Nghiên cứu việc ban hành và thực thi văn bản quản lý nhà nước về lữ hành ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
N guyễn Thị Bích Hạnh
NGHIÊN c ứ u VIỆC BAN HÀNH VÀ THỰC THI
VÀN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỂ LỮ HÀNH
Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Du lịch học
(Chương trình đào tạo thí điểm )
LUẬN VĂN THẠC s ĩ DU LỊCH HỌC
NGƯỜI HUỔNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. ĐINH TRUNG K.Ĩ.ẼN
Hà N ội, 2007
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
N guyễn Thị Bích Hạnh
NGHIÊN c ứ u VIỆC BAN HÀNH VÀ THỰC THI
VÀN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỂ LỮ HÀNH
Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Du lịch học
(Chương trình đào tạo thí điểm )
LUẬN VĂN THẠC s ĩ DU LỊCH HỌC
NGƯỜI HUỔNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. ĐINH TRUNG K.Ĩ.ẼN
Hà N ội, 2007
MỤC LỤC
PHẨN MỞ Đ Ẩ U 1
NỘI DUNG 3
CHUÔNG 1. VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LỮHÀNH ở VIỆT NAM 3
1.1. Văn bản quản lý nhà nư ớ c 3
1.1.1. M ột sô khái n iệ m 3
1.1.1.1. Văn b ả n 3
1.1.1.2. Quản l ý 4
ỉ .1.1.3. Quản lý nhà nư ớ c 7

1.1.1.4. Văn bản quản lý nhà nư ớ c 8
1.1.2. Vai trò của văn bản quản lý nhà n ư ớc 12
1.1.2.1. Đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý nhà n ư ớ c

12
1.1.2.2. Phương tiện truyền đạt các quyết định quản l ý

14
ỉ. 1.2.3. Phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo
và quản l ý 16
1.1.2.4. Công cụ xây dựng hệ thống luật p h á p
17
1.2. Hoạt động lữ hành ở Việt N a m 18
1.2.1. Giai đoạn trước năm 1 9 9 9 18
1.2.2. Giai đoạn từ năm 1999 đến n a y 24
CHUÔNG 2. HIỆN TRẠNG BAN HÀNH VÀ THỤC THI VĂN BẢN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LỮHÀNH 32
2.1. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lữ h à n h

32
2.1.1. Các văn bản c h u n g 32
2.1.2. Các văn bản quy định về xuất, nhập c ả n h

34
2.1.3. Các văn bản của Tổng cục Du lịch 35
2.2. Thực trạng thực thi văn bản quản lý nhà n ư ớc 36
2.2.1. Trong kinh doanh lữ h à n h 36
2.2.2. Trong hoạt động hướng dẫn du lịch

42

2.2.3. Trong công tác kiểm t r a 45
2.3. Quá trình điều chỉnh văn bản quản lý nhà nước về lữ h à n h 47
2.3.1. Văn bản quản lý nhà nước vê lữ h à n h
48
2.3.2. Những nội dung được điều ch ỉn h 49
23.2.1. Kinh doanh lữ hành nội đ ịa 49
2 3 2 2 . Kinh doanh lữ hành quốc tế 50
2 3 2 .3 . Hướng dẫn v iê n 51
2.3.2.4. Chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch
nước ngoài tại Việt N a m 52
2.3.2.5. Vận chuyển khách du lịc h 53
2.3.2.6. Xử lý vi p h ạ m 53
2.4. Những vấn đề đặt ra cần giải q u yết 53
2.4.1. Bất cập trong công tác xảy dựng văn b ả n 54
2.4.2. Chậm ban hành và thực hiện văn b ả n 55
2.4.3. Một sô nội dung chưa cụ thể, chưa hợp l ý 56
CHLtDNG 3. NHŨNG GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU Lực VĂN BẢN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LỮ HÀNH 60
3.1. Cơ sở đề xuất giải p h á p 60
3.1.1. Quan điểm phát triển du lịch Việt N a m 60
3.1.2. Mục tiêu phát triển du lịch Việt N a m 60
3.1.3. Định hướng phát triển du lịch Việt Nam 61
3.2. Các giải pháp ngắn h ạ n 62
3.2.1. Xây dựng và hoàn thiện Thông tư hướng d ẫ n

62
3.2.2. Đổi mới phương thức quản l ý 62
3.2.2.Ỉ. Tiền ký q u ỹ 62
32.2.2. Hướng dẫn v iê n 63
32.2.3. Môi trường kinh d o a n h

64
3.2.24. Thanh tra, kiểm tr a 65
3.3. Các giải pháp dài h ạ n 66
3.3.1. Lập chương trình xảy dựng pháp lu ậ t 67
3.3.2. Chú trọng công tác cán b ộ 70
3.3.3. Tăng cường điều tra, khảo sát thực tiễn để thông kê và dự b á o

72
3.3.4. Chú trọng hơn đến quá trình soạn th ả o
74
3.3.5. Coi trọng công tác tổ chức thực hiện pháp lu ậ t

75
3.3.6. B ổ sung cơ chê, chính sá c h 76
3.3.7. Tăng mức đầu tư ngân sá c h 77
KẾT LUẬN 79
TÀI LIỆU THAM KHẢO 81
PHỤ LỤ C 85
PHỤ LỤC 1: Nghị định số26/CP ngày 091711960 về việc thành lập
Công ty Du lịch Việt N a m 85
PHỤ LỤC 2: Phiếu thăm dò ỷ kiế n
86
PHỤ LỤC 3: Tổng hợp phiếu thăm dò ỷ k iế n 88
PHỤ LỤC 4: Tổng họp doanh nghiệp lữ hành quốc tê 95
PHỤ LỤC 5: Danh sách Topten lữ hành quốc t ê 96
PHỤ LỤC 6: Tổng hợp kết quả cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch quốc t ế 97
PHỤ LỤC 7: Một số văn bản kh á c 100
DANH MỤC CÁC sơ Đổ VÀ BIỂU, BẢNG
I. Danh mục sơ đồ
I. Sơ đồ 1.1. Quan hệ quản lý giữa các cơ quan nhà nước

và các công ty lữ hành 27
II. Danh mục bảng, biểu
1. Bảng 1.1. Thị trường trọng điểm gửi khách đến Việt N am
21
2. Biểu 1.2. Sự phát triển số lượng du khách đến Việt N am 22
3. Biểu 1.3. Cơ cấu khách du lịch quốc tế đến Việt Nam
chia theo phương tiện đi lại, giai đoạn 1993 - 1998 22
4. Biểu 1.4. Thu nhập xã hội từ du lịch, giai đoạn 1990-1998

23
5. Biểu 1.5. Cơ cấu công ty lữ hành quốc tế theo thành phần kinh tế

25
6. Biểu 1.6. Kết quả kinh doanh du lịch giai đoạn 1999 - 2006

29
7. Biểu 2.1. Hướng dẫn viên du lịch (tính đến 30/6/2007)

42
8. Bảng 3.1. Chỉ tiêu Phát triển Du lịch Việt N am

61
PHẦN MỞ ĐẦU
Qua 47 năm ra đời và phát triển, hoạt động lữ hành Việt Nam đã có những
bước phát triển mạnh mẽ, ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong phát
triển du lịch cũng như phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nó đã góp phần
tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, tạo việc làm cho nhiều người, nâng
cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Để tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động lữ hành phát triển, nhiều văn bản
quản lý nhà nước đã được ban hành. Nghị định 27 và Thông tư 04 đã tác động

tích cực đến hoạt động lữ hành, góp phần lành mạnh hoá môi trường kinh
doanh, đáp ứng ngày càng cao nhu cầu đa dạng của du khách. Cùng với sự phát
triển nhanh chóng của du lịch nói chung và lữ hành nói riêng trong thời gian
qua, sự thay đổi về tình tình trong nước cũng như quốc tế và để du lịch thật sự
trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, Luật Du lịch, văn bản pháp lý cao nhất
vé du lịch đã ra đời.
Tuy nhiên, do các quan hộ kinh tế, cụ thể trong lĩnh vực lữ hành luôn biến
động nhanh hơn cá sự hình thành và phát triển các thể chế dần đến nảy sinh
nhiều bất cập trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lữ hành. Ngoài ra,
với đặc thù là một ngành kinh tế có tính chất liên ngành, việc hoàn thành một
khuôn khổ pháp lý về lữ hành có tính toàn diện, đồng bộ, hợp lý và khả thi là
rất khó. Mặt khác, không ít tổ chức và cá nhân không thực hiện nghiêm túc
các quy định của văn bản quản lý nhà nước. Cho đến nay, mặc dù đã có nhiều
công trình nghiên cứu liên đến hoạt động lữ hành nhưng chưa có để tài nào đề
cập đến những quy định của pháp luật đối với hoạt động này. Như vậy,
“Nghiên cứu việc ban hành và thực thi văn bản quản lý nhà nước về lữ hành ở
Việt N a m ” là một việc làm có tính thời sự và rất cấp thiết. Mục đích của đề tài
này là trên cơ sở nghiên cứu thực tế xác định nguyên nhân cản trở việc thực thi
các văn bản quản lý nhà nước, từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao
hiệu lực của các văn bản này trong lĩnh vực lữ hành ở nước ta.
Đế thực hiện mục tiêu trên, trong luận văn sử dụng các phương pháp
nghiên cứu sau: Điều tra xã hội học, đối chiếu thực tiễn, thống kê số liệu, so
sánh và thu thập, tổng hợp, phân tích tư liệu.
1
Khuôn khổ pháp lý về hoạt động lữ hành rất rộng và có tính giao thoa với
các ngành khác. Luận vãn chủ yếu tập trung tới những văn bản quy phạm pháp
luật vể lữ hành và một số hoạt động lữ hành chịu sự điều chỉnh của những văn
bản này này.
Nguồn tài liệu sử dụng trong luận văn này là một số đề tài, bài viết về hoạt
động lữ hành, về văn bản quản lý nhà nước ở các sách, báo, tạp chí, báo cáo

của Tổng cục Du lịch, các website vẻ du lịch, Phiếu thăm dò ý kiến các công
ty lữ hành quốc tế và kết quả tổng hợp số liệu điều tra.
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục và Tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn được bố cục gồm 3 chương:
Chương 1 : Văn bản quản lý nhà nước vê lữ hành ở Việt Nam
Chương 2: Hiện trạng ban hành và thực thi các văn bản quản lý nhà nước
vê lữ hành
Chương 3: Những giải pháp nâng cao hiệu lực văn bán quản lý nhà nước
vê lữ hành
Luận văn hy vọng sẽ đóng góp một phần giúp cơ quan quản lý nhà nước về
du lịch cấp Trung ương nâng cao hiệu lực của văn bản quản lý nhà nước về lữ
hành. Mặc dù đã cố gắng hết sức song do trình độ và khả năng có hạn nên
luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót. Rất mong nhận được sự chỉ
bảo, góp ý của các thầy, cô giáo, các nhà khoa học, các nhà quản lý, bạn bè
để luận văn hoàn chỉnh hơn.
2
CHƯƠNG 1. VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LỮ HÀNH ở VIỆT NAM
1.1. Văn bản quản lý nhà nước
1.1.1. M ột sô khái niệm
Trước khi đi sâu tìm hiểu về “văn bản quản lý nhà nước”, cần làm rõ một
số thuật ngữ cơ bản được sử dụng trong luận văn như: vãn bản, quản lý và
quản lý nhà nước.
1.1.1.1. Văn bản
Hoạt động giao tiếp của nhân loại được thực hiện chủ yếu bằng ngôn ngữ
và phương tiện giao tiếp này được sử dụng ngay từ những buổi đầu của xã hội
loài người. Với sự ra đời của chữ viết, con người đã thực hiện được giao tiếp ở
những khoảng không gian cách biệt nhau vô tận qua các thế hệ. Hoạt động
giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn luôn được thực hiện qua quá trình phát và nhận
các ngôn bản. Là sản phẩm ngôn ngữ của hoạt động giao tiếp, ngôn bản tồn
tại ở dạng âm thanh (lời nói) hoặc được ghi lại dưới dạng chữ viết, đó là văn

bản. Nó có thể là các dạng chữ viết khác nhau hay các hình vẽ, ký hiệu riêng
biệt. Văn bản có thể được thê’ hiện trên các loại vật liệu khác nhau như giấy,
gỗ, đá, da Việc chọn lựa ngôn ngữ, ký hiệu nào, vật liệu nào để thể hiện
văn bản phụ thuộc vào mục đích giao tiếp và điều kiện thực tế.
Theo nghĩa rộng, một bài thơ, câu ca dao, bia đá, hoành phi, câu đối, chúc
thư hay tác phẩm văn học đều là văn bản. Theo nghĩa hẹp, khi nói đến văn
bản là đề cập đến các văn bản pháp luật, công văn giấy tờ dùng trong hoạt
động của các cơ quan, tổ chức. Khi đó, văn bản được dùng nhằm phục vụ cho
công tác quản lý của các tổ chức, các cơ quan, đơn vị đó.
Theo tiếng Latinh thì “vãn bản” là actur, có nghĩa là hành động. Văn bản
thể hiện ý chí của cơ quan ban hành văn bản, là phương tiện để lãnh đạo, điều
hành, giao dịch. Theo một cách tiếp cận khác thì văn bản là phương tiện ghi,
truyền tin nhằm thực hiện mục đích giao tiếp nào đó. Văn bản là một hình
thức thể hiện tư duy của con người ở trình độ sáng tạo cao.
3
Tất cả những công văn, giấy tờ, tài liệu được hình thành trong hoạt động
quản lý của hệ thống các cơ quan nhà nước đều được gọi chung là văn bản.
Theo ông Tạ Hữu Ánh thì “văn bản là phương tiện đ ể ghi tin và truyền đạt
thỏnq tin bẳnq ngôn ngữ hay kỷ hiệu nhất định” [2, 7].
Trong các cơ quan Nhà nước, văn bản được sử dụng như một phương tiện
để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc thông tin cần thiết hình
thành trong quản lý, đảm bảo cho sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, phản ánh
kết quả hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức nhà nước.
Mật khác, thông qua văn bản, Nhà nước có thể kiểm tra và nắm bắt được
tình hình thực tế việc thực hiện các quyết định quản lý của mình và trên cơ sở
đó có thể tiếp tục duy trì hoặc điều chỉnh lại các quyết định quản lý của mình
cho phù hợp hơn và hiệu quả hơn. Dưới góc độ quản lý nhà nước, văn bản
được coi là khâu trung gian giữa quyết sách và hành động của người lãnh đạo,
là cơ sở để các cơ quan, cá nhân đưa các quyết định đó đi vào cuộc sống.
ỉ . 1.1.2. Quản lý

Trong sự phát triển của xã hội có ba yếu tố quan trọng nhất, đó là: lao
động, tri thức và quản lý. Quản lý là sự kết hợp giữa tri thức và lao động. Để
vận hành sự kết hợp này cần có cơ chế quản lý. Nếu cơ chế quản lý đúng đắn,
hợp lý thì xã hội phát triển tốt đẹp, ngược lại thì xã hội chậm phát triển và rối
ren.
Quản lý chính là sự điều khiển, là quy trình công nghệ, chỉ huy, điều hành,
hướng dẫn. Có ba hình thức quản lý: Quản lý thiên nhiên, quản lý trong kỹ
thuật và quản lý nhà nước.
Trong quản lý thiên nhiên, chủ thể quản lý là con người, đối tượng quản lý
là các hoạt động khai thác, sử dụng thế giới tự nhiên.
Bản chất quản lý trong kỹ thuật là con người điều khiển các vật vô tri, vô
giác để bắt chúng phục tùng ý đồ của người điều khiển. Ví dụ: Máy vi tính,
máy điện toán
4
Trong quản lý nhà nước, chủ thể quản lý là nhà nước, cụ thể là những cơ
quan và cá nhân được giao trách nhiệm, đối tượng quán lý là quan hệ giữa các
tổ chức, giữa con người với con người.
Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, trong đó có cả
khoa học tự nhiên lẫn khoa học xã hội. Mỗi ngành khoa học nghiên cứu về
quản lý theo góc độ khác nhau và có những khái niệm riêng.
Quản lý là một khái niệm rộng gồm nhiều hoạt động trên các lĩnh vực khác
nhau. Nó gắn liền với quá trình phát triển kinh tế-xã hội nên trên thực tế đã
nảy sinh nhiều quan điểm khác nhau về quản lý. Lịch sử ra đời quan niệm này
có khác nhau, có gắn với mỗi tổ chức hoạt động trong một lĩnh vực, thậm chí
với mỗi quá trình trong từng tổ chức. Nội dung thuật ngữ “quản lý” có nhiều
cách diễn đạt khác nhau:
Theo Harold Koontz, “việc quản lý là thiết yếu trong mọi sự hợp tác có tổ
chức, cũng như à mọi cấp độ của tổ chức trong một sơ s đ ' [24, 16]. Còn
F.W.Taylor xác định quản lý “là biết chính xác điều bạn muốn người khác
làm và sau đó biết được rằng họ đã hoàn thành công việc đó một cách tốt

nhất và rẻ nhai" [24, 17], Trong khi đó, Henry Fayol thì định nghĩa “quản lý
là một tiến trình bao gồm tất cả các khâu lập k ế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và
kiểm tra các nỗ lực của mỗi thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các
nguồn lực khác của tổ chức nhằm dạt mục tiêu đã định trước” [24, 17]. Mary
Parker Follett cho rằng “quản lý là nghệ thuật đạt mục tiêu thông qua con
người” [24, 17].
Ngoài ra, có người cho rằng quản lý là hoạt động phối hợp các hoạt động
chung của một đoàn thể hợp tác hay quản lý là điều khiển con người và sự vật
nhằm đạt mục tiêu đã định trước.
Theo nghĩa của điểu khiển học thì quản lý được khái niệm là điều khiển, chỉ
đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào quy luật, định luật hay nguyên
5
tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của
người điều khiển (quản lý) nhằm đạt được mục đích đã định trước.
Qua các khái niệm trên, có thể rút ra khái niệm tổng hợp về quản lý như
sau: Quản lý có thể lùểu là hoạt độnẹ nhâm tác động một cách có tổ chức và
đinh hướng của chủ thể quản lý vào một đối tượng nhất định để điều cliỉnh các
quá trình xã hội và hành vi của con người nhằm duy trì tính ổn định và phát
triển của đối tượng theo những mục tiêu đã định.
Như vậy, khái niệm quản lý gồm 4 yếu tố: Chủ thể quản lý, đối tượng quản
lý, khách thể quản lý và mục tiêu quản lý.
Chủ thể quản lý: Là tác nhân tạo ra các tác động quản lý trong mọi quá
trình hoạt động. Chủ thể luôn là con người hoặc tổ chức. Chủ thể quản lý tác
động lên đối tượng quản lý bằng các công cụ với những phương pháp thích
hợp theo những nguyên tắc nhất định.
Đôi tượng quản lý: Tiếp nhận trực tiếp sự tác động của chủ thể quản lý.
Tuỳ theo từng loại đôi tượng khác nhau mà người ta chia thành các dạng quản
lý khác nhau.
Khách thể quản lý chịu sự tác động hay chịu sự điều chỉnh của chủ thể
quản lý, đó là hành vi cúa con người, của các quá trình xã hội, có thể là mối

quan hệ giữa các thực thể trong quá trình vận động chúng.
Mục tiêu quản lý là cái đích cần phải đạt tới tại một thời điểm trong tương
lai do chủ thể và khách thể thống nhất định trước. Đây là căn cứ để chủ thể
quản lý thực hiện các tác động quản lý cũng như lựa chọn các phương pháp
quản lý thích hợp.
Quản lý ra đời chính là nhằm nâng cao năng suất và hiệu quả trong công
việc. Thực chất của quản lý con người, quản lý xã hội là để phát huy cao nhất
khả năng của con người, ổn định và phát triển xã hội theo định hướng đã đề ra.
Mục đích quản lý ở đây là cái đích do chủ thể quản lý đã định trước, là căn cứ
6
đế chủ thể quản lý lựa chọn các phương pháp và thực hiện các biện pháp tác
động quản lý khoa học phù hợp với quy luật phát triển khách quan của xã hội.
1.1.13. Quàn lý nhà nước
Trong một quốc gia tồn tại nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: các
Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội Trong quản lý xã hội đó thì quản lý nhà nước có 3 đặc
điểm cơ bản khác biệt: Thứ nhất, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan
trong bộ máy nhà nước thực hiện các quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Thứ hai, đối tượng quản lý của nhà nước là toàn thể nhân dân sống và làm việc
trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Thứ ba, quản lý nhà nước diễn ra trên tất cả
các lĩnh vực của đời sống xã hội như: chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, du
lịch, an ninh quốc phòng, ngoại giao nhằm thoả mãn nhu cầu hợp pháp của
nhân dân.
Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng xã hội. Hay nói cách
khác là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng
pháp ỉuật tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội, đối
ngoại của nhà nước. Có thể nói, tất cả các cơ quan nhà nước đều có chức nâng
quản lý xã hội, chức năng quản lý nhà nước.
Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, pháp luật là phương tiện,

công cụ chủ yếu để quản lý nhà nước nhằm duy trì sự ổn định và phát triển
của xã hội.
Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý
công việc của nhà nước. Nội dung quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào
chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các
giai đoạn lịch sử. Ngày nay, quản lý nhà nước xét về mặt chức năng bao gồm
hoạt động lập pháp của cơ quan lập pháp, hoạt động hành chính (chấp hành và
điều hành) của chính phú và hoạt động tư pháp của hệ thống tư pháp.
7
Tóm lại, quán lý nhà nước là một dạng quàn lý xã hội đặc biệt, mang tính
quyên lực nhà nước và sử dụ nạ pháp luật nhà nước đê điều chỉnh hành vi hoạt
động của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ
quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thoả mãn nhu cầu hợp pháp của
con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Trong hoạt động quản
lý nhà nước, vấn đề kết hợp các yếu tố của hoạt động quản lý rất phức tạp, đồi
hỏi các nhà quản lý phải có năng lực cao với sự hỗ trợ của các phương tiện
công nghệ hiện đại và một trong sô' các phương tiện đó là văn bản quản lý nhà
nước.
1.1.1.4. Văn bản quản ì ỷ nhà nước
Qua lịch sử phát triển hàng ngàn năm của đất nước, văn bản đã được sử
dụng như một công vụ quan trọng để ghi chép lịch sử, sáng tác văn học, quản
lý nhà nước Nguồn sử liệu ít ỏi không cho biết được chi tiết, cụ thể lý do ra
đời văn bản quản lý nhà nước. Tuy nhiên, theo Việt sử thông ẹiám cương mục,
tháng 3/1002, Lê Hoàn bất đầu định ỉuật lệ pháp lệnh, song thời đó tập quán
vẫn rất phổ biến, điều chỉnh chủ yếu các quan hệ pháp luật trên lĩnh vực hôn
nhân gia đình và dân sự.
Sau đó, do việc kiện tụng bề bộn, quan lại giữ pháp luật câu nệ văn từ trong
luật lệ, hay làm những điều quá khắc nghiệt nên nhiều người bị oan uổng quá
đáng. Vì vậy, năm 1042, vua Lý Thái Tông động lòng sai viên Trung thư sửa
lại luật lệ cũ cho thích hợp với thời thế, định thêm các điểu khoản mới, xếp

thành môn loại, phân ra từng điều, từng khoản, làm thành bộ Hình thư của
triều đại. Hình thư được xem là bộ luật thành văn đầu tiên của Nhà nước
phong kiến Việt Nam, được biên soạn một cách quy củ và hệ thống. Hoạt
động lập pháp của nhà nước cũng từ đó bắt đầu phát triển, được thể chế hoá,
hệ thống pháp luật được pháp điển hoá. Các văn bản quản lý nhà nước trong
lịch sử lập pháp của Việt Nam bắt đầu lần lượt được ra đời.
8
Các triều đại vể sau tiếp tục sử dụng văn bản trong hoạt động quản lý nhà
nước. Đến thời Nguyễn, văn bản đã trở thành phương tiện chủ yếu, trở thành
công cụ không thể thiếu được trong hoạt động quản lý nhà nước từ trung ương
đến địa phương.
Hiện nay, trong hoạt động quản lý nhà nước, trong giao dịch giữa các cơ
quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với tổ chức, công dân, với
các tổ chức nước ngoài . . văn bản là phương tiện thông tin cơ bản, là sợi dây
liên lạc chính và là một trong những yếu tố quan trọng, nhất thiết để kiến tạo
thể chế của nền hành chính nhà nước.
Trong thời gian gần đây, ở Việt Nam đã có nhiểu công trình nghiên cứu,
nhiều xuất bản phẩm đề cập đến vấn đề văn bản nói chung và văn bản quản lý
nhà nước nói riêng. Mặc dù khái niệm văn bản quản lý nhà nước vẫn chưa
được thống nhất song nội hàm của khái niệm này gồm 3 ý: Thứ nhất phải là
vãn bản; thứ hai là của cơ quan quản lý nhà nước hoặc tổ chức, cơ quan có
thẩm quyển; thứ ba là được ban hành theo quy định của pháp luật.
Trong thực tế, văn bản quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng và
nghĩa hẹp. Sự khác nhau chủ yếu của 2 nghĩa được thể hiện ở cơ quan ban
hành văn bản: Cư quan nhà nước hoặc cơ quan quản lý nhà nước.
Theo nghĩa rộng, văn bản quản lý nhà nước là những văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành, dùng để ghi và truyền đã các quyết định quản lý nhà nước hoặc
các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý nhà nước. Theo nghĩa này thì các
cơ quan nhà nước là tất cả các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp, hành pháp và tư
pháp. Đại diện theo nghĩa rộng, tác giả Phạm Hưng định nghĩa : “Văn bản quản

lý nhà nước là văn bản do tổ chức, cơ quan mang thẩm quyển nhà nước ban
hành trong hoạt dộnạ quản lý tlieo quỵ định pháp luật ” [15, 110],
Theo nghĩa hẹp, văn bản quản lý nhà nước là những văn bản do các cơ
quan quản lý nhà nước (là những cơ quan hành chính thuộc khối hành pháp)
ban hành. Theo nghĩa này thì cơ quan quản lý nhà nước không bao gồm Quốc
hội, các Tòa án và các Viện Kiểm sát vì các cơ quan này không có chức năng
9
quản ]ý nhà nước. Quan điểm của Lưu Kiếm Thanh hướng theo nghĩa hẹp, cho
rằng “văn bản quản lý nhà nước được định nghĩa là những quyết định và
thông tin quản lý thành văn (được văn bản hoá) do cấc cơ quan quản lý nhà
nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được
Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều
chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà
nước với các tổ chức và cồng dân ”[25, 8].
Trong Luận vãn này, khái niệm văn bản quản lý nhà nước được dùng theo
nghĩa rộng bởi vì Luật Du lịch (do Quốc hội, cơ quan lập pháp ban hành) có
ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động lữ hành. Dưới đây xin giới thiệu tên gọi,
thẩm quyền ban hành (cơ quan hoặc cá nhân được phép ban hành) và chức
năng của các loại văn bản quản lý nhà nước về hoạt động lữ hành ở Việt Nam.
Luật: Vãn bản quan trọng có hiệu lực pháp lý cao sau Hiến pháp, do Quốc
hội ban hành để cụ thể hoá nguyên tắc cơ bản được ghi trong Hiến pháp và
một số vấn đề được Hiến pháp giao.
Pháp lệnh: Văn bản dưới Luật có giá trị pháp lý cao sau Luật (sau một thời
gian thực hiện trình Quốc hội nâng lên thành Luật), do Ưỷ ban Thường vụ
Quốc hội ban hành căn cứ vào Hiến pháp, các Luật, Nghị quyết của Quốc hội,
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được Quốc hội giao.
Nghị định: Văn bản chủ đạo quan trọng nhất của Chính phủ để ban hành
các quy định chi tiết thi hành Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc Hội, Ưỷ
ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước; các quy định
về quyền hạn, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của các cơ quan Nhà nước ở Trung

ương và địa phương thuộc thẩm quyền của Chính phủ; các quy định về phân
vạch địa giới, sáp nhập, chia tách các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh và các
chế độ, thể lệ quản lý hành chính Nhà nước.
Nghị quyết (của Chính phủ): Ấn định những chủ trương, chính sách lớn về
các mặt kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại, nhiệm vụ kế
10
hoạch, ngân sách Nhà nước và các công tác quan trọng khác của Chính phủ để
lãnh đạo tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước.
Thông tư: Văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban
hành để giải thích, hướng dẫn chi tiết thực hiện những Nghị định, Nghị quyết
của Chính phủ; Chí thị, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ hoặc hướng dẫn
thực hiện những quy định về quản lý thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan
ngang Bộ phụ trách.
Thông tư liên bộ: Văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang
Bộ thuộc Chính phủ cùng phối hợp với nhau hoặc phối hợp với tổ chức chính
trị-xã hội có chắc năng tham gia quản lý nhà nước để quy định chi tiết hoặc
hướng dẫn thực hiện các quy định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
Chỉ thị: Văn bản quy quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, uỷ ban nhân dân ban hành để truyền
đạt, hướng dẫn, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra các cấp dưới nhằm thực hiện các
văn bản Nghị quyết, Quyết định của cấp trên hoặc của cơ quan đã ban hành.
Chỉ thị không có chức năng đề ra chính sách mới hoặc quy định mới.
Quyết định: Văn bản do Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Ưỷ ban
nhân dân ban hành trên cơ sở phạm vi, quyền hạn đã được luật pháp quy định.
Quyết định ban hành quy định những chính sách, chế độ, biện pháp thực hiện
áp dụng trong phạm vi cả nước, trong phạm vi một ngành, một lĩnh vực hoặc
một địa phương.
Quyết định phân làm 2 loại: Quyết định quy phạm pháp luật và Quyết định
cá biệt. Trong luận văn này chí đề cập đến Quyết định quy phạm pháp luật.

Nó chứa đựng các quy phạm pháp luật (quy tắc sử sự chung) ban hành thể lệ,
biện pháp nhằm thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, các văn bản quản
lý nhà nước khác của cấp trên.
11
Công văn: Là văn bản được sử dụng rộng rãi nhất, phổ biến nhất trong việc
giao dịch chính thức giữa các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị-xã hội với
nhau và với công dân để thức hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức mình.
Công văn có nhiều loại và mỗi loại có chức năng khác nhau như: Đôn đốc,
nhắc nhở, hướng dẫn, kiểm tra cấp dưới thực hiện một quy định của cấp trên;
trao đổi ý kiến, phối hợp giải quyết cồng việc
Văn bản quản lý nhà nước không thể thiếu trong trong hoạt động quản lý
của các cơ quan nhà nước. Nếu được lưu trữ lại, nó còn có giá trị như một
nguồn sử liệu quan trọng, giúp các nhà sử học nghiên cứu một cách toàn diện
về những thời kỳ, những giai đoạn lịch sử đã qua.
1.1.2. Vai trò của văn bản quản lý nhà nước
1.1.2.1 .Đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý nhà nước
Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản quản lý nhà nước tồn tại như
một phương tiện để xác định và vân dung những chuẩn mưc pháp lý vào quá
trình quản lý. Vì vậy, nó đóng những vai trò rất đắc lực cho bộ máy nhà nước
trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành và quản lý. Nó phản ánh đầy đủ tình
hình, kết quả hoạt động quản lý của một cơ quan, một tổ chức.
Có thể nói bất kỳ loại văn bản nào cũng có vai trò thông tin. Các thông tin
chứa đựng trong văn bản là một trong những tài sản quý giá của đất nước, là
sản phẩm hàng hóa đặc biệt có vai trò to lớn trong việc tạo ra của cải vật chất
và tinh thần cho xã hội, là yếu tố quyết định để đưa ra những chủ trương,
chính sách, những quyết định hành chính cá biệt nhầm giải quyết những công
việc nội bộ nhà nước cũng như những công việc liên quan đến quyền lợi và lợi
ích hợp pháp của công dân. Thông tin đóng vai trò cơ bản, vai trò chung nhất
của mọi loại văn bản và không loại trừ văn bản quản lý nhà nước.
Văn bản quản lý nhà nước chứa đựng mọi thông tin của nhà nước, của chủ

thể quản lý (cơ quan quản lý nhà nước) và chuyển tải đến đối tượng quản lý (cơ
quan quản lý nhà nước cấp dưới hay toàn xã hội). Thông tin cần thiết đó được
12
ghi chép, lưu giữ lại để làm căn cứ xử lý giải quyết công việc hiện tại, tiếp theo
và kiểm tra, xem xét khi cần thiết. Giá trị thông tin được chứa đựng trong văn
bản thể hiện giá trị của văn bản. Nhờ đó mà các cơ quan, đơn vị có thể xử lý kịp
thời các sự kiện, đảm bảo thống nhất chí đạo, điều hành trong công tác quản lý
nhà nước. Thông qua hộ thống các văn bản, con người có thể tiếp nhận được
thông tin để phục vụ cho các hoạt động của quá trình quản lý nhà nước.
Trước những đòi hỏi ngày càng cao của đời sống xã hội, của sản xuất kinh
doanh, nhu cầu về thông tin giao tiếp ngày càng phát triển. Mặc dù thực tế đã
xuất hiện nhiều phương thức truyền đạt thông tin mới (internet, điện thoại )
thỏa mãn được yêu cầu ngày càng đa dạng, phong phú của thực tiễn song hình
thức đưa thông tin trên văn bản vẫn được dùng, thậm chí ngày càng trở nên
quan trọng và được quan tâm cải tiến tốt hơn.
Tùy theo tính chất, nội dung và mục tiêu công việc, thông tin có thể được
phân loại theo các tiêu chí khác nhau: về lĩnh vực quản lý có thông tin chính
trị, thông tin kinh tế, thông tin du lịch ; theo thẩm quyền có thông tin từ cấp
trên xuống, thông tin từ cấp dưới lên, thông tin ngang cấp, thông tin nội bộ
Trong từng loại thông tin đó có thể phân loại nhỏ hơn và chi tiết hơn, như
thông tin du lịch có thể phân chia thành thông tin lữ hành, thông tin khách
sạn, thông tin về du khách
Thông tin trên văn bản có thể là thông tin hai chiều: thông tin của cấp trên
chuyển xuống cấp dưới và thông tin của cấp dưới báo cáo lên cấp trên. Quan
hệ thông tin diễn ra theo chiều dọc là quan hệ thông tin được truyền đạt giữa
các đối tượng không ngang thẩm quyền hoặc trao đổi trong quan hệ phối hợp
qua lại giữa các cư quan, đơn vị với nhau. Còn quan hệ thông tin diễn ra theo
chiều ngang là giữa các đối tượng cùng cấp thẩm quyền.
Về thời điểm thì nội dung thông báo thông tin thường có 3 loại với những
nét đặc thù riêng. Thông tin về quá khứ liên quan đến những sự việc đã được

giải quyết trong quá trình hoạt động của các cơ quan quản lý. Thông tin về
hiện tại liên quan đến những sự việc đang xảy ra hàng ngày trong các cơ quan
13
thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước. Thông tin mang tính dự báo mang
tính kế hoạch trong tương lai, các dự báo chiến lược hoạt động mà bộ máy
quản lý cần dựa vào đó để hoạch định phương hướng hoạt động của mình.
Văn bản quản lý nhà nước đóng vai trò đảm bảo thông tin cho hoạt động
quản lý nhà nước. Nội dung thông tin được văn bản truyền đạt rất phong phú,
có thể bao gồm:
Chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, quy định, pháp luật của
Nhà nước liên quan đến mục tiêu, phương hướng hoạt động lâu dài
của cơ quan;
Nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị;
Phương thức hoạt động, mục tiêu, nhiệm vụ, quan hệ công tác giữa
các cơ quan hay giữa các đơn vị với nhau;
Tinh hình các đối tượng bị quản lý, sự biến động của cơ quan, đơn vị;
chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, đơn vị;
Kết quả đạt được trong quá trình quản lý
Ngày nay, nhờ áp dụng những tiến bộ của khoa học và công nghệ, thông
tim trong văn bản đã được tổ chức, chuyển tải khoa học hơn. Công tác lưu trữ,
tra cứu, xử lý thông tin qua văn bản của hoạt động quản lý đã có những quan
niệm mới.
ỉ .1.2.2. Phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý
Bác Hồ đã nói “Một bộ máy là do nhiều thứ máy to nhỏ lắp lại. Các máy ấy
đểu ăn kìúrp với nhau thì bộ máy tốt, sản xuất nhiều. Nếu chỉ một máy nhỏ không
ăn khớp thì cũng gây ảnh hưởng đến toàn bộ máy” [9, 9]. Bộ máy Nhà nước Việt
Nam được hình thành và hoạt động theo nguyên tắc tập trung, cấp dưới phục tùng
cơ quan cấp trên, cơ quan địa phương phục tùng cơ quan trung ương. Từ đó, văn
bàn quản lý nhà nước đóng một vai trò rất rõ nét là truyền đạt mệnh lệnh, truyền
đạt các quyết định quản lý, làm khâu nối các bộ phận với nhau.

14
Trong quản lý, truyền đạt các quyết định có ý nghĩa rất quan trọng và là
một nghệ thuật như chính bản thân khoa học quản lý. Các quyết định quản lý
cần phải được truyền đạt không những nhanh chóng mà còn phải chính xác,
đúng đối tượng để đối tượng quản lý thông suốt, hiểu được nhiệm vụ, nắm
được ý muốn của lãnh đạo, yên tâm và nhiệt tình thực hiện quyết định đó. Nếu
truyền đạt kéo dài, nửa vời, thiếu cụ thể, thiếu chính xác sẽ làm cho quyết
định quản lý khó có điều kiện trở thành hiện thực hoặc thực hiện với hiệu quả
thấp. Vì vậy, việc sử dụng văn bản quản lý nhà nước cần phải đặc biệt được
chú ý, từ việc tổ chức, xây dựng, ban hành và chu chuyển văn bản trong các cơ
quan sao cho khoa học để chúng phục vụ tốt nhất cho việc truyền đạt các
quyết định quản lý.
Khi sử dụng văn bản quản lý nhà nước như một phương tiện để truyền đạt
các quyết định thì điều đầu tiên cần quan tâm là đối tượng và phạm vi truyền
đạt văn bản vì đây thực chất là vấn đề hiệu quả của việc truyền đạt các quyết
định trong quản lý nhà nước. Để hiệu suất lao động của người lãnh đạo được
nâng cao thì hệ thống văn bản quản lý nhà nước phải đảm bảo sao cho các đối
tượng bị quản lý nhanh chóng nắm được các thông tin cần thiết, có thể trao
đổi các thông tin đó một cách thuận lợi nhất và nhận thấy được khả năng có
thể thực hiện. Qua đó, người lãnh đạo nhận được các thông tin phản hồi để
theo dõi công việc phù hợp với phạm vi quản lý lãnh đạo của mình. Các nhà
lãnh đạo nếu biết sử dụng hộ thống vãn bản quản lý nhà nước trong công tác
để lập kế hoạch chỉ đạo một lúc nhiều công việc mà không để chúng ảnh
hưởng đến kết quả của nhau, không bỏ sót việc thì đây cũng là một trong
những yếu tố để giúp các lãnh đạo trở thành nhà quản lý giỏi.
Tóm lại, việc sử dụng văn bản quản lý nhà nước để truyền đạt quyết định
quản lý là một mặt của việc tổ chức khoa học lao động quản lý. Nếu tổ chức
tốt thì năng suất lao động cao, nếu tổ chức không tốt, thiếu khoa học thì năng
suất làm việc của các nhà quản lý, của các tổ chức bị hạn chế. Văn bản quản
lý nhà nước có thể giúp các nhà quản lý tạo ra các mối quan hệ về mặt tổ chức

trong các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo yêu cầu của mình và hướng hoạt
động của các thành viên vào một mục tiêu nào đó trong quản lý.
15
1.1.2.3. Phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh dạo và quản lý
Kiểm tra là điều kiện tất yếu để đảm bảo cho bộ máy lãnh đạo và quản lý
hoạt động có hiệu quả, có tác dụng phát hiện sự vận động chệch hướng, những
ách tắc của tổ chức và hạn chế bệnh quan liêu. Nên kiểm tra có ý nghĩa rất
quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước. Đây là một trong những biện
pháp để nâng cao trình độ tổ chức trong công tác của các cơ quan nhà nước.
Nếu không có kiểm tra, theo dõi thường xuyên, thiết thực và chặt chẽ thì mọi
văn bản quản lý nhà nước chỉ có thể là lý thuyết suông.
Nhằm chỉ ra tầm quan trọng đặc biệt của công tác kiểm tra, Lênin đã viết
“Kiểm tra nhân viên công tác và kiểm tra việc chấp hành thực tê công tác - mấu
chốt của toàn bộ công tác, của toàn bộ chính sách hiện nay là ở day” [12, 31].
Hệ thống văn bản quản lý nhà nước được sử dụng như một phương tiện
quan trọng làm công tác kiểm tra. Tuy nhiên, để phát huy được vai trò kiểm
tra của vãn bản quản lý nhà nước thì công tác kiểm tra cũng cần phải được tổ
chức một cách khoa học. Thông qua việc kiểm tra, giải quyết văn bản, có thể
theo dõi hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý. Nếu được tổ chức tốt, biện
pháp kiểm tra công việc qua văn bản quản lý nhà nước sẽ mang lại nhiều lợi
ích thiết thực, thúc đẩy các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội hoạt động hiệu quả hơn.
Đối với các nhà quản lý, cần phải biết vận dụng một cách có khoa học hệ
thống các văn bản quản lý nhà nước từ văn bản quy định chức năng, thẩm
quyền, vãn bản nghiệp vụ thanh kiểm tra đến các văn bản với tư cách chỉ là số
liệu. Một quy trình quản lý bắt đầu từ kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo rồi mới kết
thúc ở kiểm tra. Sự gắn kết các khâu trong quy trình đòi hỏi một lượng thông
tin phức tạp trong văn bản. Nếu nói kiểm tra là đặt lại con tàu trên đường ray
của nó thì cái kích cần cẩu chính là hệ thống văn bản quản lý và người trực
tiếp đặt con tàu chính là nhà quản lý.

Ngoài ra, để kiểm tra đạt kết quả tốt cũng cần chú ý đúng mức tới hai khía
cạnh của quá trình hình thành và giải quyết văn bản quản lý nhà nước: Một là
16
tình hình nhận được các văn bản trong hoạt động của cơ quan và các đơn vị
trực thuộc. Hai là nội dung các văn bản và sự hoàn thiện thực tế nội dung đó. ở
những mức độ khác nhau, cả hai khía cạnh trên đều có thể cho thấy chất lượng
thực tế trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước.
Thông qua hệ thống văn bản quản lý nhà nước, việc kiểm tra hoạt động của
bộ máy lãnh đạo và quản lý không thể tách rời việc phân công trách nhiệm
chính xác cho mỗi bộ phận, mỗi cán bộ trong các đơn vị của hệ thống bị quản
lý. Nếu sự phân công không rõ ràng, thiếu khoa học thì việc kiểm tra không
thể tiến hành đạt kết quả tốt.
Tóm lại, văn bản quản lý nhà nước là một phương tiện quan trọng giúp cho
việc kiểm tra có thể thực hiện thuận lợi. Qua việc hình thành và sử dụng văn
bản quản lý nhà nước, người ta có thể kiểm tra kỷ luật lao động, pháp chế
của các thành viên song quan trọng nhất là ở chỗ phải biết cách sử dụng sao
cho hiệu quả nhất từng loại văn bản khi kiểm tra.
1.1.2.4. Công cụ xây dựng hệ thống luật pháp
Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, hệ thống các văn bản quản lý
nhà nước gắn liền với việc đảm bảo quyền lực nhà nước. Các văn bản quản lý
nhà nước được xây dựng là nhằm tạo cơ sở cho các cơ quan nhà nước, các
công dân hoạt động theo chuẩn mực pháp lý thống nhất, phù hợp với sự phân
chia quyền hành trong quản lý nhà nước.
Hệ thống văn bản quản lý nhà nước vừa phản ánh sự phân chia quyển hành
rong quản lý hành chính nhà nước vừa là sự cụ thể hoá các luật hiện hành,
iướng dẫn thực hiện các luật đó. Đây là một công cụ tất yếu của việc xây
iựng hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và hệ thống văn bản quản lý nhà
nước nói riêng.
Khi xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước cần chú ý đảm bảo
:ác yêu cầu cả về nội dung và hình thức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn của mỗi cơ quan để các văn bản ban hành rạ,cổGgị^tlípđiền^ỉiữnhôi
; I RUNG TÂM THONG TIN THƯ VIÊN
17
thực tế, chứ không chỉ mang tính hình thức, về nguyên tắc, chỉ khi vãn bản có
hiệu lực pháp lý và đi vào cuộc sống thì mới đảm bảo được uy quyền của cơ
quan nhà nước.
Về mặt pháp lý, văn bản quản lý nhà nước đóng vai trò quan trọng bậc nhất
trong việc xây dựng và định hình một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem
xét các hành vi hành chính trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ quản lý của
các cơ quan. Đây là một trong những cơ sở quan trọng để giải quyết các tranh
chấp và bất đồng giữa các cơ quan, các đơn vị và cá nhân, giải quyết những
quan hệ về pháp lý trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Nói cách
khác, văn bản quản lý nhà nước là cơ sở cần thiết để xây dựng cơ chế của việc
kiểm soát tính hợp pháp của các hành vi hành chính trong thực tế của các cơ
quan nhà nước.
1.2. Hoạt động lữ hành ở Việt Nam
1.2.1. Giai đoạn trước năm 1999
Năm 1960, khi công ty du lịch đầu tiên thành lập, ngành Du lịch chưa có
điều kiện để phát triển vì đất nước đang trong tình trạng chiến tranh. Khách du
lịch quốc tế chủ yếu là khách mời, khách của các nước xã hội chủ nghĩa.
Khách nội địa là những người có thành tích trong chiến đấu, lao động, học tập
và mục đích là đi nghỉ mát, điều dưỡng. Do đó, khái niệm kinh doanh lữ hành
chưa xuất hiện và chưa được biết đến một cách đầy đủ. Đây là một trong
những đặc trưng về lữ hành của nền kinh tế thời chiến. Trên thực tế, hoạt động
lữ hành lúc đầu chỉ là đưa khách đến các điểm du lịch để tham quan, nghỉ
dưỡng hàng năm. Chính vì vậy, trong những năm đầu được thành lập, hoạt
động lữ hành còn nhiều lúng túng, mới chỉ ở mức độ sơ khai, nhiều hoạt động
mang tính tự phát nên số lượng khách quốc tế vào Việt Nam chưa nhiều. Tính
chất của hoạt động lữ hành là phục vụ theo cơ chế của nền kinh tế tập trung
bao cấp, đặc biệt trong lĩnh vực du lịch nội địa.

Nãm 1979, Tổng cục Du lịch lần đầu tiên được thành lập. Sự kiện này đánh
dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quá trình phát triển du lịch nói
18
chung và lữ hành nói riêng, bởi nó phản ánh mức độ nhận thức vể tầm quan
trọng và vai trò, hiệu quả kinh tế - xã hội của nó đối với sự phát triển của Việt
Nam.
Nói đến kết quả kinh doanh thì nếu năm 1976 số lượng du khách quốc tế
đến Việt Nam là 184.119 ngày khách, doanh thu là 23,776 triệu đồng, nộp
ngân sách 1,219 triệu đồng thì đến năm 1980 số liệu tương ứng tăng lên là
290.000 ngày khách, 51 triệu đồng và 11,748 triệu đồng [10, 100].
Từ khi xoá bỏ chế độ bao cấp (năm 1986), thực hiện đường lối đổi mới nền
kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra, với phương châm “Việt Nam
muốn làm bạn với tất cả các nước”, hoạt động lữ hành mới thực sự có điều
kiện khởi sắc. Với tư cách là các công ty gửi khách ở Đông Âu và Liên Xô cũ,
hoạt động lữ hành bắt đầu triển khai thực hiện. Sự kiện này đánh dấu bước
trưởng thành của hoạt động kinh doanh lữ hành quốc tế vốn bị động của ngành
Du lịch Việt Nam. Tuy nhiên, do là một ngành thứ nguyên nên đến năm 1990
hoạt động lữ hành mới có sự chuyển biến mạnh mẽ. Hàng trăm doanh nghiệp
du lịch, trong đó có doanh nghiệp lữ hành ra đời vì:
• Nhu cầu du lịch đến Việt Nam của người nước ngoài được khơi dậy bởi
sự hấp dẫn của tài nguyên du lịch Việt Nam cộng với đường lối đổi
mới, mở cửa của Việt Nam.
• Nhu cầu của người Việt Nam đi du lịch nội địa và ra nước ngoài cũng
tăng bởi sự phát triển của nền kinh tế, các mối quan hệ xã hội và mối
quan hệ với người thân ở nước ngoài.
• Cung du lịch phát triển cả vé chất và lượng. Thị trường bán sản phẩm du
lịch như: Dịch vụ lưu trú, ăn uống, vận chuyển, tham quan ở Việt
Nam ngày càng trở nên phong phú, sôi động và cạnh tranh gay gắt.
• Hiệu quả kinh tế của kinh doanh lữ hành khá cao nên nhiều đơn vị, cơ
sở kinh doanh đã đầu tư vốn để kinh doanh.

19