Quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện cư kuin, tỉnh đắk lắk

i


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM THỊ THỪA

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO ĐỐI
VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN
ĐỊA BÀN HUYỆN CƯ KUIN, TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Fgiariáp

ĐẮK LẮK - NĂM 2018
ii


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM THỊ THỪA

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO ĐỐI
VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN
ĐỊA BÀN HUYỆN CƯ KUIN, TỈNH ĐẮK LẮK
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. ĐINH THỊ MINH TUYẾT

ĐẮK LẮK - NĂM 2018
iii


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các kết quả, số liệu nêu trong luận văn là trung thực, có trích dẫn nguồn gốc
rõ ràng; không sao chép nguyên văn của bất kỳ công trình nào của những
người đi trước.
Học viên

Phạm Thị Thừa

i


LỜI CẢM ƠN
Luận văn “Quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk” này là kết quả của quá
trình cố gắng không ngừng của bản thân và được sự giúp đỡ, động viên khích
lệ của các giảng viên, đồng nghiệp và người thân. Qua trang viết này tác giả

xin gửi lời cảm ơn tới những người đã giúp đỡ tôi trong thời gian học tập nghiên cứu khoa học vừa qua.
Tôi xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đối với PGS.TS. Đinh Thị
Minh Tuyết đã trực tiếp tận tình hướng dẫn cũng như cung cấp tài liệu thông
tin khoa học cần thiết cho luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia Phân
viện khu vực Tây Nguyên đã tạo điều kiện cho tôi hoàn thành tốt công việc
nghiên cứu khoa học của mình.
Cuối cùng tôi xin chân thành cảm ơn đồng nghiệp, đơn vị công tác đã giúp
đỡ tôi trong quá trình học tập và thực hiện luận văn.
Học viên

Phạm Thị Thừa

ii


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ

1

GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ
1.1. Một số khái niệm liên quan

9

1.2. Nội dung quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào

19

dân tộc thiểu số
1.3. Vai trò quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân

27

tộc thiểu số
1.4. Kinh nghiệm giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số

33

và bài học tham khảo cho huyện Cư Kuin
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA
BÀN HUYỆN CƯ KUIN, TỈNH ĐẮK LẮK
2.1. Khái quát về điều kiện phát triển và thực trạng nghèo của

41

đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin
2.2. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với

52

đồng bào dân tộc thiểu số huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk
2.3. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với

60

đồng bào dân tộc thiểu số huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk

CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN
CƯ KUIN, TỈNH ĐẮK LẮK
3.1. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm nghèo
đối với đồng bào dân tộc thiểu số

iii

69


3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với

75

đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk
Lắk
3.3. Khuyến nghị đối với trung ương và địa phương

83

KẾT LUẬN

88

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

90

iv


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CHỮ VIẾT TẮT

NỘI DUNG

CBCC

Cán bộ, công chức

CNH

Công nghiệp hóa

DTTS

Dân tộc thiểu số

HĐH

Hiện đại hóa

UBND

Ủy ban nhân dân

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo

v


DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU ĐỒ
Trang
Bảng 1.1.

Mức chuẩn nghèo được áp dụng qua các giai đoạn

15

Bảng 2.1.

Khái quát về điều kiện phát triển của huyện Cư

41

Kuin, tỉnh Đắk Lắk
Bảng 2.2.

Tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số của huyện Cư

46

Kuin
Biểu đồ 2.1.

Tỷ lệ nghèo huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk qua các

47

năm
Biểu đồ 2.2

Tỷ lệ hộ nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số tại
huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk qua các năm

vi

48


MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài luận văn
Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn
những nhu cầu cơ bản của con người, sống dưới mức trung bình của xã hội.
Giảm nghèo có vai trò quan trọng, tạo tiền đề cơ sở cho sự phát triển của xã
hội, tạo cơ hội cho người nghèo tăng thu nhập, tiếp cận được với các dịch vụ
xã hội cơ bản, tham gia vào phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong xu
hướng toàn cầu hóa hiện nay, xóa bỏ tình trạng nghèo đói và bất bình đẳng xã
hội không còn là mục tiêu của riêng một quốc gia nào mà đã trở thành mục
tiêu phấn đấu của toàn thế giới. Một trong những mục tiêu phát triển thiên
niên kỷ, với sự tham gia của 189 quốc gia thành viên Liên hợp quốc nhất trí
phấn đấu đến năm 2015 là triệt để loại trừ tình trạng bần cùng (nghèo cùng
cực) và thiếu ăn. Đảng và Nhà nước ta luôn coi công tác xoá đói giảm nghèo
là cực kỳ quan trọng phải thực hiện triệt để. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã coi đói nghèo là một thứ giặc trong ba giặc nguy hiểm nhất của buổi đầu

giành được độc lập (giặc đói, giặc dốt và giặc ngoại xâm) và cần phải ưu tiên
tiêu diệt.Tổng kết 30 năm đổi mới (1986-2016) đảng ta nhận định: nước ta đã
chú trọng chính sách giảm nghèo đa chiều và khắc phục nguy cơ tái nghèo,
nhất là các huyện nghèo, ưu tiên người nghèo là đồng dân dân tộc thiểu số.
Nhiều chính sách giảm nghèo được triển khai thực hiện: hỗ trợ về giáo dục,
đào tạo, hỗ trợ về phát triển sản xuất, hỗ trợ về lao động, việc làm, chính sách
cán bộ… Tuy nhiên trong thực tế, kết quả giải quyết giảm nghèo chung và
giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số chưa đạt được mục tiêu yêu cầu
đề ra. Một trong những nguyên nhân cơ bản chưa thực hiện có hiệu quả mục
tiêu đề ra, do quản lý nhà nước còn nhiều hạn chế.

1


Huyện Cư Kuin được thành lập trên cơ sở chia tách địa giới hành chính
huyện Krông Ana. Trong những năm qua, được sự quan tâm của Chính phủ,
các Bộ, ngành Trung ương, của tỉnh Đắk Lắk và sự nỗ lực của Đảng bộ, chính
quyền và đồng bào các dân tộc trên địa bàn huyện, đời sống vật chất, tinh thần
của đại bộ phận dân cư tăng lên rõ rệt. Đặc biệt các chính sách về giảm nghèo
đã thực sự đi vào cuộc sống, mang lại hiệu quả thiết thực, góp phần giảm
nhanh tỷ lệ hộ nghèo từ 21,72% cuối năm 2010 xuống còn 9,33% vào cuối
năm 2016. Tuy nhiên, huyện Cư Kuin vẫn đang còn nhiều khó khăn, thách
thức, tỷ lệ hộ nghèo đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tới 70,92% trong tổng số
hộ nghèo toàn huyện theo chuẩn nghèo tại Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg
ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa
chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020. Từ đó, đặt ra cho công tác xoá đói
giảm nghèo của huyện cần có biện pháp hiệu quả trong công tác xóa đói giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin là hết
sức cấp thiết.
Trong những năm qua, chính sách giảm nghèo đã và đang được thực

hiện trên địa bàn huyện Cư Kuin, phần lớn ưu tiên cho đồng bào dân tộc thiểu
số. Nhưng tỷ lệ hộ nghèo vẫn còn cao, chênh lệch về mức sống của đồng bào
dân tộc thiểu số có xu hướng ngày càng gia tăng, tạo ra sự mất cân bằng về
kinh tế - xã hội giữa các đồng bào dân tộc sinh sống trên địa bàn huyện. Hiện
nay, huyện Cư Kuin còn “03 xã có tỷ lệ hộ nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số
trên 40%, 03 xã nghèo là người đồng bào dân tộc thiểu số có tỷ lệ trên 30%,
02 xã còn lại có tỷ lệ hộ nghèo đồng bào dân tộc thiểu số trên 14%” [32, tr.9].
Tình hình đói nghèo sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển bền vững của
tỉnh Đắk Lắk nói chung và huyện Cư Kuin nói riêng, nghèo đói không chỉ là
nguyên nhân gây mất công bằng xã hội, bất bình đẳng giới, chênh lệch về sự
phân hoá giàu nghèo mà còn ảnh hưởng xấu đến tình hình an ninh chính trị

2


trên địa bàn huyện. Chính vì lý do đó mà tôi quyết định chọn đề tài “Quản lý
Nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn
huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk” làm đề tài luận văn của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Liên quan đến quản lý nhà nước về giảm nghèo đã có một số công trình
nghiên cứu như:
- Quản lý Nhà nước về giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Yên
Lập, Phú Thọ, Luận văn Thạc sỹ quản lý công của tác giả Nguyễn Út Ngọc
Mai, năm 2015. Luận văn đã đánh giá thực trạng về đói nghèo trên địa bàn
huyện Yên Lập, tỉnh Phú Thọ; chỉ rõ những ưu điểm và hạn chế trong công
tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại địa phương; từ đó, đề xuất
những phương hướng, giải pháp phù hợp mang tính khả thi nhằm đổi mới
quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Yên Lập, tỉnh
Phú Thọ.
- Hoàn thiện quản lý nhà nước về xóa đói giảm nghèo ở các tỉnh Tây

Bắc, Luận văn Thạc sĩ Quản lý công năm 2011, của tác giả Hà Chí Công đã
làm rõ một số vấn đề lý luận về xóa đói giảm nghèo và đề xuất những giải
pháp cụ thể nhằm tăng cường hoạt động quản lý nhà nước về xóa đói, giảm
nghèo ở các tỉnh vùng sâu, vùng xã, vùng khó khăn của Tây Bắc.
- Quản lý nhà nước về công tác giảm nghèo đối với đồng bào thiểu số
trên địa bàn tỉnh Đắk Nông, Luận văn Thạc sỹ quản lý công của tác giả Trần
Thị Diễm Thủy, năm 2013. Luận văn đánh giá quản lý nhà nước về công tác
giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số ở tỉnh Đắk Nông, phân tích
thực trạng công tác quản lý; từ đó, tìm ra nguyên nhân các tồn tại, đề xuất các
giải pháp phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giảm nghèo đối với đồng
bào dân tộc thiểu số.

3


- Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở vùng đồng bào dân tộc
thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đắk Lắk, Luận văn Thạc sỹ quản lý
công của tác giả Phạm Quốc Cường, năm 2017. Luận văn đã làm rõ một số
vấn đề lý luận về giảm nghèo bền vững và quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững; phân tích, đánh giá được thực trạng nghèo đói ở vùng dân tộc thiểu
số và công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở vùng đồng bào
DTTS trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, qua đó đề xuất một số giải pháp và kiến
nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở
vùng dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk trong thời
gian tới.
- Cuốn sách “Chính sách xóa đói giảm nghèo – thực trạng và giải
pháp” của tác giả Lê Quốc Lý (Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010), là
chuyên khảo luận giả về XĐGN với các nội dung như: Một số vấn đề lý luận
về XĐGN; những chủ trương đường lối của Đảng và chính sách của Nhà
nước về XĐGN; thực trạng đói nghèo ở Việt Nam, chính sách XĐGN ở Việt

Nam giai đoạn 2001-2010; một số chương trình XĐGN điển hình của Việt
Nam; đánh giá tổng quát thực hiện chính sách XĐGN của Việt Nam giai đoạn
2001-2010; định hướng và mục tiêu XĐGN ở Việt Nam trong thời gian tiếp
theo; một số cơ chế, giải pháp nhằm thực hiện có hiệu quả chính sách XĐGN
ở Việt Nam.
Ngoài ra, có một số công trình khoa học liên quan đến giảm nghèo, cụ
thể “kết quả giảm nghèo vùng đồng bào dân tộc thiểu số và định hướng giai
đoạn tới”, đánh giá về những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế trong
thực hiện chính sách giảm nghèo vùng đồng bào dân tộc thiểu số; đề ra những
định hướng giảm nghèo vùng đồng bào dân tộc thiểu số...

4


Có thể thấy, đã có rất nhiều công trình chi tiết, đa dạng liên quan đến
thực hiện XĐGN ở vùng Tây Nguyên được nghiên cứu dưới nhiều cách tiếp
cận khác nhau. Mặc dù vậy, chưa có đề tài nghiên cứu chuyên sâu quản lý nhà
nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư
Kuin, tỉnh Đắk Lắk. Vì vậy, tiến hành nghiên cứu đề tài này, tác giả sẽ đóng
góp, bổ sung thêm vào những kết quả đã có một số khía cạnh về quản lý nhà
nước, đồng thời, đề xuất một số giải pháp giảm nghèo đối với đồng bào dân
tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu nghiên cứu đề tài luận văn nhằm hoàn thiện quản
lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ cụ thể như sau:
Một là, hệ thống những lý luận cơ bản quản lý nhà nước về giảm nghèo
đối với đồng bào dân tộc thiểu số.

Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo
đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk.
Ba là, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk
Lắk trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào
dân tộc thiểu số trên địa bàn cấp huyện.

5


4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Nội dung nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu một số nội dung
quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
- Về thời gian nghiên cứu: Nghiên cứu thực trạng từ năm 2011 đến nay,
đề xuất giải pháp cho thời gian tới.
- Về địa bàn nghiên cứu: huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Nghiên cứu luận văn dựa vào phép biện chứng duy vật và lịch sử của
Chủ nghĩa Mác – Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng
sản Việt Nam về vấn đề giảm nghèo.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp: nhằm tìm hiểu những luận cứ từ
trong lịch sử nghiên cứu mà người đi trước đã làm, không phải mất thời gian
lặp lại những công việc mà người đi trước đã thực hiện. Nghiên cứu tài liệu
để thu thập những thông tin: cơ sở lý thuyết liên quan đến chủ đề nghiên cứu;
thành tựu lý thuyết đã đạt được liên quan đến chủ đề nghiên cứu; kết quả

nghiên cứu của đồng nghiệp đã công bố trên các ấn phẩm; chủ trương, chính
sách liên quan đến nội dung nghiên cứu; số liệu thống kê. Nguồn tài liệu cho
nghiên cứu rất đa dạng: tạp chí, báo cáo khoa học, sách giáo khoa, tài liệu lưu
trữ thu thập từ các cơ quan quản lý nhà nước (UBND huyện, Chi cục thống kê
huyện), số liệu thống kê từ Niên giám thống kê, thông tin đại chúng, mạng
internet... Trong nghiên cứu tài liệu, thường phải làm công việc phân tích tài
liệu; sau đó sẽ lựa chọn những thông tin cần thiết nhất.

6


+ Phương pháp so sánh, đánh giá: mục đích của phương pháp này là so
sánh hai chỉ tiêu cùng loại hay khác nhau nhưng có liên hệ nhau để đánh giá
sự tăng lên hay giảm xuống của một chỉ tiêu nào đó qua thời gian.
+ Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: trên cơ sở nghiên cứu tài
liệu sẵn có để thu thập thông tin, từ đó đưa ra các giải pháp để giải quyết vấn
đề.
+ Một số phương pháp hỗ trợ có tính kỹ thuật khác.
Các phương pháp trên luôn được phối hợp với nhau một cách chặt chẽ,
linh hoạt tạo nên hệ thống các vấn đề được trình bày theo một trình tự lô gíc.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Về lý luận
Hệ thống những cơ sở lý luận quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn cấp huyện, đó là: nghèo và chuẩn
nghèo; đồng bào dân tộc thiểu số và đặc điểm; giảm nghèo và giảm nghèo đối
với đồng bào dân tộc thiểu số; nội dung quản lý nhà nước về giảm nghèo đối
với đồng bào dân tộc thiểu số.
6.2. Về thực tiễn
- Phân tích, đánh giá và xác định được nguyên nhân thực trạng quản lý
nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện

Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk. Từ đó đề xuất một số giải pháp cụ thể, khả thi nhằm
góp phần hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân
tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk.
- Kết quả nghiên cứu có thể dùng làm cơ sở để các cấp lãnh đạo, các
ngành có liên quan tham khảo để ra những quyết định trong hoạt động quản lý
nhà nước về giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số nói chung và đồng

7


bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk nói riêng hiệu
quả hơn. Luận văn cũng có thể sử dụng như tài liệu tham khảo cho các sinh
viên, những ai quan tâm, nghiên cứu đến vấn đề này.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
chính của luận văn gồm ba chương:
Chương 1. Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo đối với đồng
bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk
Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về
giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Cư Kuin,
tỉnh Đắk Lắk

8


CHƯƠNG 1:
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ

1.1. Một số khái niệm liên quan
1.1.1. Nghèo và chuẩn nghèo
1.1.1.1 Khái niệm về nghèo
Đói nghèo là một hiện tượng kinh tế xã hội mang tính toàn cầu. Nó
không chỉ tồn tại ở các quốc gia có nền kinh tế kém phát triển, mà nó còn tồn
tại ngay tại các quốc gia có nền kinh tế phát triển. Tùy thuộc vào điều kiện tự
nhiên, thể chế chính trị xã hội và điều kiện kinh tế của mỗi quốc gia mà tính
chất, mức độ nghèo đói của từng quốc gia có khác nhau. Nhìn chung, mõi
quốc gia đều sử dụng một khái niệm để xác định mức độ nghèo, khổ và đưa ra
các chỉ số nghèo khổ để xác định giới hạn nghèo khổ. Giai đoạn trước, nghèo
được xác định bằng mức thu nhập tối thiểu để người dân có thể tồn tại được,
đó là mức thu nhập mà một hộ gia đình có thể mua sắm được những vật dụng
cơ bản phục vụ cho việc ăn, mặc và các nhu cầu thiết yếu khác theo mức giá
hiện hành. Tuy nhiên, hiện nay nghèo được định nghĩa dựa vào hoàn cảnh xã
hội của cá nhân, nghèo không chỉ đơn giản là mức thu nhập thấp mà còn thiếu
thốn trong việc tiếp cận các dịch vụ của xã hội như: tiếp cận các dịch vụ y tế;
bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em;
chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt;
hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp
cận thông tin.
Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Ủy ban Kinh tế xã hội khu vực
Châu Á – Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Băng Cốc, Thái Lan tháng
9/1993 đã đưa ra khái niệm về nghèo đói như sau: đói nghèo là tình trạng một

9


bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn các nhu cầu cơ bản của con
người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát
triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của địa phương.

Theo định nghĩa này thì mức độ nghèo đói ở các nước khác nhau là
khác nhau. Theo số liệu của Ngân hàng thế giới năm 2015, tỷ lệ nghèo cùng
cực trên thế giới giảm từ 902 triệu người năm 2012 (chiếm 13% dân số toàn
cầu năm 2012) xuống còn 702 triệu người năm 2015 (tương đương 9,6% dân
số toàn cầu năm 2015) [30, tr.8].
Ở nước ta căn cứ vào tình hình kinh tế xã hội và mức thu nhập của nhân
dân trong những năm qua thì khái niệm đói nghèo được xác định như sau:
Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có những điều kiện thỏa
mãn những nhu cầu tối thiểu và cơ bản nhất trong cuộc sống và mức sống
thấp hơn mức sống cộng đồng xét trên mọi phương diện.
Một cách hiểu khác: Nghèo là bộ phận dân cư có mức sống dưới
ngưỡng quy định của sự nghèo. Nhưng ngưỡng nghèo còn phụ thuộc vào đặc
điểm cụ thể của từng địa phương, từng thời kỳ cụ thể hay từng giai đoạn phát
triển kinh tế xã hội cụ thể của từng địa phương hay từng quốc gia.
Có thể tiếp cận khái niệm nghèo ở hai phương diện, đó là nghèo tuyệt
đối và nghèo tương đối.
- Nghèo tuyệt đối
Nghèo ở mức độ tuyệt đối là sống ở ranh giới ngoài cùng của tồn tại.
Những người nghèo tuyệt đối là những người phải đấu tranh để sinh tồn trong
các thiếu thốn tồi tệ và trong tình trạng bỏ bê và mất phẩm cách vượt quá mức
tưởng tượng mang dấu ấn của cảnh ngộ may mắn của giới trí thức chúng ta.

10


Hay nói cách khác, nghèo tuyệt đối là tình trạng một bộ phận dân cư
không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà
những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh
tế và phong tục tập quán của địa phương.
- Nghèo tương đối

Trong những xã hội được gọi là thịnh vượng, nghèo được định nghĩa
dựa vào hoàn cảnh xã hội của cá nhân. Nghèo tương đối có thể được xem như
là việc cung cấp không đầy đủ các tiềm lực vật chất và phi vật chất cho những
người thuộc về một số tầng lớp xã hội nhất định so với sự sung túc của xã hội
đó. Nghèo tương đối có thể là khách quan, tức là sự hiện hữu không phụ
thuộc vào cảm nhận của những người trong cuộc. Người ta gọi là nghèo
tương đối chủ quan khi những người trong cuộc cảm thấy nghèo không phụ
thuộc vào sự xác định khách quan. Bên cạnh việc thiếu sự cung cấp vật chất
(tương đối), thiếu thốn tài nguyên phi vật chất ngày càng có tầm quan trọng
hơn. Việc nghèo đi về văn hoá – xã hội, thiếu tham gia vào cuộc sống xã hội
do thiếu hụt tài chính một phần được các nhà xã hội học xem như là một
thách thức xã hội nghiêm trọng. Nói một cách dễ hiểu, nghèo tương đối là
tình trạng một bộ phận dân cư sống dưới mức trung bình của xã hội [30,
tr.10].
- Nghèo đa chiều
Hiện nay, chuẩn nghèo giai đoạn 2016 – 2020 được thực hiện theo
hướng tiếp cận đa chiều.
Vấn đề nghèo đa chiều có thể đo bằng tiêu chí thu nhập và các tiêu chí
phi thu nhập. Sự thiếu hụt cơ hội, đi kèm với tình trạng suy dinh dưỡng, thất
học, bệnh tật, bất hạnh và tuyệt vọng là những nội dung được quan tâm trong
khái niệm nghèo đa chiều. Thiếu đi sự tham gia và tiếng nói về kinh tế, xã hội

11


hay chính trị sẽ đẩy các cá nhân đến tình trạng bị loại trừ, không được thụ
hưởng các lợi ích phát triển kinh tế - xã hội và do vậy bị tước đi các quyền
con người cơ bản.
Tuy nhiên, chuẩn nghèo đa chiều có thể là một chỉ số không liên quan
đến mức thu nhập mà bao gồm các khía cạnh khác liên quan đến sự thiếu hụt

các dịch vụ xã hội cơ bản (Oxfam và ActionAid, 2010: 11). Chỉ số nghèo đa
chiều (Multidimensional Poverty Index) của quốc tế, với ba chiều cạnh chính
là: y-tế, giáo dục và điều kiện sống, hiện là một thước đo quan trọng nhằm bổ
sung cho phương pháp đo lường nghèo truyền thống dựa trên thu nhập.
Các khái niệm trên cho thấy sự thống nhất cao của các quốc gia, các
nhà chính trị và các học giả với quan điểm nghèo là một hiện tượng đa chiều,
cần được chú ý nhìn nhận là sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu
cầu cơ bản của con người. Nghèo đa chiều là tình trạng con người không
được đáp ứng ở mức tối thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.
Khái niệm nghèo đa chiều được đề cập ở Việt Nam từ năm 2013. Đo
lường nghèo đa chiều cần được áp dụng để dựng nên một bức tranh đầy đủ và
toàn diện hơn về thực trạng nghèo ở nước ta. Tại Quyết định số 59/2015/QĐTTg của Thủ tướng Chính phủ đã ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp
dụng cho giai đoạn 2016-2020. Đồng thời hiện nay, đang thực hiện rà soát cơ
chế, chính sách nhằm thực hiện giảm nghèo theo hướng đa chiều ở Việt Nam.
1.1.1.2 Khái niệm chuẩn nghèo
Để đo lường mức độ nghèo của một quốc gia, người ta dùng mức chuẩn
nghèo. Chuẩn nghèo là một tiêu chuẩn để đo mức độ nghèo của các hộ dân, là
căn cứ cho các hỗ trợ về chính sách cho hộ đó. Chuẩn nghèo ở mỗi quốc gia
là khác nhau và sẽ thay đổi tùy theo giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội.
“Ngân hàng thế giới (WB) xem thu nhập 1 đô la Mỹ/ngày theo sức mua tương

12


đương của địa phương (so với đô la thế giới) để thoả mãn nhu cầu sống như là
chuẩn tổng quát cho nạn nghèo tuyệt đối”.
Đối với Việt Nam, Chính phủ Việt Nam đã nhiều lần nâng mức chuẩn
nghèo trong thời gian từ 1996, hiện nay đang thực hiện mức chuẩn nghèo giai
đoạn 2016 - 2020. Hộ nghèo là những hộ có mức thu nhập dưới một mức tối
thiểu nào đó, tuỳ theo từng giai đoạn mà mức chuẩn nghèo này sẽ thay đổi.

Trên cơ sở tổng hợp các quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc
ban hành chuẩn nghèo qua các giai đoạn, chuẩn nghèo cụ thể:
- Mức chuẩn nghèo được áp dụng trong giai đoạn 1996-2000: những hộ
có thu nhập trung bình dưới 55 nghìn đồng/tháng/người tại vùng nông thôn,
miền núi và hải đảo, 70 nghìn đồng/người/tháng tại vùng nông thôn đồng
bằng và 90 nghìn đồng/người/tháng tại vùng thành thị.
- Mức chuẩn nghèo được áp dụng giai đoạn 2001-2005: Những hộ có
thu nhập trung bình dưới 80 nghìn đồng/người/tháng tại vùng nông thôn miền
núi và hải đảo, 100 nghìn đồng/người/tháng tại vùng nông thôn đồng bằng và
150 nghìn đồng/người/tháng tại vùng thành thị (Quyết định 1143/2001/QĐTTg).
- Mức chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2006-2010: Những hộ có thu
nhập trung bình từ 200-260 nghìn đồng/người/tháng là hộ nghèo. Cụ thể,
những hộ gia đình ở nông thôn có mức thu nhập bình quân dưới 200 nghìn
đồng/người/tháng (dưới 2,4 triệu đồng/người/năm) được coi là nghèo. Ở khu
vực thành thị, những hộ có mức thu nhập bình quân dưới 260 nghìn
đồng/người/tháng (dưới 3,12 triệu đồng/người/năm) là hộ nghèo (Quyết định
170/2005/QĐ-TTg).
- Mức chuẩn nghèo và cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011-2015:
Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg, ngày 30/01/2011 của Thủ tướng Chính phủ

13


Quyết định về việc ban hành chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo áp dụng cho giai
đoạn 2011 – 2015 như sau:
+ Chuẩn nghèo: Những hộ ở khu vực nông thôn có mức thu nhập bình
quân từ 400.000 đồng/người/tháng (4,8 triệu đồng/người/năm) trở xuống và
những hộ ở khu vực thành thị có mức thu nhập bình quân từ 500.000
đồng/người/tháng (dưới 6 triệu đồng/người/năm) trở xuống là hộ nghèo.
+ Chuẩn cận nghèo: Những hộ ở khu vực nông thôn có mức thu nhập

trung bình từ 401.000 đến 520.000 đồng/người/tháng (4,812 triệu đồng đến
6,240 triệu đồng/người/năm) và khu vực thành thị có mức thu nhập từ
501.000 đồng đến 650.000đồng/người/tháng (6,012 triệu đồng đến 7,8 triệu
đồng/người/năm).
- Mức chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020 như sau:
+ Chuẩn nghèo: Khu vực nông thôn có thu nhập bình quân đầu
người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; Có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số
đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. Khu vực
thành thị: có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở
xuống; có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến
1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận
các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
+ Chuẩn cận nghèo: Khu vực nông thôn: thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03
chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Khu vực
thành thị: thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến
1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp
cận các dịch vụ xã hội cơ bản.

14


Bảng 1.1 Mức chuẩn nghèo được áp dụng qua các giai đoạn (Đơn vị
tính: Nghìn đồng/người/tháng)
Chuẩn nghèo

Số TT

Giai đoạn

Nông

Nông

thôn,

thôn

miền núi

đồng

và hải

bằng

Tiếp cận các dịch

Thành thị

vụ xã hội

đảo
01

1996-2000

55

70

90

02

2001-2005

80

100

150

03

2006-2010

200

260

04

2011-2015

400.000

500.000
Thiếu hụt từ 03

CS đo lường mức

05

2016 – 2020

700.000

900.000

độ thiếu hụt tiếp
cận các DVXHCB
trở lên

Nguồn: Tổng hợp theo các Quyết định quy định chuẩn nghèo
1.1.2. Đồng bào dân tộc thiểu số và đặc điểm
1.1.2.1 Đồng bào dân tộc thiểu số
Theo nghĩa hẹp, khái niệm “Dân tộc” được hiểu là cộng đồng tộc người
có mối quan hệ chặt chẽ, bền vững; có chung nguồn gốc lịch sử, sinh hoạt
kinh tế và đời sống văn hóa; có ngôn ngữ riêng và có những nét đặc thù về
văn hóa; xuất hiện sau bộ lạc, bộ tộc; kế thừa phát triển cao hơn những nhân
tố tộc người ở bộ lạc, bộ tộc.

15


Theo nghĩa rộng, “Dân tộc” được hiểu là một quốc gia, rõ hơn là để chỉ
một cộng đồng chính trị, xã hội rộng lớn, bao gồm nhiều tộc người, sinh sống
ổn định trong điều kiện đa ngôn ngữ, thường lấy ngôn ngữ của tộc người đa
số làm ngôn ngữ quốc gia; có lãnh thổ quốc gia, có chung vận mệnh lịch sử,

cùng chung lợi ích về chính trị, kinh tế; có nền văn hóa vừa thống nhất, vừa
đa dạng của quốc gia - dân tộc.
Dân tộc Việt Nam là một khái niệm được hiểu theo nghĩa rộng là dân
tộc - quốc gia, là một cộng đồng chính trị, xã hội bao gồm tất cả 54 dân tộc, từ
ít người đến đông người, từ thiểu số đến đa số; mỗi dân tộc mang một sắc thái
văn hóa riêng và cùng sinh sống trong phạm vi lãnh thổ quốc gia Việt Nam
thống nhất. Trong đó, các dân tộc thiểu số sinh sống chủ yếu vùng miền núi
(chiếm 3/4 diện tích đất tự nhiên của cả nước), địa bàn có vị trí quan trọng,
chiến lược về chính trị, kinh tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng, môi trường
sinh thái của đất nước.
Theo Nghị định số 05/2011/NĐ-CP ngày 14/01/2011 của Chính phủ về
công tác dân tộc thì “Dân tộc thiểu số” được xem là những dân tộc có số dân
ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam.
1.1.2.2. Đặc điểm
Một là, các dân tộc thiểu số tại Việt Nam có quy mô dân số và trình độ
phát triển kinh tế, xã hội không đồng đều, với sự chênh lệch khá lớn về điều
kiện sống, mức sống giữa các dân tộc và giữa các vùng địa lý khác nhau.
Kinh tế vùng đồng bào dân tộc thiểu số còn chậm phát triển, tình trạng
du canh, du cư, di dân tự do vẫn diễn biến phức tạp. Kết cấu hạ tầng (điện,
đường, trường, trạm, dịch vụ) ở vùng sâu, vùng xa vẫn còn khó khăn.
Hai là, các dân tộc thiểu số ở Việt Nam cư trú vừa phân tán, vừa xen kẽ
nhau, không tách riêng theo vùng lãnh thổ hay cư trú duy nhất trên một địa

16