(Luận văn thạc sĩ) cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp trên địa bàn tỉnh cao bằng

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NễNG VN D

CảI CáCH THủ TụC HàNH CHíNH
TRONG LĩNH VựC HàNH CHíNH TƯ PHáP
TRÊN ĐịA BàN TỉNH CAO BằNG

LUN VN THC S LUT HC

H NỘI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NễNG VN D

CảI CáCH THủ TụC HàNH CHíNH
TRONG LĩNH VựC HàNH CHíNH TƯ PHáP
TRÊN ĐịA BàN TỉNH CAO BằNG
Chuyờn ngnh: Ly lun v lch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tơi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được cơng bố trong
bất kỳ cơng trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã
hồn thành tất cả các mơn học và đã thanh tốn tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tơi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nông Văn Dự


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP ............. 6
1.1.

Cơ sở lý luận về TTHC trong lĩnh vực HCTP................................. 6

1.1.1. Khái niệm TTHC trong lĩnh vực HCTP............................................... 6
1.1.2. Đặc điểm của TTHC trong lĩnh vực HCTP ....................................... 11
1.1.3. Ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP .......................................... 13
1.1.4. Các nguyên tắc xây dựng TTHC trong lĩnh vực HCTP ..................... 15
1.1.5. Các nguyên tắc thực hiê ̣n TTHC trong lĩnh vực HCTP ..................... 18
1.1.6. Các loại TTHC trong lĩnh vực HCTP ................................................ 19
1.1.7. Các giai đoạn của TTHC trong lĩnh vực HCTP ................................. 23
1.2.

Cơ sở lý luận về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ................ 24

1.2.1. Khái niệm cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP............................... 24
1.2.2.

Sự cầ n thiế t cải cáchTTHC trong liñ h vựcHCTP ............................... 27

1.2.3. Phương thức cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ........................... 29
1.2.4. Vai trò của Sở Tư pháp trong cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ....... 36
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH CAO BẰNG .................................................................. 40


2.1.

Một số nét khái quát về tỉnh Cao Bằng .......................................... 40

2.1.1. Đặc điểm về địa lý, điều kiện tự nhiên............................................... 40
2.1.2. Đặc điểm về dân cư, lãnh thổ, truyền thống ...................................... 42
2.2.

Những kết quả đạt đƣợc và hạn chế trong quá trình thực hiện cải
cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .......... 43

2.2.1. Những kết quả đạt được và nguyên nhân ........................................... 43
2.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong cải cách TTHC
trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .............................. 62
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐẨY MẠNH
CẢI CÁCH TH Ủ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH
VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
CAO BẰNG ...................................................................................... 69
3.1.

Nhƣ̃ng yế u tố đòi hỏi viêc̣ tiế p tu ̣c đẩ y ma ̣nh cải cách TTHC
trong lĩnh vực HCTP........................................................................ 69

3.1.1. Quán triệt đường lối , chủ trương của Đảng và Nhà nước ta đối
với công cuô ̣c cải cách TTHC ............................................................ 69
3.1.2.

Đáp ứng nhu cầ u xây dựng nhà nước pháp quyề n xã hô ̣i chủ nghi
........
ã 70

3.1.3. Khắ c phu ̣c những bấ t câ ̣p trong TTHC ở nước ta .............................. 72
3.1.4. Đáp ứng nhu cầu của người dân về một nến hành chính dân
chủ, trong sạch, chuyên nghiệp và hiện đại ....................................... 73
3.2.

Mô ̣t số giải pháp nhằ m tiế p tu ̣c cải cách TTHC trong lĩnh ực

v
HCTP trên địa bản tỉnh Cao Bằng nói riêng và TTHC ở Việt
Nam nói chung ................................................................................... 75

3.2.1. Những giải pháp về thể chế ................................................................ 75
3.2.2. Những giải pháp về tổ chức bộ máy nhà nước .................................. 78
3.2.3. Những giải pháp về nguồn nhân lực .................................................. 78
3.2.4. Những giải pháp về khoa học công nghệ ........................................... 82


3.2.5. Tiếp tục thực hiện cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông” .............. 85
3.2.6. Tiếp tục thực hiện tốt việc cải cách TTHC theo Nghị quyết số
30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ Ban hành Chương
trình tổng thể cải cách HCNN giai đoạn 2011 – 2020 ....................... 86
3.2.7. Nghiên cứu, vận dụng cơ chế cải cách TTHC của các quốc gia
tiên tiến ............................................................................................... 87
3.3.

Một số giải pháp nhằm tiếp tục cải cách TTHC trong lĩnh
vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .......................................... 88

KẾT LUẬN .................................................................................................... 89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 92


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

HCNN:

Hành chính Nhà nước

HCTP:

Hành chính Tư pháp

TTHC:

Thủ tục hành chính


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Trợ giúp pháp lý

46

Bảng 2.2: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Bán đấu giá tài sản

47

Bảng 2.3: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực luật sư, tư vấn luật

47

Bảng 2.4: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực cơng chứng

49

Bảng 2.5: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp

51

Bảng 2.6: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Quốc tịch

52


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Phát triển và hội nhập toàn cầu là xu thế tất yếu của đất nước ta. Trong
tiến trình phát triển và hội nhập vào thế giới và khu vực nhiều vấn đề mang
tầm chiến lược đang đặt ra (vừa là thời cơ, vừa là thách thức) đối với đất nước
ta trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - chính trị - văn hố – xã hội –
quốc phịng – an ninh và đối ngoại. Trong rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết
– Vấn đề đẩy mạnh cải cách hành chính cơng, nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nước về kinh tế - xã hội đang là vấn đề cấp thiết nhất.
Nền hành chính có chức năng thực thi quyền lực hành pháp – tổ chức
thi hành pháp luật và quản lý, điều hành mọi hoạt động trên các lĩnh vực đời
sống xã hội nhằm chuyển hoá chủ trương, đường lối của lực lượng cầm quyền
thành hiện thực, bảo đảm cho các chủ thể quan hệ pháp luật thực hiện nghiêm
chỉnh, chính xác luật pháp. Vì vậy, Việt Nam đang trong q trình thực hiện
cơng cuộc cải cách nền hành chính nhà nước với rất nhiều nội dung quan

trọng mà cải cách TTHC là khâu đột phá.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng chỉ rõ:
Chính phủ tập trung vào việc hoạch định thể chế, chính sách,
xây dựng giải pháp, cải cách TTHC, tạo lập môi trường pháp lý
thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hội, nâng cao năng lực và
hiệu quả của chỉ đạo thực hiện, kiểm tra, thanh tra thực hiện thể
chế. Xác định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà nước về kinh tế xã hội của cơ quan cơng quyền các cấp [32].
Nhận thức được vai trị quan trọng đó TTHC ở nước ta đã được Đảng
và Nhà nước tiến hành cải cách, thay đổi nhiều lần sao cho phù hợp nhằm
đảm bảo sự nhanh chóng, thuận tiện tránh gây phiền hà cho người dân.

1


Cùng với các tỉnh, thành phố trong cả nước, tỉnh Cao Bằng đã và đang
tích cực tiến hành đổi mới, cải cách TTHC theo chủ trương, chính sách, pháp
luật của Đảng và Nhà nước sao cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa
phương. Tuy nhiên, trên thực tế vấn đề TTHC hiện nay trong phạm vi cả nước
nói chung và trên địa bàn tỉnh Cao Bằng nói riêng vẫn còn nhiều bất cập,
vướng mắc. Một trong những lĩnh vực có nhiều TTHC và cịn có nhiều vướng
mắc đó lác các thủ tục trong lĩnh vực HCTP, đây là những thủ tục liên quan
đến đời sống hằng ngày của người dân như thủ tục cấp giấy khai sinh, thủ tục
cấp phiếu Lý lịch Tư pháp…, các thủ tục này phát sinh ở tất cả các cấp là cấp
tỉnh, huyện và xã. Việc cải cách TTHC trong lĩnh vực này là nhu cầu cần thiết,
đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách hơn nữa để TTHC trong lĩnh vực
HCTP thật sự đơn giản góp phần xây dựng một nền hành chính dân chủ,
chun nghiệp, hiệu quả và có hiệu suất, trách nhiệm cao. Vì vậy, việc nghiên
cứu “Cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng” vẫn
là vấn đề cần thiết có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay. Tuy
nhiên, trong khuôn khổ hạn hẹp, luận văn chỉ giới hạn phần lớn vấn đề nghiên

cứu tập trung vào công tác triển khai Đề án 30 với hy vọng đóng góp một cách
nhìn mới trên cơ sở lý luận cũng như thực tiễn về cải cách TTHC trong lĩnh
vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng thông qua việc nghiên cứu, đánh giá,
tổng hợp và tiếp thu các báo cáo chuyên ngành.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài nghiên cứu
Cải cách TTHC là chủ đề được quan tâm nghiên cứu ở nước ta từ
những năm đầu thập kỷ 90 thế kỷ XX, tới nay có nhiều cơng trình nghiên cứu
ở những cấp độ khác nhau: trước hết là những cơng trình nghiên cứu có tính
giáo khoa, trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam ở tất cả các cơ sở đào
tạo ở Việt Nam đều dành một chương viết về TTHC, coi TTHC là một chế
định pháp luật, trong đó tập trung giải quyết những vấn đề học thuật về

2


TTHC: khái niệm, đặc điểm của TTHC, phân loại TTHC, các nguyên tắc của
TTHC, các giai đoạn của TTHC, đến các bài báo khoa học, luận văn thạc sĩ,
sách chuyên khảo: “Cải cách TTHC và cơ chế “một cửa” “một cửa liên
thơng” của Trần Văn Tuấn Tạp chí Cộng sản số 809 (tháng 3/2010); Hoàn
thiện pháp luật về TTHC trong đầu tư – TS Vũ thị Hồi Phương tạp chí Tổ
chức Nhà nước tháng 3/2010; Một số vấn đề về cơng tác kiểm sốt TTHC của
Trần Thúy Mai – tạp chí Thanh tra số 3- 2012; Luận văn thạc sĩ luật học “Cải
cách TTHC theo cơ chế “một cửa” tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” của Lương Thị Phương Thúy – Khoa
Luật ĐHQGHN, 2010; “Cải cách TTHC qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên” luận
văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Bích Anh; Luận văn thạc sĩ của Trịnh
Phương Thảo “Cải cách TTHC trong ngành Hải quan hiện nay”; đề tài khoa
học cấp bộ “Nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính cơng thành phố Hà Nội
đáp ứng u cầu hội nhập” do GS.TS. Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề
tài và nhiều cơng trình nghiên cứu khác. Tất cả những cơng trình này đã đề

cấp tới nhiều vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn về cải cách hành chính:
quan niệm về TTHC, lý do cải cách hành chính, nội dung cải cách hành chính,
vai trị của cải cách hành chính và nhiều nội dung khác. Tuy vậy, chưa có bất
kỳ một cơng trình nào trực tiếp nghiên cứu về cải cách TTHC trong lĩnh vực
HCTP nói chúng và trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn Tỉnh cao Bằng nói
riêng. Những cơng trình này là tài liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả trong
q trình viết luận văn.
3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về cải cách hành
chính và cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP.
Đánh giá những kế t quả đã đạt được cũng như những hạn chế cịn tồn
tại của q trình cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ở tỉnh Cao Bằng. Trên

3


cơ sở đó đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm thúc đẩy hơn nữa tiến trình
cải cách TTHC để tạo sự thơng thống, đơn giản, hiệu quả nhằm hạn chế
những khuyết tật của nền hành chính, xây dựng nền hành chính trong sạch,
vững mạnh, quản lý tồn xã hội một cách hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu của
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luâ ̣n văn
Đối tượng nghiên cứu là cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ở tỉnh
Cao Bằng.
Phạm vi nghiên cứu: TTHC trong lĩnh vực HCTP rất đa dạng, hơn nữa
có nhiều quan điểm khác nhau về HCTP, vì vậy, luận văn chỉ giới hạn trong
việc nghiên cứu quá trình và k ết quả cải cách TTHC trong liñ h vực HCTP
trên điạ bàn tình Cao Bằ ng từ khi có “Đề án 30 đơn giản hoá TTHC trên các
lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007 – 2010” [15] của Chính phủ ngày
10/01/2007 đến nay và ch ỉ tập trung nghiên cứu những TTHC liên quan đến

hoạt động của các phòng, trung tâm thuộc Sở tư pháp tỉnh Cao Bằng.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu,
tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin.
- Một số phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp so sánh luật
học; phương pháp phân tích; phương pháp tổng hợp, diễn giải, quy nạp…
và dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về cải cách TTHC làm cơ
sở lý luận, nghiên cứu, phân tích thực trạng cải cách TTHC ở nước ta hiện
nay qua thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng – cụ thể là lĩnh vực HCTP trên địa
bàn tỉnh Cao Bằng.

4


6. Đóng góp của luận văn
Luận văn này là cơng trình nghiên cứu khoa học, góp phần làm rõ
những vấn đề lý luận về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP;
Đánh giá một cách tương đối hệ thống và toàn diện về cải cách TTHC
trong liñ h vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.
Đề xuất một số giải pháp hồn thiện cơ chế thực hiện cải cách TTHC
nói chung và trong lĩnh vực HCTP nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ
lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận của cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP.
Chương 2: Thực trạng cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa
bàn tỉnh Cao Bằng.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách TTHC

trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.
.

5


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP
1.1. Cơ sở lý luận về TTHC trong lĩnh vực HCTP
1.1.1. Khái niệm TTHC trong lĩnh vực HCTP
Xuất phát từ quan điểm “quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân
cơng, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [46]. Việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp được tiến hành theo những thủ tục khác nhau.
Việc thực hiện quyền lập pháp được tiến hành theo thủ tục lập pháp, việc thực
hiện quyền tư pháp theo thủ tục tư pháp (tố tụng), còn việc thực hiện quyền
hành pháp do Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện theo
thủ tục hành chính. Trong khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiều quan
điểm khác nhau về thủ tục hành chính. Theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn
Cửu Việt, xuất phát từ luận điểm của C.Mác, thủ tục là hình thức sống của
đạo luật, và luật vật chất có hình thức thủ tục riêng của nó, thủ tục ở đây được
hiểu là trình tự và cách thức thực hiện những hành động nhất định nhằm đạt
tới những hệ quả pháp lý mà phần quy định của quy phạm vật chất dự kiến
trước. Từ đó, tác giả quan niệm “TTHC là trình tự và cách thức thực hiện
hoạt động hành chính nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực hiện
những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành chính do
luật hành chính quy định” [58]. GS. TS. Phạm Hồng Thái và GS.TS. Đinh
Văn Mậu xuất phát từ quan niệm việc thực hiện hoạt động hành chính thực
chất là thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành

chính. Từ đó các tác giả quan niệm:

6


TTHC là trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ
quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền
hành pháp trong việc giải quyết các công việc của công dân, hoặc tổ
chức và các kiến nghị, u cầu thích đáng của cơng dân hoặc tổ
chức nhằm thi hành nghĩa vụ hành chính, bảo đảm công vụ nhà
nước và phục vụ nhân dân [47].
Theo “Giải thích từ ngữ” của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08
tháng 6 năm 2010 về Kiểm sốt TTHC lại có cách hiểu khác về TTHC:
“TTHC” là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu,
điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để
giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.
“Trình tự thực hiện” là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ
quan thực hiện TTHC trong giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức.“Hồ sơ” là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện
thủ tục hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho các cơ quan, tổ
chức có thẩm quyền giải quyết TTHC trước khi cơ quan thực hiện
TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. “Yêu
cầu, điều kiện” là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện TTHC phải
đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một TTHC cụ thể [21].
Theo cách hiểu này, TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức, tức là TTHC giải quyết một công việc cá biệt, cụ thể. Tuy
nhiên, hạn chế quan niệm này là ở chỗ không được áp dụng trong một số
trường hợp quy định tại phạm vi điều chỉnh:
TTHC trong nội bộ của từng cơ quan HCNN, giữa cơ quan
hành chính nhà nước với nhau không liên quan đến việc giải quyết

TTHC cho cá nhân, tổ chức; Thủ tục xử lý vi phạm hành chính;
thủ tục thanh tra và TTHC có nội dung bí mật nhà nước và thủ tục
xây dựng, ban hành quyết định hành chính quy phạm. [21]

7


Thực chất cách giải thích này chỉ là những quy định của pháp luật là
cần phải rà soát những quy định gì liên quan đến TTHC, chứ khơng phải là
định nghĩa khoa học về TTHC.
Theo tinh thần, nội dung các văn kiện của Đảng (Nghị quyết đại hội
Đảng VII, Nghị quyết trung ương lần thứ 8 khóa VII, Nghị quyết Đại hội Đảng
VIII, IX, X) và các văn bản pháp luật (Nghị quyết của Chính phủ số 38/CP
ngày 4/5/1994 về cải cách một bước TTHC trong việc giải quyết công việc của
công dân và tổ chức, Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của
Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà
nước giai đoạn 2001 - 2010) thì TTHC có nội dung rất rộng, bao gồm:
- Số lượng các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó;
- Trình tự của các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó;
- Nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể;
- Cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành các hoạt động cụ thể.
Đây có thể nói là cách hiểu đầy đủ nhất về TTHC. Cách hiểu này cho
phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của TTHC trong quản lý nhà nước, tạo
điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng biện pháp thích
hợp để cải cách TTHC nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu
cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay.
Hoạt động nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những
quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải
quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Khoa học pháp lý gọi đó
là những quy phạm thủ tục. Quy phạm này quy định về các loại thủ tục: thủ

tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và TTHC. Như vậy, xét trong thể chế của
nền hành chính, TTHC là một bộ phận cấu thành tất yếu của thể chế hành
chính nói chung. Đây là một loại quy phạm phản ảnh trình tự thực hiện thẩm
quyền trong hoạt động hành chính nhà nước.

8


HCNN là hệ thống tổ chức và định chế của quyền hành pháp với các
hình thức hoạt động đa dạng và được xác định bằng luật pháp. Quản lý nhà
nước trong mọi trường hợp đều nhằm tổ chức và quản lý đời sống xã hội một
cách hợp lý và hợp pháp, bảo đảm cho xã hội phát triển theo một trật tự cần
thiết, ổn định. Thông qua cơ chế áp dụng quy phạm pháp luật, các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền đưa ra các quyết định hành chính và thực hiện các
hành vi hành chính trực tiếp, liên tục, thường xuyên hàng ngày để giải quyết
công việc với lợi ích của nhà nước và của cộng đồng. Hoạt động đó xảy ra
trong từng đơn vị, lãnh thổ hành chính, từng ngành, từng lĩnh vực và có tính
bắt buộc theo quy định của pháp luật.
Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện
thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ nhà nước
và công việc liên quan đến công dân tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục,
có tính bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các cơng chức nhà nước
phải tn theo trong q trình giải quyết cơng việc thuộc chức năng và
thẩm quyền của mình nhằm bảo đảm cho cơng việc đạt được mục đích đã
định, phối hợp với thẩm quyền, chức năng do luật quy định cho các cơ
quan trong hoạt động quản lý nhà nước.
Bởi vậy, có thể xem thủ tục được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước là
trình tự, cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước (hoặc của
các cá nhân, tổ chức được ủy quyền) trong việc thực thi công vụ, trong việc
giải quyết các kiến nghị, các yêu cầu của dân và tổ chức.

TTHC được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính, là cơ sở
pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình nhằm bảo
đảm cho các quy phạm vật chất của luật hành chính được thực hiện có hiệu
lực và hiệu quả. Theo ý nghĩa đó, TTHC tạo điều kiện bảo đảm cho pháp chế
được giữ vững, mở rộng dân chủ, công khai trong quản lý nhà nước theo một
quy trình được xác định cụ thể.

9


Xét trong nội bộ của bộ máy hành chính nhà nước, TTHC trước hết là
do các cơ quan nhà nước xây dựng và công bố để thực hiện chức năng quản lý
của nền HCNN và đòi hỏi các cơ quan HCNN có trách nhiệm thực thi các thủ
tục đó. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ “thủ tục” thường được sử dụng ở
khía cạnh là trình tự thực hiện quy phạm của luật vật chất (nội dung), là
phương tiện đưa luật vật chất vào đời sống xã hội. Theo cách hiểu này của
Các Mác, thủ tục là hình thức sống của đạo luật và như vậy, cần phải có pháp
luật thủ tục để thực hiện pháp luật vật chất.
Nếu xét theo quan hệ điều hành và căn cứ vào tính chất của chủ thể
thực hiện thủ tục, có thể xem TTHC là trình tự về thời gian, khơng gian và
là cách thức giải quyết công việc của cơ quan HCNN trong mối quan hệ
với các cơ quan, tổ chức và cá nhân cơng dân. Nó được đặt ra để các cơ
quan nhà nước có thể thực hiện mọi hoạt động cần thiết của mình, trong đó
bao gồm cả trình tự thành lập các cơng sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm,
điều động cơng chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để bảo
đảm các quyền chủ thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các
hoạt động tác nghiệp hành chính. Đây là một kiểu quan hệ có tính biện
chứng với nhiều tác động qua lại.
Thực tế cho thấy trong quá trình thực hiện TTHC, các bên tham gia với
tư cách là chủ thể thủ tục. Trong q trình đó, mỗi chủ thể có quyền và nghĩa

vụ thực hiện những hành vi nhất định, trong một giai đoạn cụ thể nhất định,
nhằm góp phần vào q trình giải quyết cơng việc chung. Đồng thời, hành vi
của chủ thể tham gia ở giai đoạn trước sẽ là tiền đề cho hành vi ở giai đoạn
sau. Từ đó, để giải quyết một cơng việc cụ thể nhất định, trong nhiều trường
hợp cần phải thiết lập những quan hệ pháp luật về thủ tục. Các quan hệ về thủ
tục có thể liên quan đến từng giai đoạn cụ thể của q trình giải quyết cơng
việc của từng cơ quan. Những quan hệ như vậy đều được thực hiện theo thứ
tự mà luật pháp quy định.

10


Từ đó, có thể định nghĩa TTHC là trình tự và cách thức thực hiện thẩm
quyền của cơ quan HCNN và những cơ quan khác của nhà nước trong hoạt
động HCNN (quản lý HCNN) nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực
hiện những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành
chính do luật hành chính quy định.
Lĩnh vực HCTP là lĩnh vực của quản lý HCNN, nhưng trong pháp luật
thực định và khoa học có nhiều cách hiểu khác nhau. Mặc dù vậy thì có thể
thấy TTHC trong lĩnh vực HCTP rất rộng và phát sinh ở nhiều cấp chính
quyền khác nhau, từ cấp tình, cấp huyện đến cấp xã đều có các TTHC trong
lĩnh vực này. Những thủ tục này do nhiều ngành quản lý, thực hiện, từ Cơng
an, Tồ Án, Cục Thi hành án dân sự, Sở Tư pháp... Do vậy, để nghiên cứu
toàn diện TTHC trong lĩnh vực HCTP một cách đầy đủ trong khuôn khổ của
luận văn thạc sỹ này là điều không thể thực hiện được. Trong khuôn khổ của
luận văn chỉ tập trung nghiên cứu quá trình cải cách TTHC thuộc thẩm quyền
giải quyết của Sở Tư pháp, bao gồm các thủ tục của các phòng nghiệp vụ và
các đơn vị sự nghiệp trực thuộc.
Từ những vấn đề trình bày nói trên, có thể hiểu khái niệm TTHC trong
lĩnh vực HCTP như sau: TTHC trong lĩnh vực HCTP là trình tự và cách thức

thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực HCTP nhằm
giải quyết các công việc cụ thể của cá nhân, tổ chức.
1.1.2. Đặc điểm của TTHC trong lĩnh vực HCTP
Khác biệt với các thủ tục Lập pháp và thủ tục tố tụng Tư pháp, TTHC
trong lĩnh vực HCTP có những đặc điểm sau:
a. TTHC được pháp luật hành chính quy định chặt chẽ. TTHC là trình
tự, cách thức thực hiện hoạt động quản lý HCNN được quy phạm TTHC điều
chỉnh. Còn những hoạt động tổ chức – tác nghiệp cụ thể nào đó trong hoạt

11


động quản lý hành chính Nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh không
phải là TTHC theo đúng nghĩa của nó. TTHC ln được phân biệt với các thủ
tục lập pháp, tố tụng tư pháp và phần lớn nằm ngoài thẩm quyền của các cơ
quan lập pháp và tư pháp. Cần lưu ý các quy phạm TTHC không chỉ quy định
trình tự thực hiện quy phạm nội dung của luật hành chính mà cả các ngành
luật khác như luật đất đai, tài chính, dân sự, lao động, hơn nhân gia đình …
b. TTHC được thực hiện bởi nhiều cơ quan và cơng chức, viên chức
nhà nước, trong đó có cơ quan và cơng chức HCNN là chủ thể thực hiện chủ
yếu, tuy nhiên theo quy định của pháp luật hiện hành các cơ quan quyền lực
nhà nước và tư pháp cũng thực hiện một số TTHC nhất định.
c. TTHC là trình tự và cách thức giải quyết các công việc nội bộ của
Nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính trong giải quyết các cơng việc có
liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của cơng dân, như vậy có thể
thấy cơng việc cần thực hiện rất đa dạng và phức tạp. Do đó, cần thực hiện
TTHC sao cho nhanh gọn, song vẫn đảm bảo thận trọng, tỷ mỉ nhằm đạt hiệu
quả quản lý cao.
d. Quản lý HCNN chủ yếu là hoạt động cho phép, ra mệnh lệnh có tính
chất đơn phương và địi hỏi phải được thi hành ngay nhằm kịp thời giải quyết

nhanh chóng, có hiệu quả mọi cơng việc diễn ra hàng ngày trong đời sống xã
hội. Chính vì vậy TTHC phải được quy định sao cho thành những khuôn mẫu
ổn định tương đối, chặt chẽ, tương thích với từng trường hợp cụ thể.
đ. Hiện nay trong tinh thần đổi mới, nền HCNN đang chuyển dần từ
hành chính cai quản đơn thuần sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ hành
chính phục vụ cho xã hội; từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho
hoạt động quản lý hành chính đa dạng về nội dung và phong phú, uyển
chuyển về hình thức, biện pháp, đồng thời quản lý của nó là xã hội dân sự
cũng mn đa dạng không chỉ thuộc phạm vi nội bộ của công dân nước ta mà
còn liên quan đến các yếu tố nước ngoài.

12


e. TTHC luôn luôn gắn liền với công tác văn thư, một hoạt động quan
trọng và không thể thiếu trong mọi cơ quan, tổ chức Nhà nước.
1.1.3. Ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP
Có thể thấy ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP trên những điều
chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, TTHC bảo đảm cho các quy phạm vật chất quy định trong
các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi.
Nếu bỏ qua các TTHC thì trong nhiều trường hợp rất có thể sẽ làm cho
các quyết định hành chính bị vơ hiệu hóa, gây ra bệnh quan liêu, cửa quyền,
tùy tiện của hành chính.
Thủ tục càng có tính cơ bản thì ý nghĩa của nó càng lớn, bởi vì các thủ
tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối cùng của quyết định hành chính.
Ví dụ, luật pháp quy định, muốn được cấp đất làm nhà thì phải tuân
thủ một số thủ tục nhất định, trong đó khâu quan trọng nhất là thủ tục phê
duyệt cuối cùng dựa trên mặt bằng quy hoạch chung đó được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cơng bố. Dĩ nhiên, để được phê duyệt, tổ chức hay cá

nhân xin cấp đất phải làm đơn theo mẫu quy định, phải có xác nhận của
chính quyền về nơi cư trú v.v… Tuy nhiên, các thủ tục đó tự nó sẽ khơng có
ý nghĩa gì nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền không thực hiện đúng thủ
tục phê duyệt cuối cùng. Khi thủ tục cơ bản này bị vi phạm thì có nghĩa là
hiện tượng vi phạm luật pháp đó bắt đầu gây hậu quả không tốt. Chẳng hạn
như đất sẽ bị cấp sai đối tượng, người không đủ thẩm quyền vẫn ký giấy cấp
đất, không xem đến các hồ sơ xin cấp đất đầy đủ, người có quyền lợi chính
đáng khơng được cấp đất v.v…
Thứ hai, TTHC bảo đảm cho việc thi hành các quyết định được thống
nhất và có thể kiểm tra được tính hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực
hiện các quyết định hành chính tạo ra.

13


Ví dụ như việc quy định rằng, mọi biện pháp liên quan đến cộng đồng
khi điều hành theo luật hành chính đều phải cơng bố sẽ làm cho tính chất
nghiêm minh của pháp luật được nâng cao. Nó sẽ cho phép các cơ quan hành
chính áp dụng các biện pháp thích hợp và thống nhất để thi hành một cơng
việc nhất định.
Thứ ba, TTHC khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý, sẽ tạo
khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đó được thông
qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. TTHC liên quan đến
quyền lợi của công dân. Do vậy, khi được xây dựng hợp lý và vận dụng tốt
vào đời sống nó sẽ tạo ra mối quan hệ tốt giữa nhà nước và nhân dân.
Thời gian qua, từ thực tế của việc thực hiện pháp luật, ý nghĩa của
TTHC đó được đánh giá đúng mức hơn. Ở những nơi TTHC vận dụng
không hợp lý do căn bệnh cửa quyền, quan liêu chưa được khắc phục, do
phải đi qua nhiều cấp, nhiều nơi, thì nhìn chung việc giải quyết cơng việc
đều khơng có hiệu quả cao, hoặc bị ách tắc, hoặc nhiều khi rất trì trệ, tốn

kém. Trái lại, ở những nơi thực hiện giảm nhẹ các TTHC, tập trung vào
“một cửa” để giải quyết yêu cầu của dân thì ở đó hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước được nâng cao rõ rệt, công việc được giải quyết nhanh chóng,
thuận lợi. Ở những nơi đó lịng tin của người dân vào cơ quan nhà nước đó
bắt đầu được khơi phục củng cố.
Thứ tư, vì TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên
việc xây dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với q trình
xây dựng và triển khai luật pháp. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, khi ở nước
ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền HCNN và xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam, thì TTHC lại càng có vai trị quan trọng. Đảng và Nhà nước
ta đang đề ra nhiều biện pháp nhằm cải cách TTHC để thủ tục không cản
đường mà trái lại sẽ giúp phần tích cực mở đường cho kinh tế phát triển nhanh

14


hơn. Từ đó, làm cho tiến trình hành chính phù hợp với tiến trình đổi mới kinh
tế. Có thể khẳng định rằng nếu khơng nhanh chóng cải cách TTHC thì dù hệ
thống pháp luật của chúng ta có được bổ sung và hồn thiện đến đâu, vai trị
của Nhà nước vẫn không thể nâng cao theo kịp yêu cầu của tình hình mới. Có
thể thấy trong thực tế nhiều ví dụ chứng minh cho điều vừa nói đến.
Nhìn một cách tổng qt, TTHC chính có ý nghĩa như một chiếc cầu
nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với dân và các tổ chức khác. Chiếc cầu
này có thể tạo rả khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho Nhà nước
ta thực sự là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu
tính khoa học, áp dụng tùy tiện vào đời sống thì chính TTHC sẽ làm xa cách
dân với Nhà nước.
TTHC trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện trình độ văn hóa
của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy nhà nước, văn hóa điều
hành, nó thể hiện mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển. Chính

vì lẽ đó, cải tiến TTHC sẽ không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp
chế xã hội chủ nghĩa của chúng ta, mà còn liên quan đến sự phát triển chung
của đất nước về các mặt chính trị, văn hóa, giáo dục và đến sự mở rộng giao
lưu giữa nước ta với các nước khác trong khu vực và trên thế giới.
1.1.4. Các nguyên tắc xây dựng TTHC trong lĩnh vực HCTP
Việc xây dựng các TTHC trong lĩnh vực HCTP được đặt trên những
nguyên tắc cơ bản do Hiến pháp quy định trực tiếp hoặc gián tiếp và được cụ
thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung trong các văn bản pháp luật khác. Những
nguyên tắc này có thể trực tiếp liên quan đến việc xây dựng các TTHC (ví
dụ như quy định về các loại văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban
hành chúng), nhưng cũng có thể chỉ được quy định trên những nguyên tắc
chung và các văn bản luật khác như luật Tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Bộ luật Dân Sự, Bộ luật Hình sự …

15


Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc xây dựng TTHC còn phải được tiến hành
tuân thủ một loạt các nguyên tắc khác như sau:
a. Nguyên tắc tuân thủ các quy định pháp luật
TTHC phải được xây dựng phù hợp với pháp chế xã hội chủ nghĩa, phù
hợp với luật pháp hiện hành của Nhà nước, có tính hệ thống, nhằm tạo được
một công cụ quản lý hữu hiệu cho bộ máy Nhà nước.
Theo nguyên tắc này, chỉ có những cơ quan Nhà nước có thẩm quyển
do luật định mới được ban hành TTHC:
Ngoài luật, pháp lệnh và các văn bản pháp quy của Chính
phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ, chỉ có Bộ trường, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ mới có thẩm
quyền quy định các quy định của thủ tục hành chính thuộc phạm vi
quản lý của chính mình và chịu trách nhiệm trước Chính phủ về các

quy định đó. Việc quy định mới hoặc bổ sung, sửa đổi bãi bỏ các
quy định về thủ tục hành chính đã có phải được thể hiện bằng văn
bản, đảm bảo tính đồng bộ, chính xác, khơng được trái với luật,
pháp lệnh và các văn bản pháp quy của Chính phủ hoặc Thủ tướng
Chính phủ. Các quy định về thủ tục hành chính phải đơn giản, dễ
hiểu, dễ thực hiện và phải được công bố công khai để mọi cơ quan,
đơn vị và nhân dân được biết.
Đối với một số quy định thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền
của bộ, ngành Trung ương, nhưng cần phải có quy định riêng để
phù hợp với đặc điểm một số địa phương thì các bộ, ngành Trung
ương có văn bản ủy quyền cho ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương ban hành quy định. Các quy định này của ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố phải có sự thống nhất của bộ, ngành quản
lý về lĩnh vực đó và phải được cơng bố cơng khai như quy định thủ
tục hành chính của bộ, ngành [21].

16


Như vậy, việc xây dựng các TTHC dù thuộc ngành nào cũng phải đảm
bảo rằng các thủ tục được đưa ra đó khơng trái pháp luật, khơng mâu thuẫn
với các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, phải thực hiện đúng trình tự
với phương tiện, biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép. Việc xây
dựng các thủ tục trái với nguyên tắc này sẽ dẫn đến phá vỡ tính hệ thống của
các TTHC, làm rối loạn kỷ cương xã hội, tạo điều kiện để cho nạn tham
nhũng phát triển và gây ra những hậu quả khôn lường khác. Vì vậy ngun
tắc này địi hỏi các cơ quan và cá nhân khi ban hành TTHC phải chịu trách
nhiệm trước pháp luật.
b. Nguyên tắc phù hợp với thực tế khách quan
Việc xây dựng TTHC phải dựa trên cơ sở nhận thức đầy đủ những yêu

cầu khách quan của tiến trình phát triển xã hội.
Với tinh thần đổi mới tồn diện đất nước, trong cơng cuộc xây dựng
một nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường
có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, một nền kinh
tế mở, đa phương hóa và đa dạng hóa quan hệ đối ngoại, việc xây dựng hệ
thống TTHC sao cho tạo điều kiện tốt cho các hoạt động của nền kinh tế đó
phát triển đúng hướng, đồng thời ngăn ngừa, hạn chế và khắc phục được các
mặt tiêu cực của nó, là một yêu cầu bức xúc, một nhiệm vụ quan trọng trong
cơng cuộc cải cách nền hành chính quốc gia.
c. Nguyên tắc đơn giản, dễ hiểu, thực hiện thuận lợi
TTHC phải được xây dựng trên cơ sở quan tâm đầy đủ đến nguyện
vọng và sự thuận tiện cho nhân dân. Cần nhanh chóng loại bỏ những thủ tục
rườm rà, phức tạp quá mức cần thiết, bởi lẽ chúng làm cho người thực hiện
cũng như người tham gia khó hiểu, khó thực hiện, khó chấp nhận đồng thời
cũng chính những loại thủ tục như thế là mảnh đất màu mỡ cho bệnh quan
liêu, cửa quyền có cơ hội tồn tại, phát triển.

17