Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRƢƠNG THỊ PHƢƠNG LAN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT
DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc

Hµ néi - 2007


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRƢƠNG THỊ PHƢƠNG LAN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT
DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Minh Hƣơng

Hµ néi - 2007


MỤC LỤC

Trang phụ bìa
Cam đoan
Mục lục
Danh mục từ viết tắt
MỞ ĐẦU

Chương 1: Những vấn đ

phạm pháp l

1.1.

Khái quát về văn bản q
địa phương ban hành

1.1.1.

Khái niệm, vai trò, ý n

1.1.2.

Thẩm quyền ban hành,
quy phạm pháp luật do

1.2.

Hoạt động kiểm tra, xử
chính quyền địa phươn

1.2.1.

Hoạt động kiểm tra vă

1.2.1.1.

Khái niệm và vai trò củ
luật

1.2.1.2.

Mục đích và nguyên tắ
pháp luật

1.2.1.3.

Phương thức kiểm tra

1.2.1.4.

Chủ thể và phạm vi đố

1.2.1.5.

Nội dung kiểm tra văn

1.2.2.

Hoạt động xử lý văn b

1.2.2.1.

Khái niệm và vai trò củ
pháp luật


1.2.2.2.

Các nguyên tắc xử lý

1.2.2.3.

Thẩm quyền xử lý vă

quyền địa phương ba
1.2.2.4.

Các hình thức xử lý

1.2.3.

Thủ tục kiểm tra và x

Chương 2: Thực trạng

pháp luật d

2.1.

Thực tiễn soạn thảo,
phạm pháp luật của c

2.2.

Quy định của pháp lu
xử lý văn bản quy ph
phương ban hành

2.2.1.

Quy định pháp luật v
kiểm tra văn bản

2.2.2.

Quy định pháp luật v

2.2.3.

Quy định của pháp lu
động kiểm tra

2.3.

Thực trạng hoạt động
pháp luật do chính qu

2.3.1.

Về tổ chức bộ máy

2.3.2.

Về mặt thể chế

2.3.3.

Về đội ngũ cán bộ cô
văn bản quy phạm ph

2.3.4.

Về chế độ chính sách

2.3.5.

Các điều kiện khác b

2.3.6.

Tình hình kiểm tra, x

Chương 3: Phương hư


động kiểm tra, xử lý văn bả

chính quyền địa phương ba

3.1.

Phương hướng và quan điểm nâng
động kiểm tra, xử lý văn bản quy p
quyền địa phương ban hành

3.2.

Các giải pháp hoàn thiện và nâng c
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
địa phương ban hành
Kết luận
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


CÁC VĂN BẢN, NGHỊ QUYẾT CỦA ĐẢNG

1.
Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội.
2.
Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
3.
Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu

toàn quốc lần thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC

4.
Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ (2005), Thông tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản, Hà Nội.
5.
Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp (2004), Thông tư liên tịch số
109/2004/TTLT-BTC-BTP ngày 17/11 hướng dẫn việc quản lý và sử
dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật, Hà Nội.
6.
Bộ Tư pháp (2004), Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6 về
việc hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 135/2003/NĐ-CP
về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
7.
Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ (2005), Thông tư liên tịch số
01/2005/TTLT-BTP-BNV ngày 24/01 hướng dẫn thi hành một số điều
của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ
quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội.
8.
Chính phủ (1997), Nghị định số 94/CP ngày 06/9 về tổ chức
pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hà
Nội.

9.
Chính phủ (1997), Nghị định số 101/NĐ-CP ngày 23/9 quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
10. Chính phủ (2003), Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8
của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình đổi mới
công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật, Hà Nội.
11. Chính phủ (2003), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11
về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
12. Chính phủ (2004), Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3 về
Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội.
13. Chính phủ (2004), Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4 về
công tác văn thư, Hà Nội.
14. Chính phủ (2004), Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5
quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội.
15. Chính phủ (2005), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10 của
Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
16. Chính phủ (2005), Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12
quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
17. Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9 quy
định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội.
18. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội.

19. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội.
20. Quốc hội (1996), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà
Nội.
21. Quốc hội (2001), Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12 về
việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Hà Nội.
22. Quốc hội (2001), Luật Tổ chức Quốc hội, Hà Nội.
23. Quốc hội (2002), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12 về sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật, Hà Nội.
24. Quốc hội (2003), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân, Hà Nội.
25. Quốc hội (2004), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội.
26. Quốc hội (2005), Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11 về
kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án
nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Hà Nội.
27.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết số 753/2005/NQ-

UBTVQH11 ngày 02/4 ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân
dân, Hà Nội.
CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO KHÁC

28. Bộ Tư pháp (2006), Báo cáo số 372/BC-BTP ngày 20/02 về tình
hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp

luật, Hà Nội.

29. Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp
(2005), Báo cáo số 152/BC-KTrVB ngày 30/11 về kết quả công tác
năm 2005 và phương hướng nhiệm vụ năm 2006 của Cục Kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.


30. Bùi Thị Đào (2002), "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr. 47-51.


31. Trương Thị Hồng Hà (2005), "Nâng cao chất lượng ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương", Nhà nước
và pháp luật, (1), tr. 10-15.
32. Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ (1993), Nxb Thuận Hóa, Huế.
33. Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật (2001), Nxb Đại học
quốc gia Hà Nội.
34. Hoàng Thị Ngân (2003), "Nội dung giám sát, kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr. 55-58.
35. Quốc triều hình luật (1991), Nxb Pháp lý, Hà Nội.
36. Sở Tư pháp - Ủy ban nhân dân Thành phố Đà Nẵng (2006),
Báo cáo số 145/BC-STP ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban
hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006 của
Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Đà Nẵng.
37. Sở Tư pháp - Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa (2006), Báo cáo
số 481/BC-STP ngày 20/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 10 tháng đầu năm 2006,
Thanh Hóa.
38. Nguyễn Kim Thảm, Hồ Hải Thụy, Nguyễn Đức Dương (2005),

Từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa Sài Gòn, Thành phố Hồ Chí Minh.
39. Nguyễn Văn Thâm (2001), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý
nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
40. Lưu Kiếm Thanh (2002), Kỹ thuật soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà
Nội.

41. Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (2002), Những vấn đề lý
luận và thực tiễn về Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
42. Vũ Thư (2003), "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp
luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", Nhà nước và
pháp luật,


(1), tr. 8-15.


43. Từ điển Bách khoa Việt Nam (2002), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội.
44. Đào Trí Úc (1997) Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong
thời đại mới, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
45. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2003), Hương ước trong quá trình thực
hiện dân chủ ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
46.

Đào Trí Úc - Võ Khánh Vinh (Đồng chủ biên) (2003), Giám sát

và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện
nay, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.
47.

Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang (2006), Báo cáo số 78/BC-

UBND ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử
lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Bắc Giang.
48.

Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định (2006), Báo cáo số 78/BC-

UBND ngày 23/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử
lý văn bản quy phạm pháp luật, Bình Định.
49.

Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội (2007), Báo cáo về tình

hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của thành phố Hà Nội năm 2005, năm 2006 và 6 tháng đầu năm
2007, Hà Nội.
50.

Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng (2007), Báo cáo số

02/BC-UB ngày 06/01 về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật năm 2006 tại thành phố Hải Phòng, Hải Phòng.
51.

Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa (2007), Báo cáo số

08/UBND ngày 13/01 về tình hình ban hành và kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật năm 2006, Khánh Hòa.
52.

Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La (2006), Báo cáo số 171/BC-

UBND ngày 29/12 về công tác ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật năm 2006, Sơn La.


53. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (1999), Báo cáo tổng kết công
tác kiểm sát năm 1999, Hà Nội.
54. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2000), Báo cáo tổng kết công
tác kiểm sát năm 2000, Hà Nội.
55. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2001), Báo cáo tổng kết công
tác kiểm sát năm 2001, Hà Nội.
56. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2002), Báo cáo tổng kết công
tác kiểm sát năm 2002, Hà Nội.
57. Võ Khánh Vinh (2004), Giáo trình Xây dựng pháp luật, Nxb
Công an nhân dân, Hà Nội.


danh môc tõ viÕt t¾t

H§ND

Héi ®ång nh©n d©n

PL TTGQCVAHC

Ph¸p lÖnh Thñ tôc gi¶i quyÕt c¸c vô ¸n hµnh chÝnh

QPPL

Quy ph¹m ph¸p luËt

UBND

ñy ban nh©n d©n

UBTVQH

ñy ban Th-êng vô Quèc héi


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trƣơng lớn
của Đảng và Nhà nƣớc ta, điều đó đã đƣợc thể chế tại Hiến pháp nƣớc Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): "Nhà
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân" (Điều 2). Một trong
những tiêu chí rất quan trọng của nhà nƣớc pháp quyền là phải có một hệ
thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất nhà nƣớc và xã hội, đặc biệt
trong điều kiện hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc
tế, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng và phát huy dân chủ thì vấn đề xây dựng,
hoàn thiện hệ thống pháp luật càng trở nên cần thiết. Những năm trở lại đây,
công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có những
chuyển biến tích cực, chất lƣợng văn bản QPPL ngày càng đƣợc nâng cao.
Tuy vậy, trong thực tế, vẫn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo,
không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định
của văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002),
Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban
nhân dân (UBND) năm 2004 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt
động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nƣớc và chính
quyền địa phƣơng nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng trong công tác xây dựng
văn bản QPPL nói chung và công tác kiểm tra nói riêng. Thực tế công tác
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát
hiện khá nhiều văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành trái luật,
gây hậu quả nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản QPPL và xử lý
văn bản trái pháp luật vẫn chƣa thực sự đƣợc chú trọng một cách đúng

1


mức, công tác kiểm tra văn bản chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, thiếu quy
định trong việc thực hiện, triển khai công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công
chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chƣa đáp ứng đƣợc yêu
cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng "thả lỏng" việc kiểm tra văn bản trong
một thời gian dài, khi Viện Kiểm sát còn thực hiện chức năng kiểm sát chung.
Ngày 25/12/2001, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số
51/2001/QH10, theo đó, Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát
việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa
phƣơng ban hành. Nhiệm vụ này đã đƣợc chuyển giao hoàn toàn cho các cơ
quan hành chính nhà nƣớc. Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đến nay,
Nghị định này là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do
bộ, ngành và địa phƣơng ban hành. Đây là một bƣớc chuyển trong công tác
kiểm tra văn bản bởi nếu không kịp thời đƣa ra các quy định để nâng cao chất
lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban

hành sẽ khó có thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật
gây ra và mục đích đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn
bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng sẽ khó thực
hiện hơn. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chƣa thực
sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và
triển khai thực hiện luật chƣa nhanh chóng, hiệu quả. Nghị định của Chính phủ
chƣa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tƣợng chờ văn bản hƣớng dẫn. Trƣớc
nhu cầu quản lý, số lƣợng văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng, nhất là
cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng
chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, thậm chí vi
phạm pháp luật là khó tránh khỏi.

Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu
đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành ở nước ta hiện nay" trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và
thực tiễn nhằm đƣa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL

2


là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng đƣợc yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nƣớc
hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung thì
có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp bộ, cấp sở, các cuộc hội thảo khoa học và
nhiều bài viết trên các báo, tạp chí nhƣ: Đề tài "Đổi mới và nâng cao công
tác văn bản ở Hà Nội" - Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tƣ pháp Hà Nội;
bài của Thạc sĩ Trƣơng Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nƣớc - pháp luật, Học Viện
Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của vhính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà

nƣớc và pháp luật, số 1/2005; bài viết của PGS.TS Vũ Thƣ: "Tính hợp pháp
và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của
nó"; hay nhƣ bài của ThS. Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9, tháng
9/2002; Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của
TS. Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trƣởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS.
Lê Thị Thu Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 5 (75), tháng 5/2006,… Tuy nhiên, việc nghiên cứu
chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thực tiễn hiện nay theo các
quy định hiện hành thì chƣa có một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ
thống, toàn diện về vấn đề này. Vì vậy, tác giả xin chọn đề tài "Kiểm tra, xử
lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở
nước ta hiện nay" làm đề tài Luận văn cao học.
3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận
cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng
ban hành; trên cơ sở đó đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm nâng cao chất
lƣợng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa
phƣơng ban hành.

3


Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn có các nhiệm vụ
sau đây:
-

Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và

văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành nói riêng để làm cơ sở

cho việc nghiên cứu đối tƣợng của hoạt động kiểm tra;
-

Nghiên cứu cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý

văn bản thông qua phƣơng thức tự kiểm tra văn bản do cơ quan mình ban
hành và kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan khác theo thẩm quyền để
đƣa ra đánh giá những mặt đạt và chƣa đạt trong công tác kiểm tra, xử lý văn
bản QPPL;
-

Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên cơ sở đề

xuất những phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành ở nƣớc ta
trong giai đoạn hiện nay.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trên tinh
thần Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL và Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004
của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp hƣớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL, nghĩa là đi sâu tìm hiểu nghiệp vụ của các cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa
phƣơng (gồm HĐND và UBND) ban hành.
4. Nội dung nghiên cứu chính của luận văn
Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một
số nội dung cơ bản sau:
-

Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn

bản QPPL nhƣ: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một

4


số hoạt động tƣơng tự, chủ thể và đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, nội dung
kiểm tra văn bản để tùy từng trƣờng hợp sẽ đƣa ra hƣớng xử lý văn bản cho
phù hợp;
-

Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra

và xử lý văn bản để đề xuất hƣớng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao
hiệu quả của công tác này trong thực tiễn;
-

Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản

QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành, cụ thể là đánh giá thực trạng
công tác kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng; đồng thời xem
xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản. Từ
đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công
tác kiểm tra văn bản;
-

Nghiên cứu phƣơng thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện

bảo đảm phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm

quyền kiểm tra văn bản QPPL.
5. Cơ sở phƣơng pháp luận
Đề tài đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phƣơng pháp luận
khoa học của Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa
duy vật biện chứng), tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trƣơng
của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà
nƣớc trong lĩnh vực ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Bên cạnh đó,
nội dung của Luận văn đƣợc trình bày trên cơ sở tự nghiên cứu, kinh nghiệm
thực tiễn của giáo viên hƣớng dẫn, các đồng nghiệp và của bản thân trong quá
trình làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về công tác văn bản, với sự tham
khảo các văn bản pháp luật, tài liệu của một số tác giả trong và ngoài nƣớc.
6. Những đóng góp về khoa học và ý nghĩa thực tiễn của luận văn
Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của
công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong bối cảnh Việt Nam đang từng

5


bƣớc nỗ lực xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện
quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế. Với những
kết quả mà luận văn đạt đƣợc, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc
nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
do chính quyền địa phƣơng ban hành ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay,
cũng nhƣ góp phần làm phong phú lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
nói chung, văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung luận văn gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Những vấn đề cơ bản về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền địa phƣơng ban hành.

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền địa phƣơng ban hành.
Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng
hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phƣơng ban hành.

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN
VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH

1.1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH

1.1.1. Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật
Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, chính
quyền địa phƣơng đã sử dụng pháp luật làm công cụ để quản lý, điều hành
mọi hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong địa phƣơng. Trên
cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật, các văn bản dƣới luật và văn bản của cấp
trên, chính quyền địa phƣơng trong phạm vi thẩm quyền của mình ban hành
các văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định
hƣớng xã hội chủ nghĩa.
Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản QPPL
nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát
triển năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Điều 12 Hiến pháp
1992 của nƣớc ta: "Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng
tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa... Mọi hành động xâm phạm lợi ích của

Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý
theo pháp luật".
Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc
hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày
01/4/2005, văn bản QPPL của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính
quyền địa phƣơng), đƣợc hiểu nhƣ sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy

7


ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định,
trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa
phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [20,
Điều 1].
Quan niệm về văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng nhƣ vậy
tƣơng đồng trên những nét cơ bản với quy định về văn bản QPPL của các cơ
quan Trung ƣơng đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm
1996, đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn
bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật
định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [23,
Điều 1].
Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nƣớc có thể đƣợc
chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản áp
dụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thƣờng.
Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: Văn bản QPPL đề
ra các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống

và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; Văn bản cá
biệt đƣợc ban hành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để
giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tƣợng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể,
nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Quyết định khen thƣởng, kỷ
luật, … Văn bản hành chính thông thƣờng là những văn bản mang tính thông
tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các
công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc
trong các cơ quan, tổ chức, nhƣ: các loại công văn, kế hoạch, báo cáo,.... Các
loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản QPPL
đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt (áp

8


dụng pháp luật) hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác.
Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành
cũng nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có
sự nhận thức chƣa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt đƣợc văn
bản QPPL với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai.

Tuy hiện nay khái niệm về văn bản QPPL chƣa đƣợc quy định rõ
ràng, còn trừu tƣợng, nhƣng nhìn chung văn bản QPPL có những đặc trƣng
về mặt pháp lý sau đây:
Thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền ban hành. Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do
cơ quan nhà nƣớc ban hành mới là văn bản QPPL. Các văn bản không do cơ
quan nhà nƣớc ban hành thì không phải là văn bản QPPL, chẳng hạn nhƣ:
Hƣơng ƣớc làng xã; văn bản của các tổ chức chính trị, chính trị xã hội.
Tuy nhiên, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành
đều là văn bản QPPL (ví dụ: Thông báo kết luận cuộc họp của UBND; Công

văn; Kế hoạch,… chỉ là loại văn bản hành chính thông thƣờng) và không phải
bất kỳ cơ quan nhà nƣớc nào cũng đƣợc ban hành văn bản QPPL mà chỉ các
cơ quan nhà nƣớc đƣợc luật quy định mới có quyền ban hành văn bản QPPL.
Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc
hội khóa XI kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004 thì: văn bản QPPL của
chính quyền địa phƣơng phải là văn bản do HĐND ban hành theo hình thức
Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị.
Thứ hai: Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử
sự chung.
Văn bản QPPL phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung.
Nghĩa là những quy tắc không xác định cho các chủ thể cụ thể, mà xác định
chung cho bất cứ ai ở vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo. Khác với các
quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, chỉ khi có sự kiện

9


pháp lý xảy ra mới xác định chủ thể.
Những văn bản tuy có tên gọi và do cơ quan nhà nƣớc ban hành
nhƣng không chứa đựng các QPPL, quy tắc xử sự chung thì không phải là
văn bản QPPL, nhƣ: Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND
và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND;
quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đơn vị hành
chính địa phƣơng, quy hoạch ngành; quyết định xử lý vi phạm hành chính…
Thứ ba: Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần.
Nếu nhƣ một văn bản áp dụng pháp luật chỉ đƣợc áp dụng một lần
trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL đƣợc
áp dụng nhiều lần, trong mọi trƣờng hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau
mỗi lần áp dụng văn bản QPPL không mất đi hiệu lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực
khi có văn bản QPPL mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ.

Thứ tư: Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành văn bản quy phạm
pháp luật được quy định cụ thể trong luật.
Trong các loại văn bản quản lý nhà nƣớc hiện nay mới chỉ có văn bản
QPPL là đƣợc quy định rõ về hình thức (tên gọi) tƣơng ứng với nội dung văn
bản, cũng nhƣ trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành một cách cụ thể bằng một
văn bản luật, đó là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đã đƣợc sửa đổi,
bổ sung năm 2002 (gọi tắt là luật của Trung ƣơng) và Luật ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (gọi tắt là luật của chính quyền địa
phƣơng). Việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc
quy định tƣơng đối rõ ràng các bƣớc ban hành, từ giai đoạn sáng kiến ban
hành, tổ chức soạn thảo dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, ý kiến thẩm định đến
việc thảo luận, biểu quyết thông qua văn bản.
Thứ năm: Văn bản QPPL được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng
biện pháp cưỡng chế.

10


Đây là đặc trƣng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản
thông thƣờng khác của các cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội không có thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi
hành bằng các biện pháp nhƣ: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện
pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trƣờng hợp cần thiết thì Nhà
nƣớc áp dụng các biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài
áp dụng đối với ngƣời có hành vi vi phạm.
Các văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành cũng mang
đầy đủ các yếu tố đặc trƣng của một văn bản QPPL: chứa đựng các quy tắc
xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần và mang tính bắt buộc đối với nhóm đối
tƣợng mà văn bản đó điều chỉnh. Điểm khác với các văn bản QPPL của các
cơ quan trung ƣơng đó là văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng chỉ có

hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng đó.
1.1.2 Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản
QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành
Ở

nƣớc ta, khái niệm "chính quyền địa phƣơng" đƣợc dùng thông

dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân. Khái niệm này chỉ hai
loại cơ quan: HĐND và UBND.
Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì
HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây:
a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh);
b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp
huyện);

c) Xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4]
Nhƣ vậy, HĐND và UBND đƣợc thành lập ở cả 3 cấp. Để thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa phƣơng, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo,
quản lý thống nhất trong bộ máy nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến cơ sở, HĐND,
UBND ở cả 3 cấp đƣợc Nhà nƣớc trao cho thẩm quyền ban hành văn bản

11