Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ NGỌC DUNG

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - NĂM 2005


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM THỊ NGỌC DUNG

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
CHUYÊN NGÀNH : Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật
MÃ SỐ:

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Phạm Hồng Thái

HÀ NỘI- NĂM 2005


Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU ………………..……………………………………………….. 3
CHƢƠNG 1: CHÍNH QUYỀN XÃ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA.................................................................................. 8
1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng...................................................................... 8
1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã......................................................................... 10
1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong lịch sử Việt nam. 10
1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ thống chính quyền
địa phương hiện nay.

21

1.3. Đặc điểm và xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã................................25
1.3.1 Đặc điểm của chính quyền xã.
1.3.2. Xu hướng biến đổi của chính quyền xã

25
30

1.4. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã.............................33
1.4.1 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã.

33

1.4.2 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân xã. 41
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY........................................................... 49
2.1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã.............49
2.1.1. Tổ chức

49

2.1.2. Về hoạt động của Hội đồng nhân dân. 51
2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã.................54
2.2.1. Về tổ chức 54
2.2.2 Về hoạt động.

57

2.3. Thực trạng đội ngũ cán bộ xã................................................................................ 63

1


Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ.......................................................................................... 75
3.1. Những yêu cầu của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền xã ở Việt Nam hiện nay.......................................................................................... 76
3.1.1. Yêu cầu xây dựng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân,
tăng cường kỷ luật, trật tự, kỷ cương xã hội ở cơ sở76
3.1.2 Yêu cầu đòi hỏi của sự nghiệp phát triển nông nghiệp, xây
dựng nông thôn theo hướng CNH, HĐH

77

3.1.3 Yêu cầu để mọi công dân tham gia hoạt động tự quản theo
pháp luật ngày càng nhiều và bổ ích hơn

78

3.2. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã..........79
3.3. Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
chính quyền xã............................................................................................................................ 82
3.3.1. Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền xã 82
3.3.2. Đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền
xã

87

3.3.3 Đổi mới công tác tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán
bộ xã. 98
Kết luận ……………………………………………………………………99

2


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khi công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng và
lãnh đạo được triển khai trên quy mô toàn xã hội thì việc đổi mới,
kiện toàn lại bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền cấp xã là
điều tất yếu khách quan.
Những bước tiến về đổi mới kinh tế cũng như yêu cầu phát
huy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phảỉ có những đổi mới
tương ứng của hệ thống chính trị, của pháp luật, của tổ chức bộ máy
nhà nước và phương thức hoạt động của nó. Vấn đề này, C. Mác đã
viết “… Cơ sở kinh tế bị thay đổi thì tất cả cái kiến trúc thượng tầng
đồ sộ cũng bị đảo lộn ít nhiều nhanh chóng” [5, tr. 631]. Như vậy,

trình độ phát triển kinh tế, xã hội, chính trị, văn hoá và khoa học công
nghệ, phong tục, tập quán và những biến đổi trên đều là những nhân
tố tất yếu tác động đến Nhà nước, đến cơ cấu tổ chức, phương tiện
hoạt động và vai trò của Nhà nước nói chung và của chính quyền xã
nói riêng trong đời sống ở nông thôn- nơi đang chứa đựng những
mâu thuẫn giữa cái cũ và cái mới, cái hoàn thiện và chưa hoàn thiện,
cái tiến bộ của thời đại với cái trì trệ, bảo thủ của truyền thống…
Cấp xã là cấp cơ sở điển hình và phổ biến ở nước ta. Chính
quyền là mắt khâu xung yếu trong đổi mới hệ thống chính trị ở xã,
cũng đồng thời là bộ phận trung tâm, cần có những biến đổi căn bản
nhất trong hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta. Chính quyền
xã đã từng tồn tại hơn nửa thế kỷ, tầm quan trọng của nó được ghi
nhận rõ ràng trong các văn bản pháp lý và trong nhận thức xã hội,

1


nhưng cho đến nay vẫn là một chính quyền không đầy đủ, không quy
chế hoá, khoa học hoá được. Những cải cách về thể chế hành chính
lâu nay vẫn chưa đủ sức hình thành đội ngũ cán bộ cơ sở theo chuẩn
mực công chức hoá, không định hình được chế độ bổ nhiệm và đưa
vào quy trình đào tạo quy củ, cơ bản, lâu dài. Cấp xã được thừa nhận
là một cấp ngân sách, quản lý toàn diện nhưng những điều kiện cần
và đủ cho hoạt động của chính quyền lại không được đáp ứng đồng
bộ, phân công, phân cấp, phân quyền không đủ rành mạch nên không
quy rõ được trách nhiệm. Chính quyền của dân, do dân, vì dân nhưng
lại chưa đủ mạnh cả thực lực lẫn thực quyền.
Những biến đổi không ngừng trong lĩnh vực khoa học và
công nghệ đã tác động mạnh mẽ đến tất cả các lĩnh vực của đời sống
xã hội, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý. Các phương pháp quản lý

truyền thống đã tỏ ra lạc hậu, không còn phù hợp với tình hình mới.
Trong lĩnh vực quản lý nhà nước việc nắm bắt, xử lý kịp thời những
thông tin là nhiệm vụ quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước, vì
thông tin là căn cứ để ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định
có hiệu quả. Điều này đòi hỏi bản thân bộ máy quản lý phải được tổ
chức gọn nhẹ. Để có đủ khả năng ứng dụng khoa học kỹ thuật vào
quản lý xã hội, quản lý dân cư thì chỉ có cách duy nhất là tự đổi mới
mình của chính bộ máy Nhà nước dưới các góc độ, các lĩnh vực khác
nhau: tổ chức- pháp lý- cán bộ, cơ sở vật chất, tâm lý…để tổng hợp
và thống nhất với nhau thì mới phát huy được hiệu lực và hiệu quả
của tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Đó cũng chính là đòi
hỏi vừa khách quan vừa cấp thiết, vừa cơ bản không thể trì hoãn đối
với chính quyền xã trong giai đoạn hiện nay.

2


Việc kế thừa, phát huy những di sản lịch sử trong tổ chức bộ
máy quản lý nông thôn là một yêu cầu được đặt ra. Trong lịch sử, các
Nhà nước ban đầu đều bảo tồn công xã và dựa vào công xã để quản
lý xã hội. Nhà nước trung ương tập quyền càng phát triển thì quyền
tự trị của công xã càng bị thu hẹp và diễn ra mối quan hệ vừa đấu
tranh vừa thoả hiệp phức tạp giữa “phép vua” với “lệ làng”. Nhà
nước giải quyết mối quan hệ theo hướng biến công xã thành đơn vị
hành chính cơ sở của Nhà nước và thiết lập ở đó cơ quan cai trị với tổ
chức gọn nhẹ, đơn giản, tuyển chọn từ trong dân nhằm bảo đảm sự
cai trị tập trung thống nhất của Nhà nước trung ương nhưng vẫn giao
và tôn trọng quyền tự quản của nhân dân làng xã. Đây là những kinh
nghiệm rất đáng lưu ý cần phải được chọn lọc, kế thừa trong quá
trình nghiên cứu để tổ chức lại cơ quan quản lý Nhà nước ở cơ sở

hiện nay.
Xuất phát từ những tình huống có vấn đề ở chính quyền cấp
xã hiện nay, đặt ra nhu cầu bức thiết cần phải đổi mới. Sau sự kiện
Thái Bình, Tây Nguyên và nhiều địa phương khác, lần đầu tiên, Đảng
đã ra một nghị quyết riêng về đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống
chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn, trong đó đặc biệt nhấn mạnh tới
chính quyền cấp xã.
2. Tình hình nghiên cứu
Chính quyền xã có một vị trí quan trọng đặc biệt trong hệ
thống chính quyền địa phương. Tuy nhiên, điểm lại quá trình xây
dựng và phát triển bộ máy Nhà nước ta trong các giai đoạn đổi mới,
cải cách, so với các bộ phận hợp thành bộ máy Nhà nước ở cấp Trung
ương, bộ máy Nhà nước ở địa phương, đặc biệt là tổ chức và hoạt
động của chính quyền xã ít có biến đổi. Về cơ bản, kể từ sau khi

3


Hiến pháp 1959 được ban hành, qua Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp
1992 và những sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992
được Quốc hội khóa X thông qua năm 2001, hệ thống tổ chức chính
quyền địa phương nói chung và chính quyền xã nói riêng vẫn khá ổn
định và hầu như không có thay đổi gì đáng kể. Điều này thể hiện tình
hình nghiên cứu về chính quyền xã từ trước đến nay còn ít và tản
mạn.
Tuy nhiên, trong những năm gần đây, nhận thức được vị trí
và vai trò quan trọng của chính quyền cấp cơ sở các chúng ta đã có
nhiều công trình nghiên cứu về chính quyền cơ sở, điển hình là chính
quyền xã.
-

TS. Trần Nho Thìn: (2000) Đổi mới tổ chức và hoạt

động của Uỷ ban nhân dân xã; Nxb Chính trị Quốc gia.
HN.
-

Ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ

chức nhà nước: (2000) Chính quyền cấp xã và quản lý
nhà nước ở cấp xã. Nxb Chính trị Quốc gia. HN.
-

Lê Xuân Tiến.(1999) Luận văn Thạc sỹ: Hoàn thiện tổ

chức bộ máy chính quyền xã trong cải cách hành chính

nhà nước ở nước ta hiện nay.
Từ khi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
2003 ra đời, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu về chính
quyền cấp xã. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
về thực chất đây là sự kết hợp giữa luật Tổ chức Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân 1994 (sửa đổi) và Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền
hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp (1996).
Luật mới chưa có sự thay đổi đáng kể về tính chất, chức năng của

4


Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (đặc biệt là ở cấp cơ sở) mà

chỉ là những điều chỉnh về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính
quyền. Sự điều chỉnh này chưa đáp ứng được những yêu cầu thực tế
đang đặt ra. Do vậy, nghiên cứu những giải pháp để đổi mới tổ chức
và hoạt động của chính quyền xã vẫn đang là một vấn đề mở, có tính
thời sự.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn tìm hiểu vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thực
trạng hoạt động của chính quyền xã ở Việt nam hiện nay để xác định
rõ yêu cầu bức xúc phải củng cố và hoàn thiện bộ máy chính quyền
xã từ đó đưa ra những biện pháp, kiến nghị, đề xuất về phương hướng
hoàn thiện.
4. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn đi sâu tìm hiểu về tổ chức và hoạt động của chính
quyền xã ở Việt nam hiện nay. Như vậy, luận văn chỉ dừng lại ở
chính quyền xã, đó là chính quyền cơ sở điển hình và phổ biến ở
nước ta hiện nay. Chính quyền xã chứ không phải là chính quyền cấp
xã (cấp cơ sở) vì chính quyền cấp xã bao gồm cả chính quyền
phường và thị trấn. Hơn nữa, đối với phường và thị trấn có những
đặc thù riêng về nguồn gốc hình thành, những nhân tố tác động đến
tổ chức và hoạt động nên luận văn không đề cập đến.
5. Đóng góp của luận văn:
-

Xác định rõ vị trí, vai trò của chính quyền xã trong

hệ thống chính quyền địa phương, tìm ra những ưu điểm, hạn chế của
bộ máy chính quyền xã qua từng giai đoạn lịch sử ở nước ta.

5

-

Trên cơ sở phân tích thực trạng luận văn đưa ra

những bất hợp lý cần khắc phục trong tổ chức bộ máy chính quyền
xã hiện nay.
Đề xuất phương hướng và giải pháp góp phần đổi
mới và hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền xã đáp ứng yêu cầu
của công cuộc cải cách hành chính.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin: chủ
nghĩa biện chứng duy vật và chủ nghĩa duy vật lịch sử là
cơ sở lý luận để nghiên cứu.
- Dựa trên cơ sở quan điểm, chính sách của Đảng và
Nhà nước.
- Sử dụng các phương pháp: phân tích, tổng hợp, sưu
tầm tài liệu, điều tra xã hội học.
7. Bố cục của Luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo.
Luận văn được chia làm 3 chương:
Chương I: Chính quyền xã trong hệ thống chính quyền địa
phương ở nước ta
Chương II: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền
xã ở Việt Nam hiện nay.
Chương III: Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền xã.
CHƢƠNG I: CHÍNH QUYỀN XÃ TRONG HỆ THỐNG
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA

6


1.1 Khái niệm về chính quyền địa phƣơng
Trong mục này, luận văn khẳng định việc tổ chức và thực
hiện quyền lực nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của mọi nhà nước là
một nhu cầu thiết yếu. Chính vì vậy mà chính quyền địa phương ra
đời, nó là một bộ phận hợp thành của hệ thống chính quyền nhà nước
có những đặc điểm chung sau:
-

Có phạm vi lãnh thổ được xác định.

- Có một cộng đồng dân cư với những quyền bầu cử,
ứng cử và có quyền tham gia các công việc địa phương.
-

Một pháp nhân công quyền.

-

Có thẩm quyền riêng

-

Có nguồn lực, tài lực riêng.

- Có một cơ quan dân cử, tự quyền quyết định các vấn
đề của địa phương trên địa bàn lãnh thổ không trái với
những quy định của luật.

Luận văn trình bày những cách hiểu khác nhau về chính
quyền địa phương và đi đến kết luận:
Theo nghĩa rộng: Chính quyền địa phương bao gồm tất cả các
cơ quan nhà nước nằm trong hệ thống quyền lực hoạt động trong
phạm vi lãnh thổ địa phương như cơ quan quyền lực, cơ quan hành
pháp, tư pháp. Theo nghĩa hẹp thì chỉ bao gồm Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân. Trong phạm vi đề tài này luận văn chỉ đề cập khái
niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp.
1.2 Vị trí, vai trò của chính quyền xã.
1.2.1 Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong lịch sử Việt
Nam.

7


Trong phần này luận văn đã trình bày những điểm đáng chú ý
của tổ chức bộ máy chính quyền xã qua các thời kỳ.
Chính quyền xã thời phong kiến: Luận văn chỉ rõ sự tồn tại
của tổ chức chính quyền xã là một nhu cầu thiết yếu được các nhà
nước phong kiến quan tâm, nhằm củng cố bộ máy nhà nước trung
ương tập quyền. Tổ chức bộ máy chính quyền xã có những đặc điểm
sau:
Bộ máy chính quyền xã được tổ chức gọn nhẹ, vận
động theo hướng từ chỗ quyền lực xã tập trung vào các xã quan đến
chố tập trung vào một người đứng đầu xã (từ thời Minh mạng)
-

Tổ chức bộ máy chính quyền xã chuyển từ chế độ bổ

nhiệm sang chế độ dân cử (thời Lê) các chức danh xã trưởng. Từ thời

Trần, quan lại trong xã không nằm trong hệ thống quan chức của
triều đình.
Chính quyền cơ sở có tư cách pháp nhân, có triện gỗ,
người đứng đầu phải là người có học vị.
-

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chỉ giới hạn trong phạm vi
xã, đôn đốc thuế khóa, binh dịch... dưới sự giám sát, kiểm tra
của phủ huyện.
-

-

Có thưởng, phạt.

Chế độ tự quản cho phép làng, xã tự điều hành công

việc nội bộ của mình, song phải đáp ứng yêu cầu của chính quyền
trung ương. Điều đó cho thấy tính chất tập trung của nhà nước phong
kiến thời Trung đại, mặt khác cho thất tính chất tự quản của làng xã
có từ rất lâu.
Chính quyền thời Pháp thuộc Bằng chính sách cải lương
hương chính thực dân Pháp đã can thiệp sâu vào tổ chức hoạt động

8


của nội bộ làng, xã Việt Nam, làm cho tính tự trị khép kín của làng xã
cổ truyền Việt Nam bị phá vỡ.
Còn chính quyền xã thời kỳ dưới chế độ Việt Nam cộng hòa

Miền nam Việt Nam (1954- 1975) có những đặc điểm đáng chú ý
sau:
Thực hiện chính sách thuộc địa kiểu mới, chính quyền ngụy
đã thiết lập bộ máy chính quyền xã gồm 2 cơ quan: Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban hành chính. Hội đồng nhân dân được bầu theo phổ
thông trực tiếp. Chúng đã ban hành nhiều chính sách để tăng quyền
tự trị cho địa phương song chỉ là hình thức, cơ chế hành chính làng xã
Miền Nam Việt Nam hoàn toàn bị khống chế bởi chính quyền cấp
trên. Chính quyền ngụy đã nhiều lần tiến hành cải cách hành chính để
khống chế các làng xã, gây xáo trộn trong cơ cấu làng xã cổ truyền
Việt Nam và để lại di sản của việc đảo lộn là khá nặng nề.
Chính quyền xã thời kỳ Cách mạng tháng Tám đến nay:
Giai đoạn 1945- 1959 (14 năm):
Chính quyền xã được xác định là đơn vị hành chính cơ sở,
cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền địa phương nước ta. Chính
quyền xã hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ với một cơ cấu
khá hoàn chỉnh gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Sắc
lệnh số 63-SL là văn bản đầu tiên quy định việc tổ chức và hoạt động
của chính quyền các cấp. Do hoàn cảnh chiến tranh, Hội đồng nhân
dân đã không phát huy được vai trò đại diện của mình và bị giải tán
vào năm 1953. Uỷ ban hành chính được tổ chức khá cồng kềnh và
hoạt động theo cơ chế ủy ban, nhưng có sự phân biệt rành mạch giữa
trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể. Vai trò của Chủ tịch xã
nổi lên rất rõ so với các giai đoạn sau.

9




Giai đoạn 1959- 1980 (21 năm):

Đây là thời kỳ nhân dân ta bắt tay vào khôi phục và xây dựng
CNXH. Chính quyền xã được củng cố và kiện toàn theo Hiến pháp
1959 gồm có Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính. Có sự phân
biệt rõ ràng về vị trí, vai trò của hai cơ quan này, Hội đồng nhân dân
được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Uỷ ban
hành chính là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, với phong trào
hợp tác hóa được tiến hành ở khắp miền Bắc đã làm cho chính quyền
xã bị suy yếu, hợp tác xã chi phối toàn bộ đời sống chính trị, kinh tế,
văn hóa, xã hội của nhân dân địa phương, làm thay đổi một số chức
năng quản lý nhà nước, vai trò của Uỷ ban hành chính trở nên mờ
nhạt.


Giai đoạn 1980- 1992 (12 năm):

Giai đoạn đầu thời kỳ này, vai trò của chính quyền xã còn mờ
nhạt do việc đề cao cấp huyện và do phong trào hợp tác hóa. Uỷ ban
hành chính đổi thành Uỷ ban nhân dân. Quyết định 112-HĐBT ngày
15/10/1981 quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của chính
quyền xã đã không tính đến đặc thù của nông thôn các vùng trong cả
nước. Mặt khác, do sự chi phối của Đảng ủy xã và hợp tác xã, mà Uỷ
ban nhân dân đã không làm tròn chức năng quản lý nhà nước của
mình.
Dưới ánh sáng của Nghị quyết Đại hội Đảng VI, cùng với
việc thực hiện khoán 10 đã làm thay đổi bộ mặt nông thôn, vị trí,
chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã cũng thay đổi. Hợp tác xã
tập trung vào chức năng quản lý sản xuất kinh doanh, còn chức năng

quản lý nhà nước được giao lại cho Uỷ ban nhân dân, nhưng Uỷ ban

10


nhân dân lại rơi vào tình trạng lúng túng về phương thức
hoạt động.
Tổ chức bộ máy chính quyền xã được quy định rõ ràng, cụ
thể, Uỷ
-

ban nhân dân hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo,
phân công,
cá nhân phụ trách, các Ban chuyên môn xã được hình
thành, Hội
đồng nhân dân có Ban thư ký làm nhiệm vụ
 Giai đoạn 1992- 2003 (12 năm)
Việc tổ chức Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban
nhân dân ở các đơn vị hành chính do Luật tổ chức của Hội
đồng nhân
dân, Uỷ ban nhân dân các cấp quy định. Hội đồng nhân
dân vẫn được
xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Uỷ
ban nhân
dân là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa
phương và cơ quan hành chính nhà nước.

-

1.2.2 Vị trí và vai trò của chính quyền xã trong
hệ thống
chính quyền địa phƣơng hiện nay.

-

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân 2003 ra đời nhưng cũng chưa có những thay đổi căn
bản về tính chất, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã.
Về tổ chức Hội đồng nhân dân xã có thêm thường trực
Hội đồng nhân dân xã gồm Chủ tịch và Phó chủ tịch.
Trong hoạt động, Luật mới tăng thêm thực quyền cho Hội
đồng nhân dân bằng cách tăng thêm thẩm quyền giám sát,

-

quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Hội
đồng nhân dân bầu... Uỷ ban nhân dân vẫn duy trì chế độ


là

p thể nhưng có tăng thêm trách nhiệm cho Chủ tịch Uỷ

m

ban nhân dân. Số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân xã

vi

giảm xuống còn từ 3-5 người. Như vậy, chính quyền xã

ệc

vẫn là một đơn vị hành chính trong hệ thống 4 cấp hành

tậ

chính, tổ chức mang tính quyền lực nhà nước có

11


quyền hạn và nhiệm vụ quản lý các mặt kinh tế, chính trị, xã hội, an
ninh quốc phòng ở đơn vị hành chính xã.
Chính quyền xã gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
được bầu ra theo Hiến pháp và pháp luật, là cơ quan quyền lực của
nhân dân trong xã, thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước ở địa
phương trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật và dưới sự lãnh đạo của
Đảng uỷ xã.
Chính quyền xã do nhân dân địa phương thiết lập có quyền
quyết định những vấn đề của địa phương, có ngân sách riêng, có đội
ngũ cán bộ thực hiện công vụ, có quyền tạo lập và phát mại tài sản
riêng, có thiết chế dân chủ, có năng lực pháp lý và đủ những điều
kiện để quản lý các công việc của địa phương mình và có sự giám hộ
của cơ quan chính quyền cấp trên.
Chính quyền cơ sở nói chung và chính quyền xã nói riêng là
trung tâm của hệ thống chính trị ở cơ sở, có vai trò rất quan trọng, thể
hiện trên những mặt chủ yếu sau:

Một là, chính quyền là bộ mặt của chế độ, biểu hiện sự hiện
diện của chế độ. Ở đâu không có chính quyền ở đó không có chế độ.
Hai là, hệ thống chính quyền xã là hệ thống quyền lực có địa
bàn rộng lớn nhất, trực tiếp với cuộc sống nhân dân nhất.
Ba là, tất cả các tổ chức quyền lực nhà nước cấp trên, cuối
cùng đều phải thông qua vai trò của hệ thống chính quyền cấp xã, và
nếu không có chính quyền xã vững mạnh, các tổ chức chính quyền
cấp trên cũng không thể phát huy tác dụng.
Bốn là, muốn dân gắn với Đảng, với Nhà nước, mọi quan hệ
của dân với nhà nước trước hết và trực tiếp thông qua quan hệ của
dân với chính quyền xã.

12


Năm là, sức mạnh của chính quyền xã là ở nơi dân, vừa quy
tụ được lòng dân, phát huy tình đoàn kết, truyền thống, tinh thần làm
chủ của nhân dân. Không tạo lập được lòng tin đó, Đảng, Nhà nước
sẽ mất dân. Vai trò đó trực tiếp thuộc về hệ thống chính trị, và trước
hết tuỳ thuộc vào chính quyền xã.
Sáu là, toàn bộ hệ thống chính trị ở cơ sở có thực hiện được
những mục tiêu là xây dựng được một địa phương có kinh tế- văn hoá
phát triển hay không, đời sống nhân dân có được cải thiện hay không,
bộ mặt địa phương có được thay đổi hàng ngày hay không, đời sống
nhân dân có được cải thiện hay không là tuỳ thuộc phần lớn vào
chính quyền xã.
1.3 Đặc điểm và xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã.
1.3.1 Đặc điểm của chính quyền xã.
Luận văn đưa ra và phân tích những đặc điểm cơ bản của
chính quyền xã, phân biệt chính quyền xã với các cấp chính quyền

khác nhằm mục đích giúp cho việc hoạch định những chính sách và
pháp luật của nhà nước phù hợp với những đặc điểm riêng biệt đó.
- Chính quyền cấp xã là cấp cơ sở điển hình và phổ
biến ở Việt nam.
- Là cấp gần với cộng đồng dân cư, do vậy tổ chức và
hoạt động mang tính tự quản cao.
- Là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chính
sách pháp luật của Đảng và Nhà nước đến với dân.
-

Cấp có bộ máy đơn giản nhất, đội ngũ cán bộ biến

động nhất, ít tính chuyên nghiệp chịu sự chi phối của
nhân dân.

13


- Là cấp mà quan hệ dòng họ, văn hoá làng xã có tác
động mạnh nhất.
- Là cấp đầu tiên đối mặt với những yêu cầu bức xúc
của
dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống.
1.3.2 Xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã
-

Xu hướng phát triển của bộ máy nhân sự

Xu hướng ngày càng gia tăng về nhiệm vụ, quyền hạn của
chính quyền xã.

- Xu hướng hoà trộn giữa luật thực định với luật tục,
giữa
“phép nước” với “lệ làng” trong quản lý điều hành của
chính quyền.
-

Xu hướng dân chủ hoá:

-

Xu hướng ngày càng phát triển về tri thức và nhu cầu

ứng dụng khoa học công nghệ hiện đại trong lãnh đạo,
quản lý, tuyên truyền vận động quần chúng nhân dân.
-

Xu hướng công chức hoá và hành chính hoá.

Luận văn đánh giá xu hướng tự điều chỉnh của hệ thống
chính quyền xã có thể thấy trong đó có cả mặt tích cực hợp lý, cả mặt
tiêu cực, chưa hợp lý, thậm chí có những xu hướng cho đến nay chưa
bộc lộ rõ mặt nào là chính, cần phải theo dõi, kiểm nghiệm qua thực
tiễn.
1.4 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã
Luận văn nêu lên cách thức tổ chức và thẩm quyền của chính
quyền xã theo pháp luật hiện hành đồng thời nêu lên những điểm mới
của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003, Luật
bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp 2003 và các văn bản
hướng dẫn thi hành so với luật cũ

14


1.4.1 Tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân
dân xã.
Về tổ chức:
Theo Điều 119 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Điều 1 Luật Tổ
chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định:
“Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân
dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên”.
Để tổ chức cho Hội đồng nhân dân hoạt động, Hội đồng nhân
dân xã bầu ra Chủ tịch và Phó Chủ tịch.
Khoản 2, Điều 4 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân năm 2003 quy định: “Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân
và thể thức bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp do Luật bầu
cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định”. Theo Điều 9 Luật Bầu cử
Hội đồng nhân dân năm 2003 thì: số lượng đại biểu Hội đồng nhân
dân từ 15-35 đại biểu tùy thuộc vào quy mô và vị trí của mỗi xã.
Về nhiệm vụ, quyền hạn:
Chức năng, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân được pháp
luật quy định xuất phát từ nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân. Nhiệm
vụ cơ bản nhất của Hội đồng nhân dân được Hiến pháp quy định thay
mặt nhân dân địa phương quyết định những vấn đề quan trọng có liên
quan đến đời sống của nhân dân địa phương và tổ chức thực hiện
những quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên. (Điều 120-Hiến
pháp 1992 sửa đổi)
Để đảm đương nhiệm vụ trên Hội đồng nhân dân có 3 chức
năng: quyết định; tổ chức thực hiện; giám sát việc thực hiện các

15


quyết định. Trong ba chức năng trên, chức năng quyết định là chức
năng quan trọng nhất. Chức năng quyết định làm nổi bật vị trí của
Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
1.4.2 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân xã.
Về tổ chức:
Ở xã, Uỷ ban nhân dân xã do Hội đồng nhân dân xã bầu ra
gồm có chủ tịch, Phó chủ tịch và Uỷ viên. Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân xã nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng
nhân dân, các thành viên khác không nhất thiết, kết quả
bầu các thành viên của Uỷ ban nhân dân xã phải được
chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện phê chuẩn. Chủ tịch,
phó chủ tịch và các thành viên của Uỷ ban nhân dân
không thể đồng thời là Chủ tịch, Phó chủ tịch của Hội
đồng nhân dân để đảm bảo tính khách quan trong quá
trình giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Uỷ ban
nhân dân.
Theo Điều 11, Nghị định 107/2004/NĐ-CP ngày 02/4/2004
quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu thành viên Uỷ ban nhân
dân các cấp quy định:
“Uỷ ban nhân dân xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5000
người trở lên; xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8000 người trở lên
và xã biên giới, có 5 thành viên gồm có 1 Chủ tịch, 2 phó Chủ tịch, 2
uỷ viên. Thành viên Uỷ ban nhân dân được phân công phụ trách các
lĩnh vực công việc như sau:
2. Chủ tịch phụ trách chung, khối nội chính, quy hoạch
và kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội xã.

3. Các phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân:


16


a) Một phó Chủ tịch phụ trách khối kinh tế- tài chính,
xây dựng, giao thông, nhà đất và tài nguyên môi trường
b) Một phó Chủ tịch phụ trách khối văn hoá xã hội và
các
lĩnh vực xã hội khác.
3. Các uỷ viên Uỷ ban nhân dân:
a) Một Uỷ viên phụ trách công an
b) Một uỷ viên phụ trách quân sự”
Điều 12, Nghị định 107/2004/NĐ-CP ngày 02/4/2004 quy
định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu thành viên Uỷ ban nhân dân
các cấp quy định:
“Uỷ ban nhân dân xã không thuộc diện quy định tại Điều 11
Nghị định này có 3 thành viên gồm 1 Chủ tịch, 1 phó Chủ tịch, 1 Uỷ
viên…
Trong nhiệm kỳ Hội đồng nhân dân xã có thể ấn định thêm
số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân cấp mình nhưng tổng số không
được vượt quá 5 thành viên và phải được Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp trên trực tiếp phê chuẩn”
Uỷ ban nhân dân tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập
trung dân chủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người lãnh đạo, điều
hành công việc của Uỷ ban nhân dân, chịu trách nhiệm cá nhân về
việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình và cùng với tập thể Uỷ
ban nhân dân chịu trách nhiệm về hoạt động của Uỷ ban nhân dân
trước Hội đồng nhân dân xã và trước Uỷ ban nhân dân huyện.

Giúp việc cho Uỷ ban nhân dân có các cán bộ chuyên môn
thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự
thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương
đến cơ sở.

17


Về nhiệm vụ- quyền hạn
Uỷ ban nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn: Tổ chức thực hiện
nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã và các văn bản pháp luật của
cơ quan nhà nước cấp trên; Quản lý hành chính nhà nước trên mọi
lĩnh vực của địa bàn; phát triển kinh tế, chăm lo đời sống vật chất và
tinh thần của nhà nước trong xã; giải quyết các mối quan hệ đảm bảo
trật tự an ninh trong địa bàn...
CHƢƠNG II: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.

2.1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã.
2.1.1. Tổ chức
Luận văn cho rằng việc quy định số lượng đại biểu Hội đồng
nhân dân từ 15-35 người như hiện nay là phù hợp. Luật Tổ chức Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003 quy định thêm thường trực
Hội đồng nhân dân xã gồm chủ tịch và phó chủ tịch Hội đồng nhân
dân là cần thiết và đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Bộ máy được tổ
chức gọn nhẹ, đã bố trí các cán bộ chủ chốt của Hội đồng nhân dân
làm nhiệm vụ kiêm nhiệm, song lại chưa có cơ chế trách nhiệm hoặc
bố trí chưa hợp lý nên không phát huy được ưu điểm của phương án
này.
Chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân đã được nâng cao

hơn so với các nhiệm kỳ trước tuy nhiên vẫn chưa đáp ứng được yêu
cầu nhiệm vụ. Cơ cấu đại biểu trong nhiệm kỳ 2004-2009 chưa hợp
lý: tỷ lệ đại biểu là cán bộ, công chức cao. Vì vậy, việc kiểm tra,

18


giám sát của quần chúng nhân dân đã khó khăn lại càng khó khăn
hơn. Cơ cấu đại biểu trẻ không đồng đều giữa các địa phương.
2.1.2 Về hoạt động
Luận văn cũng nêu lên hình thức hoạt động chủ yếu của Hội
đồng nhân dân là hoạt động của các kỳ họp và hoạt động của đại biểu
Hội đồng nhân dân. Tại các kỳ họp Hội đồng nhân dân quyết định
theo đa số các vấn đề quan trọng của địa phương. Trước và sau kỳ
họp các đại biểu Hội đồng nhân dân hầu như rất ít hoạt động.
Luận văn chỉ ra rằng nhìn chung các xã đều thực hiện đầy đủ
các hình thức hoạt động của Hội đồng nhân dân song còn có một số
tồn tại sau: chưa coi trọng công khai các hoạt động của xã cho nhân
dân; chưa quan tâm đến vấn đề giải quyết việc làm cho người lao
động; nội dung hoạt động của Hội đồng nhân dân còn hạn chế, chưa
cụ thể, sát với tình hình thực tế ở địa phương; chất lượng các nghị
quyết của Hội đồng nhân dân còn thấp, thiếu khả thi; việc tổ chức,
kiểm tra, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân theo định kỳ còn
chưa được chú trọng nên khó có thể đánh giá được Uỷ ban nhân dân
có thực hiện đúng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Nghị quyết
có phù hợp với thực tế không?
Hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân còn có những hạn
chế: Nhiều đại biểu không làm tròn trách nhiệm của mình như:
không tham gia dự họp, không đóng góp ý kiến cho Hội đồng nhân
dân, ít gặp gỡ, tiếp xúc với cử tri trước và sau kỳ họp, hoạt động chất

vấn Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các thành
viên khác còn ít được thực hiện.
2.2 Tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân:
2.2.1 Về mặt tổ chức:

19