Quản lý dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn đầu tư công trên địa bàn tỉnh sơn la

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
---------------------

NGUYỄN THỊ BÌNH

QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN

TỈNH SƠN LA

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Hà Nội, năm 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
---------------------

NGUYỄN THỊ BÌNH

QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

SỬ

DỤNG VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH SƠN LA
Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế
Mã số:

8340410

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS. PHẠM VŨ LUẬN

Hà Nội, năm 2020


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi
cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi thực hiện và không vi
phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật.

Hà Nội, ngày

tháng

năm 2020

Học viên thực hiện

Nguyễn Thị Bình


ii

LỜI CẢM ƠN
Luận văn tốt nghiệp cao học được hoàn thành tại Đại học Thương mại. Luận

văn là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu ở nhà trường, kết hợp với kinh
nghiệm trong q trình cơng tác thực tiễn, với sự nỗ lực cố gắng của bản thân tôi.
Để đạt được kết quả này, cho phép chúng tôi được bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc
nhất đến tất cả các đơn vị và một số cá nhân đã quan tâm, tạo điều kiện cho chúng
tơi trong q trình học tập và nghiên cứu. Trước hết, tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn
chân thành tới sự giúp đỡ nhiệt tình và đầy trách nhiệm của GS. TS. Phạm Vũ
Luận là người trực tiếp hướng dẫn trong suốt quá trình làm luận văn này.
Tôi xin cảm ơn lãnh đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, UBND,
HĐND, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, Kho bạc Nhà nước
tỉnh, các Ban QLDA tại tỉnh Sơn La… đã tạo điều kiện cung cấp số liệu, các báo
cáo,... để tơi hồn thành nội dung luận văn nay. Cuối cùng, tơi xin cảm ơn gia đình,
bạn bè, đồng nghiệp đã luôn động viên, ủng hộ, tạo mọi điều kiện cho tôi trong suốt
thời gian vừa qua.
Mặc dù bản thân tơi đã có nhiều rất cố gắng, nhưng do thời gian thực hiện có
hạn nên luận văn khơng thể tránh khỏi những hạn chế và thiếu sót nhất định.Vì vậy
tơi rất mong tiếp tục nhận được sự đóng góp ý kiến của q Thầy, Cơ giáo cùng
tồn thể các bạn đọc.
Một lần nữa, tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội,
ngày

thán
năm 2020
g
Học viên thực hiện

Nguyễn Thị Bình


i

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỞ ĐẦU...........................................................................................................1
1.

TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI.........................................................1

2.

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU............................................................. 2
2.1. Tình hình nghiên cứu ngồi nước..........................................................2
2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước..........................................................4

3.

MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU...................................... 6
3.1. Mục tiêu nghiên cứu..............................................................................6
3.2. Nội dung nghiên cứu............................................................................. 6

4.

ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU...................................... 7
4.1. Đối tượng nghiên cứu............................................................................7
4.2. Phạm vi nghiên cứu...............................................................................7

5.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.........................................................8

5.1. Quy trình nghiên cứu.............................................................................8
5.2. Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu................................................. 8

6.

KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN.............................................................10

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG................................. 12
1.1.KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC . 12

1.1.1. Những vấn đề chung về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản......12


ii
1.1.2. Những vấn đề chung về nguồn vốn đầu tư công và đầu tư xây dựng
cơ bản từ nguồn vốn đầu tư công................................................................ 15
1.1.3. Việc quản lý dự án đầu tư công và quản lý dự án không sử dụng vốn
đầu tư công.................................................................................................. 16
1.2.

QUẢN LÝ DỰ ÁN SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRONG

LĨNH VỰC XÂY DỰNG................................................................................17
1.2.1. Quản lý dự án sử dụng vốn đầu tư công..........................................17
1.2.2. Khái niệm QL dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn đầu tư công.....18
1.2.3. Sự cần thiết phải quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn
đầu tư công.................................................................................................. 20
1.3.

NỘI DUNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG

NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG Ở ĐỊA PHƯƠNG.......................................21
1.3.1. Chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng......................................................22
1.3.2. Thẩm định dự án đầu tư xây dựng...................................................23
1.3.3. Phê duyệt dự án đầu tư xây dựng.................................................... 28
1.3.4. Tổ chức triển khai dự án đầu tư xây dựng.......................................30
1.3.5. Quyết toán dự án đầu tư xây dựng...................................................31
1.4.

ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

BẰNG VỐN ĐẦU TƯ CÔNG........................................................................33
1.4.1. Hiệu lực........................................................................................... 34
1.4.2. Hiệu quả...........................................................................................35
1.4.3. Phù hợp............................................................................................35
1.4.4. Bền vững..........................................................................................35
1.5.

CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ DỰ

ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TỪ NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG.................36


iii
1.5.1. Các nhân tố thuộc về nhà nước........................................................36
1.5.2. Các nhân tố thuộc về mơi trường bên ngồi....................................37
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
BẰNG NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI ĐỊA BÀN TỈNH SƠN LA ... 39
2.1.

ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU..............................................39

2.1.1. Điều kiện tự nhiên của tỉnh Sơn La................................................. 39
2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội của tỉnh Sơn La......................................40
2.2.

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ

BẢN BẰNG NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH SƠN
LA....................................................................................................................42
2.2.1. Địa bàn nghiên cứu, nguồn vốn đầu tư công cho đầu tư xây dựng
trên địa bàn tỉnh Sơn La.............................................................................. 42
2.2.2. Thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn
đầu tư công trên địa bàn tỉnh Sơn La.......................................................... 46
2.3.

ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ

XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH SƠN LA..........62
2.3.1. Đánh giá quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo các
nhóm tiêu chí...............................................................................................62
2.3.2. Đánh giá chung về tình hình quản lý dự án đầu tư xây dựng từ
nguồn vốn đầu tư công trong thời gian qua trên địa bàn tỉnh Sơn La.........69
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN
LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TỪ NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH SƠN LA................................................................... 72
3.1.

QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN CÁC BAN QUẢN

LÝ DỰ ÁN XÂY DỰNG TỈNH SƠN LA THỜI GIAN TỚI.........................73
3.1.1. Quan điểm phát triển....................................................................... 73


iv
3.1.2. Định hướng phát triển......................................................................73
3.2.

GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY

DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
SƠN LA...........................................................................................................74
3.2.1. Nhóm giải pháp tổng thể................................................................. 75
3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể.....................................................................80
3.3.

KIẾN NGHỊ........................................................................................ 87
v
DANH MỤC BẢNG BIỂU VÀ TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG

Số thứ tự
Bảng 2. 1

Tên bảng
Tình hình đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN trên địa bàn Tỉnh
Sơn La giai đoạn 2017 - 2019

Bảng 2.2

Các văn bản, chính sách của UBND tỉnh Sơn La liên quan đến việc
quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn NSNN

Bảng 2.3.

Đánh giá về định hướng phát triển dự án

Bảng 2.4.

Đánh giá về bộ máy QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng

Bảng 2.5.

Ý kiến về giám sát và đánh giá dự án đầu tư xây dựng

Bảng 2.6.

Ý kiến về đóng góp của định hướng phát triển dự án đầu tư xây dựng
vào mức gia tăng dự án và số lượng nhà đầu tư tư nhân tham gia

Bảng 2.7.

Ý kiến về kết quả thực hiện của dự án đầu tư xây dựng

Bảng 2.8.

Ý kiến về mức độ phù hợp của chính sách, quy định nhà nước đối
với dự án đầu tư xây dựng

Bảng 2.9.

Ý kiến về mức độ cân bằng trong phân bổ lợi ích, rủi ro giữa các bên
liên quan dự án đầu tư xây dựng



vi
DANH MỤC HÌNH
Số thứ tự

Tên hình

Hình 2.1.

Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ đúng đắn, hợp lý của định hướng
phát triển dự án đầu tư xây dựng

Hình 2.2

Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý của chính sách xúc tiến
đầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng

Hình 2.3

Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý của chính sách tài chính
đối với dự án đầu tư xây dựng

Hình 2.4

Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý của chính sách đất đai đối
với dự án đầu tư xây dựng

Hình 2.5

Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý chính sách mơi trường

Hình 2.6

Ý kiến về năng lực của cán bộ QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng

Hình 2.7

Ý kiến về việc cơ cấu tổ chức bộ máy QLNN đối với dự án
XDCB là hợp lý


vii
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

CSHT

Cơ sở hạ tầng

GPMB

Giải phóng mặt bằng

KT-XH

Kinh tế xã hội

NSNN

Ngân sách nhà nước

ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức

XDCB

Xây dựng cơ bản

UBND

Ủy ban nhân dân

TMĐT

Tổng mức đầu tư


1

MỞ ĐẦU

TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

1.

Đầu tư xây dựng là một trong những lĩnh vực quan trọng, giữ vai trò chủ yếu
trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng (CSHT), cơ sở vật chất - kỹ thuật góp phát triển kinh
tế - xã hội trên địa bàn tỉnh nói riêng, cả nước nói chung nhằm tiến tới thực hiện cơng
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hàng năm, vốn đầu tư công thông qua ngân sách
nhà nước (NSNN) luôn dành một tỷ lệ lớn chi cho đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, trong
thực tế việc quản lý các dự án đầu tư xây dựng, đặc biệt là việc sử dụng vốn đầu tư
công đã và hiện vẫn đang xảy ra hiện tượng thất thốt, lãng phí, tiêu cực.

Tình trạng này do nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân cơ bản là do những
hạn chế ở vấn đề quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản, thể hiện ở các khâu của quá
trình đầu tư xây dựng cơ bản: từ khâu quy hoạch, kế hoạch, duyệt chủ trương đầu
tư, chuẩn bị và thẩm định phê duyệt, tổ chức đấu thầu và thực hiện dự án đến khâu
thanh quyết toán.
Trong những năm qua, nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho lĩnh vực xây
dựng cơ bản ngày một lớn, năm sau ln cao hơn năm trước. Do đó, cơ sở hạ tầng
kỹ thuật, cơng trình dân dụng, cơng trình giao thông và các dự án phát triển kinh tế
xã hội ngày càng cải thiện, bộ mặt của tỉnh và đời sống của nhân dân được thay đổi
rõ rệt.
Là một tỉnh của miền núi phía bắc, đang trong giai đoạn phát triển nên tỉnh
Sơn La đang dành rất nhiều nguồn vốn đầu tư công cho xây dựng. Nguồn vốn ngân
sách nhà nước đầu tư cho xây dựng hàng năm chủ yếu thu từ nguồn đấu giá quyền
sử dụng đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng và nguồn trái phiếu Chính phủ. Các dự
án đầu tư đã phát huy được hiệu quả, bộ mặt nông thôn ngày một thay đổi, cơ sở hạ
tầng nông thôn Sơn La như: điện, đường, trường học, trạm y tế xã đã dần kiên cố,
đời sống của nhân dân được nâng cao.
Nhìn lại quá trình quản lý dự án, cơng tác bố trí và giải ngân nguồn vốn đầu tư

công cho các dự án đầu tư xây dựng ta thấy nổi lên một số vấn đề như: ngày càng


2

có nhiều cơng trình chậm tiến độ, chi phí đầu tư xây dựng tăng cao, chất lượng các
cơng trình xây dựng không đảm bảo, công tác quản lý dự án chưa được hoàn thiện,
hiệu quả sau đầu tư chưa cao,… Tất cả những điều này cũng là nguyên nhân dẫn
đến thất thốt lãng phí ngân sách Nhà nước và nhiều nguồn lực khác của tỉnh. Đây
là một trong những thách thức lớn đối với Sơn La cũng như các địa phương khác
trong cả nước.
Xuất phát từ thực tiễn, tác giả lựa chọn nghiên cứu luận văn: "Quản lý dự án
đầu tư xây dựng sử dụng vốn đầu tư công trên địa bàn tỉnh Sơn La".
2.

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
2.1. Tình hình nghiên cứu ngoài nước
Đầu tư xây dựng cơ bản là một vấn đề cấp thiết, liên quan đến nhiều mảng khác

nhau trong nền kinh tế, do đó đã được nghiên cứu lớn trên thế giới. Nghiên cứu kinh
điển về vấn đề này có thể kể đến Joseph (1995). Tác giả này đã hệ thống các lý
thuyết về đầu tư xây dựng và cho rằng, đây là một phần bắt buộc phải có trong phát
triển kinh tế tại bất cứ quốc gia nào. Một trong những kế thừa lớn của ông là đã tổng
hợp các lý thuyết đi trước, bao gồm lý thuyết của Adam Smith, Keynes và
Semuelson về chi tiêu cơng, từ đó đề xuất một vấn đề là phối kết hợp giữa nguồn
ngân sách nhà nước với nguồn vốn tư nhân. Tuy nhiên, một trong những hạn chế
của nghiên cứu này là mang tính sách giáo khoa quá nhiều, và được coi là một
nguồn lý thuyết gốc cho các nghiên cứu tiếp theo chứ không tập trung cụ thể vào
nguồn nào, cũng như không đưa ra được một nghiên cứu cụ thể về quản lý đầu tư
xây dựng cơ bản dưới góc độ của nhà nước hay của tư nhân.

Kế thừa và phát triển học thuyết của Joseph thì có thể kể đến các nghiên cứu
khác trên thế giới như của Cuttaree (2016). Tác giả cho rằng, để một dự án thành
cơng (trường hợp nghiên cứu điển hình tại Chile và Mexico) thì cần phải (1) quy
hoạch dự án tốt; (2) nghiên cứu khả thi tốt; (3) dự báo doanh thu và chi phí chính
xác; (4) khn khổ pháp luật phù hợp; (5) quản lý kinh tế vĩ mô tốt; (6) đấu thầu
cạnh tranh và minh bạch. Tuy nhiên, nghiên cứu này vấp phải một số ý kiến rằng
mang tính chất định tính q cao, khơng lượng hóa được tác động của từng yếu tố


3

đối với quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, và
còn thiếu hẳn một phần là kết hợp với các khu vực tư nhân để thực hiện – và đây
mới là phần được cho là xu hướng phổ biến trên thế giới.
Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện các dự án đầu tư xây dựng tại Úc và lấy
trường hợp nghiên cứu điển hình là dự án Airport Link, Banks (2017) cho rằng một
dự án được cho là đã quản lý thành công thì phải thực hiện tốt các vấn đề sau: (1)
cam kết chính trị mạnh mẽ của nhà nước; (2) có luận chứng kinh tế đúng đắn; (3)
tìm hiểu thị trường trước khi tiến hành công bố dự án hoặc thực hiện dự án; (4) năng
lực của nhóm cán bộ thực hiện dự án từ khi hình thành ý tưởng về dự án đến khi xây
dựng dự án. Tương tự, Pascual (2017) khi nghiên cứu dự án xây dựng đường cao
tốc tại Philippine đã cho thấy, một dự án đầu tư xây dựng được coi là thành công khi
được hỗ trợ về khung pháp lý, chính sách và phải có chương trình truyền thơng tốt.
Các nghiên cứu này cho thấy phần nào các chỉ tiêu phải đánh giá về quản lý dự án,
song lại khó áp dụng tại các nước đang phát triển như Việt Nam.
Một trong những hướng nghiên cứu được các nhà kinh tế học thể chế nhắc đến
nhiều đối với đầu tư xây dựng bằng nguồn ngân sách nhà nước là nguyên nhân của
những thất bại xuất phát từ đâu nếu chỉ dùng nguồn vốn này. Một số nhóm nghiên
cứu như UNESCAP (2015), Ward et al (2015) cho rằng khu vực các nước Châu Á
Thái Bình Dương – trong đó có Việt Nam – khi thực hiện các dự án thông qua

nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thường thất bại bởi (1) khu vực công chưa đủ
điều kiện thực hiện các dự án đầu tư xây dựng – vốn là loại dự án do các doanh
nghiệp nhà nước hoặc có liên quan đến nhà nước thực hiện; (2) thiếu thể chế, văn
bản hướng dẫn và bị cản trở bởi chính các cơng chức – và hiện tại được tóm tắt
bằng cụm từ “khơng được chính khu vực cơng ủng hộ”; (3) Chưa có một quy trình
chuẩn để khuyến khích hoặc lựa chọn các nhà thầu trong đầu tư xây dựng và (4)
khơng có sự tham gia của các đối tượng hưởng lợi từ dự án. Các nghiên cứu này là
một gợi ý lớn cho hướng nghiên cứu tìm cách khắc phục những tồn tại của đầu tư
xây dựng bằng nguồn từ NSNN.


4

Đối với hướng nghiên cứu tìm cách khắc phục, có thể kể đến đóng góp của nhóm
nghiên cứu thuộc ADB (2015), Yescombe (2017)… Các nghiên cứu này đồng thời cho
rằng, muốn quản lý tốt thì cần phải (1) tạo mơi trường đầu tư hấp dẫn, trong đó điều
cần thiết là phải xây dựng được một chính phủ kiến tạo phục vụ cho các đối tượng khác
nhau có thể tham gia vào các dự án cơng chứ khơng chỉ có các doanh nghiệp nhà nước
(hoặc liên quan) thực hiện. Điều này đồng nghĩa với việc phải xây dựng được khung
pháp lý tốt và thể chế cho thực hiện đánh giá đấu thầu đầu tư xây dựng; (2) Thành lập
cơ quan giám sát và hợp tác để có thể quản lý tốt hơn đầu tư công. Tư tưởng này phù
hợp với nghiên cứu của Koch et al (2016), cho rằng cần phải phối hợp giữa chính
quyền địa phương và các cơ quan trung ương khi sử dụng ngân sách – đồng thời phải
có sự phối hợp giữa các nguồn vốn có gốc từ ngân sách nhà nước như vốn hỗ trợ phát
triển chính thức – theo nghiên cứu của Maluleke (2016).

Tóm lại, các nghiên cứu nước ngoài đã cho thấy tầm quan trọng của đầu tư xây
dựng bằng nguồn NSNN, trong đó đã chỉ ra những nhân tố tác động, nguyên nhân
thất bại và những bài học có thể làm với các nước đang phát triển. Những nghiên
cứu này sẽ mở ra một số hướng phát triển đối với Việt Nam nói chung và các vùng

khác nhau nói riêng.
2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước
Đối với tình hình nghiên cứu, có một số nghiên cứu trực tiếp về đầu tư xây dựng
bằng nguồn NSNN và những dự án phát triển có liên quan. Cụ thể, có thể nói đến Lê
Thanh Hương (2015) xem xét dự án, quản lý dự án và thành công của dự án đầu tư xây
dựng như đối tượng và chịu sự tác động của quản lý nhà nước. Cấn Quang Tuấn (2018)
chỉ ra đặc điểm, vai trò của vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước cũng như các
nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng loại vốn này, trong đó có cơ sở pháp lý. Cùng quan
điểm với hai tác giả trên là Trần Minh Phương (2018) xác định các yếu tố ảnh hưởng
đến kết cấu hạ tầng giao thơng, trong đó cũng có những yếu tố đã được các nghiên cứu
ngoài nước nhắc đến như các yếu tố về thể chế, chính sách, đồng thời gợi ý chính sách
thu hút vốn đầu tư đối với phát triển hạ tầng trên quan điểm cho rằng đầu tư có thể do
bất cứ một bên nào thực hiện, song người sử dụng


5

đường bộ phải là người có trách nhiệm hồn trả. Đây là một quan điểm rất mới tại
Việt Nam vào thời điểm đó, và để ra một khoảng trống nghiên cứu về công tác phối
hợp đầu tư giữa khu vực công và khu vực tư nhân, cũng như đánh giá khả năng thu
hồi vốn dựa trên khả năng trả nợ của đối tượng hưởng lợi từ dự án.
Đối với cụ thể các phương thức quản lý dự án, có một số nghiên cứu như Đinh
Kiện (2015), Bùi Thị Hoàng Lan (2017) đã đề cập đến xây dựng cơ sở hạ tầng bằng
phương thức BOT (xây dựng – vận hành – chuyển giao), và đã nhận xét rằng năng
lực quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước còn yếu kém, hệ thống pháp lý, chính
sách chưa hồn thiện và hiệu quả, trên cơ sở đó đề cập đến giải pháp về quy hoạch
dự án cũng như khuôn khổ pháp luật. Tuy nhiên, các nghiên cứu này quá nặng về
mảng kỹ thuật mà bỏ qua mặt kinh tế của dự án. Một nghiên cứu gần đây được tác
giả Nguyễn Thủy Lan thực hiện với đề tài “Đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng
bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính

phủ” đã hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và thực tiễn về QLDA đầu tư xây dựng
bằng nguồn vốn NSNN, bên cạnh đó tác giả cũng đã đề xuất một số giải pháp đổi
mới QLDA đầu tư xây dựng nguồn vốn NSNN đến năm 2020 và tầm nhìn đến
2030.
Đối với khía cạnh quản lý nhà nước, có thể kể đến Nguyễn Thị Bình (2018), Trần
Văn Hồng (2019). Các tác giả này đã nghiên cứu đầu tư theo chu trình hoạt động, bao
gồm xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư, lập – thẩm định – phê duyệt đầu tư, triển
khai dự án, thẩm định chất lượng và bàn giao cơng trình… Một số nghiên cứu khác như
Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2018), Nguyễn Thị Hồng Minh (2018) cho rằng quản lý nhà
nước là việc cần thiết, song nên xem xét đến khả năng hoàn vốn của dự án phát triển, vì
các dự án này hướng nhiều đến hiệu quả xã hội hơn là hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên, các
tác giả này cũng không đi quá sâu vào từng dự án để phân tích mà chỉ nghiên cứu tổng
thể, và đưa ra những gợi ý về mặt chính sách.
Tóm lại, các nghiên cứu trong nước đã kế thừa và phát triển các nghiên cứu nước
ngoài, đồng thời giải quyết một số khía cạnh nhất định liên quan đến đầu tư xây dựng
cơ bản bằng nguồn vốn từ NSNN, cũng như gợi mở khía cạnh kết hợp với các


6

nguồn vốn nước ngoài. Tuy nhiên, các nghiên cứu này gặp phải một số giới hạn
như: (1) chỉ đề cập một hoặc một số khía cạnh cụ thể, chưa có cơng trình nào nghiên
cứu cụ thể về hệ thống lý thuyết và đánh giá thực trạng quản lý – đặc biệt là quản lý
nhà nước – đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà
nước; (2) nhận thức của nhà nghiên cứu và nhà hoạch định chính sách chưa thống
nhất, có khi đồng nhất hoạt động đầu tư xây dựng bằng nguồn NSNN là hoạt động
“cho khơng” – vì quan điểm rằng dự án phát triển phải hướng đến mục tiêu xã hội.
Thêm vào đó, các nghiên cứu này tập trung quá nhiều vào các hình thức liên quan
đến xây dựng – vận hành – chuyển giao mà bỏ qua toàn bộ các hình thức nhượng
quyền hay xây dựng – vận hành – vận hành (BOO) và (3) các nghiên cứu còn thiếu

hệ thống chiến lược, kế hoạch, chính sách của từng địa phương về đâu tư xây dựng
cơ bản.
Do đó, có thể nói, nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng
nguồn vốn ngân sách nhà nướclà lĩnh vực nghiên cứu vẫn còn khoảng trống tri thức
cần nghiên cứu, và đặc biệt, chưa có một nghiên cứu nào tìm hiểu về thực trạng
quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh
Sơn La.
MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

3.

3.1. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu thực trạng đầu tư xây dựng và công tác quản lý dự án đầu tư xây
dựng từ nguồn vốn đầu tư công của tỉnh Sơn La trong những năm qua, từ đó đề xuất
giải pháp tăng cường quản lý dự án đầu tư xây dựng từ nguồn vốn đầu tư công của
tỉnh Sơn La.
3.2. Nội dung nghiên cứu
-

Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng từ

nguồn vốn đầu tư công.
-

Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng và công tác quản lý dự án đầu tư xây

dựng từ nguồn vốn đầu tư công trên địa bàn tỉnh Sơn La trong thời gian qua, đưa ra


7

yếu tố ảnh hưởng đến công tác công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng từ nguồn
vốn đầu tư công của tỉnh.
-

Đề xuất giải pháp tăng cường quản lý dự án đầu tư xây dựng từ nguồn vốn

đầu tư công của tỉnh Sơn La trong thời gian tới.
4.

ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

4.1.

Đối tượng nghiên cứu

-

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các hoạt động quản lý dự án đầu tư

xây dựng từ nguồn vốn đầu tư công trên địa bàn tỉnh Sơn La. Tác giả tập trung vào
1 số dự án đầu tư xây dựng làm ví dụ để tìm hiểu thực trạng.
-

Đối tượng điều tra khảo sát là các cán bộ công tác tại Ủy ban nhân dân tỉnh và
huyện, các phòng, ban, các ủy ban nhân dân cấp xã và các doanh nghiệp thực hiện
dự án đầu tư xây dựng từ nguồn vốn đầu tư công trên địa bàn tỉnh Sơn La.
4.2.

Phạm vi nghiên cứu

4.2.1. Phạm vi về nội dung
Hoạt động tổ chức, quản lý các dự án đầu tư xây dựng từ nguồn vốn đầu tư công
trên địa bàn tỉnh Sơn La.
Thêm vào đó, tính đến thời điểm hiện tại, đa phần các dự án đầu tư xây dựng
bằng nguồn đầu tư công đều được thực hiện thông qua các kế hoạch (được họp vào
khoảng tháng 10 của UBND tỉnh), và thông qua các phịng, ban trong huyện. Do đó,
phạm vi chính của luận văn sẽ tập trung vào quản lý dưới góc độ của tỉnh (quản lý
nhà nước), song vẫn tham chiếu các ý kiến của các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh
(quản lý dưới góc độ doanh nghiệp).
4.2.2. Phạm vi về không gian
Luận văn được tiến hành nghiên cứu hoạt động quản lý tại các cơng trình và tại
Ban quản lý các dự án xây dựng tỉnh Sơn La, các sở/phịng liên quan: Tài chính,
phịng kinh tế và hạ tầng, Sở Tài nguyên môi trường tỉnh Sơn La, Các ủy ban nhân
dân cấp huyện có thực hiện các dự án đầu tư phát triển bằng nguồn đầu tư công.


8

4.2.3. Phạm vi về thời gian
-

Số liệu nghiên cứu của luận văn được thu thập tại Sở Tài chính được lưu trữ

tại ủy ban nhân dân tỉnh và huyện, nhằm có cái nhìn tổng quan về các dự án phát
triển, đặc biệt là các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Sơn La, kéo dài khoảng
từ năm 2016 đến hết năm 2019.
Thời gian phỏng vấn tiến hành nghiên cứu luận văn từ tháng 02 năm 2020 đến

-

tháng 3 năm 2020.
5.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

5.1.

Quy trình nghiên cứu

Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu đề ra bên trên, quy trình nghiên cứu
được tác giả tiến hành theo khung như sau:
Nghiên cứu tài liệu
trong và ngoài nước

Điều tra bằng bảng hỏi
đối với doanh nghiệp
tham gia xây dựng và
cán bộ quản lý

Làm rõ nội dung quản lý
dự án đầu tư xây dựng
Đề xuất các giải pháp
hoàn thiện quản lý các
dự án đầu tư tại Sơn La

Phân tích thực trạng đầu
tư tại Sơn La Phân tích,
đánh giá quản lý đối với
các dự án

(Nguồn: Tổng hợp của tác giả)

Để thực hiện phân tích quản lý – trong đó chủ yếu là quản lý nhà nước đối với dự
án đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Sơn La, tác giả sử dụng cả phân tích định tính
(thơng qua miêu tả) và phân tích định lượng (thơng qua điều tra, phân tích thống kê
số liệu). Việc thu thập và xử lý dữ liệu trình bày theo mục sau.
5.2.

Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu

5.2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp
Tác giả thu thập, hệ thống hố và phân tích các tài liệu, cơng trình nghiên cứu
trong và ngồi nước đã được công bố liên quan đến đầu tư xây dựng và quản lý –
trong đó tập trung vào quản lý nhà nước - đối với các dự án bằng nguồn ngân sách


9

nhà nước như: bài báo khoa học, bài viết hội thảo, sách, giáo trình, đề tài khoa học,
luận án tiến sỹ, các chính sách, quy định, văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động
này của các nước và Việt Nam. Phương pháp này giúp tìm ra khoảng trống lý thuyết
và thực tiễn để luận án có thể bổ sung, đóng góp. Trên cơ sở đó hệ thống hố cơ sở
lý luận đầu tư xây dựng bằng nguồn đầu tư cơng, làm căn cứ hình thành khung lý
thuyết nghiên cứu.
Ngồi ra, thu thập dữ liệu thứ cấp từ thống kê của Chi cục thống kê tỉnh Sơn La
và các đơn vị có liên quan trong thực hiện dự án.
5.2.2. Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp
Dữ liệu sơ cấp trong luận văn được tác giả thu thập bằng phương pháp phỏng vấn
các cán bộ quản lý nhà nước và điều tra bằng bảng hỏi đối với doanh nghiệp tham

gia thực hiện các dự án.
Thứ nhất, phỏng vấn viết (anket) đối với các cán bộ quản lý Nhà nước
Mục đích phỏng vấn là để có được thơng tin đánh giá sâu và đa chiều về hoạt
động quản lý đối với dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn đầu tư cơng, đồng thời
định hướng giải pháp chính sách nhằm hoàn thiện hoạt động quản lý này tại địa bàn
tỉnh Sơn La.
Nội dung phỏng vấn là các chức năng hoạt động quản lý đối với các dự án đầu tư
xây dựng và đề xuất hoàn thiện quản lý – chủ yếu là quản lý nhà nước đối với dự án
này. Kết quả phỏng vấn cung cấp thông tin giúp tác giả làm rõ thực trạng hoạch
định phát triển dự án, xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, quy định và pháp
luật cho dự án, tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án, giám sát, đánh giá
dự án tại địa bàn tỉnh Sơn La.
Đối tượng phỏng vấn là 30 cán bộ quản lý nhà nước làm việc trong lĩnh vực đầu tư
phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó 15 người trực tiếp quản lý tại các cơ quan chuyên
môn trong tỉnh Sơn La, 10 người thuộc tỉnh Sơn La và 5 người thuộc các cơ quan quản
lý nhà nước thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Việc phỏng vấn lấy ý kiến cán
bộ quản lý tại tỉnh Sơn La thực hiện bằng cách liên lạc đặt hẹn cho


10

cuộc gặp, tiếp đó gửi bảng hỏi phỏng vấn viết qua email trước cho người phỏng vấn
chuẩn bị, sau cùng tác giả trực tiếp đến trao đổi thu thập thông tin. Đối với các cán
bộ cấp tỉnh và cấp cao hơn, tác giả trao đổi thông qua email.
Thứ hai, điều tra bằng phiếu hỏi đối với doanh nghiệp tham gia dự án đầu tư
xây dựng
Mục đích của điều tra nhằm thu thập thông tin từ doanh nghiệp về thực trạng làm
căn cứ phân tích, đánh giá quản lý nhà nước và đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý
đối với các dự án đầu tư xây dựng tại tỉnh Sơn La. Phiếu điều tra được thiết kế
nhằm thu thập thông tin dựa vào hệ thống các tiêu chí đánh giá quản lý và các chức

năng quản lý. Có 6 mức đánh giá đối với từng nhận định: (1) là Hoàn tồn khơng
đồng ý; (2) là Rất khơng đồng ý; (3) là Không đồng ý; (4) là Đồng ý; (5) là Rất
đồng ý; (6) là Hoàn toàn đồng ý. Nghiên cứu sử dụng thang đo chẵn 6 mức độ bởi
quản lý với dự án đầu tư xây dựng – trong đó tập trung vào NSNN - là vấn đề mới
nên tác giả muốn phân định rõ ý kiến của người trả lời, thể hiện quan điểm chọn lựa
rõ ràng đồng ý hay không đồng ý, tránh mơ hồ giữa hai thái độ.
Nội dung điều tra là thực trạng dự án đã và đang thực hiện tại Sơn La, đánh giá
của doanh nghiệp về quản lý, các kiến nghị để hoàn thiện chức năng quản lý đối với
dự án đầu tư xây dựng cơ bản tại tỉnh Sơn La. Đối tượng điều tra là các doanh
nghiệp đã và đang tham gia dự án trong XDCB tại tỉnh Sơn La.
5.2.3. Phương pháp xử lý dữ liệu
Sau khi thu thập được các kết quả, tác giả sử dụng phương pháp so sánh để tiến
hành phân tích các vấn đề làm được qua các năm của công tác quản lý đầu tư xây
dựng trên địa bàn tỉnh Sơn La, đồng thời sử dụng Excel 2013 để nhập dữ liệu và
phân tích dưới dạng thống kê mơ tả các vấn đề đạt được trong q trình phỏng vấn
cũng như điều tra đối với các doanh nghiệp tham gia trên địa bàn tỉnh.
KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN

6.

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3
chương:


11

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ
bản từ nguồn vốn đầu tư công.
Chương 2: Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn đầu tư
công tại địa bàn tỉnh Sơn La.

Chương 3: Một số giải pháp tăng cường công tác quản lý dự án đầu tư xây
dựng từ nguồn vốn đầu tư công nhà nước trên địa bàn.


12

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG
1.1.

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

1.1.1. Những vấn đề chung về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Quản lý nói chung là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào các đối
tượng quản lý để nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra.
Quản lý đầu tư chính là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng q trình
đầu tư (bao gồm các hoạt động: chuẩn bị đầu tư, tổ chức thực hiện đầu tư và quyết
toán dự án) bằng một hệ thống pháp luật nhằm đạt được hiện quả kinh tế xã hội cao
nhất.
Quản lý dự án là việc áp dụng những hiểu biết, kỹ năng, công cụ, kỹ thuật vào
hoạt động dự án nhằm đạt được những yêu cầu và mong muốn từ dự án. Quản lý dự
án cịn là q trình lập kế hoạch tổng thể, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát
quá trình phát triển của dự án từ khi bắt đầu đến khi kết thúc nhằm đảm bảo cho dự
án hoàn thành trong phạm vi ngân sách được duyệt.
Xây dựng cơ bản được hiểu là các hoạt động xây lắp, mua sắm máy móc thiết bị
và các hoạt động khác để làm tăng thêm tài sản cho tổ chức, đơn vị nói riêng và đất
nước nói chung (Nguyễn Thị Hồng Minh, 2015; Nguyễn Thị Ngọc Huyền, 2013).
Khái niệm về dự án, dự án đầu tư XDCB
Có hai cách hiểu về dự án: Cách hiểu "tĩnh" và cách hiểu "động".
Theo cách hiểu "tĩnh" thì dự án là hình tượng về một tình huống (Một mục đích)

mà người thực hiện (trong trường hợp này là chủ đầu tư) muốn đạt tới.
Theo cách hiểu "động" thì: "Dự án là một lĩnh vực hoạt động đặc thù, một nhiệm
vụ cần phải được thực hiện với phương pháp riêng, nguồn lực riêng và theo một kế
hoạch tiến độ nhằm tạo ra một thực thể mới".


13

Trên phương diện quản lý: "Dự án là những nỗ lực có thời hạn nhằm tạo ra một
sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất"
Đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tư phát triển, đó là
việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản
xuất mở rộng các tài sản cố định nhằm phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền
kinh tế quốc dân (Mai Văn Bưu, 2015).
Đặc điểm chung của dự án đầu tư XDCB
Đóng vai trị quan trọng trong q trình phát triển kinh tế của một đất nước, dự
án đầu tư xây dựng thường được tài trợ bằng vốn ngân sách nhà nước trong giai
đoạn đầu, và mang những đặc điểm sau đây (theo Phan Thị Thu Hà, 2005)
Đòi hỏi vốn lớn, nợ đọng trong thời gian dài: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản đòi
hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư lớn. Nguồn vốn này nằm nợ đọng trong suốt
quá trình xây dựng. Vì vậy trong q trình xây dựng chúng ta phải có kế hoạch huy
động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn
lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm bảo cho cơng trình hồn thành trong thời gian
ngắn chống lãng phí nguồn lực.
Thời gian dài với nhiều biến động: Thời gian tiến hành một dự án xây dựng cho
đến khi thành quả của nó phát huy tác dụng thường địi hỏi nhiều thời gian với
nhiều biến động xảy ra.
Có giá trị sử dụng lâu dài: Các thành quả của xây dựng cơ bản có giá trị sử dụng
lâu dài, có khi hàng chục, hàng trăm năm…
Cố định: Các thành quả của hoạt động xây dựng cơ bản là các cơng trình xây

dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó được tạo dựng. Vì vậy cần được bố trí hợp lý
địa điểm xây dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với
quy hoạch tổng thể đồng thời phải đảm bảo được sự phát triển cân đối của vùng
lãnh thổ.
Liên quan đến nhiều ngành: Hoạt động xây dựng cơ bản rất phức tạp liên quan
đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc ở phạm vi nhiều địa phương với nhau. Vì vậy


14

khi tiến hành hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp
trong quản lý, bên cạnh đó phải qui định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể
tham gia, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo được tính tập trung dân chủ trong quá trình
thực hiện đầu tư.
Với những đặc điểm trên, nguồn vốn phù hợp nhất dành cho các dự án đầu tư xây
dựng là nguồn vốn có nguồn gốc từ NSNN như các khoản thu được từ thuế, các
khoản viện trợ khơng hồn lại, các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức hay các
nguồn từ phát hành trái phiếu chính phủ, cơng trái địa phương; vì các nguồn này
thường khơng phải hoàn trả, trong khi các dự án được thực hiện thường khó có khả
năng sinh lời trực tiếp.
Vai trị của đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn đầu tư công
Do các dự án đầu tư xây dựng thường là dự án lớn, có khả năng sinh lời khơng
cao nên khu vực tư nhân ít khi tham gia đầu tư, do đó, cần có vốn của nhà nước.
Cũng chính vì thế, đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn đầu tư cơng có một số đặc điểm
sau:
Làm tăng tổng cầu trong giai đoạn ngắn hạn của nền kinh tế để kích thích tăng
trưởng và phát triển kinh tế: Xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn đầu tư công làm tăng
tổng cầu của nền kinh tế trong ngắn hạn, qua đó làm tăng nhu cầu tiêu dùng cho sản
xuất và đời sống để kích thích tăng trưởng kinh tế.
Đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo thêm nhiều việc làm cho người lao

động, làm chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, sử dụng, bố trí lại hợp lý có hiệu quả
các nguồn lực, tạo thêm nhiều cơ hội việc làm cho người lao động, giảm tỷ lệ thất
nghiệp trong nền kinh tế;
Tăng cường xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước:
Phát triển nền kinh tế một cách bền vững: Xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân
sách nhà nước một mặt đầu tư cho phát triển kinh tế, một mặt đầu tư cho sự nghiệp
xóa đói nghèo, bảo vệ mơi trường sinh thái, giải quyết các vấn đề xã hội.