(Luận văn thạc sĩ) đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

Cao Phan Long

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

LUẬN VĂN THẠC SĨ

Hà Nội - 2011

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

Cao Phan Long

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ
Người hướng dẫn khoa học: PGS-TS Thái Vĩnh Thắng

Hà Nội - 2011

2

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. 1
MỤC LỤC ........................................................................................................................ 4
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT................................................................................. 6
MỞ ĐẦU .......................................................................................................................... 7
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................................. 7
2. Tình hình nghiên cứu ..................................................................................................... 8
3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu ....................................................................................... 9
4. Cơ sở lí luận và phƣơng pháp nghiên cứu .................................................................... 10
5. Những nét mới của luận văn ........................................................................................ 10
6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn ................................................................ 11
7. Kết cấu của luận văn.................................................................................................... 11
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG .................... 13
DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT......................................................... 13
1.1. Khái niệm chung ...................................................................................................... 13
1.1.1. Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.................................. 13
1.1.2. Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................................. 15
1.2. Cở sở của đánh giá tác động pháp luật ...................................................................... 20
1.2.1. Cở sở lí luận................................................................................................... 20
1.2.2. Cở sở thực tiễn ............................................................................................... 22
1.3. Vai trò của RIA ........................................................................................................ 25
1.4. Đặc điểm của RIA .................................................................................................... 26
1.4.1. Nguyên tắc thực hiện RIA .............................................................................. 26
1.4.2. Phạm vi của RIA ............................................................................................ 28
1.4.3. Quy trình RIA ................................................................................................ 32
1.5. Mục đích, ý nghĩa của RIA ....................................................................................... 33
1.6. Báo cáo RIA ............................................................................................................. 36
1.6.1. Báo cáo RIA ban đầu ..................................................................................... 36

1.6.2. Báo cáo RIA đầy đủ/cuối cùng ....................................................................... 37
1.7. Mối quan hệ giữa RIA và phân tích chính sách ......................................................... 39
1.7.1. Khái niệm ...................................................................................................... 39
1.6.2. Phân tích chính sách trong chu trình chính sách[11] ....................................... 41
1.6.3. RIA, một cơng cụ phân tích chính sách .......................................................... 42
1.7. Kinh nghiệm của một số nƣớc thuộc khối OECD về thực hiện RIA .......................... 43

4


1.7.1. Phạm vi đánh giá tác động ............................................................................. 43
1.7.2. Nội dung đánh giá tác động ............................................................................ 46
1.7.3. Quy trình thực hiện ........................................................................................ 52
1.7.4. Chủ thể đánh giá tác động và trách nhiệm của các cơ quan ............................. 55
1.7.5. Bài học rút ra từ kinh nghiệm của các nƣớc. ................................................... 57
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT Ở NƢỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA .................................... 60
2.1. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam
trƣớc khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. ................................ 60
2.1.1 Thực trạng pháp luật ....................................................................................... 60
2.1.2 Một số ví dụ cụ thể về việc tổng kết thực tiễn, lập dự báo tác động pháp luật khi
xây dựng chính sách, pháp luật ................................................................................ 66
2.2. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam
theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. ............................................ 79
2.3. Thực tiễn đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ....................... 87
2.3.1. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo pháp lệnh và dự thảo nghị định .......... 96
2.3.2. Báo cáo đánh giá tác động của một đạo luật ................................................... 98
2.4. Nhận xét chung ....................................................................................................... 110
2.5. Đánh giá các yếu tố ảnh hƣởng tới việc thực hiện RIA ở Việt Nam......................... 112
CHƢƠNG 3. NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ................................ 115

DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............................... 115
3.1. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật ......................................... 115
3.2. Thành lập cơ quan có chức năng giám sát RIA ở trung ƣơng .................................. 116
3.3. Triển khai RIA ở giai đoạn sớm nhất ...................................................................... 117
3.4. Tăng cƣờng đánh giá chuyên môn của các nhà khoa học......................................... 117
3.5. Xây dựng năng lực để nâng cao nhận thức, kỹ năng và kiến thức ............................ 118
3.6. Đảm bảo cho hoạt động thu thập dữ liệu và chuẩn mực chất lƣợng dữ liệu.............. 119
3.7. Lựa chọn phƣơng pháp phân tích RIA hiệu quả ...................................................... 120
3.8. Nâng cao hiệu quả báo cáo RIA .............................................................................. 121
KẾT LUẬN................................................................................................................... 125
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................... 127
PHỤ LỤC 1 .................................................................................................................. 132
PHỤ LỤC 2 .................................................................................................................. 133
PHỤ LỤC 3 .................................................................................................................. 134
PHỤ LỤC 4 .................................................................................................................. 135
PHỤ LỤC 5 .................................................................................................................. 136

5


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

RIA

Regulatory impact assessement

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

QPPL

Quy phạm pháp luật

PTCS

Phân tích chính sách

ĐBQH

Đại biểu quốc hội

6


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Lần đầu tiên đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact
Assessment, gọi tắt là RIA) đƣợc áp dụng trên thế giới là vào giữa những năm
1970 tại Mỹ dƣới thời Tổng thống Ford do có lo ngại về gánh nặng quy định
pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ, cộng với lo
ngại điều đó có thể làm gia tăng lạm phát[46]. Lúc đầu, ngƣời ta chỉ chú ý
phân tích tác động đối với doanh nghiệp sau đó mới chú ý đánh giá tác động
đến chủ thể khác. Đến nay RIA đã đƣợc áp dụng ở đại đa số các nƣớc thuộc
OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic
Co-operation and Development), thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợp
tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nƣớc có nền
kinh tế phát triển trên thế giới nhƣ Mỹ, Canada và các nƣớc Tây Âu. Hiện
nay, số thành viên của OECD là 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan

Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy,
Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật
Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc,
Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia), nhiều nƣớc châu Âu chuyển đổi, châu
Á, châu Phi, châu Mỹ la tinh.
Ở Việt Nam hiện nay, RIA là một khái niệm mới, đang từng bƣớc đƣợc
nhận thức và áp dụng. Nghiên cứu về RIA cịn là một lĩnh vực mới mẻ, chƣa
có các nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện và sâu sắc.
Hiện nay, trong hệ thống pháp luật của nƣớc ta cịn nhiều văn bản, chính
sách hoặc quy định nào đó trong một văn bản khơng có tính khả thi, rất khó
để áp dụng trên thực tế. Nguyên nhân của thực trạng trên có thể bắt nguồn từ
nhiều khía cạnh, song theo nhận định của nhiều chuyên gia, nguyên nhân
chính nằm ở chỗ chính sách, văn bản đƣa ra mang tính chủ quan, áp đặt mà

7


thiếu một hoạt động đánh giá, nghiên cứu tác động mang tính khoa học, khách
quan.
Trong nỗ lực xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam hiện nay, khơng
thể đứng ngồi dịng chảy pháp luật chung của thời đại. Vì vậy, tiếp thu tinh
hoa, kinh nghiệm của các nhà nƣớc trên thế giới trong lĩnh vực xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật là một đòi hỏi khách quan. Trong số những
thành tựu, kinh nghiệm gần đây của việc xây dựng pháp luật trên thế giới thì
hoạt động đánh giá tác động pháp luật đã chứng tỏ hiệu quả và những ƣu việt
đáng để chúng ta tìm hiểu, học hỏi.
Nếu nghiên cứu về hiệu quả pháp luật là đi tìm câu trả lời cho hiệu quả
của chính sách, văn bản tồn tại trên thực tế, “trạng thái của hành vi và trạng
thái của ý thức pháp luật sau khi có sự tác động điều chỉnh của pháp luật”[13],
hơn thế, nó cịn có thể có những hậu quả đã phát sinh, thì đánh giá tác động

pháp luật là việc dự liệu, lƣờng trƣớc những hệ quả và cả hậu quả ấy, khơng
để nó tạo ra những ảnh hƣởng xấu, nhiều khi việc khắc phục rất khó khăn và
tốn kém.
2. Tình hình nghiên cứu
Có thể nói, “đánh giá tác động pháp luật” là một vấn đề mới, phức tạp và
cấp thiết, mang tính lí luận và thực tiễn của luật học. Nghiên cứu vấn đề này
khơng chỉ có ý nghĩa trong cơng tác xây dựng pháp luật mà còn để hạn chế,
lƣờng trƣớc những hệ quả xấu có thể phát sinh trên thực tế, những quy phạm
pháp luật đƣa ra thiếu tính khả thi.
RIA là vấn đề mới ở Việt Nam, vì vậy chƣa có một cơng trình khoa học
nghiên cứu một cách có hệ thống, sâu sắc về vấn đề này ở nƣớc ta. Tuy vậy,
đã xuất hiện một số bài báo khoa học, hội thảo nghiên cứu về đánh giá tác
động pháp luật và việc áp dụng nó ở Việt Nam. Trong hệ thống các bài nghiên
cứu đã công bố, vấn đề đánh giá tác động pháp luật cũng hiếm khi đƣợc thể

8


hiện nhƣ là một đề tài độc lập mà nó thƣờng đƣợc đề cập đến trong các bài
viết bàn về đổi mới quy trình lập pháp, quy trình làm luật, hoặc ít nhiều đƣợc
nhắc thống qua trong các bài viết bàn đến vấn đề các văn bản pháp luật thiếu
tính khả thi, thiếu sức sống trên thực tế.
Một số bài tiêu biểu nhƣ một số bài viết sau:
- Các bƣớc làm luật: ở ngƣời và ở ta. Tác giả: Nguyễn Đức Lam;
- Một số yếu tố cơ bản tác động đến cơ chế xây dựng và thực hiện pháp
luật trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền ở Việt Nam. Tác giả: TS.
Phạm Tuấn Khải;
- Một số nhận xét về thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Tác giả: Phạm Thúy Hạnh;
- Phân tích chính sách-cơng đoạn quan trọng của quy trình lập pháp. Tác

giả: TS. Nguyễn Sỹ Dũng;
- Những câu hỏi dành cho lập pháp thời hội nhập. Tác giả: TS. Nguyễn
Thị Kim Thoa.
…
Trong thời gian gần đây, vấn đề đánh giá tác động pháp luật đã thu hút
đƣợc sự quan tâm nhiều hơn của các nhà nghiên cứu, đã xuất hiện một cơng
trình nghiên cứu tƣơng đối toàn diện về vấn đề này, tuy mang tính đào tạo
thực hiện cho các cán bộ, ngƣời làm công tác đánh giá tác động pháp luật:
“Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại
Việt Nam”. Tác giả: Raymond Mallon và Lê Duy Bình.
3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu
Mục đích của việc nghiên cứu là đƣa ra đƣợc một cái nhìn có tính hệ
thống, khoa học, sâu sắc và tồn diện về RIA, những vấn đề đặt ra về mặt lí
luận và thực tiễn trên thế giới cũng nhƣ ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, đƣa ra
những khuyến nghị về chính sách, những đảm bảo thực tiễn cho RIA trở

9


thành một hoạt động có vai trị quan trọng trong việc ban hành chính sách,
văn bản pháp luật ở Việt Nam.
RIA nói chung và đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật, trong đó khái niệm pháp luật cần đánh giá ở đây có một nội hàm rất
rộng. Các văn bản chứa đựng quy phạm và các văn bản quản lí khơng chính
thức nhƣ các hƣớng dẫn tổ chức thực hiện, các thông lệ, các chƣơng trình, kế
hoạch có tác động quan trọng trong đời sống pháp lí, xã hội ở Việt Nam. Tuy
nhiên, trong phạm vi luận văn này, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu việc đánh giá
tác động pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, cụ thể
hơn là các đạo luật, pháp lệnh, các văn bản quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi
hành mà cụ thể ở đây là các Nghị định của Chính phủ. Đây là các văn bản quy

phạm pháp luật ở tầm vĩ mơ, có tác động, ảnh hƣởng đến tồn bộ đời sống xã
hội.
4. Cơ sở lí luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Cơ sở lí luận dùng để nghiên cứu đề tài này là chủ nghĩa Mác-Lênin và
tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật, các tƣ tƣởng, quan điểm
mang tính nguyên tắc của Đảng về đổi mới và hoàn thiện hệ thống pháp luật,
xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, các tƣ tƣởng, quan điểm về luật học tiến bộ
và hiện đại trên thế giới.
Phƣơng pháp luận đƣợc sử dụng để giải quyết những vấn đề đặt ra trong
luận văn là: phƣơng pháp biện chứng, phƣơng pháp lịch sử, phƣơng pháp
phân tích, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp thống kê và phƣơng pháp mơ
hình hóa.
5. Những nét mới của luận văn
Đây là cơng trình chun khảo trong khoa học pháp lí nƣớc ta về đánh
giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nam
một cách tƣơng đối tồn diện và có hệ thống.

10


Luận văn làm rõ khái niệm về đánh giá tác động pháp luật và đánh giá
tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề lí luận về đánh
giá tác động pháp luật trên thế giới và ở Việt Nam.
Luận văn phân tích thực trạng của hoạt động RIA ở nƣớc ta, trong mối
quan hệ với quy trình lập pháp, từ đó đề ra phƣơng hƣớng áp dụng, hoàn thiện
việc đánh giá tác động của dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật Việt
Nam, nâng cao hiệu quả của hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu quả và
hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội.
6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn
Luận văn góp phần làm sáng tỏ quá trình hình thành, phát triển và nội

dung của hoạt động RIA; khắc họa đƣợc toàn cảnh hoạt động RIA trên thế
giới và ở nƣớc ta hiện nay; chỉ ra đƣợc những điểm tiến bộ và cả những điểm
chƣa hợp lí trong các quy định của pháp luật về RIA, thực trạng của hoạt
động đánh giá tác động pháp luật, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp,
những vƣớng mắc, hạn chế và đề xuất một số hƣớng hồn thiện, khắc phục,
góp phần cho hoạt động này diễn ra một cách khoa học, hiệu quả, nâng cao
hiệu quả hệ thống pháp luật Việt Nam, hạn chế các chính sách gây lãng phí,
khó thực thi, vấp phải sự phản ứng của xã hội, của đối tƣợng áp dụng.
Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc
nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luận học và phần
nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật
để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi hoạt động đánh giá
tác động pháp luật.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn này gồm phần mở đầu, ba chƣơng và phần kết luận.
Chƣơng 1. Những vấn đề lí luận về đánh giá tác động dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật

11


Chƣơng 2. Thực trạng đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật ở nƣớc ta trong thời gian qua.
Chƣơng 3. Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật ở Việt Nam.

12


CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG

DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1. Khái niệm chung
1.1.1. Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật nói riêng là
cơng cụ quan trọng hàng đầu trong thực hiện quản lí nhà nƣớc, đồng thời
cũng là văn bản ghi nhận, bảo đảm quyền cơng dân, duy trì trật tự xã hội và là
động lực của sự thịnh vƣợng chung. Văn bản quy phạm pháp luật có tác động
sâu rộng đến đời sống xã hội, ảnh hƣởng lớn đến xu hƣớng phát triển và tồn
tại của xã hội. Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của một công nghệ,
công nghệ làm luật, vì vậy chất lƣợng và hiệu quả của văn bản quy phạm
pháp luật cũng đồng thời phản ánh trình độ và mức độ phát triển, chất lƣợng
của công nghệ ấy.
Theo Điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008,
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc
phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy
định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,
có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh
các quan hệ xã hội”.
Từ khái niệm trên có vài đặc điểm của văn bản QPPL đƣợc rút ra: (i) chủ
thể ban hành phải có mặt cơ quan nhà nƣớc trong vai trị chủ thể duy nhất
hoặc phối hợp, khơng có cá nhân, dù là cá nhân có thẩm quyền riêng trong cơ
quan nhà nƣớc, đƣợc ban hành văn bản QPPL, dù ngay tại Điều 2 luật này
quy định nhiều loại văn bản QPPL do cá nhân có thẩm quyền ban hành; (ii)
trình tự, thủ tục ban hành văn bản phải tuân thủ theo quy định của luật (Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm

13

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân), mặc dù chƣa có luật cứ
thuyết phục nào về việc phải tách riêng hai loại văn bản này, cùng là văn bản
QPPL; (iii) tính áp dụng nhiều lần và bắt buộc thực hiện bằng quyền lực nhà
nƣớc, các quy định này mang tính quy phạm, đƣa ra các xử sự chung và đƣợc
đảm bảo thực hiện trên thực tế bằng cƣỡng chế nhà nƣớc.
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo phạm vi nghiên cứu của luận
văn, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đƣợc xem xét, đánh giá dƣới góc độ
của RIA là các dự thảo luật, bộ luật, các nghị định của Chính phủ theo quy
định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Các văn bản
quy phạm pháp luật này có tầm tác động, ảnh hƣởng đến tồn xã hội, điều
chỉnh các quan hệ xã hội trên phạm vi cả nƣớc, chính vì vậy, đó là các văn
bản rất cần phải thực hiện RIA trong quá trình xây dựng, ban hành. Ngoài các
văn bản quy phạm pháp luật kể trên, văn bản quy phạm có phạm vi điều chỉnh
trên cả nƣớc cịn phải kể đến các văn bản nhƣ: Thơng tƣ của Bộ trƣởng các
bộ, quyết định của Tổng kiểm tốn nhà nƣớc, thơng tƣ của Chánh án Tịa án
nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Nghị quyết của
Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, các thông tƣ liên tịch… (Điều
17 đến Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Tuy
vậy, xét về tính chất, các quy định đó thƣờng là những quy phạm chun sâu,
khơng đƣợc đƣa vào phạm vi nghiên cứu của luận văn này.
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một thuật ngữ pháp lí chƣa đƣợc
định nghĩa một cách chính thức. Ngay trong Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 2008, khơng có khái niệm về một dự thảo văn bản QPPL. Dự thảo văn
bản QPPL trƣớc hết là một đề nghị pháp luật đƣợc đƣa ra bởi cơ quan/ngƣời
có trách nhiệm để cơ quan lập pháp hoặc ngƣời có thẩm quyền lập quy ban
hành, trở thành văn bản QPPL áp dụng chung cho các quan hệ xã hội mà nó
hƣớng tới, điều chỉnh. Điều cần nhấn mạnh là, dự thảo văn bản QPPL không

14

phải là một đề nghị pháp luật riêng lẻ, thông thƣờng theo cách hiểu của ngôn
ngữ cuộc sống, hơn thế, đó là một chỉnh thể văn bản đƣợc sắp xếp theo cấu
trúc pháp lí, một đạo luật của tƣơng lai. Thơng thƣờng, cơ quan/ngƣời có
trách nhiệm đề xuất một dự luật hay một văn bản QPPL có thể chủ động đề
nghị hoặc đƣợc chỉ định thực hiện soạn thảo để thực hiện cơng việc của mình,
soạn thảo ra một dự luật hay một dự thảo văn bản QPPL. Dự thảo văn bản
QPPL chứa đựng các QPPL đƣợc ngƣời soạn thảo đề xuất, nó là cơ sở ban
đầu đề cơ quan lập pháp, ngƣời có thẩm quyền lập quy đƣa ra thảo luận, nhận
xét, đánh giá, góp ý trƣớc khi chính thức thừa nhận, thông qua, ban hành để
trở thành văn bản QPPL.
1.1.2. Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Đánh giá tác động pháp luật, là một khái niệm mới ở Việt Nam, đƣợc
tiếp thu từ quy trình xây dựng và hồn thiện pháp luật của các quốc gia tiên
tiến trên thế giới. Với ý nghĩa chung nhất, RIA là phƣơng pháp đánh giá chi
phí, lợi ích của những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội,
các khu vực, hoặc tồn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách
pháp luật, đƣợc thực hiện trong q trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy
định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt, điều quan trọng, cơ
bản nhất là nó đƣa ra nhiều giải pháp khác nhau; nghiên cứu, phân tích, đánh
giá, so sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thơng tin cho các cơ
quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn đƣợc giải pháp tốt nhất.
Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác
động điều chỉnh của quy phạm pháp luật trong quy trình lập pháp đã đƣợc quy
định trong một đạo luật - luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008. Lời lẽ, ý tứ của Luật cho thấy, các nhà soạn thảo chỉ đề cập đến việc áp
dụng RIA đối với việc xây dựng một phƣơng án lập pháp mới, trong đó có cả

15

phƣơng án sửa đổi. Nhƣng Luật khơng nói đến tiến hành RIA đối với văn bản
quy phạm pháp luật sau ban hành.
Trong khi đó, ở nhiều nƣớc trên thế giới RIA có thể đƣợc tiến hành ở các
cơng đoạn khác nhau. Đó là:
(i). Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA đƣợc tiến hành để
xác định các phƣơng án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phƣơng
án tối ƣu
(ii). Trong quá trình soạn thảo dự thảo phƣơng án đã đƣợc lựa chọn, RIA
đƣợc tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt đƣợc một cách tối
ƣu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễ
dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh
nặng đối với các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản đó;
(iii). Sau khi văn bản đƣợc ban hành, RIA đƣợc thực hiện để đánh giá tác
động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động đƣợc dự
tính để xác định văn bản đó đạt đƣợc mục tiêu đề ra khơng, có cần sửa đổi
khơng, sửa đổi ở mức nào…
RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật ở hầu hết
các quốc gia trên thế giới. Ở Anh và một số nƣớc châu Âu, đánh giá tác động
điều chỉnh (RIA) là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự thảo luật ra xem xét
thông qua hoặc không thông qua. Bộ trƣởng hoặc thủ trƣởng các cơ quan chịu
trách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA và luôn đi kèm cùng
với bản dự thảo văn bản pháp luật.
RIA là một bộ khung (Framework) để đánh giá những tác động có nhiều
khả năng xảy ra (likely impacts) của sự thay đổi về chính sách và lựa chọn
giải pháp để thực hiện nó.
RIA đƣợc xác định là một cơng cụ linh hoạt và toàn diện để xem xét các
vấn đề sau:

16


- Xác định hình thức của văn bản ban hành. Thơng qua RIA, giúp chúng
ta xác định hình thức văn bản cần đƣợc ban hành để điều chỉnh là luật, đạo
luật hay các văn bản dƣới luật, hoặc chỉ là một văn bản hành chính thơng
thƣờng, hoặc là khơng nên ban hành văn bản mới điều chỉnh mà chỉ sửa đổi,
bổ sung văn bản đã đƣợc ban hành trƣớc đó;
- Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng - đối với kinh tế, xã hội và môi
trƣờng;
- Đối tƣợng có thể chịu ảnh hƣởng - tác động đến khu vực nhà nƣớc (nhƣ
các cán bộ, công chức, các cơ quan nhà nƣớc, các cơ quan của Đảng) các
doanh nghiệp, các tổ chức hiệp hội tự nguyện hay các cá nhân cụ thể;
- Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo đảm thi hành.
RIA là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách. Tuy nhiên, RIA là
công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ khơng phải là cơng cụ
thay thế nó (khơng nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ
trình trƣớc khi đề xuất). RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định
việc lựa chọn chính sách có thể đƣợc và hành và các ƣu, nhƣợc điểm của
chúng. RIA cần đƣợc thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp,
lập quy và đƣợc lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ,
ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định.
Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết
định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay khơng. Việc đề xuất
thơng qua chính sách là quyết định chính trị thuộc về cơ quan chủ trì soạn
thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau) mà không phải là
nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản.
Tiến hành RIA bao gồm việc trả lời một số câu hỏi chủ yếu sau:
- Bản chất, mức độ và sự phát triển của vấn đề?
- Mục tiêu mà quốc gia theo đuổi?

17


- Các tác động về môi trƣờng, xã hội và kinh tế của các lựa chọn chính
sách?
- Ƣu điểm và nhƣợc điểm của các lựa chọn chính sách chính?
- Giải pháp để phát huy ƣu điểm và khắc phục nhƣợc điểm của chính
sách đó sau khi ban hành?
- Việc giám sát và đánh giá về sau đƣợc tổ chức nhƣ thế nào?
Trong mọi trƣờng hợp, một RIA không nhất thiết địi hỏi phải có sự
nghiên cứu chi tiết và định lƣợng, nhƣng phải ở mức độ nhất định để cung cấp
thơng tin đủ để dựa vào đó mọi ngƣời có thể thảo luận.
Khái niệm về RIA đã đƣợc ghi nhận trong nhiều tài liệu, dƣới các góc
nhìn khác nhau. Có quan điểm coi RIA là một hoạt động trợ giúp cho việc xây
dựng chính sách, “Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bƣớc logic
hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu
sâu các hoạt động đi kèm với q trình xây dựng chính sách và chính thức hóa
các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện
đánh giá tác động pháp luật đƣợc giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất
chính sách. Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng
chính sách” [8]. Có quan điểm nhìn từ mục đích của hoạt động này, coi đánh
giá tác động pháp luật “là dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy
định pháp luật sẽ đƣợc ban hành” [9]. Nội dung của đánh giá thƣờng tập trung
vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích
rủi ro. Tuỳ theo tính chất, mơi trƣờng của từng lĩnh vực, ngành luật mà ngƣời
ta áp dụng đánh giá trong lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội, an ninh quốc
phịng…
Có quan điểm coi RIA là một phƣơng pháp, “đánh giá tác động pháp luật
là phƣơng pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với

các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự

18


thay đổi chính sách hoặc pháp luật, đƣợc thực hiện trong qua trình làm luật,
sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc
biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đƣa ra nhiều phƣơng án khác nhau, và
nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựa
chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa
chọn đƣợc giải pháp tốt nhất. Phƣơng pháp này thiết lập các tiêu chí để đánh
giá và so sánh các tác động đó”[12]. Hay coi RIA là một quy trình: “Đánh giá
Dự báo tác động Pháp luật là một q trình phân tích các tác động có thể của
một sự thay đổi về chính sách và đƣa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện
điều đó. Cơng cụ này có thể đƣợc sử dụng nhằm đánh giá:
- Tất cả các tác động tiềm năng-xã hội, mơi trƣờng, tài chính và kinh tế
- Tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật,
pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các chƣơng trình nâng
cao nhận thức của công chúng…)
- Sự phân bổ về tác động đối với ngƣời tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân
viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm đối tƣợng khác” [1].
Theo một số chuyên gia nƣớc ngồi, RIA là một q trình phân tích các
tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đƣa ra một loạt các lựa
chọn để thực hiện điều đó. Cơng cụ này đƣợc sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất
cả các tác động tiềm năng - xã hội, mơi trƣờng, tài chính và kinh tế; (ii) tất cả
các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị
định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định khơng chính thức (ví dụ
hƣớng dẫn về các thơng lệ cần tn thủ, các chƣơng trình nâng cao nhận thức
của cơng chúng…); (iii) sự phân bổ về tác động đối với ngƣời tiêu dùng,
doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác” [1].

Về mặt chức năng, hiện nay ngƣời ta xem RIA là một quy trình trong đó:
những câu hỏi chính xác đƣợc đƣa ra theo một khn mẫu chặt chẽ; Thông tin

19


đƣợc chuyển đến cho những ngƣời có thẩm quyền quyết định và những đối
tƣợng chịu tác động nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chính
sách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những quyết định chính sách dựa
trên sự lựa chọn phƣơng án cụ thể của cơ quan có thẩm quyền đƣợc xem xét
một cách hệ thống và nhất quán.
Nói chung một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lí đƣợc
xây dựng là: RIA là cơng cụ trợ giúp trong q trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật, cung cấp cho nhà làm luật các phƣơng án lựa chọn trong quá
trình xây dựng quy phạm pháp luật đảm bảo cho văn bản ban hành mang tính
khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội và mơi trƣờng văn hóa
pháp lí.
1.2. Cở sở của đánh giá tác động pháp luật
1.2.1. Cở sở lí luận
Trƣớc khi quyết định ban hành một văn bản quy phạm pháp luật, cơ
quan có thẩm quyền ban hành cần phải trả lời đƣợc một loạt câu hỏi: Văn bản
ra đời sẽ giải quyết đƣợc vấn đề gì? Nếu giải quyết vấn đề đó thì nguồn kinh
phí, nhân lực sẽ phải đầu tƣ vào bao nhiêu? Kinh phí đƣợc lấy từ nguồn nào?
Các quy định trong văn bản vừa đƣợc ban hành có hợp pháp, có mâu thuẫn
với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành khơng? Nếu có mâu
thuẫn, thì hƣớng giải quyết thế nào? Các đối tƣợng trực tiếp thi hành có sẵn
sàng thực hiện văn bản quy phạm pháp luật khơng (có đủ khả năng về tài
chính, về thời gian, về sự hiểu biết hay không)?
Pháp luật, nhất là các đạo luật, là văn bản có tác động mạnh mẽ và sâu
sắc đến toàn xã hội. Bác sỹ kê đơn sai sẽ dẫn đến hậu quả có thể làm nguy

hiểm đến tính mạng một con ngƣời. Một chƣơng trình máy tính (phần mềm
máy tính) bị lỗi có thể gây thiệt hại về kinh tế, thông tin của những ngƣời sử
dụng. Một đạo luật ra đời, hơn thế, nếu có sai lầm sẽ là rủi ro cho sự phát

20


triển, ảnh hƣởng đến toàn bộ đời sống xã hội của một quốc gia. Hãy thử xem
qua đối với y học và tin học, chúng ta đã làm gì trƣớc khi đƣa ra cuộc sống
một sản phẩm cụ thể.
Trong lĩnh vực y học, trƣớc khi một loại thuốc đƣợc chính thức đƣa ra
thị trƣờng, ngƣời ta phải tiến hành thử nghiệm lâm sàng. Thử nghiệm lâm
sàng thuốc là hoạt động khoa học nghiên cứu một cách hệ thống trên ngƣời
nhằm đánh giá hiệu quả lâm sàng, nhận biết và phát hiện các phản ứng bất lợi,
nghiên cứu sự hấp thu, phân bố, chuyển hóa và sự thải trừ của thuốc nhằm
mục đích chứng minh sự an tồn và hiệu quả của thuốc thử nghiệm. Thuật
ngữ thử nghiệm lâm sàng thuốc hay nghiên cứu lâm sàng và/hoặc thử thuốc
trên lâm sàng là đồng nghĩa với nhau.
Thử nghiệm lâm sàng thuốc là q trình nghiên cứu phức tạp địi hỏi sự
đầu tƣ thích đáng, lâu dài về thời gian, cơng sức và kinh phí. Trung bình đối
với một nghiên cứu thuốc mới, thời gian nghiên cứu lâm sàng kéo dài từ 5 10 năm và trải qua 4 giai đoạn[15].
Trong lĩnh vực tin học, một phần mềm là sản phẩm của công nghệ tin
học trƣớc khi đƣa ra ứng dụng, đƣa ra hoạt động để mang lại giá trị cho xã
hội, cho kinh tế hay cuộc sống thƣờng có một q trình chạy thử để kiểm tra,
sửa lỗi, lƣờng trƣớc những sai sót hay lỗi mà nó có thể gây ra khi hoạt động
trên thực tế, cũng nhƣ để ngƣời thụ hƣởng, ngƣời dùng đánh giá những ƣu
điểm, hạn chế, góp ý cho nhà lập trình để hồn thiện phần mềm trƣớc khi phát
hành, các chƣơng trình phần mềm đƣợc đem ra chạy thử nghiệm nhƣ vậy đã
góp phần hạn chế sai sót, lỗi, hồn thiện hơn khi chạy bản chính thức, đem lại
hiệu quả kinh tế xã hội cao. Các bản thử nghiệm nhƣ vậy thƣờng gọi là theo

thuật ngữ tiếng Anh là bản demo (nói tắt của từ “demonstration”-“thử
nghiệm” ).

21


Nhƣ vậy, các sản phẩm của công nghệ y học và cơng nghệ tin học trong
q trình xây dựng, hồn thiện, trƣớc khi ứng dụng trên thực tế đã có một quá
trình thử nghiệm, đáng giá để hạn chế tối đa các lỗi, sai sót có thể gây ra cho
sức khỏe, tính mạng con ngƣời, thiệt hại về kinh tế… Trong lĩnh vực quản lí
nhà nƣớc, mỗi văn bản đƣợc ban hành, một đạo luật hoặc một chính sách mới
ra đời là một sản phẩm của công nghệ, công nghệ làm luật, cơng nghệ làm
chính sách. Một đạo luật hoặc chính sách lại có ảnh hƣởng mạnh mẽ đến kinh
tế, xã hội, nếu không đƣợc xem xét, đánh giá những tác động trƣớc khi ban
hành, lƣờng trƣớc những hậu quả kể cả tiêu cực và tích cực trƣớc khi chính
thức có hiệu lực, là thiếu sót của quy trình, một quy trình quan trọng hơn bất
cứ quy trình nào khác.
1.2.2. Cở sở thực tiễn
“Ai từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể nhận thấy một
hiện tƣợng khá thú vị: Có những chuyện đƣợc các đại biểu Quốc hội đào xới
rất nhiều lần, nhƣng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ khơng phải là nhiều
lần rồi làm sáng tỏ đƣợc vấn đề, và lần cuối không khác lần đầu đƣợc bao
nhiêu. Bộ luật dân sự sửa đổi đƣợc thơng qua trong Quốc hội khố XI là một
ví dụ: trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận lại, cho
đến ngay tận trƣớc khi thông qua, các đại biểu vẫn băn khoăn với câu hỏi của
lần thảo luận thứ nhất là có nên đƣa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính,
quyền đƣợc chết… vào Bộ luật dân sự hay không.
Những băn khoăn này là có thể hiểu đƣợc. Nhƣng có một điều không thể
hiểu đƣợc là sau nhiều lần thảo luận nhƣ vậy mà những câu hỏi đó vẫn chƣa
có lời giải. Trong khi đó nhiều nƣớc trên thế giới họ giải quyết vấn đề này từ

trƣớc khi soạn thảo luật. Vậy họ làm nhƣ thế nào? Hoạt động làm luật của họ
gồm những bƣớc đi nào để không bị trùng nhau, đỡ tốn thời gian mà vẫn giải
quyết đƣợc những vấn đề gốc rễ của cuộc sống đặt ra cho luật?”[10]. Câu hỏi

22


trên có những phƣơng án đƣợc trả lời ngay từ khi xây dựng dự thảo nếu có
RIA.
Trong q trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam,
trong mối tƣơng quan chung của quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật, đánh giá tác động pháp luật đƣợc coi nhƣ là một hoạt động
quan trọng, một khâu có ý nghĩa khơng thể phủ nhận trong quy trình xây dựng
dự thảo, trƣớc khi văn bản đƣợc thông qua để áp dụng vào cuộc sống. Báo
cáo phát triển Việt Nam năm 2010 của Ngân hàng thế giới đã nêu: “Có bốn
yếu tố giúp xây dựng một hệ thống pháp luật ổn định, có chất lƣợng. Thứ
nhất, khi xây dựng một luật phải xác định rõ luật đó sẽ điều chỉnh vấn đề gì.
Thứ hai, trong quá trình soạn thảo phải xem xét các văn bản pháp luật liên
quan khác để tránh sự khơng thống nhất gây khó khăn trong cơng tác thực thi.
Thứ ba, trong q trình xây dựng luật phải cân nhắc những tác động của luật
đối với ngƣời dân và doanh nghiệp, đảm bảo rằng những lợi ích của luật phải
lớn hơn các chi phí. Cuối cùng, phải xác định các vấn đề tiềm ẩn trong thực
thi luật và khắc phục chúng trong quá trình soạn thảo. Mục tiêu của cơ quan
soạn thảo là xây dựng đƣợc một luật điều chỉnh những vấn đề đặt ra mà
không gây thêm quá nhiều những vấn đề khác”[18].
Qua nhận định của Ngân hàng thế giới có thể thấy, đánh giá tác động của
dự thảo luật đƣợc coi trọng, đặc biệt dƣới góc nhìn của sự phát triển kinh tếxã hội, đảm bảo cho sự phát triển ấy mang tính tích cực.
Đằng sau những bƣớc đánh giá tác động là một mục đích đa chiều. RIA
đảm bảo việc phối hợp sớm trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo. RIA thể
hiện tính cơng khai, cởi mở của cơ quan chủ trì soạn thảo sẵn sàng lắng nghe

ý kiến của nhiều đối tƣợng liên quan từ bên ngoài và thể hiện cam kết của
mình đối với vấn đề minh bạch hóa. Ngồi ra, bằng việc đƣa ra bản phân tích
tồn diện và kỹ lƣỡng về các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp có thể có lên

23


môi trƣờng, kinh tế và xã hội, việc đánh giá tác động giúp nâng cao chất
lƣợng của các đề xuất chính sách thơng qua việc kiềm chế sự can thiệp của
chính quyền ở mức đơn giản có thể. Cuối cùng, việc đánh giá tác động giải
thích lý do tại sao hành động lập pháp đó là cần thiết và việc thực hiện theo đề
xuất là một lựa chọn phù hợp.
RIA đang trở thành một xu hƣớng toàn cầu. Từ năm 1980, RIA là một
yếu tố trong sự phát triển nhanh chóng của kĩ thuật ban hành văn bản tốt, một
trong những đặc tính nổi bật của quản lí cơng hiện đại. Đối với phần lớn các
nƣớc, RIA đã phát triển từ những phƣơng pháp mang tính kĩ thuật hạn hẹp,
chủ yếu nhằm cắt giảm chi phí, trở thành những kĩ thuật giải quyết vấn đề linh
hoạt và tinh vi hơn nhằm tạo điều kiện để q trình thảo luận cơng khai và có
nhiều thơng tin hơn về các vấn đề chính sách cơng có ý nghĩa quan trọng.
Cuộc vận động văn bản thông minh đƣợc tiến hành nhằm cải thiện hoạt
động của quốc gia dƣới sức ép đòi hỏi phải đem lại càng nhiều kết quả hơn
với chi phí thấp hơn. Dƣới sức ép này, đầu tƣ vào RIA trở nên rất lớn và ngày
càng tăng.
OECD đã kêu gọi các Chính phủ khi thực hiện chức năng ban hành văn
bản pháp quy cần đảm đƣơng vai trò bảo đảm chất lƣợng mang tính đón đầu.
Chính phủ Canada gọi chƣơng trình nghị sự này là điều chỉnh thơng minh.
Loại chƣơng trình nghị sự này đòi hỏi sự học hỏi của cả khu vực công lẫn các
chủ thể tham gia chủ yếu, là những ngƣời có quan hệ tƣơng tác trong việc giải
quyết vấn đề công -tƣ và trong trách nhiệm giải trình.
Về mặt chức năng, hiện nay ngƣời ta xem RIA là một quy trình trong đó:

Những câu hỏi chính xác đƣợc đƣa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ nhằm tạo
điều kiện cho một cuộc tranh luận về chính sách mang tính rộng lớn và minh
bạch hơn; Những tác động tiềm tàng có lựa chọn do hành vi hoặc bất tác vi
của Chính phủ đƣợc xem xét một cách hệ thống và nhất quán; Thông tin đƣợc

24


chuyển đến cho những ngƣời có thẩm quyền quyết định và những đối tƣợng
chịu tác động.
Thực tiễn hiện nay, RIA là phần mở rộng của hoạt động hoạch định
chính sách hiện hành của nhiều Chính phủ, thể hiện ở việc nêu ra đúng câu
hỏi, nghiên cứu tính phức tạp của vấn đề và các hậu quả của hành vi; duy trì
sự đối thoại rộng rãi phong phú và hiệu quả hơn về các giải pháp lựa chọn.
Điều đó có nghĩa RIA là một phƣơng pháp tiếp cận dựa trên bằng chứng đối
với quá trình ban hành quyết định. Quy trình nêu câu hỏi, nghiên cứu và trao
đổi thông tin thông qua một phƣơng pháp tiếp cận có tính hệ thống này là
phần cốt lõi của Chính phủ ln muốn nâng cao năng lực của mình để giải
quyết các vấn đề đang đặt ra đối với cơng dân của mình.
Thực chất, RIA đã trở thành một trong những phƣơng pháp mà thơng
qua đó khuyến khích sự tăng cƣờng học hỏi của xã hội, góp phần gây dựng sự
đồng thuận xã hội, giúp cho nhiều quyết định chính sách cơng khó khăn có
thể đƣợc thơng qua.
Vấn đề đặt ra với các Chính phủ liên quan đến việc sử dụng RIA là: làm
thế nào để RIA có thể đƣợc sử dụng một cách có hiệu quả nhất nhằm thúc đẩy
q trình học hỏi cách giải quyết vấn đề? Câu trả lời có thể tìm thấy trong quy
trình RIA và các phƣơng pháp kĩ thuật của RIA.
1.3. Vai trị của RIA
RIA giúp tính kiểm tra của văn bản đề xuất trƣớc khi đƣợc chính phủ,
quốc hội thông qua và hơn hết, trƣớc khi văn bản đƣợc thực hiện, RIA sẽ

buộc cán bộ soạn thảo phải đặt ra những câu hỏi quan trọng liệu Chính phủ có
cần phải can thiệp khơng và can thiệp bằng cách nào trƣớc khi sử dụng biện
pháp quy định. RIA giúp cán bộ thẩm tra, thẩm định đặt những câu hỏi quan
trọng xoay quanh dự thảo văn bản, nhằm mục đích tránh ban hành các quy
định tồi có nguy cơ gây thiệt hại nhiều hơn lợi ích.

25


RIA là một cơng cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu ích đối với
cán bộ soạn thảo văn bản và cơ quan ra quyết định . Mục đích sử dụng RIA là
nhằm cải thiện chất lƣợng thể chế tổng thể của một quốc gia và quản lý môi
trƣờng thể chế, hạn chế các tác động tiêu cực và tối đa hố lợi ích cho xã hội,
mơi trƣờng và nền kinh tế. RIA cũng là công cụ truyền thống và tham vấn
hiệu quả đối với các bên liên quan thuộc khu vực tƣ nhân, xã hội dân sự và
khu vực phi chính phủ.
Trên hết, RIA là cơng cụ cải thiện năng lực điều hành của quốc gia. Đặc
biệt nhiều nƣớc trên thế giới đã và đang áp dụng RIA nhằm cải thiện tăng lực
điều hành kinh tế và đảm bảo chính phủ thành cơng trong việc cắt giảm chi
phí, rủi ro liên quan đến quy định cũng nhƣu các rào cản cạnh tranh để tạo
dựng một môi trƣờng đầu tƣ tích cực cho doanh nghiệp. Quy định tốt hơn
cũng đồng nghĩa với việc sử dụng hiệu quả nguồn lực nhà nƣớc để thi hành
các quy định thực sự đạt đƣợc mục tiêu đề ra và tạo ra kết quả tốt hơn cho
Việt Nam. Ở Việt Nam đã có nhiều trƣờng hợp quy định đƣợc thông qua
không đạt đƣợc mục tiêu đề ra hoặc trong một số trƣờng hợp, còn làm vấn đề
trầm trọng hơn. Điều này gây ra nhiều hậu quả, trong đó có thể kể đến việc
lãng phí nguồn lực nhà nƣớc đáng lẽ có thể sử dụng hiệu quả hơn vào việc
khác nhằm giúp bảo vệ ngƣời dân hoặc tạo việc làm.
1.4. Đặc điểm của RIA
1.4.1. Nguyên tắc thực hiện RIA

Bản chất của RIA là việc xem xét đánh giá các đề xuất chính sách quản
lí khi đƣợc thể chế hóa thành quy phạm pháp luật. Quá trình đó tn thủ 5
ngun tắc cơ bản sau:
- Tính tƣơng xứng: xem xét và cân nhắc lợi ích và rủi ro có thể. Chỉ áp
dụng chính sách khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra nếu
chính sách đƣợc lựa chọn.

26