Đổi mới phương pháp luật quy hoạch và quản lý phát triển đô thị từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới (Phần 2)

Đổi mới phương pháp luận
quy hoạch và quản lý phát triển Đô thò

Từ THC TIễn Đến YêU CU ĐI mI
(phần ii)

QUY HOẠCH

& TÁC GIẢ

PGS.TS.KTS. LưU ĐC CườnG* - TS.KTS. nGUYễn TrUnG dnG**
và các đồng nghiệp

6. Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thò

Tồn tại
Mục đích kiểm soát phân vùng là cơ sở để đònh hướng và chia nhỏ
các khu vực kiểm soát phù hợp với quy mô quản lý và điều kiện
phát triển từng khu vực, những vẫn đảm bảo tính thống nhất trong
cấu trúc toàn đô thò.
(1) Quy hoạch phân khu được quy đònh trong Luật Quy hoạch đô
thò năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 theo hướng chuyển đổi
đồ án quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ
án quy hoạch phân khu với tỷ lệ bản đồ 1/2000-1/5000. Tuy nhiên
trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ án quy hoạch phân khu
mới bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thò.
Đối với các đô thò lớn như thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh, các
đồ án quy hoạch phân khu được quy đònh cụ thể về chức năng sử
dụng đất từng lô đất quy hoạch (Luật QHĐT 2009) trên nền tảng
hiện trạng và dự án đã có, thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ
tầng cấp khu vực. Kết quả đạt được cho thấy quy đònh về sử dụng

đất không đảm bảo tính hệ thống, được điều chỉnh cục bộ khi có
nhu cầu đầu tư mới phát sinh, do đó hệ thống hạ tầng xã hội, không
gian cảnh quan, công viên vườn hoa rất thiếu do khống chế quy mô
dân số thấp trong quy hoạch chung so với thực tế phát triển, công
trình cao tầng phát triển khá tùy tiện trong đô thò. Đối với TP.HCM,
việc thực hiện chuyển đổi các quy hoạch chung quận huyện trước
đây thành các quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/5000 (chỉ bao gồm quy
hoạch sử dụng đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung
bình 400-600 m) để giảm thủ tục triển khai lập quy hoạch, kết quả
khi quy hoạch thực hiện theo quy hoạch chi tiết của các dự án cụ
thể, sẽ hạn chế các QHPK được duyệt, hạn chế rất nhiều tác dụng

64

SË 100 . 2019

điều tiết quản lý phát triển đô thò. Phát sinh những vấn đề hạ tầng
kỹ thuật đô thò trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông,
ngập lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý từ hệ thống
hạ tầng khung.
Đối với các đô thò tỉnh ly, thuộc tỉnh, quy hoạch phân khu đã xác
đònh chức năng, theo phân vùng cấu trúc đô thò, theo mô hình đơn
vò ở… với quy mô lập quy hoạch khác nhau, đưa ra các quy đònh khá
cụ thể về tầng cao, về mật độ xây dựng. Do áp dụng cùng hệ thống
chỉ tiêu và phương pháp phân vùng (thực chất là quy đònh chỉ tiêu
sử dụng đất cho từng lô đất quy hoạch). Thực tế sau quy hoạch
phân khu được phê duyệt, các dự án triển khai do các nhà đầu tư
thực hiện có những cách thức và nhu cầu đầu tư khác nhau cũng đã
làm thay đổi các đònh hướng của quy hoạch phân khu.
(2) Quy đònh về an toàn, VSMT và phòng chống thiên tai đã được

quy đònh. Do đó việc xác đònh khu vực nào áp dụng hệ thống quy
chuẩn, tiêu chuẩn chung, khu vực nào không áp dụng là hết sức
cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy
chuẩn, tiêu chuẩn. Các khu vực cần bổ sung hệ thống quy chuẩn,
tiêu chuẩn là:
Các khu vực không phù hợp cho đô thò hóa
Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai
Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp
(3) Quy đònh về phân vùng trong hệ thống quy hoạch đô thò hiện
nay được triển khai qua 03 cấp đồ án QHC, QHPK và QHCT và
mỗi một loại đồ án có hệ thống các quy đònh quản lý theo đồ án quy
hoạch được phê duyệt. Các nội dung về phân vùng kiểm soát cũng
được triển khai theo hệ thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn


Q u y h oπ c h &

đô thò tới từng lô đất phát triển trong đô thò. Theo quy đònh của hệ
thống pháp luật Quy hoạch đô thò, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy
đònh về phân vùng được cụ thể hóa trong các lô quy hoạch, phụ
thuộc cấu trúc quy hoạch giao thông đô thò, bình quân diện tích các
ô quy hoạch từ 50-100ha đối với đồ án QHC, 5-15ha đối với QHPK
và 1-5ha đối với QHCT 1/500.
(4) Cơ chế kiểm soát phân vùng thực chất là dựa trên các quy đònh
về sử dụng đất theo các lô quy hoạch, chỉ có quy đònh trong đồ án
QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư phát triển
hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ
tiêu diện tích...). Do đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân
thủ các dự báo phát triển của đô thò trong đồ án QHC là rất khó
khăn, do quy trình quy hoạch qua 03 bước nêu trên, tạo ra những

khó khăn trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ
thống chỉ tiêu tầng bậc, qua nhiều bước trung gian, phương pháp
triển khai lập quy hoạch và quản lý khác nhau.
Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ
phân vùng trong đồ án quy hoạch chung, nhưng khi triển khai cụ
thể hóa thành quy hoạch phân khu, hoặc quy hoạch chi tiết không
tuân thủ ranh giới phân vùng trong quy hoạch chung và các nội
dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác đònh.
(5) Một vấn đề khác nữa là ranh giới lập đồ án quy hoạch phân khu
thường khác biệt so với quy đònh ‘phân vùng’ trong đồ án quy hoạch
chung (một phần do nhu cầu thực tế quản lý). Điều này càng làm
cho công tác quản lý giám sát tuân thủ quy hoạch chung lại thêm
một bước trung gian nữa, và dễ dẫn tới những sai lệch so với đònh
hướng của phân vùng quy hoạch chung.
Thực tiễn quản lý theo các chỉ tiêu quy hoạch dẫn tới thực tế chưa
đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển tại các khu vực có giá trò cảnh
quan, yếu tố bảo tồn văn hóa... Do các đồ án quy hoạch, quy đònh
quản lý, quy chế quản lý đô thò mới chỉ dựa trên hệ thống quy chuẩn,
tiêu chuẩn để xác đònh yêu cầu kiểm soát phát triển. Đây mới chỉ là
điều kiện cần và chỉ áp dụng đối với những khu vực phát triển mới
hoàn toàn và không có yêu cầu quản lý riêng như đã đề cập ở trên.
Vì các quy đònh quy chuẩn, tiêu chuẩn chỉ áp dụng phù hợp đối với
những khu vực có điều kiện chung đồng nhất, như khu đô thò mới,
phát triển tại vùng đất trống, đất nông nghiệp, đồng bằng... không có
yếu tố thiên tai, vùng không có dân cư truyền thống, trung tâm đô thò
lòch sử... Điều này dẫn tới thực tế mâu thuẫn, một là các khu vực cần
bảo tồn sẽ được xây dựng như một khu vực mới và không có sự khác
biệt, hai là khu vực đó sẽ không thể thực hiện công tác kiểm soát phát
triển (nếu hoạt động đô thò ở đó diễn ra sôi động).
Do đó việc xác đònh khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn,

tiêu chuẩn chung, khu vực nào không áp dụng là hết sức cần
thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy
chuẩn, tiêu chuẩn.
(6) Các yếu tố thiên tai chưa được lồng ghép trong quy trình quy
hoạch và phân vùng, hạn chế những giải pháp quy hoạch sử dụng
đất thích ứng thiên tai, biến đổi khí hậu. Các khu vực cần bổ sung
quy đònh trong phân vùng là:

t ∏c gi ∂

Các khu vực không phù hợp cho đô thò hóa.
Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.
Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.
Các khu vực giàu môi trường tự nhiên, nguồn nước, kiểm soát
xói lở.
Đònh hướng đổi mới
Đổi mới kiểm soát phát triển đô thò theo phân vùng đô thò cũ và
mới. Đònh hướng phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng thuộc mọi đối
tượng, người dân đô thò có thể biết để thực hiện trong từng đô thò.
Mục tiêu
Đổi mới phương pháp, quy trình tích hợp phân vùng và quản lý
phát triển đô thò gắn với sử dụng đất và giao thông đô thò.
Xây dựng công cụ kiểm soát và giám sát thực hiện quy hoạch về
các chỉ tiêu sử dụng đất (hệ số sử dụng đất, chức năng sử dụng
đất) và hạ tầng xã hội.
Xây dựng công cụ dự báo nhu cầu sử dụng đất và quản lý khả
năng dung nạp hạ tầng kỹ thuật và HTXH cho các dự án đô thò.
Xây dựng cơ chế chuyển nhượng về chỉ tiêu sử dụng đất trong
từng phân vùng và giữa vùng khuyến khích đô thò hóa và vùng hạn
chế đô thò hóa.

Nhiệm vụ
Đổi mới quy trình tích hợp nội dung phân vùng trong QHĐT đổi
mới.
Xây dựng hướng dẫn về phương pháp và nội dung phân vùng.
Xây dựng khung cơ sở dữ liệu về về sử dụng đất, giao thông đô
thò phục vụ mục tiêu dự báo và đònh hướng phân vùng.
Xây dựng khung quản lý phát triển đô thò về sử dụng đất, cấp
phép phát triển dự án đầu tư phát triển đô thò, dự án đầu tư công...
Xây dựng đề án về các quy đònh đòa phương về bảo tồn, cảnh
quan và kiến trúc, bảo vệ môi trường, giảm nhẹ rủi ro thiên tai.

7. Kiểm soát phát triển không gian cao tầng

Tồn tại
Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thò Việt
Nam hiện nay đang tồn tại nhiều bất cập. Ở các đô thò trẻ, ngưỡng
giới hạn tầng cao tối đa trong quy hoạch chung thành phố có phần
khó hiểu đối với người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn.
Thậm chí có nhiều ý kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận
này đang phần nào cản trở những phát triển cần thiết của đô thò. Ở
các thành phố lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, nhiều dự án phát triển
mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang
đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thò, gây nhiều bất đồng trong dư
luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, những khu phố lòch
sử hay khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn đang thiếu vắng
những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới
- cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thò. Chính bởi thiếu
công cụ phù hợp, các nhà quản lý đã vô tình để cho những công
trình mới tự do chen vai thích cánh mọc lên một cách không phù
hợp, khiến chúng phá vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân

văn của đô thò.
Hiện nay phương pháp quy hoạch và quản lý xây dựng ở nước ta
còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở lý luận. Điều này đang

SË 100 . 2019

65


phần nào khiến lung lay niềm tin của người
dân về sự công bằng, hợp lý trong phân bổ
quyền phát triển trong đô thò, nhất là trong
thời kỳ đô thò hóa mạnh mẽ hiện nay. Đây
chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ thể
đối với nguyên tắc quản lý của cả Trung
ương và đòa phương, không chỉ về kiểm
soát chiều cao mà toàn diện khối tích xây
dựng công trình, thông qua sử dụng hiệu
quả công cụ quy hoạch và thiết kế đô thò,
nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ quan, bảo
tồn, và bền vững trong phát triển đô thò.
Thiếu lý luận về giới hạn tầng cao tối đa trong
quy hoạch chung thành phố, giới hạn tầng
cao có phần khó hiểu cho các chủ thể liên
quan (người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên
môn); nhiều dự án phát triển mật độ cao và
cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng
đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thò,
gây nhiều bất đồng trong dư luận. Hiện nay,
thực tế cho thấy hiện tượng “bùng nổ” xây

dựng các tổ hợp cao tầng hỗn hợp tại khu vực
trung tâm nội đô lòch sử các đô thò. Tuy vậy,
đây là loại hình công trình quy mô lớn có mức
độ tập trung người sử dụng cao (đặc biệt là tại
các giờ cao điểm), là một trong những nguyên
nhân gia tăng áp lực lên hệ thống hạ tầng giao
thông đô thò. Hệ thống văn bản pháp luật, quy
chuẩn – tiêu chuẩn còn chưa đề cập rõ các
vấn đề trên. Do vậy cần có thêm các nghiên
cứu tính toán quy đònh rõ các chỉ tiêu – tiêu chí
với loại hình công trình cao tầng này.
Bên cạnh đó, do bộ môn thiết kế đô thò ở
nhiều nơi còn chưa được áp dụng đúng
đắn, nên chưa phát huy được tác dụng đích
thực của nó. Thiếu vắng những công cụ
khống chế cần thiết đối với các công trình
xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc
thiên nhiên - đô thò.

thể được quy hoạch xác đònh chỉ cho phép
xây dựng công trình không quá 5 tầng, mật
độ không quá 60%.
Hầu hết các thành phố hiện đại đều không
sử dụng thông số ngưỡng tầng cao tối đa
trong toàn thành phố, bởi không có lý do
đủ mạnh để đưa ra sự cấm cản như vậy
trên phạm vi đòa lý rộng. Thay vào đó, người
ta dựa trên lý luận rằng khối tích phát triển
không được vượt quá sức dung nạp hạ tầng
đô thò. Bởi về lý thuyết, đô thò được thiết kế

với hạ tầng đủ sức tải với một lượng dân số
nhất đònh, phản ánh bởi khối tích xây dựng,
nên nếu việc xây dựng vượt quá ngưỡng
này, sẽ đe dọa cân bằng với hạ tầng đô thò.
Cho nên Hệ số sử dụng đất tối đa (Floor
Area Ratio) mới là công cụ quan trọng và
hữu lý nhất để khống chế xây dựng.
Đây là một khái niệm cũng không hề mới với
nền quy hoạch Việt Nam. Tuy nhiên một lần
nữa, hệ thống quy hoạch đô thò lại khá mơ hồ
trong cách quản lý này. Hệ số sử dụng đất
thường không được quy đònh trong quy hoạch
chung. Hệ số sử dụng đất trong quy hoạch
chung và phân khu là hệ số gộp (brutto).
Cho đến quy hoạch dự án (tỉ lệ 1/500) hệ số
này mới là hệ số thuần (netto). Vì vậy để có
thể kiểm chứng được rằng xem quy hoạch
chi tiết và các dự án có đảm bảo đúng phát
triển trong ngưỡng dung nạp của hạ tầng đô
thò hay không là điều khó khăn, nếu không
muốn nói rằng không thể kiểm chứng.

Quản lý thông qua chỉ dẫn Thiết kế đô thò cảnh quan
Kể từ thập niên 60, Mỹ và Châu Âu đã bổ
sung thiết kế đô thò như một công cụ mạnh
mẽ nhằm kết nối giữa quy hoạch và kiến
trúc công trình. Nghiên cứu không gian ba
chiều của thiết kế đô thò giúp giảm đáng kể
các quyết đònh quan liêu của quy hoạch,
và làm rõ được những yêu cầu mà công

trình cần đóng góp vào không gian đô thò.
Kể từ năm 2013, bộ môn này cũng đã được
chính thức đưa vào Việt Nam, qua thông tư
06/2013/TT-BXD.
Đặc điểm chủ đạo của bộ môn thiết kế đô
thò là dùng các phương tiện 3 chiều để xác
đònh lý do và phương pháp khống chế đối
với khối tích xây dựng nhằm truyền đạt cụ
thể hơn, hiệu quả hơn những chính sách
quản trò xây dựng của thành phố.
Chẳng hạn, để bảo vệ cảnh quan văn hóa
trong đô thò cổ, thiết kế đô thò đưa ra những
nguyên tắc trong bảo tồn cấu trúc đô thò và
các đường giới hạn để khống chế xây dựng
công trình mới, công trình cải tạo, nhằm
đảm bảo sự hiện diện của chúng không làm
thay đổi cấu trúc cần bảo tồn. Tương tự như
vậy đối với các khu vực cảnh quan thiên
nhiên đáng kể.
Việt Nam vẫn cần tiếp tục hoàn thiện hệ
thống pháp lý đối với thiết kế đô thò để bộ
môn này đem đến hiệu quả tích cực hơn

Tóm lại, công tác quản lý chiều cao và khối
tích xây dựng tại các đô thò Việt Nam hiện
nay chưa thực sự tạo ra sự công bằng, hợp lý
trong phân bổ quyền phát triển trong đô thò.
Đònh hướng đổi mới
Quản lý theo hệ số sử dụng đất
Quy đònh quyền và nghóa vụ phát triển

theo chức năng sử dụng đất vốn đã là một
khái niệm quen thuộc và cơ bản trong quy
hoạch. Với nhiều loại hình sử dụng đất,
các khống chế kèm theo đã bao gồm đầy
đủ thông tin đối với giới hạn khối tích công
trình. Chẳng hạn đất nhà ở mật độ thấp có

66

SË 100 . 2019

Hình 4: Kiểm soát khối tích xây dựng thông qua các thuộc tính hình học của khối bao


Quy h oπ c h &

t ∏c gi∂

nữa. Hiện nay, khái niệm “đồ án thiết kế đô thò riêng” đang khiến
nhiều đòa phương nhầm lẫn về vai trò của nó như một quy trình
pháp lý tương đương quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500. Bản chất của
Thiết kế đô thò là một bộ môn chuyên ngành, không hơn kém so với
một chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật đô thò. Không thể xem Thiết kế
đô thò như một quy trình pháp lý. Cần hiểu đúng nó như là một bộ
môn chuyên ngành cần có để hỗ trợ khi ra quyết đònh. Thiết kế đô
thò có thể đi cùng quy hoạch các cấp, đi cùng dự án chỉnh trang đô
thò, đi cùng dự án công trình có quy mô hoặc vai trò đáng kể trong
đô thò, đi cùng các nghiên cứu khoa học về đô thò, hoặc đi cùng xây
dựng chính sách quản lý đô thò. Trong mọi trường hợp, nó là một
“tập con” dựa vào tính chất pháp lý của quy trình “mẹ” mà vận hành

để hỗ trợ quyết đònh.
Quản lý quyền và nghóa vụ trong phát triển công trình đô thò
Khi một dự án được cấp phép xây dựng trong đô thò, luôn phải gắn
với các quyền và nghóa vụ cụ thể. Điều này không xa lạ đối với Việt
Nam. Song các nghóa vụ mà công trình cần đáp ứng thì còn thiếu
nhiều, nếu so sánh với phương Tây.
Chẳng hạn, công trình phải đáp ứng đủ chỗ đỗ xe cho người sử
dụng nó, nội trong khuôn viên lô đất, thay vì chất tải lên hạ tầng đô
thò. Mỗi thành phố có hệ thống quy chuẩn riêng để đo đếm, đối với
loại sàn sử dụng đất nào thì cần bao nhiêu chỗ đỗ xe. Các chủ dự
án không thể tránh né giải trình về cung cấp không gian này. Nhiều
khi, do phải xây nhà chứa, hầm chứa xe nhiều tầng, khiến đội giá
dự án, chủ đầu tư đã phải chọn điểm rơi phù hợp hơn đối với khối
tích xây dựng tối đa. Như vậy, bằng công cụ kiểm soát minh bạch
về cung ứng chỗ đỗ xe đảm bảo quy chuẩn đòa phương, rất nhiều
công trình không thể xây dựng quá cao lớn.
Tương tự như vậy, các công trình có mật độ người sử dụng lớn
như bệnh viện, trường học, trung tâm thương mại, phải có thiết kế
đường gom riêng, hoặc sân trước rộng, để đảm bảo lượng người
dừng đỗ tạm thời không ảnh hưởng đến giao thông chung của đô
thò. Điều này, chính quyền hoàn toàn có thể kiểm soát được thông
qua quy chuẩn, quy đònh đòa phương.
Bên cạnh đó, người ta còn xác đònh ngưỡng giới hạn cho hạ tầng
công trình. Chẳng hạn, áp lực nước mưa, nước thải từ công trình
chảy vào hệ thống chung, không được vượt quá các ngưỡng nhất
đònh. Điều này khiến các kiến trúc sư thiết kế công trình phải vắt óc
tìm ra các giải pháp xanh hơn, nhằm giảm tốc độ và tần suất chảy
thải vào hệ thống chung.
Giao dòch quyền phát triển đô thò
Các nước phát triển cũng khá quen thuộc với công cụ trao đổi

quyền phát triển trong đô thò. Ví dụ trong cùng một lô phố, các công
trình không thể hoặc không muốn xây dựng quá cao thì có thể bán
quyền phát triển này cho một công trình khác. Công trình cao tầng
đó xây được cao lên mà vẫn không vượt ngưỡng K1 đã quy đònh
cho lô phố. Khái niệm này đôi khi được nới rộng. Ví dụ trong cùng
một khu vực đô thò nhỏ (bán kính 400m) nếu chủ đầu tư có thể bố
trí được nhà xe ở đâu đó với đủ công suất phục vụ, thì có thể phát
triển nhà cao tầng mà không cần nhất thiết cung cấp hầm đỗ xe
ngay trong lô đất.

Hình 5: Chuyển nhượng quyền phát triển có thể thực hiện dựa trên luật

Thưởng khối tích xây dựng nếu có đóng góp đô thò
Nhờ có thiết kế đô thò, thành phố chỉ ra được các vò trí quan trọng,
và nói lên mối quan tâm của mình đối với các vò trí đó. Các nhà đầu
tư bò bắt buộc, hoặc được khuyến khích đáp ứng các tiêu chí của
thành phố. Công cụ thưởng là một chính sách thường được sử dụng
trong các trường hợp này.
Chẳng hạn khi chủ đầu tư đóng góp cho thành phố một con phố
xuyên qua lô đất của họ, một bãi đỗ xe công cộng phục vụ ga TOD,
bỏ xây dựng tường rào để mở rộng không gian đi bộ... chủ đầu tư
đó sẽ được thưởng thêm một lượng nhất đònh vào hệ số sử dụng
đất tối đa.. Nghóa là họ có thể xây dựng công trình với khối tích lớn
hơn, tương ứng với những đóng góp mà họ cam kết với thành phố.
Đòa phương hóa quy chuẩn đô thò
Khi quản trò khối tích xây dựng, cần hiểu rõ về xây dựng để đưa ra
khái niệm quản lý phù hợp thực tế. Hiện nay, QCXDVN: 01/2008
còn chưa rõ ràng về các khái niệm như: Công trình, Hạng mục công
trình, Khối xây dựng cao tầng, Độ thanh mảnh khối xây dựng cao
tầng. Chẳng hạn, một công trình xây dựng có khối đế, trên đó có

nhiều khối cao tầng có cầu liên kết ngang với nhau. Song dự án
đó lại quan niệm đây là một hạng mục công trình để tránh né quy
chuẩn bắt buộc các khối cao tầng phải cách nhau tối thiểu 15-25m.
Như vậy Quy chuẩn cần chặt chẽ hơn để các trường hợp “lách luật”
xảy ra. Mà cách tốt nhất là đòa phương hóa nó, bởi không dễ dàng gì
khi thay đổi quy chuẩn toàn quốc. Tức là cho phép các đòa phương
vi chỉnh một số thông số cho phù hợp tình hình đòa phương, hoặc
diễn rộng một số khái niệm để không thể bò hiểu nhầm.
Linh hoạt với các trường hợp đặc biệt
Thành phố luôn cần các công trình biểu tượng, mang tính đột phá.
Với những trường hợp đặc biệt quan trọng như vậy, cần thành lập
một hội đồng tối cao của thành phố để xem xét vấn đề. Khi đó, một
số khống chế của quy hoạch có thể được vô hiệu hóa nhằm hy
sinh cho một mục đích lớn hơn. Quy đònh của quy hoạch luôn cần
mở cho các trường hợp này, nếu không muốn xảy ra các quy trình
điều chỉnh cục bộ, tốn kém không cần thiết về thời gian và tiền bạc.

SË 100 . 2019

67


8. Quy hoạch và quản lý phát triển đô thò tại khu
vực ven đô

Tồn tại
Vùng ven đô là không gian giao diện nằm giữa đô thò và nông thôn,
nên vừa mang tính chất đô thò vừa mang tính chất nông thôn. Vùng
ven đô theo quan niệm truyền thống là khu vực hẹp nằm xung
quanh đô thò lõi trung tâm, nhưng theo quan niệm mới là vùng rộng

lớn bao trùm nhiều đòa bàn nằm xung quanh đô thò lõi trung tâm đô
thò lớn. Đô thò hoá vùng ven đô là quá trình tất yếu mở rộng đô thò lõi
trung tâm đến khu vực nông thôn.
Đặc tính: Vùng ven các thành phố lớn có ba đặc tính lớn là tính biến
động, tính đa dạng, tính lan toả. Vùng ven đô luôn biến động, do
(1) có nhiều ranh giới quản lý chồng lấn như: ranh giới nội thành –
ngoại thành, ranh giới tăng trưởng đô thò, ranh giới phát triển dự án;
(2) không ngừng phát triển và thay đổi cùng với sự tăng trưởng của
thành phố, nên có sự biến động về đất đai, nhân khẩu, cơ cấu kinh
tế ngành, hạ tầng và cảnh quan; (3) thu hút mạnh mẽ làn sóng đầu
tư về vốn, tri thức, thông tin và lao động dòch cư nên có mối quan hệ
phức tạp về chủ thể lợi ích và bò chi phối bởi toàn cầu hoá. Tính đa
dạng của vùng ven đô biểu hiện bởi chức năng sử dụng đất đai và
mô hình hoạt động kinh tế đa dạng phục vụ cả đô thò và nông thôn,
bao gồm nhiều chức năng của đô thò, khu đô thò mới, khu làng xã
đô thò hoá, khu vực xây dựng tự phát của dân nhập cư. Vùng ven đô
thành phố lớn có tính lan toả mạnh mẽ do vai trò và vò thế của các
trung tâm động lực mới và hệ thống hạ tầng quy mô lớn luôn được
lựa chọn xây dựng ở vùng ven nơi không bò ách tắc giao thông và
quỹ đất rộng lớn.
Ba đặc tính này đã tạo cho vùng ven đô là vùng đô thò-nông thôn
đặc thù. Tất cả các đô thò lớn trên thế giới trong thời kì tăng trưởng
đô thò hoá, quy hoạch vùng ven đô nhiều trường hợp bò lỗi thời từ
ý tưởng đến thực tế triển khai. Công tác quản lý vùng ven đô thực
hiện theo quy hoạch luôn nảy sinh vấn đề bất cập không thể giải
quyết ở cấp đòa phương, buộc phải giải quyết ở cấp quốc gia.

Nhận dạng và những vấn đề quản lý ở khu vực ven đô:
Nhận dạng: Vùng ven đô không phụ thuộc vào ranh giới nội ngoại
thành. Mật độ dân số đô thò là tiêu chí quan trọng nhận dạng vùng

ven đô. Đối với khu vực có mật độ <10.000 người/km2 và >1000
người/km2 được coi là vùng ven đô. Vùng ven thành phố lớn Việt
Nam có hình thái khác nhau:
Khu vực nội thành là quận và phường mới thành lập, nơi còn nhiều
làng xã và không gian nông nghiệp xen kẹp.
Khu vực ngoại thành là huyện, xã theo quy hoạch sẽ trở thành
quận, phường. Hoặc huyện, xã theo quy hoạch không trở thành
quận, phường nhưng là vùng hậu phương cung cấp những dòch vụ
hậu cần nhất đònh cho cuộc sống đô thò.
Vấn đề quản lý: Hiện không có công cụ quản lý riêng cho vùng
ven đô. Công tác quy hoạch và quản lý hiện nay theo không gian
hành chính. Quận/phường theo quy hoạch đô thò và Huyện/xã theo
quy hoạch nông thôn. Nên vùng ven đô nhiều trường hợp bò xung
đột bởi 02 công cụ quản lý này.

68

SË 100 . 2019

Đối với các huyện dự kiến lên quận nhưng được quản lý kiểu nông
thôn. Vấn đề của khu vực này là: hạ tầng kỹ thuật chính không đấu
nối; thiếu những tiện ích đô thò mang tính liên vùng; quỹ đất sản
xuất bò xé nhỏ; không xác đònh quỹ đất dự trữ cho phát triển; phát
triển ngành nghề, nhân lực không có chiến lược, khiến dẫn tới tình
trạng di dân, đặc biệt là giới trẻ; những vấn đề môi trường thiếu
kiểm soát; không gian xây dựng đô thò thiếu sự chuẩn bò; không
có khả năng kêu gọi đầu tư vào cả lónh vực phát triển đô thò và sản
xuất; công trình xây dựng thiếu kiểm soát; những tài sản như thiên
nhiên, sinh thái, văn hoá xã hội có quy mô lớn hơn quy mô nông
thôn cục bộ, nhưng không được phát huy đúng mức.

Đối với các quận mới nơi còn nhiều làng xã nông thôn được quản
lý kiểu đô thò. Vấn đề của khu vực này là: Xu hướng đẩy giá đất lên
cao và mở rộng xây dựng đô thò, mặc dù nhu cầu chưa chắc có, dẫn
tới các quy hoạch treo, đầu tư hạ tầng lãng phí; Những dự án phát
triển làm phá vỡ cấu trúc hạ tầng nông nghiệp, đặc biệt là hệ thống
tưới tiêu, trong khi việc phát triển đô thò lại không như dự kiến; Vấn
đề san lấp, nâng nền gây ảnh hưởng rộng trong vùng và liên vùng;
Chuyển đổi sinh kế không bền vững; Phá huỷ cảnh quan, sinh thái;
Phá huỷ bản sắc không gian nông thôn.
Đònh hướng đổi mới
Xác đònh hệ thống tiêu chí nhận dạng ven đô:
Vùng ven đô thành phố lớn là khu vực đô thò đặc thù, nằm cả bên
trong và bên ngoài ranh giới hành chính của nội thành và ranh giới
hành chính đô thò, tác động cả tích cực và tiêu cực đến lõi đô thò
trung tâm. Đô thò lớn có vùng ven đô khá rộng lan toả ra bên ngoài
ranh giới hành chính đô thò. Xác đònh ranh giới vùng ven đô dựa vào
tiêu chí sau:
Vò trí mối quan hệ với đô thò lõi;
Dân số & Mật độ dân số;
Kinh tế & việc làm/tỷ lệ lao động phi nông nghiệp;
Cơ sở hạ tầng đô thò;
Tính chất và chức năng;
Cảnh quan.
Xác đònh động lực và chiến lược phát triển vùng ven đô:
Động lực phát triển vùng ven đô phụ thuộc vào đô thò lõi trung tâm.
Vành đai ven đô nằm càng gần đô thò lõi trung tâm càng có sự
chuyển hoá từ nông thôn sang đô thò nhanh hơn và mang tính đô
thò nhiều hơn. Trên thực tế, vùng ven đô có đặc tính luôn biến động,
có tính đa dạng và tính lan toả cao. Do vậy để quy hoạch và quản
lý hiệu quả cần xác đònh động lực và chiến lược phát triển vùng ven

đô, dựa trên các yếu tố sau:
Cơ sở hạ tầng kinh tế & nguồn nhân lực:
Gia tăng dân số & đặc điểm di cư
Không gian đònh cư (Nhà ở & cộng đồng)
Cơ sở hạ tầng giao thông & nhu cầu đi lại
Chuyển đổi mô hình nông nghiệp & phương thức canh tác mới
Giá trò cảnh quan sinh thái & phát triển du lòch
Đònh hướng quy hoạch và quản lý vùng ven đô
Đô thò lớn luôn là đầu tầu nền kinh tế quốc gia, trong đó khu vực
nội đô là hạt nhân hấp dẫn nguồn năng lượng mới từ bên ngoài,
còn vùng ven đô là nơi thực hiện hoá nguồn năng lượng mới. Đònh


Quy h oπ c h &

t∏ c gi ∂

hướng vùng ven đô hướng đến mục tiêu: “Tăng trưởng thông minh
– bền vững – toàn diện” và đặt ra các nguyên tắc trong quy hoạch
chiến lược theo hướng tích hợp sau đây:
Về liên kết vùng: Dự án trọng điểm ưu tiên đầu tư đảm bảo 3 tiêu
chí: tính hội tụ, tính cạnh tranh khu vực, tính hợp tác.
Cảnh quan môi trường: Khoanh vùng quản lý khung cấu trúc thiên
nhiên; bảo vệ sự đa dạng sinh học và cân bằng sinh thái toàn khu
vực đô thò - nông thôn; tạo cảnh quan môi trường mới ở khu vực nông
thôn ven đô để tăng thêm sức hấp dẫn toàn đô thò.
Không gian khu vực nông thôn ven đô: Khoanh vùng kiểm soát
sự gia tăng bề mặt nhân tạo không thấm nước từ khu vực đô thò
lan đến vùng ven đô. Hợp tác đô thò - nông thôn trong hoạt động
KT-XH-MT.

Giao thông: Thay đổi phương thức di chuyển thân thiện với môi
trường,
Quản trò tích hợp: Chính sách phát triển giải quyết được tính Toàn
cầu hoá/BĐKH & năng lượng/mối quan hệ Nhà nước - Tư nhân Cộng đồng. Coi khu vực ven đô là 01 đơn vò lãnh thổ, thể chế mang
tính khu vực- tính liên kết, tầm nhìn & chiến lược. Nhiều quốc gia đã
có khái niệm quản trò mới: Từ chính quyền điều hành từ trên xuống
(1 chiều) sang quản trò tự tổ chức (2 chiều).

thò qua các cấp quản lý liên quan, kiểm soát, cuối cùng là qua hội
đồng thẩm đònh đồ án quy hoạch đô thò. Chòu trách nhiệm thẩm đònh
nội dung ĐMC là một chuyên gia thẩm đònh hạ tầng kỹ thuật, nhưng
trong nghiên cứu thực hiện ĐMC đối với lập QHĐT, chuyên gia thực
hiện không chỉ cần có kiến thức kỹ thuật phân tích đánh giá dự báo tác
động, mà còn cần kiến thức về hệ thống quản lý, ra quyết đònh về các
vấn đề môi trường tự nhiên - xã hội phức tạp, đa dạng ở những quy mô
đòa lý khác nhau (đô thò, tỉnh, vùng tỉnh, quốc gia, khu vực, quốc tế) và
hệ thống ra quyết đònh quản lý phê duyệt và thực hiện quy hoạch đô
thò. Do đó, việc quản lý giám sát như hiện nay là chưa thể đảm bảo,
chất lượng ĐMC khá khác nhau giữa các QHĐT và nhìn chung còn
rất hạn chế.

9. Bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu

Từ những lý do trên cần thiết phải đổi mới công tác quản lý giám sát
chất lượng đánh giá môi trường chiến lược trong QHĐT. Trước mắt,
hội đồng thẩm đònh đồ án quy hoạch đô thò cần có một cán bộ chuyên
trách phản biện nội dung ĐMC trong đồ án quy hoạch đô thò. Đồng
thời, cần nghiên cứu đề xuất mô hình, quy trình, bộ tiêu chí/chỉ số, và
phương pháp kiểm soát chất lượng, hiệu quả của ĐMC trong QHĐT
phù hợp với hệ thống ra quyết đònh phê duyệt quy hoạch và quản

lý thực hiện quy hoạch đô thò tại Việt Nam thời gian tới. Kết quả của
nghiên cứu sẽ là cơ sở cho đề xuất đổi mới công tác quản lý giám sát
chất lượng đánh giá môi trường chiến lược về lâu dài, đảm bảo tính
khách quan minh bạch của nghiên cứu ĐMC, nâng cao chất lượng,
hiệu quả ĐMC.

Tồn tại
Quá trình thực hiện Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) cho đồ
án QHĐT còn nhiều tồn tại: Chất lượng, hiệu quả của công cụ đánh
giá môi trường chiến lược (ĐMC) trong quy hoạch đô thò còn hạn chế.
Thiếu khả năng thực hiện theo yêu cầu của Hướng dẫn ĐMC. Hướng
dẫn về ĐMC chưa bao quát hết các vấn đề môi trường đô thò hiện nay,
đặc biệt là vấn đề ứng phó với BĐKH, phòng chống thiên tai. Nguyên
nhân do:
Nguồn nhân lực cho thực hiện ĐMC còn hạn chế về năng lực;
Chủ đầu tư chưa nhận thức đúng vai trò ĐMC với mục tiêu phát triển
đô thò bền vững;
Nguồn lực (cả thời gian và tài chính) dành cho thực hiện ĐMC còn
hạn chế;
Năng lực đánh giá thẩm đònh ĐMC còn hạn chế
Thiếu năng lực áp dụng các công cụ, phương pháp ĐMC như sử
dụng các công cụ đònh lượng, GIS, mô hình hóa...
Nội dung quy hoạch đô thò hiện nay chưa xem xét thấu đáo và lồng
ghép ứng phó BĐKH trong quy hoạch và quản lý đô thò. Nguyên
nhân do:
Ứng phó BĐKH là vấn đề mới, thiếu kinh nghiệm thực tiễn, lý luận
chưa được kiểm chứng đầy đủ;
Thiếu quy đònh pháp lý yêu cầu lồng ghép ứng phó với BĐKH trong
QHĐT;
Phương pháp lồng ghép ứng phó với BĐKH cũng như rủi ro thiên tai

trong quy hoạch và quản lý đô thò thiếu hợp lý và chưa đầy đủ.
Đònh hướng đổi mới
Cải thiện chất lượng, hiệu quả đánh giá môi trường chiến lược trong
quy hoạch và quản lý phát triển đô thò
Đổi mới công tác quản lý giám sát chất lượng ĐMC
Thứ nhất, chất lượng ĐMC trong QHĐT trong nhiều năm gần đây
được quản lý giám sát theo tiến trình báo cáo đồ án quy hoạch đô

Thứ hai, trong bối cảnh Luật Quy hoạch có hiệu lực và đổi mới công
tác quy hoạch đô thò theo hướng tích hợp, quy hoạch chiến lược thì quy
trình và nội dung ĐMC trong QHĐT sẽ phải thay đổi theo đảm bảo
bao trùm nội dung đánh giá hiện trạng xu hướng diễn biến các vấn đề
môi trường khu vực quy hoạch cũng như tác động đến môi trường và
năng lực thích ứng/giảm nhẹ rủi ro, tác động liên quan BĐKH của các
đònh hướng quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, các quy hoạch không
gian/sử dụng đất và các hợp phần quy hoạch hạ tầng kỹ thuật đô thò...

Đảm bảo điều kiện thuận lợi cho thực hiện ĐMC
Thực hiện ĐMC trong QHĐT ở Việt Nam hiện nay gặp phải nhiều rào
cản, đáng kể là thiếu nguồn nhân lực có trình độ và kinh nghiệm cao
trong nghiên cứu dự báo tác động; thiếu dữ liệu và dữ liệu có độ tin
cậy thấp; nguồn lực tài chính hạn chế; áp lực về thời gian để đảm bảo
đáp ứng quá trình ra quyết đònh; nhận thức hạn chế của các bên liên
quan (đặc biệt chủ đầu tư, chủ nhiệm đồ án quy hoạch) về vai trò của
ĐMC đối với quy hoạch đô thò bền vững. Vì vậy, cần thiết phải loại bỏ,
hoặc giảm thiểu tối đa các rào cản này mới có thể thực hiện tốt ĐMC.
Do đó, yêu cầu đặt ra là:
Đảm bảo nguồn nhân lực cho thực hiện ĐMC để nó thực hiện được
chức năng phản biện, nâng cao chất lượng đồ án quy hoạch vì mục
tiêu bảo vệ môi trường, phát triển bền vững đô thò. Nghóa là yêu cầu

nhóm chuyên gia cần thiết cho thực hiện ĐMC phải am hiểu sâu rộng
về các khía cạnh môi trường phức tạp bao gồm môi trường tự nhiên - lý
hóa, môi trường sinh thái, môi trường xã hội, kinh tế môi trường và ứng
phó biến đổi khí hậu;
Đảm bảo có đủ dữ liệu và dữ liệu có độ tin cậy cao cho công
tác đánh giá tổng hợp, toàn diện hiện trạng, xu thế diễn biến môi

SË 100 . 2019

69


trường trong trường hợp không có quy hoạch và quy hoạch theo
các phương án khác nhau;
Đảm bảo đủ nguồn lực tài chính chi trả cho mua phần mềm dự
báo tác động khi cần thiết và chi trả thù lao xứng đáng cho chuyên
gia có trình độ cao và giàu kinh nghiệm;
Đảm bảo thời gian cho phép tích hợp, lồng ghép ĐMC trong suốt
quá trình quy hoạch đô thò theo phương pháp luận quy hoạch đổi
mới - quy hoạch tích hợp, quy hoạch cấu trúc chiến lược.
Đảm bảo thống nhất về nhận thức vai trò của ĐMC đối với quy
hoạch đô thò bền vững giữa các bên liên quan đến quy hoạch và
quản lý phát triển đô thò.
Sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ĐMC
Trong bối cảnh Luật quy hoạch có hiệu lực, Luật quản lý phát triển
đô thò sẽ được ban hành và đònh hướng đổi mới công tác lập QHĐT
trong thời gian tới, việc sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật liên
quan đánh giá môi trường chiến lược trong QHĐT là yêu cầu cấp
thiết. Việc sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật liên quan ĐMC
trong QHĐT phải hướng đến đáp ứng các yêu cầu đổi mới công

tác quản lý giám sát chất lượng đánh giá môi trường chiến lược như
mục a và đáp ứng yêu cầu đảm bảo điều kiện thuận lợi cho thực
hiện đánh giá môi trường chiến lược như mục b đã đề cập trên đây.
Cải thiện chất lượng, hiệu quả ĐMC trong quy hoạch và quản lý
phát triển đô thò
Tạo điều kiện cho việc thu thập đầy đủ dữ liệu và dữ liệu có độ
tin cậy cao. Giảm chi phí đối với việc thu thập dữ liệu môi trường
thứ cấp bằng quy đònh về công khai, chia sẻ thông tin môi trường
có được từ Ngân sách nhà nước (số liệu quan trắc môi trường
quốc gia, đòa phương; báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia, đòa
phương, ngành; báo cáo nghiên cứu, đánh giá về môi trường, dòch
vụ hệ sinh thái, ứng phó BĐKH...) trên mạng internet giữa các cấp,
các ngành.

70

SË 100 . 2019

Giảm áp lực thời gian cho thực hiện ĐMC bằng cách quy đònh cụ thể,
chặt chẽ về thời gian tối thiểu - tối đa cho từng bước lồng ghép ĐMC
với QHĐT qua các bước triển khai ĐMC và triển khai lập QHĐT.
Quy đònh mức chi phí ĐMC tối thiểu, tối đa và dựa theo nhu cầu
thực tế của từng đồ án quy hoạch đô thò (phụ thuộc dữ liệu cần có,
phần mềm dự báo tác động cần mua, chuyên gia cần huy động).
Đònh mức chi phí cho việc thu thập các loại dữ liệu sơ cấp cần khảo
sát, điều tra xã hội học bổ sung (vấn đề môi trường xã hội, dòch vụ
hệ sinh thái đô thò).
Thực hiện nghiên cứu đề xuất hệ phương pháp áp dụng thuận lợi,
khả thi trong nghiên cứu ĐMC đối với QHĐT trong bối cảnh Việt
Nam hiện tại và tương lai. Trên cơ sở đó, xây dựng sổ tay hướng

dẫn thực hiện ĐMC trong QHĐT.
Quy đònh về tham vấn cộng đồng đối với nội dung ĐMC được thực
hiện song hành cùng với tham vấn cộng đồng đối với đồ án quy
hoạch đô thò. Đặc biệt chú trọng tham vấn đối tượng là các tổ chức
khoa học có chuyên môn sâu về đánh giá môi trường và về QHĐT.
Tăng cường năng lực cho các bên liên quan đến chất lượng ĐMC,
đặc biệt là đội ngũ làm ĐMC trong QHĐT và cán bộ phản biện,
thẩm đònh nội dung ĐMC.
Quy đònh trách nhiệm giải trình của chủ nhiệm đồ án quy hoạch,
chủ đầu tư và người phê duyệt về các vấn đề môi trường có nguyên
nhân từ QHĐT.
Quy đònh bắt buộc có thành viên chuyên trách phản biện nội dung
ĐMC trong hội đồng thẩm đònh QHĐT. Thành viên phản biện ĐMC
phải có kiến thức sâu rộng về các vấn đề môi trường phức tạp, đa
dạng (môi trường tự nhiên - hóa lý, môi trường sinh thái, môi trường
xã hội, kinh tế môi trường, biến đổi khí hậu), và có ít nhất 10 năm
kinh nghiệm làm việc trong lónh vực quy hoạch và phát triển đô thò.
Thể chế minh bạch hơn về quy trình thực hiện ĐMC gắn với trách


Q u y h o πc h &

nhiệm cho mỗi chủ thể liên quan đến thực hiện ĐMC trong QHĐT
(Tư vấn lập quy hoạch đô thò, Chủ đầu tư, Hội đồng thẩm đònh,
Người phê duyệt) cũng như cho việc theo dõi, giám sát, đánh giá
hiệu quả ĐMC trong QHĐT và quản lý phát triển đô thò.
Nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thò
Đổi mới quan điểm ứng phó với BĐKH
Ứng phó BĐKH với BĐKH ở Việt Nam được tiếp cận theo các quan
điểm thể hiện rõ trong Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu. Cụ

thể, ứng phó BĐKH tiến hành đồng thời các hoạt động thích ứng
và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính để ứng phó hiệu quả với biến
đổi khí hậu. Các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu phải có tính
hệ thống, đồng bộ, liên ngành, liên vùng, trọng tâm, trọng điểm,
phù hợp với từng giai đoạn; dựa trên cơ sở khoa học kết hợp kinh
nghiệm quốc tế với kinh nghiệm truyền thống và kiến thức bản đòa;
tính đến hiệu quả kinh tế - xã hội và các yếu tố rủi ro, bất đònh của
biến đổi khí hậu.
Đổi mới cách tiếp cận trong ứng phó với BĐKH
Việc tiếp cận thích ứng với BĐKH trong QHĐT cần thực hiện kết
hợp theo các hướng sau đây theo các cấp độ khác nhau:
Ứng phó: Nước biển dâng cao, mực nước ở các cửa sông và
các dòng sông ở vùng đồng bằng cũng tăng lên, kết hợp với triều
cường, sóng biển cao hơn, bão lụt mạnh hơn, cho nên cần phải
củng cố và phát triển hệ thống đê điều để thích ứng với BĐKH.
Thích nghi: Đây là giải pháp quan trọng nhất, kinh tế nhất và có
tính phổ biến nhất. Muốn thích nghi với BĐKH thì trước tiên phải
nghiên cứu xây dựng các kòch bản và tác động của BĐKH đối với
từng vùng khí hậu. Từ đó mới có thể xác đònh đúng các giải pháp cố
thủ và thích nghi với BĐKH.
Giải pháp nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thò
BĐKH là một nội dung mới trong QHĐT và các cơ chế để lồng ghép
BĐKH trong QHĐT còn khá mới mẻ. Lồng ghép BĐKH cần được
xem xét trong công tác lập quy hoạch đô thò trước khi ra quyết đònh
đầu tư phát triển đô thò. Quy hoạch đô thò thích ứng sẽ giúp các
thành phố duy trì khả năng cạnh tranh. Nâng cao khả năng thích
ứng với BĐKH không chỉ đầu tư cho thích ứng và giảm thiểu mà còn
mang đến nhiều cơ hội phát triển hơn cho đô thò.
Tuy nhiên, thích ứng với BĐKH không thể chỉ được giải quyết thông
qua quy hoạch và kiểm soát phát triển đô thò. Nhiều giải pháp trong

các lónh vực khác liên quan đến thiết kế, vận hành, bảo trì CSHT
đô thò, hoạt động và bảo dưỡng hệ thống giao thông, chăm sóc
sức khỏe cộng đồng và quản lý thiên tai, tất cả sẽ đóng một vai trò
quan trọng cho sự thành công của thích ứng với BĐKH. Ngoài ra,
khu vực tư nhân có vai trò quan trọng trong việc thay đổi thiết kế
và tiến hành xây dựng, cũng như quản lý rủi ro có thể thích ứng với
BĐKH nhằm tránh chi phí cao về kinh tế của những rủi ro BĐKH.
Vì vậy để nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thò cần thực
hiện các giải pháp sau:
1) Nâng cao tính bền vững và quản lý rủi ro trong quy hoạch đô thò
2) Tích hợp nội dung thích ứng với BĐKH trong lập quy hoạch đô thò
3) Áp dụng giải pháp công trình và phi công trình

t ∏c gi ∂

4) Quy hoạch hạ tầng kó thuật đô thò xanh thích ứng với biến đổi
khí hậu

10. Huy động nguồn lực tài chính cho phát triển đô thò

Tồn tại
Thực tế ở Việt Nam hiện nay cho thấy quá trình phát triển đô thò
đang chưa đáp ứng được các nhu cầu để đảm bảo chất lượng cuộc
sống của dân cư đô thò. Một mặt, quá trình đô thò hoá diễn ra rất
nhanh chóng ở Việt Nam đã đặt ra nhu cầu về nguồn lực nhằm phát
triển các hạ tầng cơ sở ‘khung’. Mặt khác, phát triển đô thò lại bò hạn
chế bởi khuôn khổ pháp lý liên quan tới công cụ và cách thức thu
hút nguồn lực, thẩm quyền và khả năng vay để tài trợ phát triển đô
thò cũng như cơ chế, chế tài đảm bảo việc vay nợ để tài trợ vừa hiệu
quả vừa nằm trong giới hạn an toàn. Kết quả là, việc phát triển đô

thò hiện nay mang tính chất manh mún, ‘mạnh ai nấy làm’, chưa có
tính hệ thống và liên kết vùng cao, nguồn lực tài trợ cho phát triển
đô thò còn chưa đáp ứng được nhu cầu và tính hiệu quả của việc sử
dụng các nguồn tài trợ này còn thấp.
Đònh hướng đổi mới
Xây dựng các công cụ tài chính đô thò
1) Quỹ Phát triển Đòa phương (MDF)
Quỹ phát triển đòa phương là một công cụ tài chính đô thò được áp
dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới (Tuy-Ni-Di, Colombia, CH Séc,
Ấn Độ…). Trong mô hình này, một chính quyền đòa phương nộp hồ
sơ xin vay từ một ngân hàng thương mại, và ngân hàng sẽ tiến
hành thẩm đònh khoản vay dựa trên hướng dẫn của MDF và chuẩn
mực của ngành ngân hàng.
Mô hình MDF phù hợp với bối cảnh thực tiễn về khung pháp lý
và thực tiễn tại Việt Nam, mang lại lợi thế nhiều mặt. Mô hình này
đề cập đến những nhu cầu và thiếu hụt trong cơ sở hạ tầng đòa
phương, và hỗ trợ xây dựng thể chế và củng cố các cấp chính
quyền đòa phương, đặc biệt trong lập kế hoạch và tiến hành đầu tư.
2) Trái phiếu đòa phương
Bước đầu tiên trong phát triển thò trường trái phiếu đòa phương ở
Việt Nam bao gồm việc cải thiện khung quy đònh chung. Quy đònh
của nhà nước về trái phiếu đòa phương cần được sửa đổi, nhằm
đơn giản hóa quy trình thẩm đònh, hiện đòi hỏi Bộ Tài chính phê
duyệt đối với toàn bộ kế hoạch huy động vốn của chính quyền đòa
phương. Điều này sẽ làm tăng tính độc lập và trách nhiệm giải trình
của chính quyền đòa phương là cơ quan sẽ phát hành trái phiếu đòa
phương của chính mình, và nếu được thiết kế phù hợp, điều này sẽ
không làm giảm mức độ giám sát của chính quyền trung ương đối
với khía cạnh này của tài chính chính quyền đòa phương.
3). Đổi đất lấy hạ tầng

Đổi đất lấy hạ tầng đã được áp dụng tại Việt Nam. Có nhiều ví dụ
thành công tại Đà Nẵng. “Đổi đất lấy hạ tầng” được sử dụng rộng
rãi như một phương thức đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở tất cả các tỉnh
thành, đặc biệt là những thành phố lớn của Việt Nam. Phương thức
này thường được thực hiện trên cơ sở thỏa thuận giữa Chính phủ
và tư nhân. Nói một cách ngắn gọn, Chính phủ đổi một phần đất
nhất đònh để nhận được cơ sở hạ tầng mà tư nhân đầu tư, xây dựng
dưới dạng hợp đồng. Ở mức cao nhất, phương thức này đóng góp

SË 100 . 2019

71


tới 30% kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản
của đòa phương cho đầu tư công trình hạ
tầng cụ thể. Mặc dù chưa có thông tin chính
xác về số vốn Việt Nam đã huy động được
trên thực tế theo phương thức này, nhưng
có lẽ mô hình cũng đã thành công vì một
số công trình cơ sở hạ tầng đã được đầu tư
theo cách này.
4). Các Đơn vò Bảo đảm Tín dụng
Một vài quốc gia đã thành lập các đònh chế
bảo lãnh tín dụng đòa phương (Cơ quan/
Quỹ Bảo lãnh) để huy động các khoản vay
thương mại cho tài chính cơ sở hạ tầng đòa
phương. Mục đích bảo đảm tín dụng của
các đơn vò này là giảm thiểu rủi ro tín dụng
và thanh khoản, là loại rủi ro phổ biến đối

với bên vay chính quyền đòa phương. Cơ
cấu sở hữu có thể là sở hữu nhà nước hoặc
cổ phần nhà nước - tư nhân. Các tổ chức
này được sử dụng rộng rãi tại Hoa Kỳ trước
khủng hoảng tài chính.
5. Tài chính đô thò thông qua hợp tác công
- tư ở cấp đòa phương
Trong bối cảnh đó, tài chính tư nhân, chủ
yếu thông qua quan hệ đối tác công tư
(PPP), đã trở thành một kênh quan trọng

72

SË 101+102 . 2019

để phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam
mặc dù sự xuất hiện của tài chính tư nhân
và PPP ở Việt Nam tương đối chậm so với
dự kiến.
Từ năm 2000 đến năm 2016, Việt Nam đã
thu hút khoảng 12,85 tỷ đô la từ đầu tư tư
nhân vào 76 dự án cơ sở hạ tầng, chủ yếu
bằng điện (61% trong tổng số 7,83 tỷ đô
la) và CNTT (16% trong tổng số 2,02 tỷ đô
la). Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng tại
Việt Nam đã tăng từ 3,3 tỷ đô la trong giai
đoạn 2000 - 2005 lên 4,4 tỷ đô la và 5,2 tỷ
đô la trong giai đoạn 2006 - 2010 và 2011
- 2016.

kinh nghiệm quốc tế cho thấy các công cụ
phổ biến trong huy động tài chính đô thò
được thực hiện thành công gồm có: Quỹ
phát triển đòa phương (MDF), trái phiếu đòa
phương, quỹ bảo đảm tín dụng, ‘đổi đất lấy
hạ tầng’, hợp tác công - tư. Tuy vậy, thực
tế tại Việt Nam cho thấy để các công cụ
tài chính đô thò này có thể thành công, cần
nâng cao năng lực của chính quyền đô thò
trong việc kiểm soát nợ vay, việc sử dụng
nguồn lực tài chính cần ở cấp độ lớn hơn và
việc điều chỉnh khung pháp lý phải phù hợp
hơn… khi các công cụ tài chính này được áp
dụng phổ biến tại các đòa phương.

Để có thể thành công trong việc nhân rộng
việc áp dụng các công cụ tài chính đô thò
góp phần vào phát triển đô thò đòa phương ở
Việt Nam, cần lưu ý những khía cạnh sau:
Hoàn thiện khung pháp lý
Tăng cường năng lực quản lý tài chính

11. Công tác đào tạo ngành quy
hoạch đô thò

Khuôn khổ pháp lý liên quan tới tài chính
và khả năng huy động tài chính cấp đòa
phương ở Việt Nam hiện nay đã trao quyền
nhiều hơn so với trước đây cho các chính
quyền đô thò được huy động nguồn lực này

vào quá trình phát triển đô thò. Mặt khác,

Tồn tại
Trong các nguyên nhân hạn chế chất lượng
công tác quy hoạch đô thò nước ta, thì yếu
tố con người, trong đó công tác đào tạo
nhân lực phải kể đến đầu tiên. Nội dung
và phương pháp đào tạo truyền thống đã
không cung cấp đủ và kòp thời các kỹ năng
và kiến thức cần thiết cho các kiến trúc sư,
kiến trúc sư quy hoạch để bắt kòp với tốc
độ phát triển đô thò nhanh chóng và các
thay đổi căn bản của công tác quy hoạch


Q u y h oπch &

t∏c gi ∂

trong bối cảnh kinh tế thò trường, trong đó
vai trò của đầu tư tư nhân và đầu tư nước
ngoài ngày càng trở nên quan trọng trong
phát triển đô thò và là những nhà tuyển dụng
nhân sự chính thay thế khối các cơ quan
nhà nước như trước đây.

đào tạo chuyên sâu Quy hoạch gia (urban
planner); đào tạo cử nhân quy hoạch đô thò;
Họa viên…
Tăng cường hợp tác quốc tế trong đào tạo:

liên danh, liên kết trong đào tạo với các cơ
sở đào tạo nước ngoài.

Trong bối cảnh công tác quy hoạch đô thò
tại nước ta đã có nhiều chuyển biến theo
hướng tăng cường hội nhập, công tác đào
tạo kiến trúc sư, kiến trúc sư quy hoạch tại
các trường đại học dường như vẫn được
tiến hành theo các phương pháp và giáo
trình truyển thống mà chưa tiếp cận với nhu
cầu của thò trưởng tuyển dụng nhân sự. Hệ
quả của vấn đề này là các kiến trúc sư, kiến
trúc sư quy hoạch, kỹ sư quản lý đô thò dù
tốt nghiệp đại học nhưng chưa được trang
bò đầy đủ các kiến thức thực tiễn, đặc biệt là
các kỹ năng làm việc và quy trình, các bước
triển khai đồ án quy hoạch trên thực tế. Các
đơn vò tuyển dụng phải mất thêm nhiều thời
gian để tiến hành đào tạo lại mới có thể sử
dụng hiệu quả. Mặt khác, hiện tại, các số
liệu thống kê về hiệu quả đào tạo kiến trúc
sư quy hoạch cũng không được nghiên cứu
bài bản, chủ yếu là do các nhà sử dụng
nhân sự việc làm tự đánh giá. Bên cạnh đó
cũng không có hướng dẫn nào cho các nhà
tuyển dụng về cách xác đònh các chỉ số phù
hợp để sử dụng trong yêu cầu công việc.

Kết luận:

Những thách thức cơ bản được nêu trên
chính là những vấn đề cần phải có các giải
pháp khắc phục, nhằm đáp ứng quá trình
phát triển và hội nhập quốc tế, đảm bảo phát
triển bền vững trong công tác xây dựng đô
thò và nông thôn. Việc lồng ghép mang tính
thực tiễn trong công tác lập quy hoạch đô
thò sẽ mang lại tính hiệu quả của hệ thống
từ trường học đến trường nghề, điều chỉnh
bổ sung kiến thức cho từng kiến trúc sư, kỹ
sư tương lai và tiếp cận đào tạo trên nhiều
phương diện.
Đònh hướng đổi mới
Đổi mới Chương trình đào tạo KTS quy
hoạch theo hướng tiếp cận với nhu cầu
tuyển dụng của thò trường lao động.
Từng bước chuẩn hóa KTS quy hoạch
tốt nghiệp theo mức tiệm cận với mức tiêu
chuẩn chung của khu vực và trên thế giới.
Đa dạng hóa sản phẩm đào tạo ngành
quy hoạch theo nhiều hình thức và cấp
độ chuyên sâu để đáp ứng nhu cầu đào
tạo của thò trường: Xây dựng Chương trình

Quy trình và phương pháp luận QHĐT và
quản lý PTĐT ở nước ta hiện nay đã bộc lộ
nhiều hạn chế cơ bản và tỏ ra khó thích nghi
với nền kinh tế thò trường đònh hướng XHCN.
Yêu cầu phải đổi mới ngày càng đặt ra cấp
thiết không những nhằm tháo gỡ các cản trở

hiện tại của công tác quy hoạch và quản lý
phát triển mà còn để tạo dựng một cấu trúc
quy hoạch và quản lý phát triển đô thò mới
phù hợp với cấu trúc nền kinh tế-xã hội của
toàn đất nước với các yếu tố linh hoạt và
thích ứng phải được đặt ra hàng đầu nhằm
tiếp cận nhanh nhạy nhất với thò trường, thu
hút tối đa các nguồn lực đầu tư cho đô thò,
trong đó các nguồn lực đến từ khối doanh
nghiệp và đầu tư nước ngoài đang đóng vai
trò động lực mới ngày một quan trọng.
Việc đổi mới cần theo quy trình và các bước
tiến hành cần bài bản từ đổi mới về nội
dung, phương pháp cho đến cơ chế chính
sách. Tuy nhiên, trong khi chờ tiến hành các
bước đi đồng bộ, thì cần ưu tiên giải quyết
một số vấn đề bức thiết, thực tế nhất hiện
nay của công tác quy hoạch và quản lý phát
triển đô thò như đã nêu trên là việc làm cần
thiết nhằm tạo ra các chuyển biến tích cực.
Đònh hướng đổi mới phương pháp luận lập
và quản lý QHĐT cần tập trung vào việc
cải tiến quy trình, nội dung và phương pháp
lập quy hoạch đô thò; xây dựng các công
cụ quản lý phát triển đô thò hiệu quả; ứng
dụng các công cụ hỗ trợ cho công tác quy
hoạch và quản lý đô thò; nâng cao năng lực
nguồn nhân lực. Bên cạnh đó cần từng bước
đổi mới về thể chế quy hoạch theo hướng
tăng quyền chủ động cho chính quyền đòa

phương, giảm bớt các thủ tục hành chính
trong công tác quy hoạch và đầu tư, xây
dựng chế tài để quản lý hiệu quả công tác
triển khai phát triển đô thò đúng theo quy
hoạch.
* Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thò và nông
thôn quốc gia (VIUP)
** Giám đốc TT Thông tin, Đào tạo và HTQT
– VIUP

SË 100 . 2019

73