MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH
2.1. Vài nét về tình hình pháp luật về Du lịch trước năm 2005
Ngành Du lịch ở Việt Nam ra đời năm 1960 trên cơ sở Nghị định 26/CP của
Chính phủ. Những năm đầu tiên với mục đích phục vụ chủ yếu cho khách nội địa
đó là những công dân có thành tích trong chiến đấu, học tập, lao động được đi nghỉ
mát, điều dưỡng.
Đến ngày 12/9/1969, ngành Du lịch giao cho Bộ Công an và Văn phòng Thủ
tướng trực tiếp quản lý. Năm 1977 du lịch được giao cho ngành Công an quản lý.
Do tính chất, nhiệm vụ của đất nước mà du lịch chưa có điều kiện để phát
triển.
Năm 1978, BTN Quốc hội ban hành Nghị định 282/NQQ QHK6 thành lập
Tổng cục Du lịch trên cơ sở một Vụ của Bộ Nội vụ trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng.
Sự kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quá trình phát triển
của ngành du lịch Việt Nam. Bởi vì sự kiện này đã phản ánh mức độ nhận thức về
tầm quan trọng và vai trò hiệu quả kinh tế - xã hội của nó đối với sự phát triển của
nước nhà.
Chính sự thay đổi về mặt tổ hức này đã mở rộng thẩm quyền và chức năng
của cơ quan quản lý du lịch. Giai đoạn này, bộ máy tổ chức và quản lý của Tổng
cục Du lịch dần được hoàn thiện, ngày 23/1/1979 Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị định
32/CP quy định chức năng và nhiệm vụ của ngành Du lịch, năm 1981 ban hành
Nghị định 137/CP quy định phương hướng phát triển của ngành. Cũng năm 1981
Du lịch Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức Du lịch thế giới (WTO).
Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành cũng được mở rộng bằng việc xây dựng khánh
sạn mới ở miền Bắc, tiếp quản các khách sạn của chế độ cũ sau ngày miền Nam giải
phóng.
Năm 1986 một sự kiện lịch sử quan trọng đã diễn ra, đánh dấu sự khởi đầu
cho một giai đoạn cho một giai đoạn mới của đất nước. Đó là đường lối đổi mới
nền kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra. Với chính sách mở cửa: Việt
Nam muốn là bạn của tất cả các nước, du lịch Việt Nam đã thực sự có điều kiện
khởi sắc. Tuy nhiên, phải 4 năm sau, tức là năm 1990 chúng ta mới thấy được
những bước chuyển mình của du lịch Việt Nam.

Trong thời kỳ này, cùng với sự nghiệp đổi mới của đất nước, ngành Du lịch
Việt Nam đã từng bước khắc phục những khó khăn để ra sức phấn đấu thực hiện
các chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước.
Trải qua nhiều thay đổi về tổ chức của ngành, từ chỗ ngành Du lịch được
giao cho Bộ Văn hoá - Thông tin - Thể thao và Du lịch quản lý Nhà nước theo
Quyết định số 244/QĐ - HĐNN của Hội đồng Nhà nước ngày 31/3/1990 cho đến
tháng 12/1991 Chính phủ quyết định chuyển sang chức năng quản lý Nhà nước đối
với ngành du lịch sang Bộ Thương mại và Du lịch. Tới ngày 26/10/1992 Chính
phủ có Nghị định 05 CP về việc thành lập Tổng cục Du lịch. Ngày 27/12/1992
Chính phủ có Nghị định số 20/CP và ngày 7/8/1995 Chính phủ có Nghị định 53 -
CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du
lịch. Bắt đầu từ đây, Du lịch Việt Nam chuyển sang trang mới, đó là công tác quản
lý Nhà nước về du lịch được tăng cường, quy hoạch tổng thể về du lịch được triển
khai thực hiện. Hệ thống doanh nghiệp được sắp xếp lại theo hướng chuyên môn
hoá ngành nghề, nhiều thành phần kinh tế tham gia hoạt động du lịch. Cơ sở vật
chất của ngành từng bước được nâng cao và xây dựng mới bằng vốn đầu tư nước
ngoài và huy động trong dân. Mối quan hệ quốc tế về du lịch theo hướng đa
phương, đa dạng hoá trên nền tảng "Việt Nam muốn làm bạn với tất cả các nước".
CHÍNH PHỦ
TỔNG CỤC DU LỊCH
UBND THÀNH PHỐ, TỈNH
SỞ DU LỊCH HOẶCSỞ THƯƠNG MẠI VÀ DU LỊCH
CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ KHÁC
DN du lịch Nhà nước do TW quản lý
DN du lịch Nhà nước do địa phương quản lý
DN du lịch có vốn đầu tư nước ngoài
DN du lịch hợp tác xã
DN du lịch công ty trách nhiệm hữu hạn
DN du lịch công ty cổ phần
Hộ kinh doanh dịch vụ du lịch

DN du lịch tu nhân
Ở nhiều tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, nhiều Sở Du lịch hoặc Sở
Thương mại và Du lịch được thành lập thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về
du lịch ở địa phương. Hiện nay trong cả nước có 12 Sở Du lịch và 49 Sở Thương
mại - Du lịch. Tổng cục Du lịch gồm 8 Vụ chức năng, 6 đơn vị sự nghiệp, 17
doanh nghiệp trực thuộc. Toàn ngành có khoảng gần 1.000 doanh nghiệp thuộc các
thành phần kinh tế. Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch được thể hiện ở
sơ đồ sau:
Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nay
Được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa của Nhà
nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗ lực của cán
bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt được các kết quả tiến
bộ đáng kể.
Khi nói đến cơ sở pháp lý về du lịch - không thể không đề cập đến một sự
kiện quan trọng làm cơ sở thay đổi bộ mặt du lịch ở Việt Nam. Đó là: tháng 2 năm
1999, UBTV Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Du lịch - Lần đầu tiên ở Việt Nam
Du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật trong một
văn bản thống nhất có hiệu lực cao.
Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộc sống,
hướng và điều chế các quan hệ Việt Nam theo đường lối đổi mới của Đảng trên cơ
sở thực hiện Pháp lệnh du lịch - Du lịch Việt Nam đã thu được nhiều thành quả to
lớn. Do đó không thể không đề cập đến một số nét của Pháp lệnh này.
Cách đây gần 1 năm Tổng cục Du lịch và bước đầu tổng kết 4 năm triển khai
Pháp lệnh du lịch để đánh giá mặt "được" mặt "chưa được" của Pháp lệnh và các
văn bản pháp lý khác có liên quan thấy được những hạn chế, bất cập của chúng
nhằm tạo nên cơ sở pháp lý khoa học hơn, vững chắc hơn cho du lịch - Đó là Luật
Du lịch. Tham khảo kết quả đánh giá 4 năm thực hiện Pháp lệnh cho ta một cái
nhìn khái quát hơn về Du lịch Việt Nam.
2.2. Đánh giá chung sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh du lịch
* Về việc công tác triển khai, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Du lịch

Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch đến nay Tổng cục Du lịch đã trình
Chính phủ ban hành được 5 Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh, đó là Nghị
định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trú Du lịch;
Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về kinh doanh lữ
hành, hướng dẫn Du lịch; Nghị định số 47/2001/NĐ-CP ngày 10/8/2001 của Chính
phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Thanh tra Du lịch; Nghị
định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực Du lịch và Nghị định số 94/2003/NĐ-CP ngày 19/8/2003 quy
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch.
Phối hợp với Bộ Thương mại trình Chính phủ ban hành Nghị định số 48/1999/NĐ-
CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ quy định về Văn phòng đại diện, Chi nhánh của
thương nhân và doanh nghiệp Du lịch Việt Nam ở trong nước, ở nước ngoài; Nghị
định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ quy định về Văn phòng
đại diện, Chi nhánh của thương nhân nước ngoài và của doanh nghiệp Du lịch
nước ngoài tại Việt Nam. Đồng thời, Tổng cục Du lịch đã ban hành và phối hợp
ban hành 7 Thông tư và 2 Quyết định hướng dẫn các Nghị định trên. Như vậy, các
mảng hoạt động chính của Du lịch như lữ hành, hướng dẫn Du lịch, lưu trú, thanh
tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch ... đã có hướng dẫn cụ thể,
tạo môi trường ổn định và thuận lợi cho hoạt động Du lịch phát triển.
Công tác phổ biến, quán triệt Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướng dẫn
thi hành cũng được triển khai sâu rộng tới từng đơn vị, địa phương, cơ sở quản lý,
kinh doanh Du lịch thông qua các hội Nghị định phổ biến, quán triệt văn bản do
Tổng cục Du lịch và các Sở quản lý Nhà nước nước về Du lịch tổ chức để việc thi
hành các văn bản Pháp lệnh Du lịch Luật Du lịch về Du lịch được đầy đủ, thống
nhất cho mọi đối tượng liên quan.
* Về quản lý lữ hành:
Trước khi triển khai thực hiện Nghị định 27 về kinh doanh lữ hành, hướng
dẫn Du lịch và Thông tư 04, toàn ngành có 107 doanh nghiệp kinh doanh lữ hành
quốc tế, trong đó có 97 doanh nghiệp Nhà nước, 7 doanh nghiệp liên doanh và 3
công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH). Đến nay, Tổng cục đã thực hiện cấp, đổi

250 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho các doanh nghiệp, trong đó có 122
doanh nghiệp Nhà nước, 96 công ty TNHH và 20 công ty cổ phần, 3 doanh nghiệp
tư nhân và 9 liên doanh lữ hành (hoạt động theo giấy phép đâu tư). Các địa phương
có nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế là Thành phố Hồ Chí Minh (85 doanh
nghiêp), Hà Nội (82 doanh nghiệp), Quảng Ninh (12 doanh nghiệp), Đà Nẵng (12
doanh nghiệp), Hải Phòng (07 doanh nghiệp). Như vậy, so với thời điểm trước khi
ban hành Nghị định 27, hiện nay số doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đã
tăng 143 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu là công ty TNHH.
Nghị định 27 được ban hành và triển khai với những điều kiện, thủ tục cấp
phép đã đơn giản đến mức tối đa, giải quyết được sự không nhất quán giữa một số
quy định của Pháp lệnh Du lịch so với Luật Doanh nghiệp, do Pháp lệnh Du lịch
ban hành trước Luật Doanh Nghiệp.
Qua theo dõi kết quả kinh doanh cho thấy, bên cạnh một số doanh nghiệp
Nhà nước hoạt động lữ hành quốc tế lâu năm vẫn giữ vai trò chủ lực trong kinh
doanh lữ hành và một số doanh nghiệp liên doanh lữ hành, các doanh nghiệp được
cấp phép mới, đặc biệt là một số công ty TNHH đã hoà nhập nhanh vào môi trường
kinh doanh lữ hành của nước ta, chủ động nghiên cứu, tiếp cận thị trường, góp
phần mở rộng thị trường quốc tế và thu hút được nhiều khách từ các thị trường này
tới Việt Nam trong 2 năm qua.
Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự tăng nhanh chóng của các doanh nghiệp lữ
hành quốc tế đi liền với tình hình vi phạm đang có chiều hướng tăng lên và đa dạng
hơn. Do điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng, số lượng doanh nghiệp lữ hành
quốc tế tăng nhanh nhưng hiệu quả kinh doanh và chất lượng dịch vụ không tăng
theo tương xứng. Nhiều doanh nghiệp đăng ký kinh doanh hoặc xin phép song trên
thực tế không hoạt động do không có đủ thực lực, từ đó phát sinh hiện tượng tiêu
cực như cho người nước ngoài núp bóng, trốn thuế, vi phạm chế độ quản lý, báo
cáo, giành giật khách giữa các công ty lữ hành, cạnh tranh khônglành mạnh.v.v....
Ngoài ra, do một số quy định trong Pháp lệnh chưa rõ ràng liên quan đến
việc tổ chức tour Du lịch, các dịch vụ trọn gói, dịch vụ từng phần, do đó trên thực
tế, đặc biệt ở TP. Hồ Chí Minh, nhiêu doanh nghiệp thực chất kinh doanh lữ hành

quốc tế song lại đăng ký kinh doanh các dịch vụ từng phần, trốn tránh sự quản lý
của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch.
Về kinh doanh đón khách Du lịch tự do (khách Du lịch lịch ba lô): Hiện nay,
xu hướng đi Du lịch tự do trên thế giới ngày càng nhiều. Trong những năm gần
đây, lượng khách Du lịch tự do vào Việt Nam ngày càng tăng. Để đáp ứng nhu cầu
của đối tượng khách này, một số doanh nghiệp lữ hành nội địa, đặc biệt ở TP.Hồ
Chí Minh, Hà Nội, Khánh Hoà đã tổ chức phục vụ đón khách. Tuy nhiên, theo
Pháp lệnh Du lịch và Nghị định 27, doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa
không được kinh doanh lữ hành quốc tế...Do đó, có thể nói quy định này là gò bó
đối với các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa trong khi các doanh nghiệp lữ
hành quốc tế lại không hướng tới việc phục vụ đối tượng khách này.
Trong quá trình triển khai các quy định pháp luật về kinh doanh lữ hành còn
bộc lộ một số vấn đề tồn tại dưới đây:
- Về kinh doanh lữ hành nội địa:
Hiện nay, cả nước có hàng nghìn doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa,
trong đó hai địa bàn có nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa nhất là Hà
Nội và TP.Hồ Chí Minh. Theo Nghị định 27 và Thông tư 04, kinh doanh lữ hành
nội địa là ngành kinh doanh có điều kiện không cần giấy phép. Tuy nhiên, trong
thời gian qua, nhiều doanh nghiệp vẫn tiến hành hoạt động kinh doanh lữ hành nội
địa trong khi chưa đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa, đặc biệt là
điều kiện nộp tiền ký quỹ theo quy định. Tình trạng này là do công tác kiểm tra và
xử lý vi phạm các điều kiện về kinh doanh lữ hành nội địa của nhiều Sở quản lý
Nhà nước về Du lịch chưa đựơc triển khai thường xuyên, nghiêm túc. Công tác
phối hợp của Sở quản lý Du lịch địa phương với Cơ quan đăng ký kinh doanh của
Sở Kế hoạch đầu tư địa phương không cập nhật được số lượng doanh nghiệp đã
đăng ký tại cơ quan đăng ký kinh doanh. Trong lĩnh vực kinh doanh lữ hành nội
địa gần đây đã xuất hiện nhu cầu cần có hướng dẫn viên trong khi khái niệm
hướng dẫn viên theo Pháp lệnh chỉ bao gồm hướng dẫn viên lữ hành quốc tế. Điều
này đòi hỏi có nghiên cứu thêm về khái niệm hướng dẫn viên và sự cần thiết của
hướng dẫn viên lữ hành nội địa.

- Tình trạng núp bóng: Hiện nay, tình trạng núp bóng trong hoạt động kinh
doanh lữ hành vẫn tồn tại và hoạt động ngày càng tinh vi hơn. Một số doanh
nghiệp lữ hành quốc tế vẫn cho phép các tổ chức nước ngoài núp bóng kinh doanh
lữ hành quốc tế. Một số cá nhân có quốc tịch nứơc ngoài thông qua việc kết hôn
với người có giấy phép nhưng thực chất không có khả năng làm lữ hành quốc tế đã
biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân không phép thông qua việc cung
cấp dịch vụ visa, cho mượn danh nghĩa thông qua các Chi nhánh, văn phòng đại
diện, hoặc cho người nước ngoài vào trực tiếp ngồi làm việc tại doanh nghiệp. Một
số Văn phòng đại diện của Du lịch nước ngoài ở Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp
phép đặt văn phòng đại diện dễ dàng đã lợi dụng danh nghĩa văn phòng đại diện để
kinh doanh Du lịch. Vì vậy, hiện tượng núp bóng đã trở thành vấn đề nổi cộm và
đã được nêu lên tại một số Hội Nghị định về lữ hành cũng như đặt ra nhiều vấn đề
cho công tác quản lý lữ hành của nước ta. Tình hình này đồng thời đòi hỏi cần có
quy định chặt chẽ hơn để khắc phục.
- Về liên doanh lữ hành quốc tế: để hỗ trợ, tạo điều kiện cho các doanh
nghiệp lữ hành quốc tế Việt Nam phát triển, trước đây, Tổng cục Du lịch đã đưa ra
một số điều kiện nhằm hạn chế các liên doanh lữ hành quốc tế (vốn 1 triệu USD,
bên Việt Nam góp 51%, thời hạn 10 năm, phía Việt Nam phải là doanh nghiệp lữ
hanh quốc tế...). Tuy nhiên, những điều kiện đó chưa được thể hiện dưới dạng quy
định pháp lý, vì vậy một số doanh nghiệp lách kẽ hở của pháp luật, tạo ra các liên
doanh lữ hành quốc tế trá hình, gâylên tình trạng cạnh tranh khônglành mạnh trong
kinh doanh lữ hành quốc tế.
* Về vận chuyển khách Du lịch:
Chính phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khác Du lịch; Quyết
định liên ngành số 2418/QĐ-LB ngày 04/12/1993 về quản lý vận chuyển khách Du
lịch giữa Tổng cục Du lịch và Bộ Giao thông vận tải cũng không còn hiệu lực. Mặc
dù Điều 34 Pháp lệnh Du lịch đã quy định điều kiện kinh doanh vận chuyển khách
Du lịch nhưng chưa được cụ thể hoá bằng các văn bản hướng dẫn thi hành, do đó
vận chuyển khách Du lịch như ô tô, tàu, thuyền.... Các phương tiện này chỉ chịu sự
điều chỉnh chung dưới dạng phương tiện vận chuyển hành khách công cộng. Điều

này khiến công tác quản lý hoạt động kinh doanh vận chuyển hành khách Du lịch
gặp nhiều khó khăn; nhiều doanh nghiệp kinh doanh vận chuyển khách Du lịch
không đảm bảo chất lượng phương tiện vận chuyển khách; đa số đội ngũ lái xe,
điều khiển phương tiên chưa qua bồi dưỡng nghiệp vụ vận chuyển khách Du lịch;
nhiều đơn vị kinh doanh vận chuyển khách kết hợp cả kinh doanh lữ hành nhưng
không đăng ký để trốn thuế và nộp tiền ký quỹ.
* Về hướng dẫn Du lịch:
Triển khai Nghị định 27 và thông tư 04, Tổng cục Du lịch đã uỷ quyền việc
cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch cho giám đốc các Sở quản lý Du lịch địa phương.
Tính đến ngày 4/11/2003, các địa phương trong cả nước đã cấp thẻ và đổi thẻ cho
1587 hướng dẫn viên, nâng Tổng số hướng dẫn viên trong cả nước được cấp thẻ là
5194.
Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các trường đại học, Bộ Giáo dục - Đào tạo
, Bộ Văn - Thông tin biên soạn và ban hành chương trình khung đào tạo ngắn hạn
nghiệp vụ hướng dẫn Du lịch và chỉ định 9 cơ sở đào tạo đại học mở lớp, trong đó
có 5 trường đại học ở Hà Nội, 3 trường đại học ở TP.Hồ Chí Minh và 1 trường đại
học ở Đà Nẵng. Tổng cục Du lịch đã phối hợp với Bộ Giáo dục - Đào tạo , Bộ Văn
- Thông tin và 6 trường đại học ở Hà Nội, Đà Nẵng, Huế, TP. Hồ Chí Minh và
Cần Thơ hoàn chỉnh khung chương trình ngoại ngữ Du lịch. Phối hợp với Bộ Tài
chính (Tổng cục Thuế) ban hành Thông tư hướng dẫn Nghị định 27 về phí và lệ
phí đối với việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch.
Tuy nhiên trong quá trình triển khai vẫn còn một số tồn tại sau:
- Theo quy định tại Nghị định 27 và Thông tư 04, điều kiện để được cấp
thẻ hướng dẫn viên Du lịch tương đối cao nên khi triển khai đã gặp một số vướng
mắc trong việc cấp chứng chỉ nghiệp vụ, ngoại ngữ chuyên ngành Du lịch. Do nhu
cầu thực tế về sử dụng hướng dẫn viên cho các tour Du lịch, các doanh nghiệp lữ
hành quốc tế buộc phải sử dụng nhiều hướng dẫn viên không có thẻ, đặc biệt đối
với trường hợp một số tiếng hiếm sử dụng như tiếng Hàn Quốc, Nhật Bản, Tây
Ban Nha.... Trong một số trường hợp cần có quy định giảm bớt yêu cầu về điều
kiện cấp thẻ để phù hợp với thực tế.

- Công tác quản lý hướng dẫn viên Du lịch thời gian qua còn nhiều hạn
chế, tình trạng hướng dẫn viên hoạt động không có thẻ, hướng dẫn viên bị thu thẻ ở
địa phương này lại về xin cấp thẻ ở địa phương khác, hướng dẫn viên không chấp
hành quyết định sử phạt hành chính, thao túng gây áp lực với doanh nghiệp..... đã
xảy ra ở nhiều địa phương. Điều này một phần do các quy định quản lý hướng dẫn
viên chưa cụ thể, chặt chẽ, các biện Pháp lệnh Du lịch chế tài chưa đủ mạnh, thêm
nữa việc thông tin giữa các địa phương chưa kịp thời và chưa bắt buộc.
- Một thực tế nữa cho thấy xu hướng hiện nay hướng dẫn viên tự do hành
nghề, không muốn ký hợp đồng dài hạn với một doanh nghiệp. Mặt khác, nhiều
doanh nghiệp lữ hành quốc tế không coi trọng việc quản lý và đào tạo hướng dẫn
viên, sử dụng hướng dẫn viên chủ yếu theo yêu cầu vụ việc, vì vậy quy định về
việc hướng dẫn viên hoạt động phải gắn với một doanh nghiệp lữ hành quốc tế là
không còn phù hợp. Xu hướng hướng dẫn viên hành nghề tự do là xu hướng chung
trên thế giới, đòi hỏi chúng ta phải tìm ra các biện pháp quản lý hướng dẫn viên
phù hợp hơn như thông qua hiệp hội hướng dẫn viên, ban hành quy tắc ứng xử của
hướng dẫn viên.v.v....
* Về xúc tiến Du lịch, hợp tác quốc tế, đào tạo phát triển nguồn nhân lực
Du lịch:
- Về xúc tiến Du lịch: Hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch trong một số
năm qua được thực hiện không chỉ ở cấp độ trung ương mà cả ở địa phương và
doanh nghiệp, đã góp phần quan trọng đưa hình ảnh Việt Nam ngày càng rõ nét
trên các thị trường trọng điểm của Du lịch Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn cũng
cho thấy hoạt động xúc tiến , quảng bá của doanh nghiệp Du lịch chưa có quy định
điều chỉnh riêng dẫn đến một số hiện tượng không làm tăng thêm hình ảnh Việt
Nam mà chỉ nhằm mục đích giành giật khách. Điều này đòi hỏi cần phải có quy
định cụ thể để quản lý hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch. Ngoài ra những vấn
đề thuộc về phát triển đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất Du lịch,
cũng như đào tạo phát triển nhân lực Du lịch, nghiên cứu khoa học trong Du lịch
nói chung, phát triển ngành nghề truyền thống.v.v.... là những lĩnh vực liên quan
đến thẩm quyền của nhiều cơ quan, bộ ngành khác, do đó việc chỉ dừnglại ở

những chủ trương chung đã khiến các quy định này không có hiệu lực trên thực tế.
- Về hợp tác quốc tế về Du lịch: Với cơ sở pháp lý là Pháp lệnh Du lịch, các
hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực Du lịch thời gian qua có điều kiện đựơc
tiếp tục mở rộng, đi vào chiều sâu với các hình thức hợp tác ngày càng đa dạng và
phong phú hơn. Các thoả thuận hợp tác đa phương và song phương được tích cực
đàm phán, ký kết và triển khai có hiệu quả, qua đó đã tranh thủ tục được vốn, công
nghệ, kinh nghiệm và nguồn khách, đẩy mạnh xúc tiến Du lịch và hội nhập kinh tế
quốc tế góp phần phát triển, gắn thị trường Du lịch Việt Nam với thị trường Du
lịch khu vực và thế giới. Tuy nhiên, trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế đang
có những thay đổi, cần có những bổ sung, điều chỉnh một số nội dung của Pháp
lệnh cho phù hợp với tiến trình hội nhập, đặc biệt là các nội dung về định hướng
cho các doanh nghiệp tham gia, thực hiện theo lộ trình thời gian những cam kết
trong các tổ chức kinh tế quốc tế mà Việt Nam đã và sẽ tham gia trong liên doanh
lữ hành, quản lý khách, mở cửa hơn, do đó điều kiện cạnh tranh đối với các doanh
nghiệp sẽ khốc liệt hơn. Ví dụ theo nội dung Hiệp định Thương mại Việt Nam -
Hoa Kỳ đến năm 2006, các hãng lữ hành Hoa Kỳ có thể tự do tham gia các hoạt
động lữ hành quốc tế inbound tại Việt Nam; cần có những quy định cụ thể đối với
hoạt động của các nhà đầu tư, doanh nghiệp nước ngoài trong các lĩnh vực, khu
vực cụ thể, đảm bảo phù hợp với lợi ích quốc gia.
- Về đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch: Theo Pháp lệnh Du lịch, đào
tạo phát triển nguồn nhân lực là một trong những lĩnh vực được ưu tiên đầu tư,
phát triển. Chính những quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các thành phần
tham gia vào công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực Du lịch; khuyến khích mở
trường dân lập, tư thục đào tạo về lữ hành, khách sạn (hiện có 22 trường trung học
chuyên nghiệp, cơ sở đào tạo nghề về Du lịch, 28 trường đại học, cao đẳng có
khoa, tổ bộ môn đào tạo về lữ hành, khách sạn); khuyến khích cá nhân tự học,
tham gia các khoá bồi dưỡng ngoài giờ, du học tự túc, bán tự túc... qua đó đã tăng
một cách đáng kể cả về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực Du lịch.
Tuy nhiên, do chưa có chính sách cụ thể về khuyến khích đầu tư trong lĩnh
vực đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch; thực hiện xã hội hoá giáo dục về Du

lịch chưa đựoc cụ thể hoá trong Pháp lệnh; chính sách thu học phí chưa phù hợp
với thực tế vì đào tạo Du lịch đòi hỏi thực hành nhiều và tốn kém; việc thu học phí
ở các cơ sở đào tạo cônglập quá thấp, trong khi đó việc thu học phí ở các trường
dân lập, tư thục lại chưa có cơ chế quản lý hiệu quả; chưa có sự phối hợp chặt chẽ
giữa cơ quan quản lý Nhà nước về giáo dục và quản lý ngành Du lịch.
* Về quản lý cơ sở lưu trú Du lịch:
Sau khi Nghị định số 39/2000/NĐ-CP và Thông tư 01/2001/TT-TCDL,
Quyết định 02/2001/QĐ-TCDL của Tổng cục Du lịch đựơc ban hành, Bộ Tài chính
ban hành Thông tư số 87/2002/TT-BTC về hướng dẫn thực hiện chế độ thu nộp,
quản lý sử dụng phí thẩm định cơ sở lưu trú Du lịch. Tổng cục Du lịch cũng đã làm
việc với các cơ quan chức năng để giải quyết những vướng mắc trong việc sử dụng
các chương trình thu tín hiệu truyền hình từ vệ tinh (TVRO) để thu trực tiếp các
chương trình truyền hình của nước ngoài trong cơ sở lưu trú Du lịch; tham gia
cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng quy chế quản lý trò chơi điện tử có thưởng,
theo đó cho phép các cơ sở lưu trú Du lịch có đủ tiêu chuẩn được tổ chức kinh
doanh loại hình dịch vụ này.
Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực cơ sở lưu trú Du lịch trước hết thực hiện
thông qua việc phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch. Hiện nay, cả nước có
3.761 cơ sở lưu trú Du lịch với 83.239 phòng, trong đó có 869 khách sạn được xếp
hạng từ 1-5 sao với 31.703 phòng. Số khách sạn đạt tiêu chuẩn từ 3-5 sao là 149
khách sạn với 16.335 phòng. Việc tải thẩm định các cơ sở lưu trú Du lịch sau hai
năm được công nhận cũng đang đựơc thực hiện nghiêm túc ở các địa phương. Về
cơ bản, quy định về phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch đã có tác dụng thúc
đẩy các cơ sở kinh doanh chú ý tới công tác nâng cao chất lượng phục vụ, tạo điều
kiện thuận lợi cho du khách được lựa chọn chỗ ở theo yêu cầu về chất lượng. Tuy
rằng khi triển khai áp dụng các tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn ở các địa phương
còn có tình trạng không đồng đều, thống nhất song nhìn chung công tác xếp hạng
khách sạn theo tiêu chuẩn sao đã thừa nhận thị trường Du lịch khu vực và quốc tế.
Tiêu chuẩn này còn có tác dụng như một văn bản hướng dẫn các Nhà nước đầu tư
xây dựng khách sạn theo quy chuẩn chung.

Tuy nhiên, quá trình thi hành Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướng dẫn
thi hành về cơ sở lưu trú Du lịch xuất hiện một số khó khăn vướng mắc chủ yếu
như sau:
- Việc xếp hạng khách sạn là công cụ quản lý Nhà nước đối với các cơ sở
lưu trú Du lịch lịch có chất lượng cao nhằm bảo đảm chất lượng dịch vụ phù hợp
với các chuẩn mực quốc tế. Tuy nhiên trên thực tế đã xuất hiện khá phổ biến tình
trạng có một số loại hình Du lịch và một số đối tượng khách Du lịch bình dân có
nhu cầu ở tại các cơ sở lưu trú loại quy mô nhỏ, chất lượng thấp, song chúng ta
chưa có các biện Pháp lệnh Du lịch từ phía ngành Du lịch đó là chế độ thuế chưa
hợp lý giữa các cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú dẫn đến việc không đăng ký, treo
biển thể hiện chất lượng cơ sở lưu trú thì có lợi hơn (do phải đóng thuế ít hơn) so
với các cơ sở có đăng ký và treo biển đúng loại, hạng. Mặt khác, có nhiều cơ sở
lưu trú tuy không đạt các tiêu chuẩn tối thiểu theo quy định hiện hành song vẫn
đón một số lượng đông khách Du lịch; hiện tượng này xuất hiện ngày càng nhiều
ở miền núi, đồng quê, nơi thu hút nhiều khách Du lịch tới thưởng thức, khám phá,
song các cơ sở lưu trú đó lại không chịu sự quản lý của ngành Du lịch do chưa đủ
tiêu chuẩn. Vì vậy, quy định về quảnlý cơ sở lưu trú cần mở rộng hơn để có thể
“với tay” tới các dạng cơ sở lưu trú có đón khách Du lịch. Cần đưa ra những quy
định về đăng ký tự nguyện hoặc các điều kiện bắt buộc về vệ sinh, y tế, an toàn...
đối với các hình thức cơ sở lưu trú; đồng thời cần nghiên cứu để có một số chính
sách khuyến khích các cơ sở này nâng cấp, phát triển cơ sở vật chất và dịch vụ của
mình.
- Trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch đối với phát triển
cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể, do đó khi tiến hành thiết kế, đầu tư
xâydựng cơ sở lưu trú Du lịch không có ý kiến thẩm định của cơ quan quản lý Nhà
nước về Du lịch dẫn đến hiện tượng vẫn còn những cơ sở được xây dựng không
đúng tiêu chuẩn, gây lãng phí, ảnh hưởng tới tính chuyên nghiệp, chất lượng phục
vụ và hiệu quả kinh doanh sau này.
- Một số loại hình cơ sở lưu trú kinh doanh đón khách Du lịch nhưng
không nằm trong phạm vi điều chỉnh của cácvăn bản quản lý về Du lịch như nhà

khách, nhà nghỉ của các Bộ, ngành, địa phương; nhà trọ, phòng trọ trên các tàu,
thuyền... dẫn đến hiện tượng môi trường kinh doanh không bình đẳng, cạnh tranh
thiếu lành mạnh giữa đơn vị kinh doanh và đơn vị được bao cấp, không hạch toán
kinh doanh, làm thất thu ngân sách Nhà nước, gây khó khăn, phức tạp cho công tác
quản lý Nhà nước.
- Thiếu các quy định về tiêu chuẩn trình độ nghề nghiệp của người quản lý
và nhâ viên trong khách sạn, do vậy bắt buộc các khách sạn đào tạo, làm bất lợi
cho Việt Nam khi tham gia hội nhập quốc tế và phải cam kết thực hiện tự do hoá
thương mại dịchvụ.
- Các chính sách về phát triển cơ sở lưu trú Du lịch còn thiếu và chưa
đồng bộ: việc đưa ra các chính sách phát triển dài hạn cho hoạt động kinh doanh cơ
sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể; các quy định về thuế, vay vốn, xuất nhập
khẩu, tiền lương, giá cả... còn chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện và khuyến khích đối
với hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú Du lịch.
* Vấn đề quản lý quy hoạch Du lịch:
Việc xây dựng, điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển Du lịch Việt Nam
cũng như quy hoạch phát triển Du lịch địa phương đã góp phần tích cực vào việc
quản lý, đầu tư, xây dựng phát triển Du lịch tại địa phương; công tác quy hoạch đã
góp phần quản lý, bảo vệ, khai thác tài nguyên Du lịch được đúng hướng và chủ
động hơn. Chiến lược và quy hoạch phát triển Du lịch cũng phát huy hiệu quả tích
cực trong việc định hướng phát triển cơ sở hạ tầng Du lịch theo đúng chương trình,
mục tiêu của Chính phủ. Trong thời gian 4 năm (2001 - 2004), Nhà nước đã hỗ trợ
1596 tỷ đồng để đầu tư cơ sở hạ tầng Du lịch, trong đó gồm 80% hỗ trợ cho các địa
phương có khu Du lịch quốc gia.
Tuy nhiên, việc thực hiện công tác quy hoạch, đầu tư, thiết kế, xây dựng
công trình trong lĩnh vực Du lịch vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Trong Pháp lệnh Du lịch, tại Điều 6 có ghi: “Nhà nước có chính sách và
biện pháp thực hiện quy hoạch Du lịch”, tuy nhiên trên thực tế không có cơ chế để
đảm bảo tuân thủ quy định này. Ở một số dự án, một số hạng mục không phù hợp
với quy hoạch Du lịch, không hài hoà với cảnh quan môi trường tại khu vực đó,

thậm chí không có ý kiến của ngành Du lịch song vẫn được phê duyệt. Một số nơi
đã quy hoạch cho phát triển Du lịch song vẫn để cho các hoạt động kinh tế khác tự
do diễn ra. Nhiều quy hoạch Du lịch đã được xác định song vẫn bị lấn chiếm, gây
khó khăn cho công tác triển khai quy hoạch. Về nguyên tắc, trên một không gian
lãnh thổ có thể diễn ra nhiều hoạt động khác nhau, tuy nhiên khi đã quy hoạch cho
một mục tiêu thì cần hạn chế hoặc có cơ chế kiểm soát để không làm ảnh hưởng
đến mục đích của việc triển khai khu vực đó. Nói cách khác, cần có quy định trao
cho cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch quyền được quyết định hoặc tham gia ý
kiến đối vơi việc cho phép các hoạt động khác diễn ra trong khu vực đã được quy
hoạch cho phát triển Du lịch.
- Đầu tư trong lĩnh vực Du lịch chưa tương xứng với tiểm năng. Mặc dù
Điều 16 Pháp lệnh Du lịch có quy định khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư
vào lĩnh vực Du lịch. Song do quy định này trong Pháp lệnh chưa cụ thể nên trên
thực tế, chính sách về đầu tư chưa phản ánh được đầy đủ sự hỗ trợ của Nhà nước
trong một số lĩnh vực cần thiết như chính sách tạo điều kiện cho các doanh nghiệp
Du lịch nâng cao khả năng đầu tư cả về quy mô và chất lượng để tăng sức cạnh
tranh trên thị trường trong nước và quốc tế; chính sách khuyến khích đầu tư vào
kinh doanh, khai thác tiềm năng Du lịch đối với các loại hình Du lịch văn hoá, lịch
sử, Du lịch cộng đồng .....
- Về quản lý hoạt động thiết kế, xây dựng các công trình tại các khu, điểm
Du lịch: trong Pháp lệnh có quy định cần phải có ý kiến thoả thuận của cơ quan
quản lý Nhà nước về Du lịch có thẩm quyền. Quy định này trên thực tế rất ít được
chấp hành do một mặt, ngành Du lịch chưa xây dựng được hệ thống tiêu chuẩn kỹ
thuật để làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý; mặt khác hiệu lực của quy định này
không cao do việc vi phạm quy định này cũng không dẫn đến trách nhiệm, chế tài
nào, do đó tình trạng xây dựng lộn xộn, thiết kê không phù hợp, không hài hoà với
cảnh quan môi trường tại các khu, điểm Du lịch là rất phổ biến.
* Vấn đề quản lý sử dụng tài nguyên Du lịch: