ hệ thống văn bản pháp quy

Hiện nay, công tác quản lý sử dụng đất trong khu vực
đô thò đang phải tuân theo hai hệ thống luật khác nhau

là Luật Đất đai và Luật Quy hoạch đô thò. Theo Luật Đất
đai, đất đai đô thò được quản lý như một loại tài nguyên
gắn với tính sở hữu và các quyền sử dụng được quy
đònh cho từng loại đất. Trong khi với đặc điểm của đô
thò, đất đai đô thò phải gắn với hiệu quả kinh tế của việc
sử dụng đất và cả không gian trên mặt đất, không gian
dưới mặt đất. Quản lý đất đai đô thò phải là quản lý và
kinh doanh tài sản đất bao gồm mặt đất, không gian
trên mặt đất và không gian dưới mặt đất, đất đai đô thò
phải là một nguồn lực cho việc phát triển kinh tế - xã
hội đô thò. Các nội dung này đều đã được đề cập trong
Luật Quy hoạch đô thò thông qua sản phẩm cụ thể nhất
là nội dung quy hoạch sử dụng đất trong đồ án quy
hoạch đô thò.
Cũng theo các quy đònh của Luật Đất đai, đất đai được
quản lý trên cơ sở khái niệm đất nông nghiệp, trong khi
việc đô thò hóa ở Việt Nam diễn ra rất nhanh, quá trình
chuyển hóa từ đất nông nghiệp sang trở thành đất phát
triển đô thò là một xu thế chung không thể cưỡng lại được,

cần phải hình thành một hệ thống khái niệm về các loại
đất đô thò để tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý phát triển
đô thò một cách thống nhất trong hệ thống các văn bản
pháp quy. Như vậy toàn bộ hệ thống đất phi nông nghiệp
có thể được chuyển đổi thành một khái niệm khác, ví dụ
như đất xây dựng trong đó bao gồm: Đất đô thò, đất xây
dựng nông thôn, đất công nghiệp, dòch vụ, đất kết cấu
hạ tầng…
Chức năng sử dụng đất hiện nay, đặc biệt trong đô thò
cũng không phải là cố đònh mà luôn thay đổi để đảm bảo

đạt được lợi ích kinh tế - xã hội cao nhất. Bên cạnh đó
chức năng sử dụng đất cũng không còn mang tính đơn
nhất mà có sự giao thoa các chức năng, tạo ra khái niệm
đất hỗn hợp nhằm đạt được hiệu quả cao nhất về sử
dụng mà không gây ra các tác động xấu trong bản thân
việc tích hợp các chức năng sử dụng đất cho một lô, thửa
cũng như cho cả khu vực. Tuy nhiên hiện nay, khái niệm
về đất hỗn hợp còn chưa rõ ràng và còn tạo ra nhiều kẽ
hở trong công tác quản lý phát triển đô thò, dẫn đến các
hậu quả về môi trường cũng như các vấn đề đô thò khác
(ùn tắc, an toàn đô thò, quá tải hạ tầng…), trong khi đó lại
vẫn có sự cứng nhắc trong công tác quản lý đô thò, không
tạo ra sự linh hoạt trong việc chuyển đổi mục đích, chức
năng sử dụng đất.

2. Bất cập trong hệ thống chỉ tiêu đất đô thò

Các chỉ tiêu sử dụng đất là một thông số chính được sử
dụng trong việc quản lý lập, thẩm đònh, phê duyệt đồ án
quy hoạch cũng như quản lý phát triển đô thò theo đồ án
quy hoạch được duyệt. Các chỉ tiêu sử dụng đất có thể
kể đến như: Đất xây dựng đô thò; đất dân dụng; đất đơn
vò ở; đất ở hay các chỉ tiêu về đất cây xanh; đất công trình
công cộng, dòch vụ; đất giao thông…
Ví dụ như, trong việc phân loại đô thò theo Nghò quyết
1210/2016/NQ-UBTVQH13, các chỉ tiêu sử dụng đất
được sử dụng là:
n Đất xây dựng đô thò (đối với các thành phố, thò xã) và
đất xây dựng (đối với thò trấn) dùng để xác đònh chỉ tiêu
về mật độ dân số.

SË 100 . 2019

19


n Đất dân dụng, đất xây dựng các công trình dòch vụ, công cộng cấp
đô thò, đất xây dựng các công trình dòch vụ, công cộng cấp đơn vò ở,
đất cây xanh toàn đô thò, đất cây xanh công cộng khu vực nội thành,
nội thò, đất công trình giáo dục mầm non và phổ thông cơ sở.

Trong quy hoạch đô thò, các chỉ tiêu sử dụng đất cũng được khống
chế trong Quy chuẩn xây dựng Việt Nam về Quy hoạch xây dựng
(QCXDVN 01:2008) gồm các chỉ tiêu sau:
n Đất đơn vò ở tối thiểu là 8m2/người và đất đơn vò ở trung bình
toàn đô thò không lớn hơn 50m2/người. Tuy nhiên trước đây,
trong Bộ Quy chuẩn xây dựng ban hành giai đoạn 1997-1998
các chỉ tiêu đất đơn vò ở được quy đònh chi tiết theo cấp loại đô
thò và quy đònh cụ thể cho từng loại đất thành phần (đất xây
dựng nhà ở; đất cây xanh; đất công trình công cộng; đất sân,
đường giao thông…).
n Đất cây xanh sử dụng công cộng ngoài đơn vò ở trong các đô thò
tối thiểu từ 4-7m2/người tùy thuộc loại đô thò. Đô thò được phân loại
càng cao thì có chỉ tiêu tối thiểu càng lớn và ngược lại. VD: Đô thò
đặc biệt tối thiểu là 7m2/người, trong khi đô thò loại V tối thiểu là 4m2/
người. Đất cây xanh sử dụng công cộng trong đơn vò ở tối thiểu là
2m2/người, trong đó cây xanh sử dụng công cộng trong nhóm ở tối
thiểu là 1m2/người.
n Đất công trình giáo dục mầm non và phổ thông cơ sở tối thiểu là
2,7m2/người.

Trong quy chuẩn hiện nay không có khống chế về đất dân dụng, đất
xây dựng đô thò…, mặc dù trước đây các chỉ tiêu về đất dân dụng đã
tồn tại trong Bộ Quy chuẩn xây dựng ban hành giai đoạn 1997-1998,
theo đó các chỉ tiêu được khống chế theo cấp loại đô thò và có chi
tiết cho từng loại đất thành phần (đất ở; đất cây xanh; đất công trình
công cộng; đất giao thông). Trong thực tiễn lập, thẩm đònh, phê duyệt
đồ án quy hoạch cũng như quản lý phát triển đô thò theo đồ án quy
hoạch được duyệt có các vấn đề tồn tại liên quan đến các chỉ tiêu sử
dụng đất như sau:
n Yêu cầu chưa thống nhất về các chỉ tiêu sử dụng đất cho các mục
đích quản lý khác nhau: Giữa việc quản lý lập quy hoạch và quản lý
phát triển đô thò, giữa quy hoạch đô thò và phân loại đô thò…
n Việc hiểu một số khái niệm để xác đònh các chỉ tiêu sử dụng đất
chưa thống nhất trong quá trình quản lý của ngành, liên ngành hoặc
còn có sự chồng chéo (khái niệm đất xây dựng nhà ở, đất ở, đất đơn
vò ở, đất khu ở…).
n Một số khái niệm chưa có đònh nghóa rõ ràng (đất xây dựng, đất
xây dựng đô thò, đất cây xanh và đất cây xanh sử dụng công cộng…).
n Một số khái niệm mặc dù chỉ có phạm vi áp dụng hạn chế ở một số
cấp độ quy hoạch, tuy nhiên chưa có quy đònh cụ thể về phạm vi áp
dụng nên dẫn đến việc tham chiếu, áp dụng sai: như khái niệm về
đất đơn vò ở trung bình toàn đô thò…
n Bên cạnh đó là sự liên quan mật thiết giữa các chỉ tiêu sử dụng đất
với mục đích sử dụng đất (ở, thương mại, dòch vụ, văn phòng… hay
hỗn hợp nhiều mục đích sử dụng đất) cũng như cách thức quản lý
không gian của khu đất (hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng, tầng
cao – chiều cao xây dựng…).
Như vậy, cần phải có sự hệ thống hóa lại các khái niệm về chỉ tiêu sử
dụng đất phục vụ chung cho các ngành trong việc quản lý phát triển đô
thò cũng như quản lý việc lập, thẩm đònh, phê duyệt quy hoạch đô thò.

20

SË 100 . 2019

3. Bất cập trong việc phân loại đất đô thò

Theo Luật Đất đai, quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh
vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng
biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng của
các ngành, lónh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vò hành
chính trong một khoảng thời gian nhất đònh. Kỳ quy hoạch sử dụng
đất là 10 năm. Quy hoạch sử dụng đất được lập cho cấp quốc gia,
cấp tỉnh (tích hợp trong quy hoạch tỉnh), cấp huyện và các loại đất
đặc biệt là đất quốc phòng và đất an ninh.
Cũng theo Luật Đất đai, việc phân loại đất được căn cứ vào mục đích
sử dụng, cụ thể như sau:
(1) Nhóm đất nông nghiệp, gồm: Đất trồng cây hàng năm (đất lúa và
đất trồng cây hàng năm khác), đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản
xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất nuôi trồng thủy sản,
đất làm muối, đất nông nghiệp khác (đất xây dựng nhà kính và các
loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt – kể cả hình thức không
trồng trọt trực tiếp trên đất, đất xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia
súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép,
đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập,
nghiên cứu thí nghiệm, đất ươm tạo cây giống, con giống và đất
trồng hoa, cây cảnh).
(2) Nhóm đất phi nông nghiệp, gồm: Đất ở (đất ở tại nông thôn, đất
ở tại đô thò) gồm đất xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục

vụ đời sồng, vườn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư; đất
xây dựng trụ sở cơ quan; Đất sử dụng vào mục đích an ninh, quốc
phòng; Đất xây dựng công trình sự nghiệp (đất xây dựng: trụ sở tổ
chức sự nghiệp, cơ sở văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục và đào tạo, thể
dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự
nghiệp khác); Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp (đất khu,
cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu thương mại, dòch vụ, cơ sở sản
xuất phi nông nghiệp, sử dụng cho hoạt động khoáng sản, sản xuất
vật liệu xây dựng, làm đồ gốm); Đất sử dụng vào mục đích công
cộng (đất giao thông: cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy
nội đòa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, đường bộ và công trình
giao thông khác; đất thủy lợi; đất có di tích lòch sử - văn hóa, danh lam
thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng;
đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất
chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác; đất
cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng; đất làm nghóa trang, nghóa đòa, nhà tang lễ,
nhà hỏa táng; Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên
dung; Đất phi nông nghiệp khác (đất làm nhà nghỉ, lán, trại cho người
lao động trong cơ sở sản xuất, đất xây dựng kho và chứa nông sản,
thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ phục vụ cho sản
xuất nông nghiệp và đất xây dựng công trình khác của người sử dụng
đất không nhằm mục đích kinh doanh mà công trình đó không gắn
liền với đất ở).
(3) Nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại đất chưa xác đònh mục
đích sử dụng
Theo Luật Quy hoạch đô thò, quy hoạch đô thò phải dự kiến sử dụng
đất của đô thò theo từng giai đoạn quy hoạch. Thời hạn quy hoạch
đối với quy hoạch chung đô thò từ 10–15 năm đến 20–25 năm tùy
theo cấp loại đô thò.

≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Cũng theo Luật Quy hoạch đô thò, việc phân loại đất cụ thể như sau:
n Đối với quy hoạch xây dựng vùng (vùng liên huyện, vùng huyện):
Vùng phát triển đô thò; Vùng phát triển dân cư nông thôn; Vùng nông
nghiệp; Vùng lâm nghiệp (rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản
xuất); Vườn quốc gia; Khu bảo tồn thiên nhiên; Khu vực bảo vệ
cảnh quan; Khu vực an ninh quốc phòng; Khu vực đầu mối hạ tầng
kỹ thuật; Khu kinh tế; Khu công nghệ cao; Khu du lòch; Khu công
nghiệp, kho tàng; Khu trung tâm nghiên cứu, đào tạo.
n Đối với quy hoạch đô thò:
(1) Đất dân dụng: Đất ở (Đất đơn vò ở, đất nhóm nhà ở, đất ở liền kề, đất
ở chung cư, đất ở hỗn hợp, đất ở biệt thự, đất ở làng xóm); Đất công trình
công cộng (đất công cộng đô thò, đất công cộng đơn vò ở); Đất trường
học (đất trường phổ thông trung học, trung học cơ sở, tiểu học và mầm
non); Đất cây xanh (đất cây xanh đô thò, đất cây xanh đơn vò ở).
(2) Đất ngoài dân dụng: Đất công nghiệp; Đất kho tàng; Đất trung
tâm nghiên cứu, đào tạo; Đất cơ quan; Đất trung tâm y tế; Đất du lòch;
Đất tôn giáo, di tích; Đất công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật; Đất cây
xanh (đất cây xanh chuyên đề, đất trung tâm thể dục thể thao, đất
cây xanh cách ly); Đất an ninh quốc phòng; Đất nghóa trang.
(3) Đất khác: Đất nông nghiệp; Đất lâm nghiệp; Mặt nước.
Như vậy có thể thấy các khái niệm trong nhóm đất tại khu vực đô thò
không thống nhất giữa Luật Quy hoạch đô thò và Luật Đất đai, trong
khi chưa có một văn bản nào để cho phép quy đổi các khái niệm giữa
hai luật này để đảm bảo tính thống nhất, không hiểu sai, không hiểu
hai nghóa trong việc áp dụng văn bản pháp luật đối với các loại đất
trong khu vực phát triển đô thò.
4. Bất cập trong việc xây dựng bản đồ quy hoạch sử dụng đất

Theo Luật Đất đai, bản đồ hiện trạng sử dụng đất là bản đồ thể hiện
sự phân bố các loại đất tại một thời điểm xác đònh, được lập theo từng
đơn vò hành chính, bản đồ quy hoạch sử dụng đất là bản đồ được lập
tại thời điểm đầu kỳ quy hoạch, thể hiện sự phân bổ các loại đất tại
thời điểm cuối kỳ của quy hoạch đó. Các bản đồ sử dụng đất được
thể hiện trên nền bản đồ đòa chính là bản đồ thể hiện các thửa đất và
yếu tố đòa lý có liên quan, lập theo đơn vò hành chính xã, phường, thò
trấn, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận. Trong khi đó,
theo Quy hoạch đô thò, bản đổ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy
hoạch sử dụng đất được vẽ trên nền bản đồ đòa hình.
Đất đai đô thò cho dù có các đặc tính khác với đất đai nông nghiệp,
như việc gắn liền với yếu tố không gian hay giá trò sử dụng, tuy nhiên
không thể tách rời các đặc điểm cố hữu là tính sở hữu và quyền khai
thác, sử dụng. Vì vậy cần phải gắn liền với việc phân đònh lô, thửa với
các ranh giới rõ ràng mà hệ thống bản đồ đòa chính đã thể hiện được
và việc quy hoạch đô thò, đặc biệt là nội dung về quy hoạch sử dụng
đất không thể tách rời hệ thống bản đồ đòa chính. Các nội dung trong
bản đồ đòa hình sẽ là những thông tin bổ sung nhằm gắn kết các giải
pháp quy hoạch sử dụng đất với việc quản lý không gian trên mặt
đất và cả không gian dưới mặt đất. Điều này là một hạn chế trong
Luật Quy hoạch đô thò khi quy đònh việc sử dụng bản đồ cho công
tác quy hoạch là bản đồ đo đạc đòa hình, như vậy không những gây
ra lãng phí nguồn tài nguyên bản đồ có sẵn là hệ thống bản đồ đòa
chính mà còn không gắn kết được các giải pháp quy hoạch sử dụng
đất và không gian đô thò với thực trạng sử dụng đất gắn với tính sở

hữu và quyền sử dụng thực tế của từng lô, thửa đất hiện trạng cũng
như dự kiến trong tương lai.

Kiến nghò

(1) Hiện nay trong cùng phạm vi ranh giới một đô thò có hai loại tài
liệu dùng để quản lý về sử dụng đất bao gồm tài liệu về Quy hoạch sử
dụng đất theo quy đònh của Luật Đất đai quản lý về mục đích sử dụng
đất theo từng thửa đất với thời gian quy hoạch không quá 10 năm và
tài liệu về Quy hoạch sử dụng đất trong đồ án quy hoạch đô thò theo
quy đònh của Luật Quy hoạch đô thò quản lý sử dụng đất gắn với quản
lý về không gian và kết nối hạ tầng chung của đô thò với thời gian quy
hoạch từ 10 năm đến 25 năm tùy theo từng cấp loại đô thò. Các quy
hoạch này mặc dù có sự tham khảo lẫn nhau tuy nhiên không thể tạo
ra sự thống nhất toàn bộ nội dung của cả hai loại quy hoạch dẫn đến
việc quy đònh chồng chéo, không nhất quán. Với đặc điểm của công
tác quy hoạch yêu cầu phải có những nghiên cứu có tính dài hạn. Vì
vậy, quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch đô thò sẽ đáp ứng được
nhu cầu quản lý của đô thò và việc cụ thể hóa các đònh hướng sử dụng
đất dài hạn sẽ được thông qua các kế hoạch sử dụng đất hàng năm
hoặc 05 năm, cần phải tích hợp quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất
đai vào trong quy hoạch sử dụng đất trong Luật Quy hoạch đô thò.
(2) Phân loại đất chưa thống nhất giữa hai luật, mặc dù Luật Đất đai
tập trung vào việc quản lý đất nông nghiệp, trong khu Quy hoạch đô
thò tập trung vào quản lý đất xây dựng đô thò (là một phần của đất phi
nông nghiệp quy đònh trong luật đất đai). Cần có sự thống nhất về
các khái niệm, đònh nghóa cũng như tên gọi của các loại đất trong hai
bộ luật này hoặc phân đònh rõ phạm vi của từng bộ luật. Cần phải
thống nhất cách phân loại đất trong hai bộ luật trong đó phần đất
nông nghiệp có thể sử dụng hoàn toàn các quy đònh của Luật Đất
đai, tuy nhiên phần đất phi nông nghiệp đặc biệt là các loại đất liên
quan đến dân dụng phải có sự tích hợp từ các loại đất trong hệ thống
Luật Quy hoạch đô thò.
(3) Bản đồ cho công tác quy hoạch đô thò là bản đồ đòa hình, các

thông tin về lô thửa thường không được tích hợp vào trong nội dung
bản đồ, trong khi đối với việc quy hoạch sử dụng đất phải làm rõ
được các đònh hướng sử dụng đất theo từng lô thửa cũng như việc
thay đổi ranh giới các lô thửa đất kèm theo chức năng để có biện
pháp quản lý phù hợp. Vì vậy, cần xem xét việc tích hợp hoặc sử
dụng bản đồ đòa chính đề lập bản đồ hiện trạng và quy hoạch sử
dụng đất trong quy hoạch đô thò.
Hiện nay, Luật Quy hoạch có hiệu lực trong đó vấn đề tích hợp trong
công tác quy hoạch đã được đề cập đến nhiều, vấn đề đặt ra là tích
hợp như thế nào cho phù hợp với đặc thù của công tác quản lý quy
hoạch và phát triển đô thò, đảm bảo tầm nhìn dài hạn của công tác
quy hoạch, tính không gian, vật thể của đô thò và sự hài hòa giữa các
vấn đề kinh tế - xã hội và tài nguyên môi trường.
Tài liệu Tham khảo:
1. Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội khóa 14
2. Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số
35/2018/QH14 ngày 20/11/2018 của Quốc hội khóa 14
3. Luật Quy hoạch đô thò 30/2009/QH12 ngày 29/06/2009 của Quốc hội khóa 12
4. Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013 của Quốc hội khóa 13
5. Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng QCXDVN 01:2008
6. Nghò quyết 1210/2016/NQ-UBTVQH13 ngày 25/05/2016 của Ủy ban thường vụ
Quốc hội khóa 13

SË 100 . 2019

21