tăng cường hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh đồng tháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ TP. HỒ CHÍ MINH

BÁO CÁO TỔNG KẾT
ĐỀ TÀI KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ CẤP TRƯỜNG

TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
TẠI TỈNH ĐỒNG THÁP
Mã số: DT2011-04-11

Chủ nhiệm đề tài: Th.S Phan Đặng Hiếu Thuận

TP. HCM, 9/2013


DANH SÁCH THÀNH VIÊN THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

Chủ nhiệm đề tài: Phan Đặng Hiếu Thuận
Thành viên:
Đơn vị phối hợp chính: Sở Tài nguyên môi trường Tỉnh Đồng Tháp


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU

1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG
QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
1.1 Khiếu nại trong quản lý đất đai

5

1.1.1 Khái niệm

5

1.1.2 Mối liên quan giữa khiếu nại đất đai và tranh chấp đất đai

7

1.2 Phân loại khiếu nại đất đai

12

1.2.1 Khiếu nại trong giải tỏa, bồi thường và tái định cư

12

1.2.2 Khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm
chế độ quản lý, sử dụng đất đai

13

1.2.3 Khiếu nại đất đai trong các trường hợp khác.

13

1.2.4 Khiếu nại trong quá trình giải quyết tranh chấp đất

14

1.3 Giải quyết khiếu nại đất đai

16

1.3.1 Trình tự thủ tục khiếu nại hành chính

16

1.3.2 Quy định đặc thù của pháp luật đất đai

19

1.3.3 Những điểm vướng mắc cịn tồn tại trong q trình giải quyết
khiếu nại đất đai trước đây

23

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG
HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI ĐẤT ĐAI TẠI ĐỒNG THÁP
2.1 Tình hình giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại
Tỉnh Đồng Tháp

26

2.1.1 Bức tranh toàn cảnh

26

2.1.2 Thực trạng Đồng Tháp

27

2.2 Một số vụ việc điển hình

30

2.2.1 Vụ Phan Thị Kim Phụng khiếu nại đất tại huyện Tháp Mười

30

2.2.2 Vụ Ông Mai Văn Thuần khiếu nại thủ tục đăng ký, cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất

32


2.2.3 Vụ khiếu nại thu hồi, bồi thường hỗ trợ tái định cư của ông Lê
Văn Như
2.3 Các bất cập và nguyên nhân

33
34

2.3.1 Những vấn đề vướng mắc chủ yếu

34

2.3.2 Nguyên nhân

38

2.4 Giải pháp để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại đất đai

43

2.4.1 Các giải pháp về mặt lập pháp và chính sách

43

2.4.2 Các giải pháp về cơ chê thực hiện

45

2.4.3 Các giải pháp về kinh tế, xã hội

48

2.4.4 Giải pháp đặc thù với khiếu nại phức tạp, gay gắt

50

KẾT LUẬN

53


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ TP.HCM

__________________

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập – Tự do – Hạnh phúc
_________________

THƠNG TIN KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
1. Thơng tin chung:
- Tên đề tài: Tăng cường hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực
đất đai tại Tỉnh Đồng Tháp
- Mã số: DT2011-04-11
- Chủ nhiệm đề tài: Phan Đặng Hiếu Thuận
- Đơn vị của chủ nhiệm đề tài: Khoa Kinh tế và Luật
- Thời gian thực hiện: 12 tháng
2. Mục tiêu:
Khảo sát thực tiễn giải quyết khiếu nại đất đai tại Đồng Tháp. Từ đó tìm ra các
giải pháp để tăng cường hiệu quả giải quyết khiếu nại đất đai.
3. Tính mới và sáng tạo:
Đề tài là cơng trình nghiên cứu đầu tiên về giải quyết khiếu nại đất đai tại Đồng
Tháp trong giai đoạn chuyển giao giữa cơ chê của luật cũ và luật mới.
4. Kết quả nghiên cứu:
Đề tài đã xác định được những giải pháp có tính chất cơ bản, có mối quan hệ hữu
cơ, gắn bó với nhau góp phần nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại đất đai.
5. Sản phẩm: Báo cáo tổng kết đề tài, Bản kiến nghị
6. Hiệu quả, phương thức chuyển giao kết quả nghiên cứu và khả năng áp dụng:
Đề tài sau khi nghiệm thu có thể là một nguồn tư vấn độc lập có giá trị tham khảo
cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại địa phương. Đề tài cần được chuyển giao cụ
thể đến Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh của Đồng Tháp, đồng thời đến các cơ quan
Thanh tra, Tài ngun mơi trường.
Cơ quan chủ trì xác nhận

KT. HIỆU TRƯỞNG
PHÓ HIỆU TRƯỞNG

Ngày
tháng
năm
Chủ nhiệm đề tài


LỜI NĨI ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại là quyền hiến định của cơng dân Việt Nam. Chính sách
của Nhà nước nhất quán việc tạo điều kiện cho công dân thông qua hoạt
động khiếu nại đúng quy định pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của mình. Từ chủ trương chung đó, hoạt động pháp điển hóa các
văn bản quy phạm pháp luật đã có những đóng góp đáng kể vào việc tạo
mơi trường pháp lý thơng thống và hữu hiệu trong cơng tác bảo vệ lợi
ích nhân dân và duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước.
Tuy nhiên, trong lĩnh vực khiếu nại liên quan đến đất đai, vì tính
chất phức tạp do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan nên hệ
thống pháp luật cịn có nhiều điểm chưa sát với thực tiễn. Cộng thêm
những biến động của tình hình kinh tế xã hội trong q trình cơng nghiệp
hóa, hiện đại hóa đã làm cho nhiều hoạt động khiếu nại chưa được xử lý
thỏa đáng, gây bức xúc trong dư luận, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích
nhân dân, làm suy giảm hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Thậm chí
những bức xúc này có trường hợp đã chuyển thành những hiện tượng
đáng lo ngại như khiếu nại, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài, tụ tập đông
người gây mất trật tự trị an……
Để xác định rõ nguyên nhân và tìm ra giải pháp giải quyết vấn đề
nêu trên, đã có những cơng trình nghiên cứu góp phần làm sang tỏ các

khái niệm cơ bản và những nội dung chủ yếu của khiếu nại hành chính
hoặc cụ thể trong lĩnh vực đất đai. Dù vậy, do mục tiêu nghiên cứu khác
nhau nên các cơng trình nêu trên chưa có sự tiếp cận một cách căn cơ,
đầy đủ với nội dung giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
Riêng về địa bàn tỉnh Đồng Tháp, là tỉnh đang phát triển mạnh
của vùng đồng bằng sơng Cửu Long. Có đặc thù là địa phương mà nơng
nghiệp chiếm tỉ trọng lớn. Vì vậy vấn đề ruộng đất là tư liệu sản xuất chủ
yếu và gắn bó thiết thân. Khơng chỉ vậy, đất đai cịn là nơi ở, là nơi tiến
hành hoạt động sản xuất, mang nhiều yếu tố của văn hóa, tình cảm thậm
chí là tâm linh. Nếu động chạm đến vấn đề này mà xử lý không đúng
pháp luật hoặc thiếu yếu tố hợp tình sẽ gây ra nhiều tác động có hại, khó
giải quyết triệt để.
1


Thời gian qua, Tỉnh Đồng Tháp có sự dịch chuyển cơ cấu kinh tế,
nhiều khu công nghiệp được quy hoạch và phát triển góp phần tạo ra
nhiều việc làm mới cho nhân dân, đóng góp tích cực và cơng cuộc cơng
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Bên cạnh những khía cạnh tích cực,
cũng cịn đó nhiều vướng mắc phát sinh từ quá trình thu hồi đất, bồi
thường và tái định cư cũng như trong công tác giao đất, cho thuê đất.
Điều này đã được lãnh đạo địa phương dành nhiều sự quan tâm và các
cấp chính quyền, các cơ quan tham mưu cũng có các hoạt động nhằm
tháo gỡ. Tuy nhiên đến nay, khiếu nại hành chính trong lĩnh vục đất đai
vẫn đang chiếm trên 70% tất cả các khiếu nại hành chính mà địa phương
phải giải quyết. Rõ ràng đây là vấn đề có tính cấp thiết mà địa phương
phải đối mặt. Thêm vào đó, hệ thống pháp luật thời gian vừa qua có
những điều chỉnh có tính chất cơ bản với hiệu lực thi hành của Luật khiếu
nại, Luật tố tụng hành chính, các sửa đổi của Luật Đất Đai càng làm vấn
đề nghiên cứu để tăng cường hiệu quả xử lý khiếu nại trong lĩnh vực đất

đai đã cấp thiết lại càng cấp thiết hơn.
Vì những lẽ đó, tác giả đã chọn nội dung “Tăng cường hiệu quả
giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Đồng
Tháp” làm đề tài nghiên cứu khoa học trong Chương trình hợp tác với
Tỉnh Đồng Tháp.
2. Tình hình nghiên cứu
Đề tài thuộc lĩnh vực khoa học pháp lý. Với nội dung chính tập
trung vào chuyên ngành luật hành chính-đất đai. Vì là vấn đề thuộc phạm
vi điều chỉnh của luật nội địa, do đó, nội dung đề tài khơng sử dụng
nghiên cứu trong các cơng trình nước ngoài.
Ở phạm vi trong nước, các nội dung mà đề tài cần giải quyết đã
được một số tác giả đề cập đến. Tuy nhiên, các hướng tiếp cận này chỉ
nghiêng về việc tiếp cận chung hoạt động giải quyết khiếu nại tố cáo.
Một số cơng trình có liên quan đến lĩnh vực đất đai lại không giải quyết
chuyên sâu về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Kết quả của các cơng trình trong nước thể hiện ở một số cơng
trình nghiên cứu khoa học cấp Bộ, cấp Nhà nước do Bộ Tư Pháp và
Thanh tra Chính phủ chủ trì. Một số hướng khác được thể hiện trong các

2


luận văn cao học luật và những bài báo trên các tạp chí chuyên ngành
luật.
Tại tỉnh Đồng Tháp, hiện chưa có đề tài nghiên cứu về nội dung
này, nhất là với tình hình mới khi có nhiều sự thay đổi đáng kể trong hệ
thống pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai.
3. Mục tiêu
Phân tích về mặt lý luận cơ sở luật học của việc giải quyết khiếu
nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại địa bàn Tỉnh Đồng Tháp.

Khảo sát thực tiễn giải quyết cụ thể các khiếu nại hành chính
trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Đồng Tháp. Tập trung vào các khiếu nại
đất đai trong giải tỏa , bồi thường và tái định cư.
Từ đó, đề xuất những kiến nghị và các giải pháp tăng cường tính
hiệu quả trong hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai tại tỉnh Đồng Tháp.
4. Cách tiếp cận và phạm vi nghiên cứu
Khác với cách tiếp cận ở mức khái qt của các cơng trình đi
trước, đề tài sẽ tập trung sâu vào trình tự thủ tục khiếu nại đất đai và quy
trình giải quyết các vấn đề này. Đề tài cũng chú trọng đúng mức đến tính
đặc thù địa phương để có các giải pháp phù hợp.
Do đó phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung vào nội dung
giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai, không nghiên cứu
các nội dung về giải quyết tranh chấp đất đai đất đai mà chỉ đặt trong mối
quan hệ hữu cơ với khiếu nại đất đai.
Các nội dung liên quan đến giải tỏa, đền bù, và tái định cư sẽ
được phân tích kỹ vì đây là những vấn đề thường gây ra tình trạng khiếu
nại phức tạp, vượt cấp, kéo dài với quy mô lớn.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện
chứng Mác Lenin, tư tưởng Hồ Chí Minh và chủ trương, đường lối của
Đảng và pháp luật của Nhà nước.
Các phương pháp phân tích tổng hợp và so sánh luật học sẽ được
áp dụng để thực hiện đề tài. Ngồi ra, đề tài cịn sử dụng phương pháp

3


khảo sát các số liệu, hồ sơ cụ thể trong giai đoạn 2010-2012, phỏng vấn
sâu với nhân dân, các chuyên gia trong địa bàn tỉnh.

6. Bố cục
Ngồi lới nói đầu, kết luận thì nội dung của đề tài được trình bày
trong 2 chương:
Chương 1: Tổng quan về giải quyết khiếu nại trong quản lý đất
đai
Chương 2: Thực trạng và các giải pháp tăng cường hiệu quả giải
quyết khiếu nại đất đai tại tỉnh Đồng Tháp
Từ đó, tác giả đề xuất một số giải pháp và kiến nghị những hoạt
động cụ thể để địa phương nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại đất đai,
góp phần bảo đảm việc xây dựng nhà nước pháp quyền và bảo vệ quyền
lợi ích chính đáng của nhân dân.

4


CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
1.1 Khiếu nại trong quản lý đất đai
1.1.1 Khái niệm
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công
chức theo thủ tục do luật định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi
ích hợp pháp của mình. 1
Khái niệm khiếu nại như trên được lặp lại về mặt từ ngữ có tính
kế thừa từ 1998 đến nay, nhưng sự diễn dịch các thuật ngữ liên quan của
luật cũ và luật mới có sự khác biệt đáng kể theo hướng mở rộng hơn
quyền của công dân. Cụ thể với Luật khiếu nại tố cáo 19982:

"Quyết định hành chính" là quyết định bằng văn bản của cơ quan
hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng
cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
"Hành vi hành chính" là hành vi của cơ quan hành chính nhà
nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi
thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ theo quy định của pháp luật.
Cịn theo Luật khiếu nại 2011, Luật tố tụng hành chính 2010, và
các văn bản hướng dẫn3 thì:
Quyết định hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức
quyết định hoặc dưới hình thức khác như thơng báo, kết luận, cơng văn
do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có
thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội
dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc
một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý
Khoan 1, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011; Luật Khiếu nại tố cáo 1998 bổ sung 2004, 2005
Khoản 10, 11 Điều 2 Luật KHiếu nại, tố cáo 1998
3
Khoản 1,2 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP
1
2

5


hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của
mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thơng báo của cơ quan, tổ chức
hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá
nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến
việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ

chức đó), bao gồm:
- Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ
quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó
ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động
quản lý hành chính.
- Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có
nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết
định hành chính.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước,
cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ
chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định
của pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan
hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và
khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định
của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, cơng
vụ đó.
Hiểu một cách đơn giản: khiếu nại là việc đề nghị xem lại các
quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đề nghị cho rằng
quyết định, hành vi ấy ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến quyền và
lợi ích chính đáng của mình.
Như vậy, nếu cá nhân, tổ chức khơng có quyền và lợi ích chính
đáng liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính thì khơng
có quyền khiếu nại.
Khiếu nại trong quản lý đất đai (sau đây gọi là “khiếu nại đất
đai”) là các khiếu nại phát sinh trong q trình thực hiện quản lý hành
chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

6

Các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực bị
khiếu nại gồm có4:
Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng
đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.
-

Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định

-

Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất.

-

Quyết định cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

-

Quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý đất

cư.

đai.
Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là
hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc
phạm vi quy định nêu trên.
Trên thực tế, các quyết định trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại
không chỉ giới hạn trong các quyết định, hành vi nêu trên.
1.1.2 Mối liên quan giữa khiếu nại đất đai và tranh chấp đất đai

Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người
sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai5.
Tranh chấp đất đai như vậy hiểu rộng ra là việc đòi hỏi, yêu cầu
về một phần đất cụ thể hoặc quyền và nghĩa vụ liên quan đến phần đất đó
mà chưa rõ nó thuộc về cá nhân, tổ chức nào. Việc địi hỏi, u cầu có
thể bằng hành vi trực tiếp, cũng có thể là yêu cầu pháp lý để cơ quan có
thẩm quyền phải cơng nhận. Việc địi hỏi xác lập quyền sử dụng đất hoặc
quyền liên quan đến quyền sử dụng đất có thể xảy ra giữa nhiều bên.
Tranh chấp đất đai và khiếu nại đất đai là hai khái niệm hoàn toàn
khác nhau. Khiếu nại được quy định và điều chỉnh tại Luật Khiếu nại,
còn tranh chấp đất đai lại được quy định và điều chỉnh tại Luật Đất đai.

4
5

Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP
Điều 4 Luật Đất đai 2003

7


Luật Đất đai cũng có quy định về khiếu nại nhưng ở phạm vi hẹp
là “khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý
đất đai”6
Bản chất của tranh chấp đất đai là quan hệ dân sự. Tuy nhiên do
chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên phải nhờ vào hệ
thống hành chính giải quyết. Đây là tồn tại của lịch sử và khi việc cấp “sổ
đỏ” cho nhân dân hồn tất thì mọi tranh chấp có liên quan đến đất đai sẽ
được giải quyết tại Tòa án như mọi loại tài sản khác.
Khiếu nại đất đai có thể độc lập, cũng có thể là một giai đoạn tiếp

theo của tranh chấp đất đai. Khi là giai đoạn tiếp theo, tranh chấp đất đai
trở thành quan hệ dân sự bị hành chính hóa.
Như vậy tranh chấp đất đai và khiếu nại đất đai là hai quan hệ
khác nhau về nguồn gốc, khái niệm. Mặc dù vậy, việc này dẫn đến hai
trường hợp phát sinh trên thực tế: Một là có sự nhầm lẫn giữa quan hệ
khiếu nại đất đai và tranh chấp đất đai, hai là có sự chuyển hóa từ quan
hệ tranh chấp sang quan hệ khiếu nại. Thực tế cần phân biệt và nhận thức
rõ để tránh việc áp dụng pháp luật khơng chính xác, tránh hành chính hóa
các quan hệ dân sự.
a)

Về việc nhầm lẫn quan hệ pháp luật

Mặc dù tưởng chừng đã rõ ràng nhưng “khiếu nại đất đai” và
“tranh chấp đất đai” thường xuyên có sự nhầm lẫn. Nhầm lẫn này không
chỉ xảy ra ở cấp cơ sở mà còn xảy ra ngay ở những cơ quan cấp tỉnh,
thậm chí cấp Trung ương.
Có khá nhiều vụ việc tranh chấp đất đai được người giải quyết cho
là “khiếu nại”, và để có vẻ hợp lý, trong văn bản thụ lý thêm cụm từ “đòi
đất” hay “tranh chấp đất đai” để thành khái niệm khơng rõ nghĩa và
khơng có trong quy định pháp luật như: “khiếu nại đòi đất”, “khiếu nại
tranh chấp đất đai”, “khiếu nại đòi đất cũ”, “khiếu nại địi đất tập đồn”...
Cũng bởi xem “tranh chấp” là “khiếu nại” nên hệ quả tất yếu phát
sinh trong quá trình giải quyết, nhiều nơi đã khơng áp dụng quy định của
Luật Đất đai mà lại vận dụng Luật Khiếu nại, tố cáo (nay là Luật Khiếu
nại) để giải quyết. Điều này lại dẫn đến những hậu quả pháp lý khác bởi
6

Điều 138 Luật Đất đai 2003

8


trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết của các văn bản ấy khác nhau,
thời hạn, thời hiệu cũng khác nhau.
Rắc rối phát sinh rõ thêm khi có quan điểm cho rằng là quyết định
giải quyết tranh chấp không được quyền khiếu nại, mặc dù đây cũng là
quyết định hành chính7.
b)

Việc chuyển hóa quan hệ pháp luật

Hiểu chính xác hơn, khiếu nại trong giải quyết tranh chấp đất đai
được quy định cụ thể trong Luật Đất đai 2003 và Luật Tố tụng hành
chính 2010.
Ban đầu tranh chấp đất đai có thể hiểu là việc tranh chấp phát sinh
giữa giữa các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai với nhau về
quyền sử dụng đất mà một trong các chủ thể cho rằng quyền sử dụng đất
của họ bị bên kia vi phạm thì có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm
quyền can thiệp buộc bên kia chấm dứt hành vi vi phạm, khắc phục lại
tình trạng ban đầu và bồi thường thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra.
Trong tranh chấp đất đai, chủ thể tham gia tranh chấp không phải
là chủ sở hữu mà họ chỉ được Nhà nước giao đất để sử dụng theo quy
định của pháp luật, các chủ thể đều bình đẳng với nhau về quyền và
nghĩa vụ trước pháp luật. Ngồi ra, trong tranh chấp bắt buộc phải hịa
giải, các đương sự có thể thỏa thuận với nhau mà không trái với quy định
pháp luật. Đây là điểm khác biệt giữa giải quyết tranh chấp đất đai và giải
quyết khiếu nại hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai. Do đó xét về
bản chất, tranh chấp đất đai mang tính chất dân sự.
Tuy nhiên vì chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

nhằm xác lập quyền, vì vậy, tranh chấp đất đai mà người sử dụng đất
khơng có giấy chứng nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì do ủy
ban nhân dân giải quyết.8 Trong trường hợp không đồng ý với quyết định
của ủy ban nhân dân đã giải quyết tranh chấp, đương sự có quyền khiếu
nại lên cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Quyết định của cơ quan
hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp có hiệu lực thi hành.

Đỗ Duy Phức, Cần Phân biệt rõ khiếu nại với tranh chấp đất đai để nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu kiện, Tạp chí thanh tra, />8
Khoản 2, Điều 38 Luật Đất đai 1993
7

9


Điều này tiếp tục dẫn đến theo quy định Luật Đất đai 2003, nếu
cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giải quyết thì chính cơ quan giải
quyết tranh chấp đất đai phải giải quyết khiếu nại quyết định giải quyết
tranh chấp lần đầu theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo nếu một trong
các bên đương sự khiếu nại.
Luật Đất đai 2003 khẳng định: Thẩm quyền giải quyết tranh chấp
đất đai nếu đương sự khơng có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc
khơng có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều
50 của Luật Đất đai được giải quyết như sau:
Thứ nhất, trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên
đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại
đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải
quyết; quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.

Thứ hai, trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương
sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ
trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài
nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng.9
Cũng theo quy định đó thì từ một vụ tranh chấp mang tính chất
dân sự, cơ quan hành chính giải quyết tranh chấp đóng vai trị tương
đương cơ quan tài phán phân xử và sau đó trở thành đối tượng bị khiếu
nại.
Quy định như trên có quan điểm cho là chưa phù hợp10. Vì tranh
chấp đất đai mang tính chất dân sự, các bên bình đẳng và có quyền đưa ra
các chứng cứ chứng minh việc mình sử dụng đất hợp pháp. Trên cơ sở đó
cơ quan giải quyết tranh chấp lần đầu đóng vai trị là cơ quan tài phán
phân xử, nếu các bên đương sự không đồng ý kết quả giải quyết thì gửi
đơn lên cơ quan cấp trên phân xử lại chứ không thể là “khiếu nại”. Bởi
vì, khiếu nại hành chính về đất đai giữa một bên là cơ quan nhà nước và
Điều 136 Luật Đất đai 2003
Nguyễn Trí Phước, Bàn về thuật ngữ “khiếu nại” trong giải quyết tranh chấp đất đai ,
/>9

10

10


một bên là chủ thể sử dụng đất nên không có sự bình đẳng trong khiếu
nại. Nếu dùng thuật ngữ “khiếu nại” trong quyết định giải quyết tranh
chấp thì cơ quan giải quyết tranh chấp lần đầu lại trở thành đối tượng bị
khiếu nại và hệ quả là một vụ tranh chấp dân sự lại chuyển hóa thành một
vụ khiếu nại hành chính.

Cách hiểu khơng thống nhất dẫn đến việc áp dụng pháp luật trên
thực tế có sự khập khiễng với lý luận.
c)
Quy định mới vẫn tạo điều kiện cho khiếu nại đất đai song hành
cùng tranh chấp đất đai với việc tạo đầu mối về Tòa án.
Theo quy định Luật Tố tụng hành chính sửa đổi Luật Đất đai11 :
Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng
ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết hoặc khởi kiện
theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.
Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý
với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài
nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng
hành chính”.
Quy định trên chỉ rõ khi được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp
huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu nếu khơng
đồng ý thì các bên tranh chấp có quyền lựa chọn nơi giải quyết đó là cơ
quan hành chính hoặc khởi kiện tại tịa án. Đây là một trong những điểm
mới quy định về giải quyết tranh chấp đất đai. Việc quy định như trên mở
rộng và tạo điều kiện thuận lợi cho các bên đương sự chọn lựa cơ quan có
thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo.
Tuy nhiên, đối với đương sự không chọn con đường khởi kiện
hành chính tại tịa án thì họ “khiếu nại” lên cấp trên để được giải quyết.
Việc dùng thuật ngữ khiếu nại lên cấp trên có nghĩa cơ quan giải quyết
tranh chấp ban đầu trở thành đối tượng bị khiếu nại. Bởi vì khi cấp trên
giải quyết họ sẽ xem xét các chứng cứ mà các bên đưa ra để quyết định
11

Điều 264 Luật tố tụng hành chính sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 của Luật Đất đai 2003

11


quyền sử dụng đất đó là của ai và đối chiếu lại quyết định giải quyết
tranh chấp của cấp dưới và công nhận, công nhận một phần hoặc hủy bỏ
kết quả giải quyết của cơ quan cấp dưới.

1.2 Phân loại khiếu nại đất đai
1.2.1 Khiếu nại trong giải tỏa, bồi thường và tái định cư
Giải tỏa, đến bù tái định cư thường liên quan đến q trình cơng
nghiệp hóa, hình thành các khu công nghiệp lớn và phải sử dụng quỹ đất
lớn do thu hồi từ nhân dân. Đây là nhóm khiếu nại chiếm lượng lớn nhất
của các khiếu nại đất đai.
Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội đất nước, Nhà
nước đã tiến hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự
án phát triển. Tuy nhiên vấn đề bồi thường, hỗ trợ và tiến hành tái định
cư cho những diện bị thu hồi đất ở nhiều địa phương gặp khơng ít khó
khăn, vướng mắc.
Với đất ở, một số dự án chưa có khu tái định cư hoặc chưa giải
quyết tái định cư đã quyết định thu hồi đất ở. Những trường hợp bị thu
hồi đất ở thì tiền bồi thường khơng đủ để mua nhà ở mới tại khu tái định
cư.
Với đất nông nghiệp, giá đất bồi thường thấp hơn giá đất cùng
loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô
thị, khu dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường
không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nơng nghiệp tương tự
hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nơng
nghiệp để chuyển sang làm ngành nghề khác.

Nhìn chung các địa phương chưa coi trọng đúng mức việc lập khu
tái định cư cho các dự án trên cùng địa bàn, một số khu tái định cư đã
được lập nhưng không bảo đảm điều kiện tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, giá
nhà ở tại khu tái định cư cịn tính q cao nên tiền nhận bồi thường
khơng đủ trả cho nhà ở tại khu tái định cư. Các quy định của pháp luật về
đất đai để giải quyết vấn đề tái định cư đã khá đầy đủ nhưng các địa
phương thực hiện chưa tốt, thậm chí một số địa phương chưa quan tâm
giải quyết nhiệm vụ này dẫn đến tình trạng khiếu nại kéo dài.
12


Vì vậy, khiếu nại về bồi thường giải phóng mặt bằng thường gay
gắt, công dân tụ tập đông người, thường xuyên kéo đến trụ sở các cơ
quan ở Trung ương… xảy ra tập trung ở những nơi thu hồi diện tích đất
lớn để bố trí phát triển các dự án, người có đất bị thu hồi thường xuyên
khiếu nại về thực hiện khơng đúng quy hoạch, khơng đúng diện tích, vị
trí, giá đền bù thấp, khơng đáp ứng u cầu ổn định cuộc sống…
Hậu quả phát sinh là các địa phương tiến hành xây dựng các khu
công nghiệp thu hồi chủ yếu là đất sản xuất nông nghiệp, trong khi đó
giá đền bù thấp, quỹ đất sản xuất nơng nghiệp cịn ít hoặc khơng cịn để
giao; nhiều trường hợp sau khi thu hồi đất nông nghiệp, giao cho các
Công ty để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh, người dân khơng
chấp nhận dẫn đến tình trạng các hộ dân chống đối, không thực hiện các
quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đã có nhiều hành vi
bị xem là chống người thi hành công vụ.
1.2.2 Khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm
chế độ quản lý, sử dụng đất đai
Một số người dân không nắm rõ quy định pháp luật, vơ ý làm
phát sinh tình trạng vi phạm pháp luật hoặc các trường hợp lấn chiếm, vi
phạm quy tắc xây dựng. Một số người khác mặc dù khá am hiểu pháp

luật nhưng vẫn cố tình vi phạm, khi bị phát hiện và xử phạt thì ngoan cố
khiếu nại.
Bên cạnh đó cũng có phần trách nhiệm của các cơ quan có thẩm
quyền trong quá trình giải quyết, như: ra quyết định xử phạt sai đối
tượng, bị nhầm lẫn, sai tên chủ sử dụng, việc thi hành quyết định xử phạt
có sai sót hoặc sai pháp luật, việc ra quyết định khơng đúng căn cứ pháp
luật, ra quyết định quá nhẹ hoặc quá nặng hoặc thiếu trách nhiệm, thiếu
khách quan.

1.2.3 Khiếu nại đất đai trong các trường hợp khác.
Khiếu nại về cấp, điều chỉnh, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất tương đối phổ biến hiện nay dù không gay gắt như thu hồi đất
nhưng cũng ảnh hưởng không nhỏ đến quyền của công dân. Nguyên nhân
phát sinh một phần từ sai sót của cơ quan có thẩm quyền như: cấp giấy
13


chứng nhận quyền sử dụng đất sai sót về tên chủ sử dụng, sơ đồ thửa đất,
diện tích sử dụng…
Có những trường hợp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền không
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không có lý do chính đáng
hoặc lý do khơng rõ ràng gây bức xúc cho người dân. Các cơ quan có
thẩm quyền trong q trình giải quyết lại khơng giải thích rõ cho dân hiểu
lý do tại sao không cấp giấy. Q trình giải quyết hồ sơ có những nơi
diễn ra chậm, gây phiền hà, sách nhiễu, khó khăn cho người sử dụng đất.
Một nguyên nhân khác cũng tương đối phổ biến là do quy hoạch treo
hoặc do người dân không chấp nhận dù lý do không cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất là chính đáng….

1.2.4 Khiếu nại trong quá trình giải quyết tranh chấp đất

Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính có những điểm mâu thuẫn nhau về thẩm quyền giải
quyết, thời hiệu khiếu nại. Luật Đất đai 200312 quy định trong lĩnh vực
đất đai có hai loại giải quyết khiếu nại là giải quyết khiếu nại một số
quyết định, hành vi hành chính cơ bản trong quản lý đất đai thì thực hiện
theo quy định của Luật Đất đai theo ngun tắc cơ quan trung ương
khơng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; giải quyết khiếu nại về quyết
định, hành vi hành chính khác trong lĩnh vực đất đai thì thực hiện theo
quy định chung của pháp luật khiếu nại. Nhưng theo Luật Khiếu nại, tố
cáo13 thì sau khi giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại tiếp tục
khiếu nại thì có thể khiếu nại lên cấp trên hoặc khởi kiện ra Tịa án, trong
đó Bộ trưởng hoặc cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực quản lý.
Khiếu nại về tranh chấp đất đai thường rất phức tạp đối với 4 loại
sau:
a) Khiếu nại yêu cầu giải quyết đòi lại đất mà Nhà nước đã giao
cho người khác sử dụng theo các chính sách ruộng đất qua các thời kỳ, cả
trường hợp được giải quyết và trường hợp không được giải quyết.

12
13

Điều 138, 139 Luật Đất đai 2003
Khoản 3 Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo

14


Hiện nay, pháp luật chỉ quy định năm trường hợp khơng được giải
quyết14, cịn lại là các trường hợp được giải quyết. Tuy nhiên, pháp luật

chưa quy định về thẩm quyền giải quyết, trình tự, thủ tục đối với trường
hợp có u cầu địi lại đất nhưng khơng thuộc trường hợp Nhà nước trả
lại; thẩm quyền giải quyết, trình tự, thủ tục đối với trường hợp có u cầu
địi lại đất thuộc trường hợp Nhà nước trả lại. Những trường hợp này các
địa phương thường giải quyết giống như giải quyết khiếu nại về đất đai
làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân.
b) Khiếu nại yêu cầu trả lại đất do Nhà nước đã mượn đất của hộ
gia đình, cá nhân áp dụng cho ba trường hợp sau:
Trường hợp hộ gia đình, cá nhân địi lại đất đã cho cơ quan, đơn
vị, tổ chức của Nhà nước, và các tổ chức chính trị - xã hội… mượn mà có
giấy tờ về việc mượn đất hoặc giấy tờ về việc mượn đất đang lưu giữ tại
cơ quan nhà nước thì được Nhà nước giải quyết trả lại đất đã mượn (hoặc
bồi thường bằng tiền, giao đất mới, chỗ ở mới)15.
Trường hợp hộ gia đình, cá nhân địi lại đất ở gắn với nhà ở đã
cho cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
và các tổ chức chính trị - xã hội… mượn trước ngày 1-7-1991 thì được
Nhà nước trả lại đất đã mượn (hoặc bồi thường bằng tiền, giao đất mới,
chỗ ở mới)16.
Trường hợp đòi lại đất ở, đất sản xuất kinh doanh phi nơng nghiệp
có cơng trình xây dựng trên đất do trước đây Nhà nước đã quản lý, bố trí
sử dụng trong q trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính
sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 1-7-1991 thì thực hiện theo quy
định tại Nghị quyết số 23/2003/QH11 của Quốc hội.
Khoản 1 Điều 4 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định về năm trường hợp Nhà nước khơng
thừa nhận việc địi lại đất và khơng xem xét giải quyết khiếu nại về việc đòi lại đất mà Nhà nước đã
giao cho người khác sử dụng theo các chính sách ruộng đất trước ngày 15/10/1993 gồm:
a) Đất bị tịch thu, trưng thu, trưng mua khi thực hiện cải cách ruộng đất ở miền Bắc; chính sách xố
bỏ triệt để tàn tích chiếm hữu ruộng đất và các hình thức bóc lột thực dân, phong kiến ở miền Nam;
b) Đất đã hiến tặng cho Nhà nước, cho hợp tác xã và tổ chức khác, cho hộ gia đình, cá nhân;
c) Đất đã góp vào hợp tác xã nông nghiệp theo quy định của Điều lệ hợp tác xã nông nghiệp bậc cao;

d) Đất thổ cư mà Nhà nước đã giao cho người khác để làm đất ở; đất ở và đất vườn đã giao lại cho
hợp tác xã để đi khai hoang; ruộng đất đã bị thu hồi để giao cho người khác hoặc điều chỉnh cho người
khác khi giải quyết tranh chấp ruộng đất;
đ) Đất đã chia cho người khác khi hưởng ứng cuộc vận động san sẻ bớt một phần ruộng đất để chia
cho người khơng có ruộng và thiếu ruộng tại miền Nam sau ngày giải phóng.
15
Điều 116 của Luật Đất đai và Điều 112 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP.
16
Nghị quyết số 58/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 20/8/1998 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về giao
dịch dân sự nhà ở được xác lập trước ngày 01/7/1991
14

15


c) Khiếu nại yêu cầu trả lại đất do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân
mượn đất, thuê đất của nhau.
Trường hợp hộ gia đình, cá nhân địi lại đất ở gắn liền với nhà ở
mà nay trên đất đó cịn nhà ở hoặc khơng cịn nhà ở đã cho tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân khác mượn, thuê đất đó; địi lại đất làm mặt bằng sản
xuất, kinh doanh cịn nhà xưởng hoặc khơng cịn nhà xưởng đã cho tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân khác mượn, thuê đất đó; tổ chức địi lại đất đã
cho tổ chức khác, hộ gia đình, cá nhân mượn đất, thuê đất thì được giải
quyết như trường hợp hộ gia đình, cá nhân đòi lại đất ở gắn với nhà ở đã
cho cơ quan, đơn vị mượn nêu trên.
d) Khiếu nại dẫn đến tranh chấp khác như: giải quyết tranh chấp
thừa kế quyền sử dụng đất, thừa kế tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất
; tranh chấp ranh giới sử dụng đất; tranh chấp nhà đất do đã cho mượn,
cho thuê, cho ở nhờ; tranh chấp hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất;
tranh chấp địa giới hành chính…..

1.3 Giải quyết khiếu nại đất đai
1.3.1 Trình tự thủ tục khiếu nại hành chính
a) Quy trình cũ
Thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại trước khi Luật Khiếu nại
được ban hành được quy định tại Luật khiếu nại, tố cáo 1998 sửa đổi, bổ
sung 2004, 2005. Mặc dù là quy định đã cũ nhưng hậu quả của các quy
định ấy vẫn đang ảnh hưởng đến rất nhiều vụ việc khiếu nại đất đai. Vì
vậy, thiết tưởng cũng cần xem xét lại để có hướng xử lý phù hợp. Cụ thể
như sau:
Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết mà
khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại khơng đồng ý thì có
quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo
hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án theo quy định của pháp luật;
đối với vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo
dài hơn nhưng khơng q 45 ngày.

16


Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án nhân dân cấp tỉnh, trừ
trường hợp luật có quy định khác.17
Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải
quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền
khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo
Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết, người có
thẩm quyền giải quyết tiếp theo phải xem xét, ra quyết định giải quyết

khiếu nại bằng văn bản; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết
khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý
để giải quyết. Quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối
cùng.18”
Như vậy, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại
hành chính lần đầu, người khiếu nại được quyền lựa chọn khiếu nại lên
cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Tịa hành chính; và khi đã
chọn thủ tục khiếu nại lên cơ quan cấp trên thì quyết định giải quyết của
cơ quan cấp trên là quyết định cuối cùng, có hiệu lực pháp luật và người
khiếu nại không được quyền khởi kiện ra Tịa hành chính nếu khơng
đồng ý với quyết định giải quyết lần hai.
b) Mở rộng quyền lần đầu
Ngày 29-11-2005, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung
một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2005, trong đó có một số quy
định bổ sung khác so với trước:
Về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính lần hai, được sửa đổi,
bổ sung như sau: Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải
quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được
quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại khơng đồng ý
thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần
hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án; đối với vùng sâu, vùng
xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không
quá 45 ngày.
17
18

Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi 2004
Điều 54 Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi 2004

17

Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì có quyền khởi kiện vụ án hành
chính tại Tồ án nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp luật có quy định
khác.”
Về thủ tục khiếu nại quyết định hành chính lần hai, Luật khiếu
nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung như sau: Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày
hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ
ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại
không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; đối với
vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn,
nhưng khơng q 45 ngày.
Có thể nói, Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi 2005 đã mở rộng điều
kiện được giải quyết các khiếu kiện của công dân. Người dân sẽ có quyền
vừa khiếu nại lên cấp trên giải quyết lần hai về một vụ việc, vừa có thể
khởi kiện vụ án tại Tồ án. Người khiếu nại có quyền chọn thủ tục khởi
kiện ra tóa án ở bất cứ giai đoạn nào, không giới hạn ở giai đoạn giải
quyết lần đầu như trước đây. Sửa đổi cơ bản này xuất phát từ đòi hỏi thực
tế, đáp ứng lộ trình hội nhập và các hiệp định, điều ước mà Việt Nam đã
ký kết hoặc tham gia.
c) Mở rộng quyền lần 2
Đến Luật khiếu nại 2011, trình tự thủ tục được điều chỉnh theo
hướng :
19

Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính
là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của
mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định

hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện
vụ án hành chính tại Tịa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại khơng đồng ý với quyết định giải
quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải
quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án
hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
19

Điều 7, Luật khiếu nại 2011

18


Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải
quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại khơng
được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án theo
quy định của Luật tố tụng hành chính.
Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì
người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chính
tại Tịa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải
quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại
khơng được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án
theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì người khiếu
nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi
kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành

chính.
Trường hợp người khiếu nại khơng đồng ý với quyết định giải
quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết
thời hạn quy định mà khiếu nại khơng được giải quyết thì có quyền khiếu
nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án
hành chính tại Tịa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải
quyết lần hai của Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại
khơng được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án
theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Như vậy trình tự thủ tục khiếu nại càng ngày càng được mở rộng,
bảo đảm được quyền Hiến định của công dân.

1.3.2 Quy định đặc thù của pháp luật đất đai
Trước đây, việc giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành
chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai được điều chỉnh bằng ba văn
bản quy phạm pháp luật là Luật Đất đai 2003; Luật Khiếu nại, tố cáo
19


1998 sửa đổi, bổ sung 2004, 2005 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính 1996, sửa đổi, bổ sung 2006. Dù có nhiều quy định nhưng
các văn bản này tồn tại nhiều điểm chưa thống nhất về quyền khởi kiện
của người khiếu nại.
Theo Luật Đất đai 200320 thì trường hợp khiếu nại quyết định
hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai, nếu đã được Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu mà khơng đồng ý với
quyết định đó thì có quyền tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân, trong trường hợp khiếu
nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì quyết định của Chủ tịch

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng; nếu khiếu
nại đã được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà
không đồng ý với quyết định đó thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân
dân.
Tuy nhiên, các quy định của Luật Đất đai năm 200321 lại quy định:
Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là quyết định giải quyết khiếu nại
cuối cùng và người khiếu nại có quyền khởi kiện ra tồ. Trường hợp
khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai
do Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu
nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi
kiện tại Tồ án nhân dân. Có thể thấy rằng trường hợp này, người khiếu
nại chỉ có một lựa chọn là khởi kiện Quyết định hành chính, hành vi
hành chính của Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh ra toà án nhưng nếu
theo quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo22 thì người khiếu nại có quyền
lựa chọn hoặc khởi kiện ra toà hoặc khiếu nại trực tiếp lên Bộ trưởng Bộ
Tài nguyên và Môi trường, đồng thời trong trường hợp không đồng ý với
quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Mơi trường, người khiếu nại
vẫn có quyền khởi kiện tiếp ra Toà án.
Về thời hiệu để thực hiện quyền khiếu nại lần hai cũng được quy
định không thống nhất. Luật khiếu nại, tố cáo quy định: Trong thời hạn
30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết lần đầu mà người
khiếu nại khơng đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền
Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003
Điểm a, khoản 2, Điều 138 Luật Đất đai 2003; điểm b khoản 2 Luật Đất đai; khoản 3 Điều 6 Nghị
định số 84/2007/NĐ-CP
22
Khoản 3 Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998
20
21

20