Cơ sở lý luận của đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn

Cơ sở lý luận của đầu tư công trong Nông nghiệp và phát
triển nông thôn
I- Khái niệm và vai trò của Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp
và phát triển nông thôn
1. Các khái niệm cơ bản
1.1.Vốn đầu tư và hoạt động đầu tư
1.1.1. Hoạt động đầu tư
Quá trình tái sản xuất nền kinh tế quốc dân đòi hỏi các cơ sở vật chất kỹ
thuật của nền kinh tế phải được tạo ra, duy trì và khôi phục một cách liên tục. Quá
trình này được thực hiện thông qua hoạt động đầu tư.
Từ đó, hoạt động đầu tư được hiểu là các hoạt động làm tăng thêm( bao hàm
cả khôi phục) quy mô của tài sản quốc gia. Đó là hành động bỏ vốn nhằm đạt được
các mục tiêu cụ thể nào như mục tiêu lợi nhuận( sinh lời), hoặc các mực tiêu phi
lợi nhuận( xã hội, môi trường,...). Để tiến hành đầu tư cần có vốn đầu tư.
1.1.2. Vốn đầu tư
Theo Giáo trình Dự báo phát triển Kinh tế- Xã hội: “ Vốn đầu tư là tiền tích
lũy của xã hội, của các cơ sở sản xuất kinh doanh; là tiền tiết kiệm của nhân dân và
vốn huy động từ các nguồn khác được đưa vào sử dụng trong quá trình sản xuất xã
hội nhằm duy trì tiềm lực sản xuất hiện có, tạo ra tiềm lực lớn hơn cho sản xuất,
kinh doanh hoặc cải thiện điều kiện sinh hoạt của xã hội”.
Vốn đầu tư được phân chia theo nhiều giác độ khác nhau như: theo công
dụng cảu kết quả đầu tư, theo mối quan hệ giữa các bộ phận hợp thành, theo nguồn
hình thành, theo yêu cầu của từng lĩnh vực cụ thể,... Tuy nhiên, trong phạm vi
nghiên cứu của đề tài, xin được xét trên các góc độ sau:
- Một là, theo công dụng của kết quả đầu tư, vốn đầu tư được chia thành:
vốn đầu tư cho sản xuất và vốn đầu tư phi sản xuất.
Vốn đầu tư
Vốn đầu tư sản xuất Vốn đầu tư phi sản xuất

VĐT TSLĐ VĐT TSCĐ

VĐT cơ bản VĐT sửa chữa lớn
Hình 1.1: Sơ đồ kết cấu vốn đầu tư
- Hai là, xét theo nội dung một dự án đầu tư cụ thể, vốn đầu tư được chia thành bốn
loại chính sau đây:
+ Chi phí chuẩn bị đầu tư.
+ Chi phí để tạo ra các tài sản cố định hoặc bảo dưỡng các tài sản cố định hiện có.
+ Chi phí để tạo ra hoặc tăng thêm tài sản lưu động.
+ Chi phí dự phòng cho các khoản chi phí phát sinh ngoài dự kiến.
Như vậy, có nhiều cách phân loại vốn đầu tư, tùy theo mục đích nghiên cứu và sử
dụng mà chúng ta lựa chọn tiêu thức cho phù hợp.
1.2. Dự án đầu tư
1.2.1. Khái niệm
Ngay sau khi ra đời, thuật ngữ dự án đã được sử dụng một cách rộng rãi
trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội. Chúng ta thường được biết
đến các dự án đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, hay các dự án đầu tư xây dựng
cơ bản...ví dụ như: Dự án xây dựng đường quốc lộ, Dự án điện cao thế, Dự án sử
dụng mạng lưới công nghệ thông tin trong quản lý hành chính Nhà nước,...
Tuy có những nội dung và yêu cầu cụ thể khác nhau tùy theo từng lĩnh vực cụ thể
nhưng bất kỳ dự án nào cũng đều được xác định rõ về thời gian bắt đầu và kết thúc
dự án.
Trên cơ sở đó, khái niệm dự án nói chung được trình bày một cách khá
thống nhất. Các tác giả đều nhất trí cho rằng:
- Về hình thức, DA là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và có
hệ thống một dự kiến đầu tư trong tương lai.
- Về nội dung, DA là một ý đồ tiến hành một công việc cụ thể nào đó nhằm
đạt được mục tiêu xác định trong khuôn khổ nguồn lực và khoảng thời gian nhất
định.
Theo quan điểm của người viết, dự án đầu tư hay gọi tắt là dự án( DA) là
một chuỗi các công việc và nhiệm vụ có mục tiêu cụ thể, có giới hạn nhất định về

nguồn lực, tài chính và thời gian.
1.2.2. Đặc điểm
Dự án có các đặc điểm cơ bản sau:
- Một là, tính thống nhất: theo đó, dự án là một thực thể độc lập trong một môi
trường xác định với các giới hạn nhất định về quyền hạn và trách nhiệm.
- Hai là, tính xác định: dự án được xác định rõ ràng về mục tiêu, nguồn lực, thời
hạn với một cơ cấu, chất lượng nhất định.
- Ba là, tính logic: đây là đặc điểm quan trọng nhất, được thể hiện ở mối quan hệ
biện chứng giữa các thành phần cấu thành dự án. Một dự án gồm có bốn bộ phận:
+ Mục tiêu của dự án gồm hai cấp mục tiêu: mục tiêu trực tiếp và mục tiêu
phát triển. Mục tiêu trực tiếp là mục tiêu cụ thể mà dự án đặt ra và phải đạt được
trong một giới hạn nhất định về nguồn lực và thời gian. Mục tiêu phát triển là mục
tiêu dự án góp phần thực hiện.
+ Nguồn lực của dự án: là các đầu vào về vật chất, tài chính, nhân lực, công
nghệ cần thiết để thực hiện dự án.
+ Hoạt động của dự án: là những công việc do dự án tiến hành nhằm chuyển
hóa các yếu tố nguồn lực đầu vào thành sản phẩm đầu ra.
+ Kết quả của dự án gồm có: đầu ra, kết quả và tác động.
• Đầu ra là các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cụ thể mà dự án đem lại cho
xã hội sau quá trình thực hiện dự án.
• Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo ra
một đầu ra hoặc một nhóm các đầu ra của dự án. Thường thì các kết
quả này được xem xét trong thời gian trung hạn.
• Tác động là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được
các kết quả trung hạn ở trên. Đây cũng là việc đạt được các mục tiêu
cuối cùng của một dự án.
Ví dụ: thực hiện Chương trình 135 của Chính phủ, một xã có thể quyết định
đầu tư xây dựng cơ bản thông qua Dự án kiên cố hóa kênh mương nhằm nâng cao
năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập cho người dân, góp phần xóa đói giảm
nghèo trên địa bàn xã. Để triển khai dự án cần có các nguồn lực đầu vào, đó là:

kinh phí( vốn), lao động, nguyên vật liệu xây dựng, công nghệ, kỹ thuật,...Hoạt
động của dự án chính là toàn bộ quá trình thi công kiên cố kênh mương để đem lại
đầu ra là hệ thống kênh mương hoàn chỉnh. Kết quả ban đầu của dự án đầu tư trên
là năng suất cây trồng được nâng cao. Từ đó giúp tăng thu nhập cho người dân,
góp phần giảm tỷ lệ đói nghèo trong xã- đó chính là những tác động của việc kiên
cố hóa kênh mương.
1.3. Dự án đầu tư công
1.3.1. Khái niệm
Dự án đầu tư công thường được đề xuất bởi Chính phủ và được hình thành
trong các hoạch định vĩ mô. Các DA này thường do Nhà nước làm chủ và sử dụng
các nguồn lực chủ yếu do Nhà nước kiểm soát.
Về nội dung, DAC là một kế hoạch hành động chi tiết được xây dựng trên
cơ sở nghiên cứu và đề xuất các mục tiêu, nguồn lực và các phương án triển khai
cụ thể. Trong thực tế, các DAC là sự triển khai của các Chương trình đầu tư công
cộng trong từng giai đoạn. Cũng như các dự án thông thường, các DAC cũng bao
gồm các phân tích về mọi khía cạnh như: tài chính, kinh tế, pháp lý, nhân lực cũng
như các giải pháp về mặt công nghệ- kỹ thuật. Do tính chất đặc thù của đầu tư
công nên đối với các DAC, hoạch định là khâu đầu tiên và cũng là khâu quan trọng
nhất của quá trình quản lý đầu tư công.
Về hình thức, DAC là tập hợp các tài liệu( hồ sơ DA, văn kiện DA) bao
gồm: đề xuất đầu tư, báo cáo nghiên cứu, ý kiến các bên liên quan( ngành, địa
phương,...). Tùy theo mức độ chi tiết mà người ta gọi là: DA sơ bộ, DA tiền khả
thi, DA khả thi.
Như vậy, DAC là tập hợp các hoạt động tương hỗ nhằm thực hiện một mục
tiêu phát triển theo một phương án đã lựa chọn với thời gian và nguồn lực đã xác
định.
1.3.2. Đặc điểm
Bất kỳ DAC nào cũng đều mang những đặc trưng và yêu cầu cơ bản nhất của DA
nói chung. Do đó, để phân biệt DAC với các DA thông thường khác cần phải dựa
trên những đặc điểm của đầu tư.

Theo đó, DAC có thường có các đặc điểm nhận dạng sau:
- Một là, DAC thường có sự tham gia của Nhà nước. Đa số các DAC đều do
Nhà nước làm chủ đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng kiểm soát và quản lý quá trình
đầu tư thông qua các Cơ quan chức năng của Nhà nước( Bộ, ngành,...).
- Hai là, nguồn vốn của DAC chủ yếu từ NSNN, có nguồn gốc từ NSNN
hoặc huy động qua NSNN và thường được xác định trong dự toán NSNN hàng
năm cũng như trong từng thời kỳ tuỳ thuộc vào mục tiêu và quy mô đề ra của
Chính phủ.
- Ba là, sản phẩm của DA thường là các hàng hóa công cộng. Đặc trưng cơ
bản nhất của loại hàng hoá này là tính không cạnh tranh và tính không loại trừ. Ở
nước ta, phần lớn các DA đầu tư xây dựng cơ bản đều có những đặc điểm tương tự
DAC. Tuy nhiên, ngay cả khi chủ đầu tư là các doanh nghiệp Nhà nước, nhưng nếu
sản phẩm của DA là hàng hoá cá nhân thì DA đó cũng không được gọi là DAC.
- Bốn là, quy mô của DAC thường lớn và thời hạn thường kéo dài, hầu như
không có khả năng hoàn vốn. Đặc điểm này gắn liền với tính mục tiêu của các
DAC.
- Năm là, DAC thường có tác động tới nhiều đối tượng, và mang tính liên
ngành, liên vùng. Tuy các DAC có đối tượng thụ hưởng rất rõ ràng nhưng kết quả
của một DAC thường không chỉ dừng lại ở những đối tượng đó mà còn có khả
năng lan toả đến các khu vực khác có liên quan.
- Sáu là, DAC thường ưu tiên các lợi ích kinh tế- xã hội, phát triển bền vững,
xóa đói giảm ng hèo và các mục tiêu xã hội khác. Điều này xuất phát từ một trong
những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước khi can thiệp vào nền kinh tế là
nhằm đảm bảo phúc lợi và công bằng xã hội. Do vậy, các DAC thường được
hướng đến việc thực hiện và đạt được các mục tiêu xã hội đó.
Về mặt lý thuyết, những đặc điểm trên giúp chúng ta nhận dạng được các
DAC. Trong thực tế, người ta thường chỉ căn cứ vào chủ đầu tư và nguồn vốn sử
dụng để xác định xem đó có phải là DAC hay không. Trên cơ sở đó, một DA do
Nhà nước làm chủ và kiểm soát, sử dụng vốn Nhà nước( vốn NSNN, huy động qua
NSNN, vốn tín dụng phát triển của Nhà nước) thường được coi là DAC. Nhà nước

xây dựng các Chương trình đầu tư công cộng để hệ thống và sắp xếp thực hiện các
mục tiêu quốc gia trong từng giai đoạn phát triển kinh tế- xã hội, đồng thời quyết
định xây dựng và lựa chọn triển khai các DAC một cách hợp lý nhất.
1.3.3. Phân loại dự án đầu tư công
Phân loại DAC có thể dựa theo nhiều tiêu thức khác nhau. Để thuận tiện trong quá
trình quản lý đầu tư và trong ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn, DAC chủ
yếu được phân loại theo các tiêu thức sau:
* Một là, theo đặc điểm, tính chất và quy mô của hoạt động đầu tư.
Cách phân loại này dựa trên cách phân loại dự án đầu tư nói chung ở Việt Nam
hiện nay. Theo cách này, DAC được chia thành 3 nhóm A, B, C cụ thể như sau:
- Các DA nhóm A bao gồm:
+ Các DA, không kể mức vốn, thuộc phạm vi bảo vệ an ninh, quốc phòng có
tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị- xã hội quan trọng, thành lập và xây
dựng hạ tầng khu công nghiệp mới.
+ Các DA có mức vốn trên 600 tỷ đồng đầu tư vào giao thông: cầu, cảng
biển, cản sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ.
+ Các DA có mức vốn trên 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông, cấp
thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong nước,
đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn trên 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn trên 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục,
phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
- Các DA nhóm B bao gồm:
+ Các DA có mức vốn từ 30 đến 600 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện,
dầu khí, giao thông: cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ.
+ Các DA có mức vốn từ 20 đến 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông,
cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong
nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn từ 15 đến 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ

thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn từ 7 đến 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo
dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
- Các DA nhóm C bao gồm:
+ Các DA có mức vốn dưới 30 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện, dầu
khí, giao thông. Các trường phổ thông nằm trong quy hoạch.
+ Các DA có mức vốn dưới 20 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông, cấp
thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong nước,
đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn dưới 15 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu
đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn dưới 7 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục,
phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
* Hai là, theo tính chất và mức độ nghiên cứu lập DA. Đây là cách phân loại
dựa vào khung dự án, từ đó DAC được chia thành: DA sơ bộ( báo cáo đầu tư); DA
tiền khả thi( báo cáo nghiên cứu tiền khả thi); DA khả thi( báo cáo nghiên cứu khả
thi).
*Ba là, căn cứ theo nguồn vốn đầu tư, DAC bao gồm các loại:
- DA sử dụng vốn NSNN
- DA sử dụng vốn Tín dụng phát triển Nhà nước
- DA sử dụng vốn đầu tư phát triển của DNNN
- DA sử dụng vốn ODA
Trong phạm vi của đề tài, người viết chỉ tập trung nghiên cứu đến các DAC sử
dụng nguồn vốn NSNN. Đây là nguồn vốn chủ yếu nhất trong đầu tư công cộng ở
nước ta.
1.2.4. Chu kỳ dự án đầu tư công
Về khái niệm chu kỳ dự án, có một số định nghĩa như sau:
Theo Giáo trình Chương trình và dự án Kinh tế- xã hội: “ Chu kỳ dự án là
một quá trình hoạt động gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau từ khâu đầu tiên đến
khâu cuối cùng nhằm bảo đảm cho mục tiêu phát triển được thực hiện một cách tối

ưu”.
Giáo trình Lập dự án đầu tư phát triển Nông nghiệp nông thôn có viết: “
Quá trình lặp đi lặp lại bắt đầu từ việc chuẩn bị và soạn thảo dự án đầu tư đến khi
kết thúc dự án được gọi là chu kỳ dự án hay chu trình dự án đầu tư”.
Theo quan điểm của người viết, tựu trung lại, chu kỳ dự án là một chuỗi các
hoạt động cụ thể nối tiếp nhau, từ khi hình thành ý tưởng đến khi kết thúc dự án và
đưa ra một ý tưởng dự án mới. Cũng như các dự án thông thường khác, chu kỳ của
DAC cũng gồm 6 giai đoạn cơ bản, được thể hiện ở sơ đồ chu kỳ dự án đầu tư, bao
gồm: xác định dự án đầu tư, xây dựng dự án đầu tư, thẩm định dự án, phê duyệt và
ra quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án- khai thác công trình đầu tư, đánh
giá hậu dự án. Tuy vậy, đối với một DAC, nội dung của từng giai đoạn cũng có
những điểm khác biệt.

Thực hiện DA
Thẩm định DA
Phê duyệt và ra quyết định
Hình 1.2: Chu kỳ Dự án đầu tư công
- Giai đoạn xác định dự án: đây là giai đoạn hình thành nên ý tưởng của DAC.
Khác với các dự án tư nhân- ý tưởng đầu tư được hình thành hoàn toàn do thị
trường, ý tưởng của DAC thường được hình thành trong quá trình hoạch định, xây
Hình thành ý tưởng
đầu tư
Đánh giá hậu DA
Xây dựng DA