(Luận văn thạc sĩ) nghiên cứu việc ban hành và thực thi văn bản quản lý nhà nước về lữ hành ở việt nam

đại học quốc gia Hà Nội
tr-ờng đại học khoa học xà hội và nhân văn
___________________________________________________________

Nguyễn Thị Bích Hạnh

Nghiên cứu Việc ban hành và thực thi
văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành
ở Việt Nam

Chuyên ngành: Du lịch học
(Ch-ơng trình đào tạo thí điểm)

Luận văn thạc sĩ DU LịCH học

Ng-ời h-ớng dẫn khoa học: PGS.TS. Đinh Trung Kiên

Hà Nội, 2007


đại học quốc gia Hà Nội
tr-ờng đại học khoa học xà hội và nhân văn
_____________________________________________________

Nguyễn Thị Bích Hạnh

Nghiên cứu Việc ban hành và thực thi
văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành
ở Việt Nam

Luận văn thạc sĩ Du lịch học

(Ch-ơng trình đào tạo thí điểm)

Hà Nội, 2007


Mục Lục

Phần mở đầu .. 1
.

Nội dung

.. 3

.

Ch-ơng 1. Văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành ở Việt Nam 3

1.1. Văn bản quản lý nhà n-ớc ... 3
1.1.1. Một số khái niệm .. 3
.

1.1.1.1. Văn bản ..3
.

1.1.1.2. Quản lý ...4
.

1.1.1.3. Quản lý nhà n-ớc .....7
.

1.1.1.4. Văn bản quản lý nhà n-ớc ..... 8
1.1.2. Vai trò của văn bản quản lý nhà n-ớc ......12
1.1.2.1. Đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý nhà n-ớc ..12
1.1.2.2. Ph-ơng tiện truyền đạt các quyết định quản lý .. 14
1.1.2.3. Ph-ơng tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lÃnh đạo và
quản lý ....... 16
1.1.2.4. Công cụ xây dựng hệ thống luật pháp ...... 17
1.2. Hoạt động lữ hành ở Việt Nam ..... 18
1.2.1. Giai đoạn tr-ớc năm 1999 . 18
1.2.2. Giai đoạn từ năm 1999 đến nay .....24
Ch-ơng 2. Hiện trạng ban hành và thực thi văn bản quản lý
nhà n-ớc về lữ hành ..... 32
..

2.1. Hệ thống văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành . . 32
.

2.1.1. Các văn bản chung 32
.

2.1.2. Các văn bản quy định về xuất, nhập cảnh

. 34



2.1.3. Các văn bản của Tổng cục Du lịch .. 35
..

2.2. Thực trạng thực thi văn bản quản lý nhà n-ớc ... 36
.

2.2.1. Trong kinh doanh lữ hành ... 36
.

2.2.2. Trong hoạt động h-ớng dẫn du lịch

...... 42

2.2.3. Trong công tác kiểm tra .. 45
2.3. Quá trình điều chỉnh văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành .. 47
2.3.1. Văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành . 48
.

2.3.2. Những nội dung đ-ợc điều chỉnh .... 49
2.3.2.1. Kinh doanh lữ hành nội địa 49
2.3.2.2. Kinh doanh lữ hành quốc tế 50
2.3.2.3. H-ớng dẫn viên ..51
2.3.2.4. Chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch n-ớc ngoài
tại Việt Nam 52
2.3.2.5. Vận chuyển khách du lịch 53
2.3.2.6. Xử lý vi phạm 53
2.4. Những vấn đề đặt ra cần giải quyết ..53
2.4.1. Bất cập trong công tác xây dựng văn bản .. 54
.

2.4.2. Chậm ban hành và thực hiện văn bản . 55
2.4.3. Một số nội dung ch-a cụ thể, ch-a hợp lý ...... 56

Ch-ơng 3. Những giải pháp nâng cao hiệu lực văn bản quản
lý nhà n-ớc về lữ hành . 60
.

3.1. Cơ sở đề xuất giải pháp .. 60
3.1.1. Quan điểm phát triển du lịch Việt Nam ... 60
.

3.1.2. Mục tiêu phát triển du lịch Việt Nam .... 60
3.1.3. Định h-ớng phát triển du lịch Việt Nam . 61
3.2. Các giải pháp ngắn hạn . 62
3.2.1. Xây dựng và hoàn thiện Thông t- h-ớng dẫn . 62


3.2.2. Đổi mới ph-ơng thức quản lý .. 62
3.2.2.1. Tiền ký quỹ ... 62
3.2.2.2. H-ớng dẫn viên ... 63
3.2.2.3. Môi tr-êng kinh doanh ……………………………………………………………….. 64
3.2.2.4. Thanh tra, kiÓm tra …………………………………………………………………….. 65
3.3. Các giải pháp dài hạn . 66
.

3.3.1. Lập ch-ơng trình xây dựng pháp luật .. 67
..

3.3.2. Chú trọng công tác cán bộ ... 70
..

3.3.3. Tăng c-ờng điều tra, khảo sát thực tiễn để thống kê và dự báo .. 72
.

3.3.4. Chú trọng hơn đến quá trình soạn thảo .. 74
.

3.3.5. Coi trọng công tác tổ chức thực hiện pháp luật ..75
3.3.6. Bổ sung cơ chế, chính sách ..76
3.3.7. Tăng mức đầu t- ngân sách .77
Kết luận ..... 79
Tài liệu tham khảo .. 81
Phụ lục 1: Nghị định số 26/CP ngày 09/7/1960 về việc thành lập Công ty

Du lịch Việt Nam . 85
Phụ lục 2: Phiếu thăm dò ý kiến .... 86
Phụ lục 3: Tổng hợp phiếu thăm dò ý kiến ... 88
Phụ lục 4: Tổng hợp doanh nghiệp lữ hành quốc tế ... 95
Phụ lục 5: Danh sách Topten lữ hành quốc tế ..96
Phụ lục 6: Tổng hợp kết quả cấp thẻ h-ớng dẫn viên du lịch quốc tế . 97
Phụ lục 7: Một số văn bản khác ..... 100


Kính th-a Hội đồng, kính th-a các anh, các chị

Slide 2. Hoạt động lữ hành Việt Nam đà ra đời và phát triển đ-ợc 47 năm,
ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong phát triển du lịch cũng nh- phát
triển kinh tế - xà hội của đất n-ớc. Tuy nhiên, do các quan hệ kinh tế, cụ thể
trong lĩnh vực lữ hành luôn biến động nhanh hơn cả sự hình thành và phát triển
các thể chế dẫn đến nảy sinh nhiều bất cập trong hệ thống văn bản quản lý nhà
n-ớc về lữ hành. Ngoài ra, với đặc thù là một ngành kinh tế có tính chất liên
ngành, việc hoàn thành một khuôn khổ pháp lý về lữ hành có tính toàn diện,
đồng bộ, hợp lý và khả thi là rất khó. Mặt khác, không ít tổ chức và cá nhân

không thực hiện nghiêm túc các quy định của văn bản quản lý nhà n-ớc. Cho
đến nay, mặc dù đà có nhiều công trình nghiên cứu liên đến hoạt động lữ hành
nh-ng ch-a có đề tài nào đề cập đến những quy định của pháp luật đối với hoạt
động này. Nh- vậy, Nghiên cứu việc ban hành và thực thi văn bản quản lý nhà
nước về lữ hành ở ViƯt Nam“lµ mét viƯc lµm cã tÝnh thêi sù vµ rất cấp thiết.

Slide 3. Nội dung luận văn đ-ợc bố cục gồm 3 ch-ơng:
Ch-ơng 1: VBQLNN về lữ hành ở Việt Nam
Ch-ơng 2: Hiện trạng ban hành và thực thi các VBQLNN về lữ hành
Ch-ơng 3: Những giải pháp nâng cao hiệu lực VBQLNN về lữ hành

Slide 4. ch-ơng 1. VBQLNN về lữ hành ở Việt Nam
1.1. Một số lý luận về VBQLNN
Tr-ớc khi đi đến khái niệm văn bn quản lý nhà n-ớc, luận văn đà làm rõ
một số thuật ngữ cơ bản nh-: thuật ngữ văn bản, thuật ngữ quản lý và thuật ngữ
quản lý nhà n-ớc.
Bên cạnh đó, để thấy đ-ợc tầm quan trọng của VBQLNN đối với hoạt động lữ
hành, luận văn đà nêu ra và phân tích 4 vai trò của VBQLNN. Đó là:
- Vai trò đảm bảo thông tin cho hoạt động QLNN
- Vai trò là ph-ơng tiên truyền đạt các quyết định quản lý
1


- Vai trò là ph-ơng tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lÃnh đạo và
quản lý
- Vai trò là công vụ xây dựng hệ thống luật pháp
Cũng trong ch-ơng 1, luận văn đà khái quát về tình hình hoạt động và phát
triển của lữ hành Việt Nam với 2 giai đoạn: tr-ớc năm 1999 và từ 1999 đến nay
.Nói chung, về kết quả kinh doanh lữ hành thì số l-ợng khách du lịch nội địa,
khách du lịch quốc tế và thu nhập xà hội từ du lịch đều liên tục tăng (trừ năm

1997 ảnh h-ởng của khủng hoảng tài chính tiền tệ và năm 2003 ảnh h-ởng của
dịch bệnh SARS). Về tình hình kinh doanh lữ hành, nếu nh- tr-ớc năm 1999,
hoạt động lữ hành chủ yếu mang tÝnh phơc vơ theo c¬ chÕ cđa nỊn kinh tế tập
trung bao cấp thì sau năm 1999 (từ khi Pháp lệnh Du lịch có hiệu lực thi hành),
hoạt động lữ hành lại phát triển khá sôi động, đặc biệt từ khi Nghị định 27 và
Thông t- 04 ra đời. Số l-ợng doanh nghiệp lữ hành quốc tế tính đến 9/2007
(576) tăng 5,3 lần so với cuối 1998 (108). Đội ngũ h-ớng dẫn viên ngày càng
đông (hết quý II/2007 có 5.758 ng-ời) và chất l-ợng đà đ-ợc quan tâm nhiều
hơn. Tuy nhiên, đi đôi với nó thì cũng có biểu hiện ch-a chấp hành nghiêm túc
quy định.

Slide 5. Sang Ch-ơng 2, tr-ớc khi phân tích hiện trạng thực thi VBQLNN về
lữ hành, luận văn đà hệ thống các VBQLNN liên quan đến hoạt động lữ hành.
Đối với các văn bản chung của Chính phủ và các Bộ, ngành, có 4 văn bản
đ-ợc ban hành với những nội dung chủ yếu quy định về ph-ơng h-ớng, biện
pháp thực hiện đổi mới và phát triển du lịch, quy hoạch du lịch và chiến l-ợc
phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2010. Đây là những cơ sở đầu tiên có tính
chất dẫn lối, mở đ-ờng cho du lịch phát triển. Đó là Nghị quyết số 45/CP ngày
22/6/1993; Chỉ thị số 46-CT/TW ngày 14/10/1994; Quyết định số 307/TTg ngày
24/5/995 và Quyết định số 97/2002/QĐ-TTg ngày 22/7/2002.
Bên cạnh đó, ngoài Pháp lệnh Du lịch và nay có Luật Du lịch, các cơ quan
nhà n-ớc có thẩm quyền đà ban hành 1 Quyết định quy định về vận chuyển
khách du lịch bằng đ-ờng bộ, đ-ờng thuỷ; 8 Nghị định và 3 Thông t- h-ớng dẫn
2


quy định về kinh doanh lữ hành, h-ớng dẫn du lịch, tiền ký quỹ, việc đặt văn
phòng đại diện, chi nhánh của doanh nghiệp du lịch n-ớc ngoài tại Việt Nam và
xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch.
Về lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh của ng-ời n-ớc ngoài tại Việt Nam (bao

gồm cả khách du lịch), hiện đà có 3 văn bản chính quy định: Pháp lệnh số 24,
Nghị định số 21 và Thông t- h-ớng dẫn số 04. Ngoài ra, để thu hút thêm khách
du lịch quốc tế đến Việt Nam, Thủ t-ớng Chính phủ và Bộ Ngoại giao đà có
Quyết định về việc miễn thị thực cho công dân 4 n-ớc Thuỵ Điển, Na Uy, Đan
Mạch, Phần Lan vào Việt Nam.
Về các văn bản của Tổng cục Du lịch, bên cạnh những văn bản quản lý nhà
n-ớc về lữ hành có tính pháp lý cao do Tổng cục Du lịch dự thảo nh- Luật, Pháp
lệnh, Nghị định, Tổng cục Du lịch đà ban hành 7 văn bản h-ớng dẫn triển khai,
thực hiện. Tr-ớc khi Pháp lệnh Du lịch đ-ợc ban hành, Tổng cục Du lịch đà có 2
Thông t-, 2 Quyết định và 01 Công văn h-ớng dẫn thực hiện Quy chế quản lý lữ
hành và Quy chế h-ớng dẫn viên. Sau khi Pháp lệnh Du lịch có hiệu lực, Tổng cục
Du lịch đà ban hành Thông t- số 04 h-ớng dẫn về kinh doanh lữ hành, h-ớng dẫn
du lịch và Quyết định số 13 uỷ quyền cấp thẻ h-ớng dẫn viên du lịch cho các Sở
quản lý du lịch ở địa ph-ơng. Ngoài ra, để nâng cao chất l-ợng h-ớng dẫn viên, từ
năm 2002 đến 2004, Tổng cục Du lịch đà phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo,
Bộ Văn hoá - Thông tin xây dựng và ban hành Ch-ơng trình khung về đào tạo
ngắn hạn nghiệp vụ h-ớng dẫn du lịch và ngoại ngữ du lịch. Nội dung thực hiện
đ-ợc quy định tại 02 Quyết định và 04 Công văn do Tổng cục Du lịch ban hành.
Slide 6. Luật Du lịch, Nghị định 92 quy định chi tiết thi hành một số điều của
Luật Du lịch và Nghị định 149 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du
lịch ®· cã hiƯu lùc song Th«ng t- h-íng dÉn vÉn ch-a đ-ợc ban hành nên việc
thực hiện văn bản quản lý nhà n-ớc trong kinh doanh lữ hành hiện nay chủ yếu
vẫn căn cứ vào Pháp lệnh Du lịch, Nghị định 27 và Thông t- 04.
Trong kinh doanh lữ hành:
Tổng cục Du lịch đà thực hiện theo đúng quy định trong việc cấp, đổi giấy
phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho các doanh nghiệp, mở rộng tới cả 5 thµnh
3


phần kinh tế (nhà n-ớc, trách nhiệm hữu hạn, cổ phần, t- nhân và liên doanh)

Nhiều công ty đà nâng cao ý thức trong chấp hành pháp luật. Họ không còn chấp
hành một cách thụ động mà đà chủ động tìm hiểu các văn bản quản lý nhà n-ớc
có liên quan trực tiếp và gián tiếp đến hoạt động kinh doanh lữ hành. Các công ty
lữ hành đà thực hiện nghiêm túc các quy định về nghĩa vụ của mình nh-: Chấp
hành, phổ biến và h-ớng dẫn khách du lịch tuân thủ pháp luật VN; tuyên truyền
quảng bá về du lịch Việt Nam; chỉ sử dụng h-ớng dẫn viên đ-ợc cấp thẻ;
Bên cạnh sự phát triển nhanh chóng số l-ợng cũng nh- hoạt động của các
công ty lữ hành, nhiều hiện t-ợng kinh doanh lữ hành không nghiêm túc, trái với
quy định của văn bản quản lý nhà n-ớc ®· diƠn ra.
HiƯn nay, trong lÜnh vùc kinh doanh l÷ hµnh qc tÕ, cã thĨ nãi phỉ biÕn nhÊt
trong vi phạm quy định của pháp luật l tình trạng kinh doanh lữ hnh chui..
Hoạt động kinh doanh lữ hnh chui thể hiện ở 5 dạng sau:
Thứ nhất, không có chức năng kinh doanh lữ hành nh-ng vẫn tổ chức hoạt
động lữ hành. Điển hình là Công ty trách nhiệm hữu hạn Th-ơng mại và Xuất
nhập khẩu gốm sứ Thành Công đà kinh doanh lữ hành quốc tế khi ch-a có giấy
phép của TCDL. Hay Công ty TNHH Th-ơng mại và Du lịch Hạ Trắng chỉ có
chức năng kinh doanh lữ hành nội địa nh-ng vẫn chào bán ch-ơng trình đi du
lịch n-ớc ngoài bằng cách in ấn phẩm giới thiệu và quảng cáo trên báo.
Thứ hai, các công ty lợi dụng chức năng đ-ợc kinh doanh lữ hành quốc tế
mở ra nhiều chi nhánh, văn phòng v khoán trắng cho các chi nhánh, văn
phòng hoạt động độc lập. Do đặc thù của ngành Du lịch, các công ty lữ hành
th-ờng tổ chức các ch-ơng trình du lịch trọn gói và c¸c chi nh¸nh cịng cã thĨ
tù tỉ chøc kinh doanh, đ-ợc hạch toán độc lập. Vì vậy, các chi nhánh kinh
doanh lữ hnh quốc tế núp bóng dưới các công ty mẹ. Việc thanh tra chỉ đối
với công ty mẹ không có ý nghĩa đối với việc kiểm soát hoạt động của chi
nhánh.
Thứ ba, công ty lữ hành quốc tế cho phÐp c¸c tỉ chøc n-íc ngo¯i “nóp bãng”
kinh doanh lữ hnh quốc tế hay các công ty tư nhân núp bóng các công ty
đ-ợc phép kinh doanh lữ hành qc tÕ cã th-¬ng hiƯu nỉi tiÕng. Th-¬ng hiƯu
4

Sinh cafe, Open Tour của Hanoi Toserco đà đ-ợc đăng ký bảo hộ nh-ng đang bị
nhiều đơn vị du lịch treo biển giả mạo. Nhiều công ty có giấy phép nh-ng thực
chất không có khả năng làm lữ hành quốc tế đà biến thành bình phong cho các tổ
chức, cá nhân không phép thông qua việc cung cấp dịch vụ visa, cho m-ợn danh
nghĩa thông qua các chi nhánh, văn phòng đại diện, hoặc cho ng-ời n-ớc ngoài
vào trực tiếp ngồi làm việc tại công ty.
Thứ t-, một số công ty du lịch n-ớc ngoài tại Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp
phép đặt văn phòng đại diện dễ dàng đà lấy danh nghĩa mở văn phòng đại diện
để kinh doanh lữ hành. Đợt thanh tra của TCDL từ ngày 24/4-01/6/2007 đà phát
hiện một số văn phòng đại diện kinh doanh du lịch chui như Văn phòng đại
diện Thai Skyway và Văn phòng đại diện Công ty TSK Hanoori tại Hà Nội.
Thứ năm, nhiều công ty tự thành lập và kinh doanh lữ hành đà biến mất khi
các đoàn thành tra của Sở hay của Tổng cục Du lịch đến kiểm tra. Những nơi
phát sinh hiện t-ợng này nhiều nhất là ở Hà Nội (chủ yếu khu phố cổ), Quảng
Ninh và thành phố Hồ Chí Minh (chủ yếu đ-ờng Phạm Ngũ LÃo).
Về vận chuyển khách du lịch, đa số đội ngũ lái xe, điều khiển ph-ơng tiện
ch-a qua bồi d-ỡng nghiệp vụ vận chuyển khách du lịch; nhiều đơn vị kinh
doanh vận chuyển khách kết hợp cả kinh doanh lữ hành nh-ng không đăng ký để
trốn thuế và không nộp tiền ký quỹ.
Slide 7. Trong hoạt động h-ớng dẫn du lịch
Thực hiện Nghị định 27 và Thông t- 04, Tổng cục Du lịch đà ban hành Quyết
định số 13/QĐ-TCDL ngày 24/01/2002 uỷ quyền việc cấp thẻ h-ớng dẫn viên du
lịch cho giám đốc các Sở quản lý du lịch địa ph-ơng. Đây là lần đầu tiên Tổng
cục Du lịch thực hiện việc phân cấp trong công tác cấp thẻ h-ớng dẫn viên.
Nhằm cụ thể hoá khoản 4 Điều 17 Nghị định 27 và nâng cao chất l-ợng
h-ớng dẫn viên quốc tế, trên cơ sở phối hợp với các tr-ờng đại học, Bộ Giáo dục
và Đào tạo, Bộ Văn hoá Thông tin cũ, Tổng cục Du lịch đà quyết định ban hành
3 Ch-ơng trình khung về đào tạo ngắn hạn nghiệp vụ h-ớng dẫn du lịch và

5


Khung ch-ơng trình ngoại ngữ du lịch. Có thể nói, đây là b-ớc đột phá mới trong
việc hình thành đội ngũ h-ớng dẫn viên chuyên nghiệp hơn.
Do nhu cầu thực tế thiếu h-ớng dẫn viên sử dụng ngoại ngữ hiếm nh- tiếng
Hàn Quốc, Nhật Bản, Tây Ban Nha ... nên các doanh nghiệp lữ hành quốc tế
buộc phải sử dụng nhiều h-ớng dẫn viên không có thẻ.
Trong quá trình thực hiện, một số Sở quản lý du lịch ở địa ph-ơng thực hiện
không nghiêm túc thủ tục cấp thẻ. Có Sở đ-a ra loại thẻ khác so với mẫu thẻ do
Tổng cục Du lịch thống nhất in trong Thông t- 04. Hay thẻ do các địa ph-ơng
cấp không có dấu chìm đóng vào góc ảnh nên dễ bị làm giả.
Công tác quản lý h-ớng dẫn viên của các công ty và các cơ quan quản lý nhà
n-ớc ch-a chặt chẽ. Do h-ớng dẫn viên hay hành nghề tự do nên các cơ quan
quản lý không nắm đ-ợc hoạt động của họ. Các Sở cấp thẻ theo hồ sơ, không
thông tin đ-ợc với các Sở khác nên có tình trạng cấp trùng, hoặc cấp cho đối
t-ợng đà bị Sở khác thu hồi thẻ.
Việc triển khai công tác đào tạo h-ớng dẫn viên còn nhiều hạn chế. Có tình
trạng học viên đi học ch-a nghiêm túc, đầy đủ. Một số khoá đào tạo còn nặng về
hình thức và thiên về coi trọng chứng chỉ, với mục tiêu đầy đủ thủ tục hoá l
chủ yếu. Việc học viên tham gia khoá học với mục đích lấy chứng chỉ để xin cấp
thẻ h-ớng dẫn viên du lịch quốc tế.
Hoạt động h-ớng dẫn khách du lịch có nhiều biểu hiện ch-a chấp hành
nghiêm túc quy định của pháp luật nh-: H-ớng dẫn viên không mang theo thẻ
hoặc có mang thẻ nh-ng không đeo hoặc h-ớng dẫn viên không có thẻ vẫn dẫn
khách hoặc h-ớng dẫn viên là ng-ời n-ớc ngoài (th-ờng xảy ra đối với những
đoàn khách ng-ời Hàn Quốc, Nga, Tiệp ).
Slide 8. Trong công tác kiểm tra
Tổng cục Du lịch đà phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và một số địa

ph-ơng tiến hành kiểm tra hoạt động kinh doanh lữ hành và h-ớng dẫn du lịch,
kiểm tra việc cấp thẻ h-ớng dẫn viên du lịch ở một số địa ph-ơng có hoạt động
kinh doanh lữ hành sôi động và các hình thức xử phạt là t-ớc quyền sử dụng và
6


thu hồi giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, t-ớc quyền sử dụng có thời hạn và
thu hồi thẻ h-ớng dẫn viên và phạt tiền.
Tuy nhiên, công tác kiểm tra và xử lý vi phạm các điều kiện về kinh doanh lữ
hành nội địa của nhiều Sở quản lý nhà n-ớc về du lịch tại địa ph-ơng ch-a đ-ợc
triển khai th-ờng xuyên, nghiêm túc.

Slide 9. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng VBQLNN không đ-ợc thực hiện
nghiêm túc thể hiện chủ yếu ở 3 điểm sau:
Thứ nhất là văn bản quản lý nhà n-ớc còn bất cập, nhiều quy định ch-a cụ
thể, ch-a phù hợp với thực tế, còn kẽ hở dẫn đến hiện t-ợng lách luật. Quy định
về xử phạt vi phạm còn quá nhẹ nên không có tính răn đe khiến ng-ời dân coi
th-ờng pháp luật, chấp hành không nghiêm túc.
Thứ hai là công tác quản lý, giám sát của các cơ quan nhà n-ớc ch-a chặt
chẽ. Hoạt động của thanh tra chuyên ngành ch-a đ-ợc coi trọng đúng mức, đội
ngũ ch-a t-ơng xứng với nhiệm vụ đ-ợc giao.
Thứ ba là công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật ch-a th-ờng
xuyên và sâu rộng dẫn đến ý thức chấp hành pháp luật của ng-ời dân còn thấp,
không hiểu thấu đáo các quy định dẫn đến vi phạm pháp luật.

Slide 10. Quá trình điều chỉnh văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành

Mặc dù hoạt động lữ hành đà có từ lâu (năm 1960) nh-ng chỉ phát triển trong
khoảng hơn chục năm trở lại đây song để phù hợp với thực tế kinh doanh lữ hành
ở Việt Nam, các văn bản đà đ-ợc thay đổi. Quá trình điều chỉnh đ-ợc chia làm 3

giai đoạn.
Tr-ớc năm 1999, những văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành đà quy định
đ-ợc những vấn đề cơ bản về h-ớng dẫn viên, kinh doanh lữ hành nội địa, kinh
doanh lữ hành quốc tế và vấn đề xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, hình
thức văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành của TCDL là Thông t-, Quyết định và
7


Công văn nên ch-a phù hợp, dẫn đến tính pháp lý và hiệu lực của văn bản không
cao, thiếu ổn định. Nhiều quy định trong văn bản ch-a đầy đủ, ch-a rõ ràng và
khó xác định (Thẩm quyền ban hành văn bản ch-a đúng nh- quy định mức phạt
ngay trong Công văn của Tổng cục Du lịch, mà lẽ ra là của Chính phủ).
Từ năm 1999 đến năm 2005, đ-ợc sự quan tâm của Đảng và Nhà n-ớc nên
văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành có giá trị pháp lý cao hơn (gồm Pháp lệnh,
Nghị định, Thông t-). Kế thừa kinh nghiệm xây dựng, triển khai và kết quả thực
hiện văn bản ở giai đoạn tr-ớc, văn bản về lữ hành ở giai đoạn này quy định đầy
đủ hơn, rõ hơn, đ-ợc bổ sung thêm những nội dung cần thiết, hạn chế những quy
định chung chung, không cần thiết. Việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực du lịch đà đ-ợc quy định riêng trong một Nghị định.
Ngày 01/01/2006, Luật DL ra đời. Sự ra đời của Luật DL đà đánh dấu một
b-ớc quan trọng trong việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho lĩnh vực DL nói chung
và lữ hành nói riêng. Đạo luật này không chỉ là sự nâng tầm hiệu lực văn bản của
Pháp lệnh lên thành Luật mà còn là sự hoàn thiện về mặt nội dung với nhiều quy
định mới, bao quát hơn những vấn đề nảy sinh càng nhiều và phức tạp trong XH.

Slide 11. Những vấn đề đặt ra cần giải quyết
Cho đến nay, văn bản quản lý nhà n-ớc về hoạt động lữ hành đà đ-ợc xây
dựng khá nhiều. Mặc dù văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành đà đ-ợc điều chỉnh
nh-ng vẫn bộc lộ một số bất cập nhất định.
* Bất cập trong công tác xây dựng văn bản

Do Tổng cục Du lịch không có ch-ơng trình xây dựng hệ thống luật pháp về
du lịch nên mặc dù Luật Du lịch có hiệu lực từ ngày 01/01/2006 nh-ng đến
21/8/2006, Tổng cục Du lịch mới quyết định thành lập Ban Soạn thảo và Tổ Biên
tập Nghị định. Hay Nghị định 92 đà có từ 01/6/07 song đến nay Thông t- h-ớng
dẫn vẫn ch-a đ-ợc ban hành. Để Luật sớm đi vào cuộc sống, Nghị định và
Thông t- đ-ợc xây dựng trong thời gian ngắn, khó đảm bảo chÊt l-ỵng cao.

8


Thành phần Ban Soạn thảo và Tổ Biên tập chủ yếu là lÃnh đạo và công chức
làm công tác quản lý nhà n-ớc. Sự tham gia của các nhà khoa học, các chuyên
gia cũng nh- những ng-ời nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực lữ hành còn hạn
chế. Vì vậy, công tác xây dựng văn bản ch-a đảm bảo tính khách quan, bao quát.
Đội ngũ cán bộ pháp chế vừa thiếu về số l-ợng so với biên chế đ-ợc giao, vừa
hạn chÕ vỊ chÊt l-ỵng: Kinh nghiƯm ch-a nhiỊu, sè l-ỵng công chức hay thay
đổi khiến t- t-ởng không ổn định dễ dẫn đến thiếu nhiệt tình tham gia vào hoạt
động lập pháp.
* Chậm ban hành và thực hiện văn bản
Mặc dù điểm 2 Điều 7 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đà quy
định Văn bản quy định chi tiết thi hành phải đ-ợc soạn thảo cùng với dự án
luật, pháp lệnh để trình cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền kịp thời ban hành khi
luật, pháp lƯnh cã hiƯu lùc” song Lt Du lÞch cã hiƯu lực thi hành từ
01/01/2006, sau gần một năm r-ỡi (tức ngày 01/6/2007), Nghị định 92 mới đ-ợc
ban hành và ngày 09/10/2007 ban hành Nghị định 149 và hiện nay Thông th-ớng dẫn vẫn ch-a có. Đây chính là nguyên nhân khiến hệ thống văn bản quản
lý nhà n-ớc về lữ hành thiếu đồng bộ.
Cũng chính vì Thông t- h-ớng dẫn ch-a có nên một số quy định mới ch-a
đ-ợc thực thi vì phải chờ cho đến khi có văn bản h-ớng dẫn thật chi tiết; một số
quy định cũ không còn hiệu lực nh-ng vẫn đ-ợc sử dụng. VD: việc cấp thẻ
h-ớng dẫn viên du lịch quốc tế hay mẫu giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế

vẫn áp dụng theo quy định tại Thông t- 04.
Việc tổ chức thực hiện văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành còn chậm. Trong
khi Luật Du lịch và Nghị định 92 đà có hiệu lực nh-ng các công ty lữ hành ch-a
đ-ợc thông báo chính thức về Văn bản. Có công ty trực thuộc Tổng cục Du lịch
còn không biết đà có Nghị định 92 nh- Công ty Du lịch Dịch vụ Dầu khí Việt
Nam (sau hơn 2 tháng ban hành).

9


* Mét sè néi dung ch-a cơ thĨ, ch-a hỵp lý
Quy định việc cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế mang tính hình thức,
nên có công ty đ-ợc thành lập nh-ng hoạt động không hiệu quả hoặc mở và uỷ
quyền nhiều chi nhánh cùng hoạt động và đây chính là một trong những nguyên
nhân dẫn đến hiện tượng kinh doanh núp bóng.
Những quy định đối với h-ớng dẫn viên còn trừu t-ợng, khó xác định hoặc áp
dụng nh-: có thái độ văn minh, tận tình, chu đáo với khách Trong thực tế, việc
thực hiện và kiểm tra việc chấp hành những quy định này rất cần, song lại rất
khó.
Một số quy định trong văn bản thay đổi qua từng giai đoạn dẫn đến thiếu sự
ổn định, thống nhất trong quản lý và làm giảm hiệu lực của văn bản nh- thời hạn
thẻ h-ớng dẫn viên.
Cách hành văn (trong quy định về thời hạn thẻ h-ớng dẫn viên) thiếu rõ ràng
khiến ng-ời đọc hiểu theo nhiều nghĩa
Những quy định về mức phạt đối với các vi phạm về kinh doanh lữ hành quốc
tế trái phép trong Nghị định 149 tối đa là 15 triệu đồng (tăng 5 triệu đồng so với
Nghị định 50). Mức này vẫn quá thấp so với lợi nhuận mà các đơn vị kinh doanh
bất hợp pháp thu đ-ợc. Thực tế, có chi nhánh thu lợi gần 10 triệu USD/năm từ
hoạt động lữ hnh chui.
Mặc dù møc ký q 250 triƯu ®ång ®èi víi doanh nghiƯp lữ hành quốc tế là

phù hợp nh-ng cách thức thực hiện ch-a thiết thực. Trừ những công ty lớn, còn
những công ty vừa và nhỏ cần vốn kinh doanh thì lại phải ký quỹ tại ngân hàng
và h-ởng mức lÃi suất không kỳ hạn. Ngoài ra, cơ chế quản lý và sử dụng tiền ký
quỹ cũng ch-a đ-ợc làm rõ.

Slide 12. Sở dĩ văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành còn nhiều hạn chế là do
2 nguyên nhân chính: Thứ nhất là nguyên nhân về đội ngũ cán bộ, công chức:
Do tr-ớc đây nhiều lần Tổng cục Du lịch thay đổi tổ chức bộ máy đà làm phân
tán lực l-ợng cán bộ, đặc biệt là cán bộ chủ chốt, cán bộ nghiên cứu, quản lý nên
10


phần lớn cán bộ chủ chốt phải bổ sung từ các ngành khác sang do thiếu hụt lực
l-ợng tại chỗ dẫn đến tính kế thừa giảm sút. Ngoài ra, số l-ợng cán bộ, công
chức ít (năm 2007 đ-ợc giao 142 biên chế), chỉ bằng một vài vụ của nhiều bộ,
ngành khác nh-ng phải hoàn thành công việc nh- một bộ dẫn đến chất l-ợng
công việc bị hạn chế. Thứ hai là nguyên nhân về cơ chế chính sách: Một số cơ
chế, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật, thủ tục hành chính liên quan đến
lữ hành chậm đ-ợc nghiên cứu, giải quyết nên thiếu đồng bộ ở các ngành và địa
ph-ơng. Thống kê du lịch liên quan đến nhiều ngành song hiện nay là khâu yếu,
ảnh h-ởng rất lớn đến việc đánh giá, điều hành hoạt động lữ hành và công tác dự
báo sự phát triển du lịch trong t-ơng lai.

Slide 13. Để hạn chế tình trạng kinh doanh lữ hành không nghiêm túc và bất cập
của VBQLNN về lữ hành, tr-ớc mắt xin đ-ợc đ-a ra 2 giải pháp ngắn hạn
- Xây dựng và hoàn thiện Thông t- h-ớng dẫn
Luật Du lịch, Nghị định đà có. Để các quy định về hoạt động kinh doanh lữ
hành trong Luật Du lịch, Nghị định 92 và Nghị định 149 sớm đi vào cuộc sống
thì giải pháp đầu tiên là Thông t- h-ớng dẫn cần đ-ợc sớm ban hành và cụ thể
hiện nay rất cần sự quan tâm, nỗ lực của Vụ pháp chế Bộ VHTTDL.

- Đổi mới ph-ơng thức quản lý
Trong khi hệ thống văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành ch-a đ-ợc hoàn
chỉnh, việc đ-a ra một số ph-ơng thức quản lý mới liên quan đến hoạt động lữ
hành rất cần thiết, để từ đó xây dựng và hoàn chỉnh văn bản quản lý nhà n-ớc về
hoạt động này, cụ thể nh-:
Tiền ký quỹ
Để công khai rõ về việc quản lý, sử dụng tiền ký quỹ và đặc biệt xác định một
cơ chế mà trong đó các cơ quan nhà n-ớc khi phát hiện công ty vi phạm có thể
chủ động sử dụng tiền ký quỹ để bồi th-ờng cho khách, có thể đề xuất 2 ph-ơng
án: Thø nhÊt, Bé VHTTDL thèng nhÊt víi Bé Tµi chÝnh và Ngân hàng Nhà n-ớc
quy định các công ty lữ hành quốc tế gửi tiền ký quỹ tại một số ngân hàng đ-ợc
11


chỉ định và thời hạn lÃi suất do công ty thoả thuận với ngân hàng (không quy
định lÃi suất không kỳ hạn nh- tr-ớc đây). Thứ hai, Bộ VHTTDL quản lý tiỊn ký
q, l·i st tõ sè tiỊn ®ã dïng để chi cho công tác xúc tiến, quảng bá của ngành
Du lịch.
H-ớng dẫn viên
Đối với tình trạng thiếu h-ớng dẫn viên sử dụng ngoại ngữ hiếm, ngoài giải
pháp tạm thời là sử dụng h-ớng dẫn viên có kèm theo phiên dịch nh- hiện nay,
để khắc phục tận gốc, cả h-ớng dẫn viên, các công ty lữ hành và cơ quan quản lý
nhà n-ớc phải tích cực tham gia. Đối với các công ty lữ hành quốc tế, cần xác
định thị tr-ờng mà công ty h-ớng tới để xây dựng kế hoạch đào tạo ngoại ngữ
hiếm cho h-ớng dẫn viên của công ty. Đối với Tổng cục Du lịch, thứ nhất là cần
có thông báo công khai trên các ph-ơng tiện thông tin đại chúng về định h-ớng
thị tr-ờng trong t-ơng lai để các công ty lữ hành chuẩn bị; thứ hai là đ-a ra chủ
tr-ơng phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo trong công tác đào tạo h-ớng dẫn
viên sử dụng ngoại ngữ hiếm theo từng năm hoặc dài hơn; thứ ba là bổ sung, đ-a
ra những tiêu chuẩn riêng đối với h-ớng dẫn viên sử dụng ngoại ngữ hiếm.

Ngoài ra, hiện nay, h-ớng dẫn viên có xu h-ớng hành nghề tự do nên Nhà
n-ớc khó có thể kiểm soát. Để quản lý đ-ợc, Tổng cục Du lịch cần thúc đẩy việc
hình thành Hội H-ớng dẫn viên du lịch và đề ra quy chế quản lý h-ớng dẫn viên
thông qua Hiệp hội Du lịch Việt Nam.
Môi tr-ờng kinh doanh
Hiện nay, trên thị tr-ờng, các công ty lữ hành là đối thủ cạnh tranh trực tiếp
của nhau và rất khó có sự hợp tác. Để điều hòa lợi ích của các công ty, tạo môi
tr-ờng kinh doanh lành mạnh, Tổng cục Du lịch cần thúc đẩy thành lập Hội Lữ
hành, hoạt động trong cơ cấu thống nhất của Hiệp hội Du lịch Việt Nam. Tr-ớc
mắt, Hội Lữ hành có thể tập trung vào những hoạt động mà các công ty lữ hành
có thể kết hợp ngay nh- đào tạo, đi hội chợ, đàm phán với các nhà cung cấp độc
quyền, một số hoạt động xúc tiến Những vấn đề nhạy cảm hơn nh- chống phá
giá sẽ đ-ợc dần đ-a vào ch-ơng trình hoạt động của Hội.

12


Thanh tra, kiểm tra
- Tăng c-ờng công tác quản lý, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, xử lý nghiêm
các vi phạm để lành mạnh hoá môi tr-ờng kinh doanh.
- Chế tài trong việc xử lý vi phạm pháp luật cần mạnh hơn (VD: tăng thẩm
quyền xử phạt của Chánh Thanh tra chuyên ngành lên 50 triệu đồng). Để không
trái quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cần sửa đổi Pháp
lệnh Xử lý vi phạm hành chính tr-ớc và sau đó là sửa đổi Nghị định 149.

Slide 14. Giải pháp dài hạn

Ng-ời ta đà thống kê th-ờng từ 3-5 năm sau khi ban hành, luật đà đứng tr-ớc
yêu cầu cần phải sửa đổi, bổ sung. Vì vậy, xin đ-ợc đ-a ra 7 giải pháp có tính
chiến l-ợc:

1. Lập ch-ơng trình xây dựng pháp luật
Nội dung của ch-ơng trình bao gồm: danh mục những văn bản cần ban hành,
đơn vị soạn thảo, cơ quan thẩm định, thời gian soạn thảo, thời gian thẩm định,
trình dự thảo và dự trù kinh phí và nguồn kinh phí.
Luật và nghị định đ-ợc đ-a vào Ch-ơng trình để xây dựng đồng thời (cái gì
chung thì đ-a vào luật, cái gì chi tiết thì đ-a vào nghị định) và trình dự thảo Luật
(có gửi kèm dự thảo Nghị định), đảm bảo sau khi ban hành luật, không phải chờ
xây dựng nghị định nhằm phát huy kịp thời hiệu lực của văn bản.
2. Chú trọng công tác cán bộ
Chất l-ợng và hiệu lực của văn bản quản lý nhà n-ớc lệ thuộc rất nhiều vào
năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng và thẩm
định văn bản. Để nâng cao hiệu lực văn bản, Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch và
nhất là Tổng cục Du lịch cần chủ động về mặt tổ chức, nhân sự hiện tại và trong
t-ơng lai bằng cách quy hoạch cán bộ, dự kiến sắp xếp, điều chỉnh đội ngũ cán
bộ, công chức hiện có, chú trọng đến việc tạo nguồn, đảm bảo tính kế thừa.
* Sử dụng cán bộ, c«ng chøc
13


Cần chú ý tới năng lực, trình độ, ngành nghề đ-ợc đào tạo của từng ng-ời để
bố trí, sử dụng cán bộ, công chức phù hợp vì nếu bố trí không đúng ngành nghề
đ-ợc đào tạo thì sẽ gây khó khăn cho cán bộ, công chức trong việc đảm nhận
công việc đòi hỏi trình độ chuyên môn cao và gây lÃng phí cho công tác đào tạo.

Slide 15. Tăng c-ờng điều tra, khảo sát thực tiễn để thống kê và dự báo
Mọi văn bản quản lý nhà n-ớc đều xuất phát từ tình hình thực tiễn và h-ớng
tới tác động vào thực tiễn nhằm cải biến nó. Vì vậy, khảo sát tình hình thực tiễn
vô cùng quan trọng trong việc tạo ra tính phù hợp, khả thi và có hiệu lực, hiệu
quả của văn bản quản lý nhà n-ớc. Nếu nắm bắt đầy đủ, chính xác về tình hình
thực tiễn, cơ quan xây dựng văn bản sẽ đ-a ra những quy định phù hợp với trình

độ phát triển của đời sống xà hội, có các biện pháp cụ thể, đúng đắn để thúc đẩy
sự phát triển của nền kinh tế và của cả xà hội; ng-ợc lại, việc nắm bắt thiếu
chính xác, không đầy đủ hoặc phiến diện về tình hình sẽ trực tiếp làm giảm hiệu
lực của văn bản quản lý nhà n-ớc.
Để nhanh chóng nắm bắt đ-ợc những thông tin chính xác, đầy đủ về thực
tiễn, cần tiến hành đồng bộ nhiều biện pháp khác nhau nh-: cử cán bộ, công
chức trực tiếp tới các công ty lữ hành, điểm du lịch; tổng hợp tình hình từ các
báo cáo của cấp d-ới; nắm bắt thông tin từ các ph-ơng tiện thông tin đại chúng
(đài, báo, tạp chí, vô tuyến, internet ); qua việc nghiên cứu, giải quyết các
khiếu nại, tố cáo của công dân; tạo hòm th- góp ý Công tác tổng hợp thông
tin sẽ là cơ sở quan trọng để lập các ch-ơng trình, kế hoạch soạn thảo văn bản và
ình thành nội dung của văn bản quản lý nhà n-ớc.
Tuy nhiên, để loại trừ t- t-ởng coi nhẹ dẫn tới việc không tiến hành hoặc tiến
hành một cách hình thức các hoạt động trên, cần tuyên truyền, giáo dục đối với
đội ngũ công chức vì t- t-ởng đó có thể dẫn tới việc nắm bắt tình hình sai lệch,
phiến diện hoặc không kịp thời, dẫn tới việc thông tin đ-ợc xử lý không đúng
đắn và không dứt điểm; vì thế, việc văn bản quản lý nhà n-ớc đ-ợc ban hành
không đáp ứng đ-ợc yêu cầu của xà hội, đặc biệt là trong giai đoạn đổi míi toµn
diƯn hiƯn nay.
14


Trong quản lý nhà n-ớc, thống kê là tập hợp các số liệu có liên quan đến chức
năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà n-ớc nhằm giúp cho việc nắm bắt đầy đủ,
chính xác thông tin về tình hình những vấn đề phát sinh trong thực tiễn, liên
quan đến chức năng, nhiệm vụ mỗi cơ quan; ban hành văn bản quản lý nhà n-ớc
để giải quyết những vấn đề nảy sinh, thực hiện các văn bản quản lý nhà n-ớc đÃ
đ-ợc ban hành; những kết quả đà đạt đ-ợc, những vấn đề còn tồn đọng cần tiếp
tục giải quyết. Khi tiến hành thống kê những vấn đề trên, phải đảm bảo tính
chính xác, đầy đủ, toàn diện, khách quan của các số liệu và muốn vậy ng-ời làm

công tác này phải trung thực, có trình độ chuyên môn cao.
Từ các số liệu thống kê tiến tới tổng hợp tình hình, đ-a vào những thông tin
lý luận và thực tiễn ®Ĩ rót ra kÕt ln, ®¸nh gi¸ chung, kh¸i qu¸t về thực tiễn đời
sống xà hội và về hoạt động quản lý nhà n-ớc, nhằm xác định những điểm mạnh,
điểm yếu của hoạt động quản lý, tìm ra những nguyên nhân tích cực, tiêu cực
của tình hình và đ-a ra dự kiến về h-ớng hoạt động trong thời gian tới.
Do những công tác này có vai trò đặc biệt quan trọng nên cần đ-ợc pháp luật
quy định bắt buộc thực hiện đối với cơ quan quản lý nhà n-ớc thì mới loại trừ
đ-ợc tình trạng quan liêu, chủ quan duy ý chí của cán bộ, công chức nhà n-ớc có
thẩm quyền trong công tác chuẩn bị cho việc xây dựng văn bản quản lý nhà
n-ớc.
Dự báo xu thế, vận động, phát triển của đời sống xà hội là phán đoán trong
t-ơng lai, những vấn đề đang tồn tại trong thực tế sẽ vận động, chuyển biến ra
sao, theo h-ớng nào và có phù hợp với mục tiêu quản lý hay không. Từ đó, đề ra
những giải pháp thích ứng để tiếp tục tác động vào thực tiễn theo những h-ớng
nhất định, nhằm đạt đ-ợc mục tiêu quản lý. Việc dự báo là sự suy đoán bằng tduy khoa học, do đó chỉ có thể có đ-ợc tính đúng đắn khi dựa trên cơ sở là
những thông tin đầy đủ, chính xác về tình hình thực tiễn. Trên cơ sở hệ thống
thông tin thu thập đ-ợc bằng thống kê hoặc những cách thức khác, nhà quản lý
cần sử dụng những ph-ơng pháp khoa học (tổng hợp, phân tích, so sánh ) để
xác định đúng về thực trạng, phát hiện quy luật nội tại của các vấn đề phát sinh
trong quản lý nhà n-ớc, từ đó phán đoán xu thế vận động, ph¸t triĨn tÊt u cđa
15


chúng để chủ động có những giải pháp đúng mà không rơi vào trạng thái thụ
động.
Trong thực tiễn quản lý lữ hành ở Việt Nam, công tác dự báo ch-a thực sự
đ-ợc quan tâm và trong một số tr-ờng hợp kết quả dự báo ch-a chính xác; nhiều
vấn đề đà có khả năng bộ lộ khá rõ vẫn không đ-ợc nhận diện, thậm chí đà đ-ợc
cấp có thẩm quyền dự báo tr-ớc nh-ng khi vấn đề đó diễn ra các chủ thể có liên

quan vẫn bị bất ngờ, lúng túng. Vì vậy, cần đặc biệt quan tâm đầu t- thỏa đáng
để tiếp tục đẩy mạnh công tác dự báo ở tất cả các cấp, các ngành về những vấn
đề phát sinh trên mọi lĩnh vực của công tác quản lý nhà n-ớc.
3.3.4. Chú trọng hơn đến quá trình soạn thảo
Trong quá trình soạn thảo, điều l-u ý đầu tiên là thành lập Ban Soạn thảo.
Theo quy định tại Điều 25 và 60 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật,
thành phần Ban Soạn thảo dự án luật và nghị định, ngoài đại diện các cơ quan,
các tổ chức hữu quan, cần có sự tham gia của cả các chuyên gia và các nhà khoa
học. Vì vậy, việc thành lập Ban Soạn thảo cần phải đ-ợc xem xét, cân nhắc trong
mối quan hệ ai là ng-ời đại diện tốt nhÊt, am hiĨu nhÊt tham gia vµ cã sù tham
gia của các chuyên gia, các nhà khoa học.
Khi soạn thảo, một số lĩnh vực, vấn đề ch-a đ-ợc điều chỉnh, quy định thì cần
điều tra, đánh giá thực trạng các quan hệ xà hội đang tồn tại để đ-a vào văn bản.
Bên cạnh đó, cần phải mở nhiều hội nghị, hội thảo, tranh luận, phản biện, đóng
góp ý kiến, ch đi, xát lại thì dự tho văn bn quản lý nhà n-ớc mới có chất
l-ợng.
Việc lấy ý kiến các chuyên gia, các nhà khoa học, các công ty lữ hành và
nhân dân vào quá trình soạn thảo là một phần rất quan trọng trong quá trình lập
pháp bởi bản chất của hoạt động này là đ-a ý chí của nhân dân lên thành luật, là
hình thức quan trọng để thực hiện quyền lực nhà n-ớc và là một ph-ơng thức
thực hiện dân chủ trực tiếp. Việc làm này là bắt buộc và phổ biến ở nhiều n-ớc
trên thế giới. Chính vì vậy, theo quy định của WTO, việc lấy ý kiến nhân dân vào
một dự án luật không đ-ợc d-ới 2 lần và không ít hơn 60 ngày. Tuy nhiên, ở Việt
Nam, Nhà n-ớc không quy định đối với Luật Du lịch song đây là công đoạn rất
16


cần và thiết thực. Để đảm bảo chất l-ợng các dự án luật về du lịch, lữ hành sau
này, Tổng cục Du lịch cần đề xuất với cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền để đ-ợc
áp dụng ph-ơng thức này, song tËp trung chđ u vµo viƯc lÊy ý kiÕn các chuyên

gia, các nhà khoa học, tất cả các công ty lữ hành quốc tế trên toàn quốc và các tổ
chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động lữ hành.
3.3.5. Coi trọng công tác tổ chức thực hiện pháp luật
Để các văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành đi vào cuộc sống đòi hỏi phải
thực hiện đồng bộ nhiều biện pháp, trong đó tập trung vào:
Đẩy mạnh công tác nghiên cứu, giải thích pháp luật. Do các văn bản quản lý
nhà n-ớc là căn cứ, cở sở pháp lý cho hoạt động lữ hành nên đòi hỏi đội ngũ làm
công tác lữ hành phải nghiên cứu, đ-ợc phổ biến sâu, rộng, đ-ợc giải thích để
hiểu pháp luật, từ đó họ lấy pháp luật điều chỉnh các công việc của mình.
Tăng c-ờng công tác thông tin, tuyên truyền, giáo dục pháp luật nhằm nâng
cao ý thức pháp luật trong nhân dân. Việc hiểu và làm theo quy định của pháp
luật về lữ hành không chỉ cần đối với những ng-ời làm công tác lữ hành mà còn
cần cho cả khách du lịch để họ vừa bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình, vừa
phát hiện vi phạm của các tổ chức, cá nhân kinh doanh lữ hành. Hình thức thông
tin có thể là các tờ rơi, các nội quy, quy định tại các địa điểm, trên website hay
trên các ph-ơng tiện thông tin đại chúng khác.
Ngoài ra cần làm tốt công tác kiểm tra, giám sát việc thực thi các văn bản
quản lý nhà n-ớc về lữ hành. Công việc này th-ờng do bộ phận thanh tra, pháp
chế của Bộ Văn hóa, Thông tin và Du lịch đảm nhiệm. Bộ phần này cũng có
nhiệm vụ trực tiếp giúp Bé tr-ëng trong viƯc tỉ chøc viƯc x©y dùng, ban hành
những văn bản pháp quy theo chức năng, thẩm quyền của mình. Tại địa ph-ơng,
công việc này do thanh tra sở đảm nhận.
Biện pháp, hình thức kiểm tra rất phong phú từ việc xem xét các báo cáo định
kỳ, kiểm tra qua sổ sách, đến kiểm tra trực tiếp tại chỗ. Tuy nhiên, do văn bản
quản lý nhà n-ớc còn nhiều lỗ hổng, nên để hạn chế hiện t-ợng lách luật, kinh
doanh lữ hành chui thì việc thành lập các tổ công tác đặc biệt, có nhiệm vụ
kiểm tra th-ờng xuyên, đột xuất các công ty lữ hành sẽ có hiƯu qu¶ cao. ViƯc
17

kiểm tra có thể do lÃnh đạo chỉ đạo hoặc xuất pháp từ phản ánh của khách hành,
nhân dân, báo chí
3.3.6. Bổ sung cơ chế, chính sách
Để gii quyết một phần tình trạng kinh doanh lữ hnh chui, Tổng cục Du
lịch cần đề xuất mở rộng đối t-ợng đ-ợc kinh doanh lữ hành nh- các các hộ gia
đình có vợ, chồng, con, anh, chị em ruột định c- ở n-ớc ngoài, các gia đình có
vợ hoặc chồng là ng-ời n-ớc ngoài đ-ợc đăng ký kinh doanh lữ hành quốc tế khi
đáp ứng đủ các điều kiện, tiêu chuẩn quy định trong Nghị định 92. Việc này sẽ
tạo điều kiện thuận lợi cho các cá nhân và tổ chức có mối quan hệ với nguồn
khách ở các thị tr-ờng du lịch n-ớc ngoài tổ chức thu gom khách vào Việt Nam.
Họ không phải qua trung gian là các công ty lữ hành quốc tế làm đầu mối xin
cấp thị thực, giảm bớt đ-ợc chi phí, không phiền hà cho khách, quản lý đ-ợc các
doanh nghiệp, không bị thất thu thuế, tạo ra môi tr-ờng pháp lý bình đẳng trong
kinh doanh lữ hành và tạo khả năng cho doanh nghiệp đi sâu vào từng thị tr-ờng
mục tiêu trên cơ sở thế mạnh về mối quan hệ với nơi phát sinh nguồn khách. Một
mặt bỏ đi sự trói buộc cho các công ty có khả năng kinh doanh lữ hành quốc tế,
mặt khác hạn chế kẽ hở cho các doanh nghiệp trốn thuế, làm ăn bất hợp pháp.
Đối với khách du lịch tự do, kết quả điều tra của Tổng cục Thống kê cho thấy
đa số khách du lịch không đi theo ch-ơng trình của các hÃng lữ hành (59,1%
khách du lịch quốc tế và 90,2% khách du lịch nội địa) [19, 408]. Ph-ơng thức tổ
chức tour cho khách du lịch tự do cần rất năng động, đáp ứng nhanh nhạy với
mọi nhu cầu và khả năng thanh toán của du khách. Vì vậy, cần sớm bổ sung điều
kiện kinh doanh loại hình khách này vào các văn bản hiện hành về kinh doanh lữ
hành, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp kinh doanh đón khách du lịch tự do
hoạt động kinh doanh theo khuôn khổ pháp luật, tránh đ-ợc tình trạng v-ợt rào
thời gian qua.
Về việc liên doanh lữ hành quốc tế, tr-ớc đây, Nhà n-ớc rất hạn chế vì vẫn
còn hàng rào bảo hộ cho các công ty lữ hành trong n-ớc. Tuy nhiên, hiện nay,
Việt Nam đà gia nhập Tổ chức Th-ơng mại Thế giới, nhiều công ty muốn học
tập cách kinh doanh lữ hành chuyên nghiệp của n-ớc ngoài. Qua thăm dò ý kiến

18


các công ty lữ hành quốc tế, 49% cho rằng Nhà n-ớc cần cho phép thành lập
doanh nghiệp có 100% vốn đầu t- n-ớc ngoài và 68% quan điểm đồng ý việc
cho phép các công ty lữ hành n-ớc ngoài đặt chi nhánh tại Việt Nam. Trong khi
Luật Du lịch và Nghị định quy định ch-a đầy đủ về việc liên doanh lữ hành quốc
tế, để cụ thể hoá quy định này, Tổng cục Du lịch cần soạn thảo văn bản h-ớng
dẫn cụ thể để dễ dàng thực hiện. Quy định có thể là: Để thành lập doanh nghiệp
liên doanh lữ hành quốc tế, bên Việt Nam phải là doanh nghiệp có uy tín; có
nguồn khách ổn định; kinh doanh có lÃi 3 năm liên tục gần nhất; vốn pháp định
là 1 triệu đôla Mỹ; tỷ lệ góp vốn của bên Việt Nam ít nhất là 51% và tỷ lệ này có
thể thay đổi theo lộ trình cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
3.3.7. Tăng mức đầu t- ngân sách
Việc đầu t- ngân sách nhà n-ớc có ảnh h-ởng trực tiếp và khá sâu sắc tới chất
l-ợng và hiệu lực của văn bản quản lý nhà n-ớc. Trong giai đoạn tr-ớc mắt, Nhà
n-ớc cần nghiên cứu để phân bổ hợp lý cơ cấu ngân sách nhà n-ớc và đối với
Tổng cục Du lịch cần xem xét, -u tiên những mảng hoạt động có khả năng trực
tiếp ảnh h-ởng tới hiệu lực của quản lý nhà n-ớc.
Tr-ớc hết, Tổng cục Du lịch cần dành một phần kinh phí đào tạo từ ngân sách
nhà n-ớc và tranh thủ sự hỗ trợ của các tổ chức n-ớc ngoài cho công tác đào tạo,
bồi d-ỡng nghiệp vụ pháp chế để đội ngũ cán bộ, công chức xây dựng văn bản
quản lý nhà n-ớc có năng lực chuyên môn cao t-ơng xứng với nhiệm vụ đ-ợc
giao. Đồng thời, Tổng cục Du lịch cần quan tâm hơn tới các công trình nghiên
cứu khoa học có đề tài h-ớng tới việc nâng cao hiệu lực, chất l-ợng hệ thống văn
bản quản lý nhà n-ớc về du lịch nói chung và lữ hành nói riêng để tạo chỗ dựa
khoa học cho hoạt động xây dựng pháp luật.
Công tác xây dựng pháp luật đóng vai trò rất quan trọng trong việc thể chế
hoá đ-ờng lối, chủ tr-ơng của Đảng và thể hiện ý chí của nhân dân. Vì vậy, việc
xây dựng pháp luật về du lịch, lữ hành cần phải đ-ợc coi trọng nh- một nghề đặc

biệt để ngoài chế độ tiền l-ơng theo quy định của Nhà n-ớc còn có thêm chế độ
phụ cấp nghề nghiệp nh- đối với thanh tra viên, kiểm sát viên …

19


Ngoài ra, cần tăng mức đầu t- kinh phí cho hoạt động điều tra, khảo sát thực
tiễn, thống kê và dự báo về những vấn đề liên quan tới hoạt động lữ hành và công
tác quản lý nhà n-ớc, đặc biệt là tác động của văn bản quản lý nhà n-ớc đến hoạt
động lữ hành để phục vụ cho công tác xây dựng văn bản quản lý nhà n-ớc. Cần
xuất phát từ tầm quan trọng, tính cấp bách của vấn đề phát sinh đòi hỏi đ-ợc giải
quyết trong thực tiễn để quyết định mức độ chi ngân sách cho phù hợp, tránh
tình trạng chi nhỏ giọt, không đủ để tiến hành những hoạt động cần thiết nên
phải làm tắt, làm chiếu lệ, cũng tránh tình trạng chi thiếu căn cứ, gây lÃng phí tài
sản của Nhà n-ớc.
Bên cạnh đó, cần -u tiên đầu t- kinh phí mua sách, báo, tạp chí, các tài liệu
liên quan để kịp thời nắm bắt thông tin về hoạt động lữ hành trong và ngoài
n-ớc, đồng thời trang bị cơ sở vật chất cần thiết và hiện đại nh- máy tính, máy
in, máy phôtô phục vụ cho công tác soạn thảo, in ấn văn bản, tăng hợp lý kinh
phí cho các hoạt động khảo sát, thống kê, tổng hợp, rà soát, xử lý văn bản của
những cơ quan có thẩm quyền.
Cuối cùng là cũng nên thay đổi quan niệm duyệt chi cho công tác xây dựng
pháp luật trên cơ sở số l-ợng nội dung của dự thảo mà cần xuất phát từ chất
l-ợng của mỗi dự thảo để duyệt chi ngân sách.
Tóm lại, trên đây là một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực của văn bản
quản lý nhà n-ớc về lữ hành, thúc đẩy hoạt động lữ hành phát triển. Các giải
pháp cần thực hiện đồng bộ, trong mối quan hệ hữu cơ với nhau để phát huy hiệu
lực thực tế nhằm đảm bảo xây dựng môi tr-ờng kinh doanh lữ hành lành mạnh,
phát huy hiệu lực và hiệu quả của văn bản quản lý nhà n-ớc về lữ hành, thúc đẩy
sự phát triển mọi mặt đời sống xà hội n-ớc ta trong giai đoạn tiếp theo.

20