Hoàn thiện pháp luật về đất đai trong giai đoạn hiện nay ở việt nam

TRUNG TÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN Q ư ố c GIA
VIỆN NGHIÊN cúu NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

PHẠM TRÍ THỨC
■

HỒN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẤT DAI
TRONG GIAI DOẠN HIỆN NAY ở VIỆT NAM
Chuyên ngành : Pháp luật kính tê - dân sự
lao động
Mã sơ

: 505.15

LUẬN
ÁN THẠC
s ĩ LUẬT
IÍINH TẾ
•
•
•
TH U' V I Ệ N
I TRƯỞNG Đ A ! HO C LÙÃT h ả n ò i
' PHO NG Đ O C ..... i m . - -

Người hưóTầg dẫn khoa học
Phó giáo su - Tiến sĩ Luật học

TRẦN NGỌC ĐƯỜNG

H à N ội, 1999


MỤC LỤC
Trang
Lời nói đầu

Chương 1: Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về
đất đai,
1.1-

Khái niệm và vai trò của pháp luật về đất đai,

1.2-

Những đặc trưng cơ bản của pháp luật về đất đai Việt
Nam,

7

7
13

Chưong 2: Pháp luật về đất đai hiện hành - những nội dung
cơ bản và những vấn đề đặt ra,
2.1-

Những tư duy pháp lý mới trong pháp luật về đất đai
hiện hành,

2.2-

38

38

Những nội dung cơ bản và những vấn đề đặt ra cần đổi
mới và hoàn thiện trong pháp luật về đất đai hiện
hành,

42

Chương 3: Phương hướng và giai pháp hoàn thiện pháp
luật về đất đai hiện nay,
3.1-

Quan điểm và yêu cầu hoàn thiện pháp luật về đất đai,

3.2-

Phương hướng và giải pháp sửa đổi, bổ sung hoàn
thiện pháp luật về đất đai hiện nay,

Kết luận,

81
81

84
108

LỜI NĨI ĐẦU

1- Tính cấp thiết của đề tài.
Cơng cuộc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội
chủ nghĩa ở nước ta đòi hỏi mọi nguồn lực của đất nước phải được sử dụng một
cách đầy đủ, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đảm bảo cho nền kinh tế tăng
trưởng và phát triển bền vững, tạo cơ sở để thực hiện mục tiêu dân giàu, nước
mạnh, xã hội công bằng văn minh. Đất đai là nguồn tài nguyên quan trọng nhất
của mỗi quốc gia, là tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc biệt trong nông nghiệp, là
một yếu tố cơ bản của mơi trường sống. Nguồn tài ngun đó của nước ta ngày
nay là thành quả của quá trình đấu tranh dựng nước và giữ nước lâu dài với biết
bao công sức và xương máu của các thế hệ người Việt Nam. Vì vậy mà đất đai
phải trở thành tài sản chung của dân tộc, phải được quản lý và sử dụng đầy đủ,
hợp lý và hiệu quả vì lợi ích của tồn xã hội.
Nền kinh tế nước ta trong những năm gần đây đã đạt được những thành tựu
rất quan trọng, đời sống nhân dân không ngừng được cải thiện, ổn định chính trị,
xã hội được giữ vững; Quốc phòng, an ninh được củng cố; Quan hệ đối ngoại
phát triển mạnh mẽ; phá được thế bị bao vây cơ lập; mở rộng hợp tác và tham gia
tích cực vào đời sống cộng đồng quốc tế.
Những thành tựu về kinh tế - xã hội thể hiện rõ nét trong lĩnh vực kinh tế
nông nghiệp và nông thôn, đưa nước ta từ một nước phải nhập khẩu lương thực
suốt 30 năm, trở thành nước xuất khẩu gạo hàng thứ hai thế giới, cơ cấu kinh tế
nông nghiệp chuyển dịch theo hướng cơng nghiệp hố, hiện đại hố cũng đang
được khởi sắc.
Một trong những nguyên nhân cơ bản của sự chuyển biến này là nhờ đường
lối, chính sách phát triển kinh tế nông nghiệp, nông thôn cùng với việc xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai của Đảng và Nhà nước phù hợp với
điều kiện thực tiễn ở Việt Nam. Chỉ thị 100 - CT/TW (1981) của Ban bí thư

Trung ương Đảng về khốn sản phẩm đến nhóm và người lao động trong các hợp
tác xã nơng nghiệp; Nghị quyết 10 - NQ/TW (1988) của Bộ Chính trị về đổi mới
quản lý kinh tế nông nghiệp; Hiến pháp 1992; Luật Đất đai (1993) và những văn
bản pháp luật khác của Đảng và Nhà nước đóng vai trị là những đòn xeo dẫn
đến sự đổi mới quan hệ đất đai ở nước ta đặc biệt là trong nông thôn, người nông
dân được làm chủ đối với ruộng đất, phát huy tính tích cực, chủ động trong việc
đầu tư vào sản xuất, kinh doanh.
Luật Đất đai năm ] 993 với việc mở rộng 5 quyền cho người sử dụng đất:
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng đất đã


thực sự đã đem lại thay đổi căn bản trong quan hệ quản lý và sử dụng đất đai ở
nước ta, đã giải quyết một bước mối quan hệ giữa quyền sở hữu toàn dân đối với
đất đai và các quyền của người sử dụng đất.
Chế độ sở hữu toàn dân (mà Nhà nước là đại diện) về đất đai thể hiện tập
trung ở chỗ quyền kiểm soát và quyền định đoạt đối với đất đai thuộc về Nhà
nước: Nhà nước có quyền kiểm sốt các quan hệ đất đai; quyết định việc giao đất
cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài; quyết định việc cho
thuê đất.
Do được sử dụng ruộng đất ổn định, lâu dài và có được 5 quyền người nơng
dân gắn bó với ruộng đất, họ yên tâm hơn trong đầu tư sử dụng mộng đất và
quan tâm hơn tới việc bảo vệ, cải tạo và nâng cao độ phì nhiêu của đất. Từ đây
đất đai bắt đầu có người chủ thực sự của mình, nhờ vậy hiệu quả sử dụng đất
ngày càng được nâng cao.
Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 1993 được xây dựng trong điều kiện cơ chế
kinh tế đang từng bước được hoàn thiện, mặt khác lại phải giải quyết những vấn
đề do lịch sử để lại nên chưa lường hết được sự chuyển biến của tình hình. Vì
vậy, Luật cịn nhiều điểm quy định chung chung cần nhiều văn bản hướng dẫn
thi hành. Việc tổ chức, thi hành Luật ở các cấp, các ngành còn yếu kém, bất cập
so với thực tiễn, nhất là ở cơ sở, do đó xảy ra nhiều vi phạm pháp luật, khiếu kiện

về đất đai chưa được xử lý, hoặc xử lý khơng nghiêm, khơng kịp thời, từ đó gây
ra tình trạng lộn xộn, mất ổn định ở một số cơ sỏ', có thể khái quát ở một số nét
sau đây:
Thị trường "ngầm" về đất đai đang diễn ra sôi động ở cả đơ thị và vùng
nơng thơn, ngồi tầm kiểm sốt của Nhà nước. Hiện tượng nơng dân mất mộng
đất do chuyển nhượng trao tay đang là một vấn đề nhức nhối hiện nay, đặc biệt
là ở các tỉnh đồng bằng sông Cửu Long. Theo số liệu tổng hợp báo cáo của Ưỷ
ban nhân dân các tỉnh đồng bằng sông Cửu Long tháng 6/1998 ở 12 tỉnh đều có
tỷ lệ hộ nơng dân khơng có đất và thiếu đất, trong đó các tỉnh có hộ nơng dân
khơng có đất chiếm tỷ lệ cao là Trà Vinh 14,0%, Bạc Liêu 13,33%, Cà Mau
8,24%, Đồng Tháp 7%. Việc quản lý đất đai ở các đô thị, khu công nghiệp, khu
chế xuất hiện nay cũng đang có nhiều bất cập.
Sự thiếu chặt chẽ và đồng bộ của pháp luật đã tạo điều kiện để một số cán
bộ trong các cơ quan Nhà nước hữu quan lợi dụng để tham nhũng, mưu cầu lợi
ích riêng, gây tổn thất lớn đến quỹ đất đai là tài nguyên, là nội lực vô cùng quý
giá của đất nước.
Các khoản thu từ đất cho Ngân sách Nhà nước bị thất thoát hàng ngàn tỷ
đồng, riêng nguồn thu về cho thuê đất mỗi năm khoảng 1.880 tỷ đồng nhưng đến
tháng 11/1996 toàn quốc mới thu được 9,4 tỷ đồng. Đấy là chưa tính đến các
khoản thất thu do trốn thuế chuyển quyền sử dụng đất hiện nay đang là phổ biến
2


do mức thu trước đây quá cao. Luật Đất đai năm 1993 giao đất cho tổ chức, hộ
gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và mở rộng 5 quyền chuyển đổi,
chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất là rất đúng đắn.
Tuy nhiên, những quy định cụ thể về các quyền của người sử dụng đất chưa phải
đã hoàn chỉnh và đều tạo điều kiện thuận lợi để người được giao quyền sử dụng
đất trở thành người chủ thực sự của đất đai.
Những quy định của Luật Đất đai và các văn bản pháp luật chuyên ngành

khác điều chỉnh quan hệ pháp luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thực hiện
cịn có sự chồng chéo, trùng lắp, vừa thiếu lại vừa thừa, thể hiện sự yếu kém
thiếu đồng bộ, thống nhất trong kỹ thuật lập pháp thời gian qua. Vì vậy hồn
thiện pháp luật về đất đai nói chung và Luật Đất đai 1993 nói riêng là một địi
hỏi tất yếu và cấp bách, nhằm quản lý, sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả
hơn, phát huy được tiềm năng đất đai là một nguồn lực quan trọng trong việc
phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Do Luật Đất đai có liên quan đến quyền lợi của tồn dân, nhiều vấn đề lịch
sử để lại rất phức tạp, trong khi thực tế cuộc sống tiếp tục biến động và phát triển
để sửa đổi một cách cơ bản, toàn diện Luật Đất đai năm 1993 địi hỏi phải có sự
tổng kết sâu sắc, tồn diện q trình thực hiện Luật, cũng như phải rà sốt tồn
bộ hệ thống pháp luật về đất đai, lấy ý kiến rộng rãi các ngành, các cấp và toàn
thể nhân dân. Làm được như vậy địi hỏi phải có thời gian và có sự chuẩn bị chu
đáo, nên Chính phủ trình Quốc hội cho phép sửa đổi một số điều cần thiết gây
ách tắc, cản trở cho việc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế nói chung và quản lý sử
dụng đất nói riêng. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai đã được
Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 4 thơng qua ngày 2/12/1998 là một bước hồn
thiện của pháp luật về đất đai. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất
đai đã quy định cụ thể hơn các hình thức Nhà nước giao đất khơng thu tiền sử
dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất; quy định hộ gia đình
đang sử dụng đất nơng nghiệp vượt hạn điền phải chuyển sang thuê đất. Mở rộng
quyền của người sử dụng đất, ngoài 5 quyền như Luật Đất đai năm 1993 quy
định, nay quy định quyền được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền
góp vốn liên doanh với tổ chức cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước
ngoài để hợp tác, liên doanh phát triển sản xuất, quyền cho thuê lại quyền sử
dụng đất được Nhà nước cho thuê.
Như vậy, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai chỉ mới sửa
đổi, bổ sung cụ thể các hình thức Nhà nước giao đất, cho thuê đất, xử lý đất nông
nghiệp vượt hạn điền, bổ sung một số quyền của các tổ chức, hộ gia đình và cá
nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Thực tiễn cho thấy nhiều vấn đề đặt

ra rất bức xúc như việc quản lý, sử dụng đất đai của các nông trường quốc doanh,
đất nông nghiệp ở nội thành, nội thị từ lâu không sử dụng vào sản xuất nơng
nghiệp, về quyền chuyển mục đích sử dụng đất, về mở rộng mức hạn điền, vấn
đề quỹ đất 5%, vấn đề thu hồi đất giải phóng mặt bằng, về quản lý, sử dụng đất ở
các khu công nghiệp, khu chế xuất, các dự án đầu tư, liên doanh, về thẩm quyền
3


giải quyết tranh chấp đất đai, về tổ chức quản lý thị trường bất động sản, về hoàn
thiện bộ máy, chức năng nhiệm vụ của cơ quan quan lý Nhà nước về đất đai còn
chưa được quy định.
Rõ ràng với tình hình trên đây, việc hồn thiện pháp luật về đất đai là địi
hỏi cấp thiết có ý nghĩa thực tiễn thiết thực và đó chính là lý do dẫn tơi đến việc
chọn vấn đề hồn thiện pháp luật về đất đai trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam
làm đề tài luận án thạc sĩ luật học.
2- Tình hình nghiên cứu đề tài.
Kể từ khi có Luật Đất đai năm 1988, Luật Đất đai năm 1993 và Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai ngày 2/12/1998, chưa có một cơng
trình khoa học nào nghiên cứu một cách có hệ thống, tồn diện pháp luật về đất
đai Việt Nam hiện nay. Điều này cho thấy việc nghiên cứu một cách toàn diện
hệ thống pháp luật về đất đai về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam còn là mới mẻ.
Nghiên cứu pháp luật về đất đai hiện nay đang là đề tài hấp dẫn không chỉ
các nhà khoa học pháp lý mà còn thu hút nhiều chuyên gia kinh tế, sử học, xã
hội học... và nhiều ngành khoa học khác. Tuy nhiên, các tác giả chỉ mới đi sâu
nghiên cứu từng vấn đề cụ thể như về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, về các
quyền của người sử dụng đất ví dụ như cuốn "Vấn đề sở hữu ruộng đất trong nền
kinh tế hàng hoá nhiều thành phần ở Việt Nam" của tập thể tác giả do Phó Giáo
sư, Tiến sĩ Hồng Việt (chủ biên) tập trung nghiên cứu quyền sở hữu toàn dân về
đất đai và phương hướng hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai.
Việc nghiên cứu pháp luật về đất đai cũng đã được một số Luật gia chọn

làm đề tài cho luận án cao học của mình như Luật gia Đào Ngọc Dũng với đề tài
"Sở hữu toàn dân về đất đai", Luật gia Bùi Thị Thanh Hằng với đề tài "Thế chấp
quyền sử dụng đất bảo đảm hợp đồng tín dụng ngân hàng ở nước ta hiện nay",
Luật gia Nguyễn Thọ Phú với đề tài "Hoàn thiện chế định pháp luật về quyền sử
dụng và quyền cho thuê đất trong Luật Đất đai Việt Nam". Các luận án kể trên
chỉ mới đi sâu nghiên cứu chế định về quyền sở hữu toàn dân về đất đai và về
quyển của người sử dụng đất mà chưa đi sâu nghiên cứu một cách tổng thể pháp
luật về đất đai ở Việt Nam hiện nay.
3- Mục đích và phạm vi nghiên cứu của luận án.
Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu sáng tỏ những vấn đề lý luận
và thực tiễn pháp luật về đất đai hiện hành, trên cơ sở đó đề xuất phương hướng
và các giải pháp chủ yếu hoàn thiện pháp luật về đất đai trong thời gian tới.
Hoàn thiện pháp luật về đất đai có nội dung rất rộng, với khn khổ của
luận án thạc sĩ luật học, luận án hạn chế phạm vi nghiên cứu, chỉ tập trung vào
các vấn đề sau:
4


- Cơ sở lý luận và thực tiễn nguyên tắc "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân" của
Hiến pháp 1980, 1992 và Luật Đất đai hiện hành. Đồng thời, đi sâu nghiên cứu
các quy định về quản lý Nhà nước đối với đất đai.
- Phân tích các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
- Từ đó đối chiếu với pháp luật về đất đai hiện hành phát hiện những thiếu
sót để đề ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về đất đai ở Việt
Nam hiện nay.
4- Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu.
Luận án được trình bày trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin về
Nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về chính sách đất
đai. Nội dung của luận án được trình bày trên cơ sở Hiến pháp, Luật Đất đai
1988, 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, các văn bản

hướng dẫn, các tài liệu hướng dẫn tổng kết thực tiễn áp dụng pháp luật về đất
đai.
Phương pháp luận của luận án là duy vật biện chứng, với việc sử dụng
phương pháp nghiên cứu: phân tích, tổng hợp và so sánh. Trong đó coi trọng
phương pháp phân tích kinh tế để làm rõ những vấn đề pháp lý nảy sinh, sử dụng
phương pháp tính tốn có tính chất dự báo cịn được sử dụng rất ít trong các cơng
trình nghiên cứu khoa học pháp lý hiện nay.
5- Điểm mới của Luận án.

- Lần đầu tiên xét về phương diện lý luận, Luận án đã đi sâu phân tích một
số đặc trưng cơ bản của pháp luật về đất đai với tư cách là một ngành luật dưới
tác động của nền kinh tế thị trường. Đây là cơ sở lý luận để hoàn thiện pháp luật
về đất đai ở nước ta hiện nay.
- Trên cơ sở nghiên cứu chính sách của Đảng và Nhà nước ta về đất đai,
Hiến pháp và các văn bản pháp luật về đất đai, các tài liệu nghiên cứu pháp luật
về đất đai, các báo cáo tổng kết thi hành luật và một số sách báo tạp chí đề cập
đến pháp luật về đất đai. Luận án đã tập trung đánh giá một cách có hệ thống,
tồn diện thực trạng pháp luật về đất đai ở nước ta hiện nay. Đây là cơ sở thực
tiễn để tìm ra các kiến nghị, giải pháp về tổ chức và quản lý thị trường đất đai bất động sản trong nền kinh tế hàng hố nhiều thành phần có sự quản lý của Nhà
nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Luận án đã đề xuất phương hướng và các giải pháp mang tính khả thi
nhằm hoàn thiện pháp luật về đất đai tạo điều kiện để xây dựng Bộ luật Đất đai
trong tương lai.
5


6- Kết cấu của Luận án :
Luận án được chia làm 3 Chương.
- Chương 1 : Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về đất đai.
- Chương 2 : Pháp luật đất đai hiện hành : Những nội dung chủ yếu và

những vấn đề đặt ra.
- Chương 3 : Phương hướng và các giải pháp chủ yếu hoàn thiện pháp luật
về đất đai trong giai đoạn hiện nay.

*
*

*

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả luận án đã cố gắng trình bày một số
quan điểm về lý luận và thực tiễn nảy sinh trong quá trình thi hành pháp luật về
đất đai, trong quản lý Nhà nước về đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng
đất. Tuy nhiên, do hạn chế về chủ quan và khách quan, kết quả nghiên cứu sẽ
không tránh khỏi những thiếu sót về nội dung và phương pháp nghiên cứu. Tác
giả luận án mong được sự đóng góp của các thầy cô và đồng nghiệp.
Tác giả luận án xin được chân thành cảm ơn Phó Giáo sư, Tiến sĩ, Phó Chủ
nhiệm Văn phòng Quốc hội Trần Ngọc Đường đã trực tiếp hướng dẫn và tận tình
chỉ bảo cho chúng tơi khắc phục những non kém để hoàn thảnh luận án này.
Chúng tôi cũng xin chân thành cảm ơn Thường trực Uỷ ban Pháp luật, lãnh đạo
Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội đã tạo nhiều điều kiện giúp đỡ chúng tôi
trong q trình nghiên cứu và học tập.

Tác giả
Phạm Trí Thức

6


CHƯƠNG 1
Cơ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẤT ĐAI

1.1 - KHẢI NIÊM VẢ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẢT VỂ ĐẢT ĐAI.

1.1.1 - Vai trò của đất đai.

Đất đai có vai trị vơ cùng quan trọng, là tư liệu sản xuất chủ yếu, là điều
kiện chung của lao động và môi trường sống, là bộ phận cơ bản của lãnh thổ
quốc gia. Chính vì vậy, hầu hết các cuộc cách mạng trong lịch sử đều lấy đất đai
làm mục tiêu cần giải quyết hàng đầu.
Đất đai là một tài sản đặc biệt và cực kỳ quan trọng của mỗi quốc gia. Nó
khơng phải là sản phẩm từ lao động của con người mà là tặng phẩm vơ giá của
thiên nhiên trao cho lồi người.
Con người sinh ra gắn liền với đất, quá trình tồn tại và tiến hố của lồi
người là nhờ các sản phẩm từ đất và đến khi nhắm mắt xuôi tay họ lại trở về với
đất. Đất gắn bó với sự tổn tại và phát triển của con người không chỉ theo nghĩa
duy nhất là đất cần thiết cho sự tồn tại và phát triển của con người, mà trên
phương diện kinh tế, tạo ra của cải vật chất, đất có ý nghĩa cực kỳ quan trọng.
Nhà kinh tế học cổ điển W.Petty nói: Lao động là cha, đất là mẹ của mọi của cải
vật chất, ngay từ ngày đầu loài người biết tổ chức quá trình lao động sản xuất,
đấl đai trở thành yếu tố sản xuất rất quan trọng. Các hoạt động kinh tế trong
nông thôn đặc biệt là sản xuất nông nghiệp, luôn gắn liền với đất đai. Trong
nông nghiệp đất đai không chỉ là địa điểm tiến hành sản xuất kinh doanh như
trong các ngành kinh tế khác mà tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất với tư
cách là tư liệu sản xuất, hơn nữa còn là tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc biệt. Là tư
liệu sản xuất chủ yếu trước hết vì đất đai là nguồn gốc của mọi sản phẩm vật
chất được tạo ra trong nông nghiệp, mặt khác đất đai là loại tư liệu sản xuất
khơng thể thay thế được, khơng có loại tư liệu sản xuất nào có thể thay thế được
đất đai trong sản xuất nông nghiệp. Là tư liệu sản xuất đặc biệt vì nó khác với
các tư liệu sản xuất khác bị tiêu hao trong quá trình sản xuất, cịn đất đai khơng
những khơng bị tiêu hao hay bị giảm dần giá trị sử dụng mà trái lại, chất lượng

của đất đai hay độ phì nhiêu của đất sẽ ngày càng được nâng cao nếu con người
biết bồi bổ và sử dụng nó một cách hợp lý.
Q trình phát triển xã hội gắn liền với q trình cơng nghiệp hóa và phát
triển dịch vụ, du lịch do đó đất đai không chỉ được sử dụng để trồng trọt, chăn
ni, mà cịn được sử dụng ngày càng nhiều để phát triển các ngành kinh tế
khác. Mác đã viết: "Trong sản xuất nơng nghiệp, đất đai tự mình hoạt động như
một tư liệu sản xuất, cịn trong cơng nghiệp thì đất đai là một tư liệu lao động vì

7


đất tạo cho công nhân chỗ đứng, tạo cho quá trình sản xuất của họ phạm vi hoạt
động"(‘).
Đất đai có vai trị rất lớn trong q trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, quá
trình phát triển kinh tế gắn liền với q trình chuyển dần diện tích đất đai từ
nơng nghiệp sang các lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ, phản ánh tính quy luật tất
yếu của việc giảm diện tích đất đai giành cho phát triển nơng nghiệp. Điều đó
phản ánh sự tiến bộ của sự phát triển kinh tế - xã hội, song lại là mối đe doạ với
loài người trong việc sản xuất ra lương thực và bảo đảm an tồn về lương thực
của họ, nếu khơng chú trọng áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ hiện đại vào
chương trình phát triển nơng nghiệp và nâng cao độ màu mỡ của đất đai.
Đất đai là một bộ phận rất cơ bản của lãnh thổ quốc gia, đây là một dấu
hiệu quan trọng để xác định sự tổn tại chủ quyền của một đất nước, một dân tộc,
khơng thể có quan niệm về lãnh thổ quốc gia về chủ quyền của một quốc gia nếu
khơng có đất đai. Do đất đai có vị trí, vai trị to lớn trong đời sống kinh tế - xã
hội của đất nước gắn liền với sự hưng vong của một dân tộc, vì vậy, việc quản lý,
sử dụng đất đai phải được hết sức coi trọng nhằm sử dụng đất đai một cách đầy
đủ, tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả. Ra sức giữ gìn và tơn tạo quỹ đất hiện có
khuyến khích đầu tư phát triển nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Đồng thời phải xử
lý nghiêm minh những hành vi lấn chiếm đất, hủy hoại đất, chuyển quyền sử

dụng đất trái phép v.v... Đây là nhiệm vụ hết sức to lớn và nặng nề của Nhà nước
ta trong quá trình quản lý đất đai với tư cách là chủ sở hữu duy nhất, đồng thời
cũng là nhiệm vụ của các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất khi được
Nhà nước giao đất và cho thuê đất.
1.1.2- K hái niệm pháp luật về đất đai.

Đất đai dưới chế độ chiếm hữu nô lệ, phong kiến và tư bản chủ nghĩa là
phương tiện bóc lột của giai cấp thống trị đối với các giai cấp và tầng lớp nhân
dân lao động bị áp bức trong xã hội. Trong các xã hội này th^đất đai được quan
niệm thuần túy là một bất động sản mà chủ sở hữu (bao gồm giai cấp chủ nô, địa
chủ phong kiến và các nhà tư bản, các chủ đất) có quyền mua, bán, trao đổi, tặng
cho như mọi tài sản thơng thường khác. Vì vậy, mà các quan hệ đất đai không
thuộc phạm vi điều chỉnh của các quy phạm pháp luật vể đất đai, mà do các quy
phạm pháp luật dân sự điều chỉnh*;các nước tư bản khơng có ngành luật đất đai
độc lập, mà chỉ là một chế định của ngành luật dân sự.
Sự ra đời của Nhà nước XHCN đầu tiên trong lịch sử, Nhà nước Xô Viết, cũng
là sự xuất hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đất đai khơng cịn là phương tiện
bóc lột giai cấp và được thừa nhận rộng rãi là một ngành luật độc lập.

(') c.M ác - Ph. Ảngghen: Tuyển tập (tiếng Ngư) NXB Tiến bộ, Maxcơva, 1976, T.23, Tr 189.

8


Ngay sau ngày Cách mạng tháng Mười Nga thành công, ngày
8-11-1917 Lê Nin đã ký "Sắc lệnh ruộng đất" tuyên bố: "hủy bỏ ngay lập tức
và khống có bồi thường gì cả quyền sở hữu của bọn địa chủ về ruộng đất, xóa
bỏ vĩnh viễn quyền sở hữu của bọn địa chủ về ruộng đất, tất cả ruộng đất đều
trở thành tài sản thuộc sở hữu toàn dân" Lê Nin viết: "Chúng ta nhận định rằng
cách mạng đã chỉ rõ và chứng minh vấn đề ruộng đất phải được đặt ra một

cách rõ ràng là một việc quan trọng đến mức nào. Sự bùng nổ của Cách mạng
tháng Mười, chứng minh rõ ràng rằng ruộng đất phải được trao trả lại cho
nơng dân... Chính phủ cách mạng cơng nơng phải giải quyết trước tiên vấn đề
ruộng đất - Vấn đề có thể làm dịu và làm thỏa mãn quảng đại quần chúng
nông dân nghèo"(').
ở Việt Namicuộc cách mạng dân tộc, dân chủ do Đảng lãnh đạo và khởi
xướng với khẩu hiệu "độc lập dân tộc và người cày có ruộng" đã được nông dân
nhiệt liệt hưởng ứng. Cách mạng tháng Tám thành công và sự ra đời của Nhà
nước công nông đầu tiên ở Đông Nam Á đã chứng tỏ đường lối cách mạng,
cương lĩnh đấu tranh của Đảng ta là đúng đắn.
Ngay sau ngày thành lập Nhà nước ta đã ban hành nhiều sắc lệnh, đạo luật
nhằm từng bước xóa bỏ sở hữu đất đai của thực dân và phong kiến, đem lại
ruộng đất cho nông dân. Đặc biệt khi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp
đang ỏ giai đoạn quyết liệt nhất, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban
hành "Luật cải cách ruộng đất" ngày 04/12/1953 "Nhằm tiêu diệt chế độ phong
kiến chiếm hữu ruộng đất, thực hiện người cày có ruộng, giải phóng sức sản xuất
ở nông thôn, phát triển sản xuất, đẩy mạnh kháng chiến"(2). Nhờ thực hiện cải
cách ruộng đất đem lại ruộng đất cho nơng dân, giải phóng sức sản xuất ở nơng
thơn khỏi ách trói buộc của giai cấp địa chủ phong kiến, phát động mạnh mẽ lực
lượng to lớn của nơng dân, nhờ đó đã đưa cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp
của nhân dân ta đến thắng lợi hồn tồn.
Do chính sách đại đồn kết dân tộc, trong q trình cải cách mộng đất
Nhà nước ta có chính sách :"Phân biệt đối đãi với các địa chủ tùy thái độ chính
trị của mỗi người. Nghĩa là dùng chính sách phân biệt: tịch thu, trưng thu, trưng
mua; mà không dùng chính sách tịch thu cả loạt, trưng thu cả loạt"(3). Như vậy,
ở Việt Nam khơng "xóa bỏ ngay lập tức" mọi sở hữu tư nhân đối với đất đai như
Nhà nước Xơ Viết đã thực hiện 1917. Vì lẽ đó, Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận
sự tồn tại của 3 hình thức sở hữu đất đai là: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể hợp
tác xã và sở hữu cá nhân, hộ gia đình. Tuy nhiên, với phong trào hợp tác hóa
nơng nghiệp ở miền Bắc nơng dân đã được vận động vào làm ăn trong các hợp

tác xã, do đó hình thức sở hữu cá nhân, hộ gia đình đối với đất đai nhanh chóng

(') Lê Nin toàn tập, tập 35, NXB Tiến hộ Maxcơva 1978, Tr 25, 26.
(2) Hồ Chủ tịch, tình hình trước mắt và nhiệm vụ cải cách ruộng đất -Nhà tuyên truyền Văn nghệ xuất bản, Tr 13
(3) Hồ Chủ tịch, sách đã dẫn, Tr 14

9


bị thu hẹp khi cơng cuộc hợp tác hóa nơng nghiệp cơ bản hoàn thành vào đầu
những năm 60.
Đến Hiến pháp năm 1980 đã khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Kế
thừa quy định này của Hiến pháp 1980, Hiến pháp hiện hành được Quốc hội
khóa VIII, kỳ họp thứ 11 thông qua ngày 15-4-1992 tiếp tục khẳng định đất đai
thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý bảo đảm sử dụng đúng
mục đích và có hiệu quả.
Để cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992, Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 3 đã
nhất trí thơng qua Luật đất đai tại phiên họp ngày 14-7-1993. Như vậy, sau khi
Hiến pháp năm 1980 được thông qua, quan hệ pháp luật về đất đai ở Việt Nam
được hình thành trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước là chủ
thể đặc biệt, nhưng giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất là tổ chức, hộ gia
đình và cá nhân có nhiều mối quan hệ như quan hệ về giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất; các quan hệ về quản lý đất đai và sử dụng đất đai...
Căn cứ vào tính chất của các loại quan hệ đất đai, người ta chia các quan
hệ này thành 2 nhóm chính: nhóm các quan hệ về sở hữu đất đai, quản lý đất đai
và nhóm các quan hệ về sử dụng đất đai. Hai nhóm quan hệ này thuộc lĩnh vực
điều chỉnh của pháp luật về đất đai.
Như vậy có thể định nghĩa r-ằng: Pháp luật về đất đai là một lĩnh vực pháp
luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp
luật nhằm điều chỉnh các quan hệ về sở hữu, về quản lý và sử dụng đất đai (đảm

bảo viộc sử dụng đất đai một cách hợp lý, có hiệu quả kinh tế cao, bảo vệ lợi ích
của Nhà nước và của người sử dụng đất, phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ
Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
Các quy phạm pháp luật đất đai nằm trong nhiều văn bản pháp luật khác
nhau như Hiến pháp, Bộ luật Dân sự, các Luật và các văn bản dưới Luật. Trong
hệ thống đó, Luật Đất đai là nguồn cơ bản quy định những vấn đề chung nhất về
sở hCru, về quản lý và sử dụng đất đai.
Trong thời gian qua, Quốc hội, u ỷ ban thưịng vụ Quốc hội, Chính phủ,
một SỐ cơ quan của Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân
tối cao và u ỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương-theo thẩm
quyền của mình-đã ban hành Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thơng tư... để cụ thể
hố Luật Đất đai. Ở Trung ương tính đến ngày 20-4-1998 đã có trên 70 văn bản
pháp luật, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã có trên 400 văn bản pháp
luật đã được ban hành(’). Tuy Nhà nước đã ban hành một số lượng rất lớn các
văn bản pháp luật về đất đai, nhưng trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai vẫn
chưa có được trật tự pháp luật cần thiết. Do đất đai có vị trí, vai trị hết sức quan
(') Báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai 1993 - 1998 ngày 20/4/1998 của Tổng cục Địa chính, Tr 1-2.

10


trọng trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, hơn nữa lại là một lĩnh vực rất
nhạy cảm, trong thực tiễn thi hành nảy sinh nhiều vấn đề như: nơng dân khơng
có đất để sản xuất, vấn đề tích tụ đất, giải quyết đất cho các nhân khẩu phát sinh,
sử dụng quỹ đất 5%, quản lý và sử dụng đất ở đô thị, đất ở nông thôn, chính sách
đền bù khi thu hồi đất, về thị trường bất động sản... Vì vậy việc sửa đổi, bổ sung
một cách cơ bản, toàn diện Luật đất đai là một yêu cầu tất yếu khách quan của
việc hoàn thiện pháp luật về đất đai trong thời gian tới. Báo cáo chính trị tại Đại
hội Đảng lần thứ VIII đã khẳng định: "Đất đai thuộc sở hữu tồn dân khơng cho
tư nhân hố, khơng cho phép mua bán đất đai. Thực hiện đúng Luật đấtđai; bổ

sung, hoàn chỉnh hệ thống pháp luật và chính sách đất đai... Khắc phục tình
trạng đầu cơ đất và những tiêu cực, yếu kém trong quản lý và sử dụng đất".
Từ những nhận thức trên cho thấy, việc nghiên cứu pháp luật về đất đai
không chỉ dùng lại ở việc nghiên cứu Luật đất đai, mà phải nghiên cứu cả các
văn bản Pháp luật chuyên nghành có liên quan và các văn bản dưới luật nhằm cụ
thể hố Luật đất đai, cũng như chính sách đất đai của Đảng và Nhà nước ta qua
từng giai đoạn lịch sử; nghiên cứu lý luận kết hợp với xem xét tổng kết thực tiễn
để từ đó làm cơ sở bổ sung, hoàn thiện pháp luật về đất đai Việt Nam hiện nay.
1.1.3 - Vai trò của Pháp luật về đất đai

Để tồn tại được, mọi thiết chế của Nhà nước và của xã hội phải được tổ
chức trên những nền tảng chuẩn mực và ổn định, thể hiện lợi ích tiến bộ của xã
hội - đó là pháp luật. Điều 12 Hiến pháp nước ta ghi rõ^ặr^Nhà nước quản lý xã
hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Các cơ quan Nhà
nươc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội; đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân
phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và
chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật".
Như vậy, Pháp luật là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lý mọi mặt
của đời sống xã hội. "Pháp luật và pháp chế là phương thức hoạt động cơ bản,
phương thức tổn tại chính của Nhà nước. Nhà nước dựa vào pháp luật, ban hành
pháp luật để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, điều chỉnh pháp luật, vì
vậy, đó là việc Nhà nước dùng pháp luật, dựa vào pháp luật để điều chỉnh các
quan hệ xã hội, tác động theo những hướng nhất định vào các quan hệ xã hội'^1).
Pháp luật về đất đai thể chế hoá cương lĩnh phát triển kinh tế - xã hội, thể
chế hố các nghị quyết của Đảng đã trở thành cơng cụ hữu hiệu để Nhà nước
quản lý bằng pháp luật đối với đất đai, góp phần quan trọng vào sự phát triển
kinh tế và ổn định xã hội.

(') GS, TS Đào Trí ú c - Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới, NXB KH - XH. 1997, Tr
317.

11


Sự ra đời của Hiến pháp 1980, Chỉ thị 100 (1981), Nghị quyết 10 (1988),
Luật Đất đai 1988, Hiến pháp 1992 vấ Luật Đất đai 1993 và các chủ trương
chính sách khác của Đảng và Nhà nước ta đã tạo nên những đột phá trong tiến
trình đổi mới ở Việt Nam.
Chỉ thị 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng ra đời tháng 1 năm 1981 là
đột phá đầu tiên tạo nên sự tiến bộ vượt bậc trong nông nghiệp, chuẩn bị tiền đề
cho Đại hội Đảng VI tháng 12 năm 1986 triển khai toàn diện sự nghiệp đổi mới
ở nước ta.
Đột phá thứ hai khởi đầu bằng Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị và Luật Đất
đai năm 1988 giao ruộng khốn cho hộ gia đình sử dụng ổn định lâu dài (15 -2 0
năm đối với đất trồng cây ngắn ngày, 1 đến 2 chu kỳ đối với đất trồng cây dài
ngày). Khoán 10 về thực chất đã thủ tiêu cơ sở kinh tế của sự tồn tại mơ hình hợp
tác hố kiểu cũ. Ngay sau đó ;năm 1989, Việt Nam từ một nước suốt 30 năm liên
tục nhập khẩu lương thực trở thành nước xuất khẩu gạo thuộc nhóm hàng đầu thế
giới. Thành cơng này đã thúc đẩy và tạo điều kiện cho bước đi quyết định nhằm
xoá bỏ căn bản cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, góp phần quan trọng vào
chương trình chống lạm phát, ổn định nền kinh tế vĩ mô, chuẩn bị thế và lực giúp
Việt Nam ổn định về chính trị, phát triển về kinh tế trong bối cảnh Liên Xô và
các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu bị sụp đổ.
Đột phá thứ ba được đánh dấu bằng Hội nghị Trung ương 5 khoá VII
(tháng 6/1993) và việc ban hành sau đó Luật Đất đai mới tại kỳ họp Quốc hội
khoá VIII ngày 14/7/1993. Lần đầu tiên kể từ sau khi có Luật Cải cách mộng
đất 1953 nghĩa là 30 năm sau khẩu hiệu "người cày có ruộng" lại có được một ý
nghĩa thiết thực với người nông dân; ruộng đất tuy vẫn thuộc sở hữu tồn dân,
song gia đình nông dân được giao mộng đất sở dụng ổn định lâu dài, được quyền
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế theo những điều kiện

được pháp luật qui định.
Pháp luật về đất đai là một công cụ pháp lý quan trọng nhằm thúc đẩy
nhanh quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nơng thơn theo hướng cơng nghiệp
hố và hiện đại hố, gắn với q trình phân cơng lại lao động ở nông thôn; tạo
điều kiện phát triển các ngành công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và dịch vụ ở
nông thôn; tạo tiền đề cho công cuộc công nghiệp hố, hiện đại hóa nơng nghiệp
và nơng thơn Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp
hành Trung ương Đảng khoá VIII: "Thực hiện chính sách ruộng đất phù hợp với
sự phát triển nơng nghiệp hàng hoá và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn, tạo
việc làm và thu nhập cho nông dân nghèo".
Pháp luật về đất đai có vai trị hết sức to lớn góp phần giải phóng sức sản
xuất, khuyến khích bảo vệ lợi ích của người sử dụng đất.

12


Trong điều kiện hiện nay Nhà nước ta đang thực hiện chính sách mở cửa,
giao lưu hợp tác kinh tế với tất cả các nước trên thế giới Pháp luật về đất đai với
việc quy định cho tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế thuê đất và bên
Việt Nam tham gia doanh nghiệp liên doanh được góp vốn pháp định bằng giá trị
quyền sử dụng đất đã tạo môi trường thuận lợi thu hút vốn đầu tư nước ngồi vào
Việt Nam. .Góp phần đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế của đất nước, khai
thác tài nguyên, tạo nhiều việc làm với thu nhập ổn định, nhanh chóng đưa nước
ta vào phân cơng lao động quốc tế, tạo hình ảnh mới và vị thế mới với uy tín
ngày càng cao của Việt Nam trên con đường hội nhập với kinh tế khu vực và thế
giới.
Pháp luật về đất đai với các quy định chặt chẽ và cụ thể về quản lý Nhà
nước đối với đất đai, về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là những chuẩn
mực pháp lý cho các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ đất đai điều chỉnh các
hành vi của mình phù hợp với lợi ích của Nhà nước. Bầttg việc tuân thủ Pháp luật

về đất đai sẽ đảm bảo việc sử dụng quỹ đất - một tài sản quý giá của quốc gia—
một cách hợp lý và tiết kiệm, hạn chế việc khai thác sử dụng đất đai kém hiệu
quả, làm suy thoái và huỷ hoại đất đai.
Cũng như các quan hệ khác, quan hệ đất đai cần được điều chỉnh bằng
pháp luật, hệ thống pháp luật về đất đai được hoàn thiện phù hợp với sự đa dạng,
phức tạp của quan hệ đất đai sẽ tạo được hành lang pháp lý chuẩn mực để điều
chỉnh các quan hệ đất đai phát triển phù hợp với ý chí của Nhà nưóc và nguyện
vọng của nhân dân.
Pháp luật về đất đai góp phần hạn chế các tranh chấp về đất đai, là cơ sở
pháp lý để giải quyết tranh chấp đất đai làm lành mạnh các quan hệ xã hội, giữ
vững ổn định chính trị tạo mơi trường thuận lợi để phát triển kinh tế xã hội của
đất nước.
Pháp luật về đất đai góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước
ta, là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế
xã hội chủ nghĩa theo tinh thần của Nghị quyết Trung ương Đảng, Hiến pháp
1992

’

1.2- NHỮNG ĐẢC TRUNG c ơ BẢN CỦA PHÁP LUÂT VỂ ĐẢT ĐAI VIÊT NAM.

1.2.1Sở hữu toàn dân vể đất đai - nguyên tắc cơ bản của pháp luật về
đất đai Việt Nam.

Sự xuất hiện của phương thức sản xuất xã hội chủ nghĩa và quan hệ sản
xuất xã hội chủ nghĩa là một cuộc cách mạng trong lịch sử lồi người. Bởi vì, đặc
trưng của quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa là tư liệu sản xuất thuộc quyền sở
hữu xã hội. Sự hình thành chế độ cơng hữu về tư liệu sản xuất tạo ra mối quan hệ
hợp tác tương trợ giữa những người lao động đã thoát khỏi áp bức, bóc lột. Chế
13

độ sở hữu toàn dân về đất đai là cơ sở của chủ nghĩa xã hội, khi tiến hành cách
mạng xã hội chủ nghĩa hầu hết các nước đều tiến hành xã hội hố đất đai, xác
lập chế độ cơng hữu đối với đất đai. Điển hình là Nhà nước Xơ Viết ngay sau
ngày giành được chính quyền Lê Nin đã ký sắc lệnh ruộng đất xoá bỏ vĩnh viễn
chế độ tư hữu đối với đất đai và tuyên bố tất cả đất đai đều trở thành tài sản
thuộc sở hữu toàn dân.
Ở Việt Nam do những điều kiện lịch sử và thực hiện chính sách đại đồn
kết dân tộc, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà khi mới thành lập đã khơng
tun bố xố bỏ ngay mọi hình thức sở hữu tư nhân về đất đai. Cùng với việc xoá
bỏ sở hữu của bọn thực dân Pháp và bọn phong kiến tay sai phản động là việc
xác lập quyền sở hữu ruộng đất cho nông dân nghèo. Hiến pháp 1959 thừa nhận
sở hữu tư nhân về đất đai bên cạnh sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể. Nhưng
bằng việc "đặc biệt khuyến khích, hướng dẫn và giúp đỡ" nông dân vào hợp tác
xã, Nhà nước đã tiến hành từng bước xã hội hoá đất đai. Cho đến năm 1980 ở
Việt Nam chủ yếu chỉ tồn tại hai hình thức sở hữu là: sở hữu tồn dân và sở hữu
tập thể về đất đai, sở hữu tư nhân về đất đai gần như bị xoá bỏ.
Đến. Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 ìh^chỉ thừa nhận một
hình thức duy nhất là sở hữu tồn dân về đất đai. Đây là cơ sở pháp lý cao nhất
xác định quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Trên cơ sở Hiến pháp Nhà nước ta đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân về
đất đai mà nhà nước là đại diện, là chủ thể. Như vậy sở hữu toàn dân về đất đai ở
nước ta đồng nghĩa với sở hữu Nhà nước về đất đai.
Với tư cách là người nắm quyền lực chính trị và quản lý xã hội íNhà nước
là chủ sở hữu duy nhất đối với tồn bộ lãnh thổ quốc gia* Nhà nước ln can
thiệp và điều chỉnh các quan hệ đất đai bằng cách xây dựng và ban hành các quy
phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ đất đai phù hợp với ý chí và lợi ích
của Nhà nước.
Trong các Nhà nước chiếm hữu nô lệ, phong kiến và tư sản, Nhà nước là

cơng cụ bóc lột giai cấp của giai cấp thống trị, do đó Nhà nước chỉ đại diện cho
quyền lơi của thiểu số bọn thống trị nên thực chất sở hữu Nhà nước chỉ là sở hữu
của một nhóm người mà thơi.

ĩỏ k

Như vậy ở một mức độ khái quát có thểị/khái niệm: quyền sở hữu Nhà
nước về đất đai là tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ sở
hữu đất đai trong đó xác nhận, quy định và bảo vệ quyền lợi của Nhà nước trong
việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai tạo thành chế độ sở hữu Nhà nước
đối với đất đai.

14


Từ định nghĩa trên chúng ta thấy nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân
là một nguyên tắc cơ bản bao trùm của Pháp luật về đất đai, nó chi phối các
nguyên tắc và toàn bộ nội dung của pháp luật về đất đai.
Trong điều kiện nước ta hiện nay việc bổ sung, hoàn thiện pháp luật về đất
đai, phải nắm vững nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu tồn dân do Nhà nước thống
nhất quản lýi chỉ có như vậy pháp luậl về đất đai mới trở thành công cụ hữu hiệu
để Nhà nước quản lý bằng pháp luật đối với đất đai, đảm bảo định hướng xã hội
chủ nghĩa trong điều kiện nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần Ịtheo cơ chế thị
trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt
Nam hiện nay.
Vấn đề sở hữu đất đai - tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc biệt-đang là vấn đề
được quan tâm hàng đầu và hết sức nhạy cảm, không những ở Việt Nam mà cả ở
nhiều nước trên thế giới.
Khi nghiên cứu về sở hữu đất đai, Mác đã chỉ ra rằng: Sở hữu đất đai là
một vấn đề rất "vĩ đại". Nó là đối tượng của cuộc đấu tranh giai cấp gay gắt trong

lịch sử, giữa nhũng kẻ bóc lột và những người bị bóc lột. "Sở hữu đất đai, nguồn
gốc đầu tiên của mọi của cải trở thành một vấn đề vĩ đại, tương lai của giai cấp
công nhân phụ thuộc vào vấn đề đó" (').
Ở nước ta, việc xã hội hố đất đai được tiến hành từng bước từ thấp đến
cao ; Trong thời kỳ cách mạng dân tộc dân chủ, chính quyền cách mạng đã tịch
thu ruộng đất của thực dân Pháp, địa chủ, cường hào, việt gian phản động chia
cho dân nghèo, thực hiện khẩu hiệu người cày có ruộng. Sau hồ bình lập lại
(1954), Đảng và Nhà nước ta đã động viên nhân dân vào con đường làm ăn tập
thể, dần dần chuyển sở hữu mộng đất cá thể vào tập thể hợp tác xã. Sau chiến
thắng 1975, cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội, việc xã hội hoá đất đai trong phạm
vi cả nước trở thành một yêu cầu cấp bách có tính chiến lược và là xu thế tất yếu.
Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 quy định toàn bộ đất đai trên lãnh thổ
nước ta đều thuộc quyền sở hữu toàn dân. Như vậy, Hiến pháp 1980, Hiến pháp
1992 quy định toàn bộ đất đai chuyển từ sở hữu tập thể, cá thể sang sở hữu toàn
dân. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai còn được ghi ở Điều 1 Luật đất đai 1993 :
"Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý".
Nhà nước ta là Nhà nước "của dân, do dân và vì dân", là người đại diện
cho tồn thể lợi ích của nhân dân lao động, nên lợi ích của Nhà nước cũng chính
là lợi ích của toàn thể nhân dân. Sở hữu toàn dân về đất đai là xuất phát từ lợi ích
chung của nhân dân chứ khơng phải đi ngược lại lợi ích của nhân dân.

(') C.Máv - Ph.ănghen tuyển tập, tiếng Nga, NXBTiêh hộ, Maxcơva, 1976, tập 18, tr.191.

15


Trong chế độ xã hội chủ nghĩa, mọi người đều bình đẳng về chính trị, kinh
tế. Sở hữu tồn dân về đất đai sẽ bảo đảm được tính bình đẳng đó, đồng thời xố
bỏ được bất cơng do quan hệ đất đai trước đây gây ra.
Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai sẽ tạo điều kiện cho việc quy hoạch và

quy hoạch lại toàn bộ đất đai trong cả nước được thuận lợi, dễ dàng, phù hợp với
điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội ở nước ta hiện nay.
Vốn đất đai ngày nay của nước ta là thành quả của quá trình đấu tranh
dựng nước và giữ nước lâu dài với biết bao công sức và xương máu của các thế
hệ người Việt Nam. Vì vậy đất đai phải được coi là sở hữu toàn dân, phải trở
thành tài sản chung của cả dân tộc. Nhà nước phải thay mặt cho toàn dân thực
hiện quyền sở hữu tối cao và thực hiện thống nhất quản lý với mọi loại đất, mọi
hình thức sử dụng đất và tồn bộ quá trình vận động của quan hệ đất đai theo
quy định của pháp luật, đảm bảo đất đai được sử dụng đầy đủ, hợp lý và hiệu quả
vì lợi ích của toàn xã hội.
Ở nước ta j chế độ sở hữu toàn dân về đất đai-mà Nhà nước là người đại
diện được quy định bởi Hiến pháp và Luật đất đai là hoàn toàn đúng đắn, phù
hợp với mục tiêu xây dựng chủ nghĩa xã hội và lịch sử dựng nước và giữ nước
hàng ngàn năm của dân tộc ta, phù hợp với xu thế tất yếu của thời đại.
Điều 15 Hiến pháp năm 1992 ghi rõ :"Nhà nước phát triển nền kinh tế
hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước,
theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình
thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chê độ sở hữu toàn dân, sở
hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu tồn dân và sở hữu tập thể là nền
tảng".'
Như vậy, xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là cơ sỏinền tảng cho
định hướng xã hội chủ nghĩa.
Ngày 12/12/1980, tại Quốc hội khoá VI, kỳ họp thứ 7, đồng chí Trường
Chinh, Chủ tịch Uỷ ban dự thảo Hiến pháp 1980 đã trình bày bản báo cáo quan
trọng về dự thảo Hiến pháp nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó
nêu rõ :
"Ở miền Bắc, từ năm 1959 ta đã xã hội hố từng bước đất đai thơng qua
con đường hợp tác hố nơng nghiệp. Hầu hết ruộng đất ở miền Bắc đã trở thành
tài sản xã hội chủ nghĩa. Ngày nay, tình hình đã thay đổi, miền Nam có thể làm
khác miền Bắc trước đây, tức là có thể xã hội hoá đất đai bằng cách quy định đất

đai thuộc sở hữu toàn dân".(')
(') Trường c.hinh, Báo cáo về dự thảo Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB sự thật, Hà
Nội, 1981, Tr 32.

16


Kế thừa Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm
1993 đã tiếp tục xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tạo cơ sở pháp lý để
Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, ngăn chặn tình trạng xáo trộn và tranh chấp
đất đai. Phải khẳng định rằng việc xác lập quyền sở hữu toàn dân về đất đai là
hoànn toàn đúng đắn là một bước phát triển mới của pháp luật về đất đai Việt
Nam. Khắc phục được tình trạng trong một thời gian dài khơng có sự phân định
rõ ràng giữa quyền sở hữu tập thể và quyền sở hữu Nhà nước nên dẫn đến tình
trạng sử dụng đất đai kém hiệu quả trở nên phổ biến.
Việc xác lập quyền sở hữu tồn dân về đất đai khơng những phù hợp với
mục tiêu xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta mà nó cịn phù hợp với truyền
thống lịch sử, văn hoá Việt Nam, gắn liền với lịch sử hình thành Nhà nước và
truyền thống giữ nước của cha ông ta.
Nhà nước ở Việt Nam được hình thành không phải chỉ dựa trên sự phân
hoá giàu nghèo trong xã hội sâu sắc, mâu thuẫn giai cấp gay gắt đến mức khơng
thể điều hồ được như các nhà nước Phương Tây điển hình, m à Nhà nước ở
Việt Nam ra địi trước hết là do nhu cầu của cơng cuộc trị thuỷ, công cuộc khai
phá ruộng đất và tổ chức cuộc kháng chiến chống ngoại xâm. Đặc biệt, Nhà
nước là người tổ chức xây dựng, quản lý và tu bổ các cơng trình thuỷ lợi và trị
thuỷ, nhờ đó người nơng dân mới có thể canh tác, sản xuất. Vì vậy, trong mỗi
thửa ruộng canh tác đều có hàm chứa một phần công sức của Nhà nước. Rõ ràng
ở Việt Nam cũng như ở một số các nước Phương Đông khác sự hình thành Nhà
nước cũng chính là sự thiết lập quyền lực tối cao của Nhà nước với toàn bộ đất
đai sinh lợi như một người chủ sở hữu. ở đây, quyền sở hữu tối cao không phải

chỉ là sự phản ánh ý nguyện muốn thâu lóm mọi nguồn lợi từ đất đai vào tay Nhà
nước của những người cầm quyền mà còn là sự thể hiện vai trò kinh tế của Nhà
nước.
Ở Việt Nam, quyền sở hữu tối cao của Nhà nước về đất đai được hình
thành rõ nét vào thế kỷ XI dưới triều Lý, khi Nhà nước bắt đầu tiến hành tổ chức
xây dựng các công trình đê điều có qui mơ lớn.
Theo tác giả Ngun Đình Đầu trong cuốn "Lược sử chế độ ruộng đất ở nước
ta" thì : năm 1013, Lý Thái Tổ định lệ thuế đầm, ao, ruộng đất. Năm 1091, Lý
Nhân Tông định lấy thuế ruộng mỗi mẫu 3 thăng để cấp lương cho binh lính... Cuối
thế kỷ XIV, Hổ Quí Ly đã chủ trương tiến hành "Cuộc cải cách điền địa" (năm
1397) nhằm bình quân lại sở hữu đất đai trong cả nước với qui định: "dân thường
không được quá 10 mẫu" những chủ sở hữu có ruộng trên 10 mẫu phải hiến cho
Nhà nước chỗ ruộng dư ra. Có thể coi thế kỷ XV là thời điểm quyền sở hữu tối cao
của Nhà nước về đất đai được xác lập hồn tồn. Lần đầu tiên trong lịch sử, Nhà
nước chính thức tuyên bố quyền lực đó và hàng loạt các điều luật cấm biến ruộng
đất công thành ruông đất tư hữu.
____________________
TH Ư V I Ệ N
TÍĨƯỊNG ĐAI HOC LỦÂĨ HÀ NÕI

ị

LPHẺNGĐ0C—ỉ ® _


Điển hình cho các qui định này là Luật quân điền thời Hồng Đức, ban hành
vào năm 1481. Bộ Luật này đã giành toàn bộ chương VI với 59 điều để qui định
một cách chi tiết về chế độ sở hữu, sử dụng và bảo vệ ruộng đất. Quyền sở hữu tối
cao của nhà vua về đất đai được chính thức tuyên bố trong Luật, việc qui định về
cấp chia ruộng đất, chuyển dịch sở hữu ruộng đất, thừa kế ruộng đất, giải quyết

tranh chấp và các biện pháp bảo vệ quyền sở hữu ruộng đất đã khẳng định quyền
lực của nhà vua đối với đất đai.
Nhà nước phong kiến Việt Nam đã hoá thân vào làng xã để thu nhận năng
lượng cộng đồng nhằm tăng thêm sự dẻo dai cho chế độ. Nhà nước đã biến hoá
truyền thống giữ làng thành ý thức giữ nước. Với sự lồng ghép làng - nước bền
chặt và có hiệu quả đó, nên các Nhà nước phong kiến Việt Nam ln ln tìm
cách mở rộng đất công làng xã bằng các biện pháp khai hoang, lập đồn điền,
sung công sở hữu tư nhân nhằm tăng cường sở hữu Nhà nước về đất đai trước xu
thế tư nhân hoá mạnh mẽ ở cuối thời kỳ phong kiến.
Quyền sở hữu tối cao của Nhà nước về đất đai cịn thể hiện ở chỗ Nhà
nước có quyền can thiệp vào tất cả mọi hình thức sở hữu ruộng đất khác, kể cả
ruộng đất tư hữu. Nhà nước có quyền trưng dụng đất tư với sự đền bù khơng
đáng kể, có thể tịch thu mộng đất tư vì những lý do chính trị, thậm chí vì ruộng
đất bị chủ nhân bỏ hoang không canh tác.
Từ triều đại Gia Long, nhà Nguyễn đã hết sức coi trọng khâu nắm quỹ đất,
nhằm xác lập quyền sở hữu tối cao của Nhà nước đối với đất đai.
Nhìn chung/dưới chế độ phong kiến Việt Nam.đất đai thuộc sở hữu tối cao
của Nhà nước* ịjuyền tư hữu đối với đất đai ở Việt Nam trong thời kỳ này là
một thứ quyền tư hữu khơng hồn chỉnh, ln ln bị sự chi phối bởi quyền sở
hữu tối cao của Nhà nước. Đó là một đặc điểm cắt nghĩa vì sao Việt Nam cũng
như hầu hết các nước Phương Đông khác đã không phát triển nổi thành một
nước tư bản chủ nghĩa ở thời cận đại. "Một nghịch lý - là chế độ phong kiến
nhưng lại không lấy phương thức phong kiến (sở hữu lớncủa tư nhân - địa chủ)
làm nền tảng để bảo đảm cho sự tồn tại và sự phát triển mà lấy sở hữu phong
kiến kiểu nhà nước kết hợp với sở hữu làng xã làm chỗ dựa"(1)Trong thời kỳ phong kiến, sở hữu của nhà vua thể hiện cho sở hữu Nhà
nước về đất đai. Câu nói: "Đất của vua, chùa của bụt" phản ánh sự tồn tại của
hình thức sở hữu này. Nhà vua, với quyền sở hữu đất đai, sử dụng quyền đó để
củng cố địa vị của mình và chi phối quyền sở hữu tư nhân về đất đai, nhà vua
đại diện cho Nhà nước quản lý nguồn tài ngun đất đai của mình. Chính vì vậy/
trong thư gửi Mác - Bàn về xã hội tiền tư bảryẢng ghen đã viết:"Sự kiện khơng

(') Tnương Hình Qưýnlĩ - Đổ Bang, Vũ Minh Giang, Vũ Văn Quân, Nguyễn Quang Trung Tiến. Tình hình ruộng
đủ ít nơng nghiệp đời sông nông dân dưới triều Nguyễn, NXB Thuận Hoủ, ỉ 997, Tr 260.

18


có chế độ tư hữu ruộng đất và quyền sử dụng ruộng đất hồn tồn thuộc về cơng
xã qủa thật là chìa khố để hiểu tồn bộ xã hội Phương Đơng".
Việc xác lập chế độ sở hữu tồn dân về đất đai là phù hợp với xu thế tất
yếu lịch sử - kinh tế.
Sự xuất hiện quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa là một cuộc cách mạng
trong lịch sử lồi người. Bởi vì đặc trưng của quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa
là tư liệu sản xuất chủ yếu thuộc quyền sở hữu xã hội. Chế độ cơng hữu là cơ sở
của chủ nghĩa xã hội. Vì vậy, hình thành từng bước chế độ sở hữu cơng cộng
(công hữu) là nhiệm vụ tất yếu của thời kỳ q độ. Khơng có những cơ sở kinh tế
cơng hữu thì khơng có sức mạnh vật chất để điều tiết và hướng dẫn nền kinh tế
phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa, không thể thúc đẩy sự tăng trưởng
nhanh và lâu bền của nền kinh tế.
Mác đã phân tích rằng, quốc hữu hố đất đai, chuyển sở hữu cá nhân về
đất đai thành sở hữu toàn dân về đất đai là một quy luật khách quan tất yếu của
xã hội loài người. Mác viết :"Sự phát triển kinh tế xã hội, mức độ phát triển và
tập trung dân cư, sự xuất hiện máy móc nơng nghiệp và những phát minh sáng
chế khác làm cho việc quốc hữu hoá đất đai trở thành một quy luật khách quan
tất yếu. Tất cả mọi lý luận về quyền sở hữu đất đai đều bất lực trước biện pháp
tất yếu này"(').
Nếu chế độ tư hữu là một tất yếu kinh tế gắn bó với một trình độ phát triển
nhất định của lực lượng sản xuất thì chế độ cơng hữu, đến lượt nó cũng trở thành
một tất yếu kinh tế khi lực lượng sản xuất đã phát triển đến một trình độ nhất
định, khi nền sản xuất xã hội đạt đến một trình độ xã hội hố cao.

Các nước Liên Xơ, Đơng Âu trước đây đã lựa chọn "liệu pháp sốc", vội vã
đi theo con đường tư hữu hoá, làm cho nền kinh tế của họ bị phá hoại nghiêm
trọng, nhân dân phải trả giá nặng nề. Trong một thời gian ngắn đi theo con
đường tư hữu hố, lặp lai q trình lịch sử của các nước phương Tây trước đây đã
trở thành "tư duy mới" của Liên Xô và Đông Âu. Thế là bán đấu giá nhà máy,
bán đất đai, của cải vốn liếng, cái gì bán được, cho thuê được đều lôi ra tất, hết
sạch trong chốc lát. Tư liệu cho thấy rằng, khi xảy ra biến động lớn, nền kinh tế
Đơng Âu xuống dốc nhanh chóng, tổng giá trị sản phẩm quốc dân xuống tới mức
những năm 1960, 1970.
Một học giả phương Tây nói như sau: "Thế giới phương Tây ngạc nhiên
phát hiện ra rằng nền kinh tế của họ ngày càng tăng thêm nhiều thành phần kinh
tế công hữu, thế mà Liên Xô cũ và Đông Âu hiện nay lại đang thực hiện tư hữu

(') Sách đã dẫn, tập 25, Ty 172.

ị)

19


"Tuyên ngôn quyền con người" Pháp năm 1789, Điều 17 ghi :"Tài sản tư
hữu là thiêng liêng, bất khả xâm phạm, trừ khi có nhu cầu chung rõ ràng, thơng
qua các thủ tục hợp pháp, trước hết phải bồi thường cơng bằng, khơng được
cưỡng đoạt". Điều đó có nghĩa là bản thân tài sản tư hữu hồn tồn khơng phải là
một khái niệm tuyệt đối, vô điều kiện mà là tương đối có điều kiện.
Trên thực tế, chủ nghĩa tư bản hạn định tài sản tư hữu bằng thuế luỹ tiến
thu nhập và tài sản thừa kế. Loại thuế này trên thực tế phủ định câu "tài sản tư
hữu là thiêng liêng, bất khả xâm phạm". Trên thực tế chế độ công hữu đang phát
triển chứ không phải là chế độ tư hữu, thành phần kinh tế quốc hữu ở Cộng hoà
Liên bang Đức, Ý và Áo là 25%, ở Thuỵ Điển thành phần kinh tế quốc hữu (kinh

tế Nhà nước) chiếm tới 60%. Thêm vào đó là các hình thức công hữu khác như
"Công ty công chúng", "tổ chức nắm cổ phần". Trên thực tế ở một số nước tư bản
châu Au chế độ công hữu đã chiếm vị trí chủ đạo, điều đó chứng minh hùng hổn
rằng chế độ công hữu đang là xu thế và là mục tiêu phát triển của cả loài người.
"Mặc dù trong những năm qua, tình hình thế giới có nhiều diễn biến phức
tạp, chế độ xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô và Đông Âu sụp đổ khiến chủ nghĩa xã
hội tạm thời lâm vào thoái trào, nhưng bản chất thời đại khơng hề thay đổi. Lồi
người vẫn ở trong q trình quá độ từ chủ nghĩa tư bản lên chủ nghĩa xã hội mở
đầu bằng Cách mạng Tháng mười Nga vĩ đại"('). Những điều này cho thấy chế
độ tư hữu hoàn tồn khơng phải là sự lựa chọn tốt nhất cho kinh tế thế giới. Giờ
đây quan niệm quay lại con đường tư hữu hoá đã lạc hậu đến hàng thế kỷ.
Công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội
chủ nghĩa ờ nước ta đòi hỏi mọi nguồn lực của đất nước phải được sử dụng một
cách đầy đủ, hợp lý và hiệu quả nhằm đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng và
phát triển bền vững, tạo cơ sở để thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội
công bằng văn minh.
Đất đai là nguồn tài ngun có hạn và vơ cùng quý giá của mỗi quốc gia,
là tư liệu sản xuất đặc biệt và chủ yếu trong nông nghiệp. Tài nguyên đất đai
theo đầu người của nước ta rất thấp. Vốn đất đai của nước ta ngày nay là thành
quả của hàng ngàn năm đấu tranh dựng nước và giữ nước của cha ông ta.
Từ những đặc điểm trên mà Hiến pháp và Luật đất đai đã quy định nguyên
tắc "đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý". Đất đai đã
trở thành tài sản thiêng liêng của toàn thể dân tộc, phải được quản lý và sử dụng
đầy đủ, tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả vì lợi ích của tồn xã hội.
Như vậy mục tiêu xây dựng chủ nghĩa xã hội và lịch sử dựng nước và giữ
nước hàng nghìn năm của dân tộc ta quy định tính tất yếu của chế độ sở hữu toàn
(') Một s ố vấn đề vê Chủ nghĩa Mác - Lê Nin trong thời đại hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, Hả Nội, 1996,
Tr.140.

20

dân về đất đai ở nước ta. Tuy nhiên, sở hữu tồn dân về đất đai khơng đồng nghĩa
với việc quản lý và sử dụng đất đai tập trung như quan điểm trước đây đã khẳng
định, mà đất đai phải có người chủ cụ thể và thực sự để nó được sử dụng một
cách đầy đủ, hợp lý và hiệu quả vì lợi ích của người sử dụng và vì lợi ích của
tồn xã hội. Chế độ sở hữu tồn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với
đất đai thể hiện tập trung ở chỗ quyền kiểm soát và quyền định đoạt đối với đất
đai thuộc về Nhà nước. Nhà nước có quyền kiểm sốt các quan hệ đất đai, có
quyền quyết định mục đích sử dụng đất đai, quyết định giao đất cho tổ chức và
cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, quyết định cho tổ chức, cá nhân thuê đất.
Do vậy, để đảm bảo cho đất đai có người chủ cụ thể và thực sự, thì việc
hồn thiện chế độ sở hữu và các quan hệ về đất đai ở nước ta trong những năm
tới phải đảm bảo quyền kiểm soát và định đoạt của Nhà nước đối với đất đai phù
hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta và phù hợp với cơ chế kinh tế
thị trường, có nghĩa là Nhà nước phải thực hiện được không chỉ quyền sở hữu về
mặt pháp lý mà cả quyền sở hữu về mặt kinh tế.
1.2.2toàn dân.

Các đặc trưng về nội dung của quyền sở hữu đất đai thuộc sở hữu

Theo C.Mác, các quan hệ sở hữu hiện thực hình thành trước khái niệm sở
hữu về mặt pháp lý. Nhung chỉ khi được quy định rõ ràng về pháp lý, khái niệm
sở hữu mới mang những nội dung chính xác và đầy đủ, và do đó, đi vào cuộc
sống với một sức mạnh to lớn.
Khi nói tới sở hữu, người ta nói tới nội dung sở hữu, và đồng thời nói tới
quan hệ sở hữu. Nội dung của quyền sở hữu thì từ thời có bộ luật La Mã đến nay,
gần như khơng có cách hiểu nào khác ngồi nội dung quyền chiếm hữu, quyền
sử dụng và quyền định đoạt.
Ở nước ta, theo quy định tại Điều 206 Bộ luật dân sự thì Nhà nước là đại

diện chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Do đó quyền sở hữu tồn
dân về đất đai cũng đồng nghĩa với quyền sở hữu Nhà nước về đất đai. Nhà nước
là chủ thể duy nhất của quyền sở hữu tồn dân về đất đai, Nhà nước có các
quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đối với toàn bộ đất đai.
Trước kia trong nền kinh tế tư bản, thậm chí cả trong nền kinh tế tư bản cổ
điển, thường có sự thống nhất của ba nội dung quyền sở hữu: quyền chiếm hữu,
quyền sử dụng, quyền định đoạt. Với những bước phát triển mới về kinh tế và
pháp lý, ba nội dung ấy không phải lúc nào cũng thống nhất với nhau.
Quyền chiếm hữu đất đai là hình thức đầu tiên của quyền sở hữu đất đai.
Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, do đó cũng có quyền
chiếm hữu đất đai. Vì đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, gắn với chủ quyền quốc
21


gia và có vai trị to lớn trong đời sống xã hội nên việc Nhà nước nắm giữ đất đai
là điều kiện cơ bản, cần thiết đảm bảo cho chế độ công hữu về tư liệu sản xuất
chủ yếu trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta
hiện nay. Tuy hiện nay chúng ta quan niệm chủ nghĩa xã hội khơng chỉ có hình
thức cơng hữu mà cịn có các hình thức sở hữu khác, nhưng một trong những đặc
trưng cơ bản của chủ nghĩa xã hội như Đại hội VII của Đảng đã vạch ra là có
một nền kinh tế phát triển cao, dựa trên lực lượng sản xuất tiên tiến và chế độ
công hữu về các tư liệu sản xuất chủ yếu.
Với tư cách là đại diện chủ sở hữu Nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu
của mình thơng qua các biện pháp pháp lý, thông qua công tác lập pháp cũng
như các biện pháp kỹ thuật để nắm tình hình đất đai, nắm hiện trạng sử dụng đất
đai trong phạm vi cả nước cũng như ở từng địa phương. Bằng các hoạt động: điều
tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đồ địa chính, Nhà nước
nắm được chính xác diện tích đất đai của cả nước, ở mỗi vùng, chất lượng đất, sự
kết cấu và phân bổ đất đai ở các vùng, miền khác nhau. Thông qua các số liệu
thu thập được từ các hoạt động thống kê, kiểm kê đất, Nhà nước nắm được sự

biến động của đất trong từng thời kỳ để có các chính sách điều chỉnh thích hợp.
Nhà nước ban hành các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và là
người tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật đó trong đời sống xã hội. Việc
Nhà nước mở rộng 5 quyền cho người sử dụng đất khơng có nghĩa là Nhà nước
từ bỏ hay san sẻ quyền chiếm hữu đất đai, mà chính điều đó đã tăng cường và
củng cố quyền chiếm hữu của Nhà nước, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, đem lại
lợi ích cho người sử dụng đất, cho Nhà nước và cho toàn xã hội.
Quyền sử dụng là quyền của Nhà nước khai thác những thuộc tính có lợi
của đất để phục vụ cho lợi ích của mình. Nhà nước là ngưịi đại diện cho lợi ích
tồn dân, thực hiện quyền sở hữu đất đai, đất đai thuộc quyền chiếm hữu toàn
dân nhưng Nhà nước lại không trực tiếp sử dụng đất đai mà lại giao cho các tổ
chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng. Những người được giao quyền sử dụng
khơng có quyền chiếm hữu, quyền định đoạt đối với đất đai. Như vậy, Nhà nước
là người sở hữu đất đai được Hiến pháp và pháp luật thừa nhận nhưng không sử
dụng trên thực tế - tức là Nhà nước thực hiện quyền sở hữu đất đai về mặt pháp
lý; các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân khơng có quyền sở hữu nhưng lại được sử
dụng đất đai một cách thực tế.
Khác hẳn với những người sử dụng đất trong các chế độ sở hữu đất đai
trước đây, trong đó quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất khơng gắn liền
với quyền và lợi ích của chủ sở hữu. ở xã hội ta khó có thể tách bạch quyền, lợi
ích của chủ sở hữu với quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Bởi lẽ, Nhà nước
ta là Nhà nước "của dân, do dân và vì dân".
-

Chúng ta có thể thấy một trong những nguyên nhân cơ bản và là cội
nguồn của tình trạng sử dụng đất đai một cách lãng phí, kém hiệu quả trong
22