cơ sở lý luận về công tác bồi thường thiệt hạigiải phóng mặt bằng

cơ sở lý luận về công tác bồi thường thiệt hạigiải phóng mặt
bằng
Để tiến hành thực hiện các Dự án phát triển đất nước đòi hỏi phải có đất đai
làm mặt bằng thực hiện dự án. Như chúng ta đã biết đất đai là tài nguyên vô cùng
quý giá của mỗi quốc gia, là điều kiện sinh tồn và phát triển của mọi sinh vật trên
trái đất trong đó có con người. Đối với hoạt động kinh tế , đất đai là nguyên liệu
đầu vào không thể thiếu được. Đối với nông nghiệp đất đai là tư liệu sản xuất chủ
yếu và đặc biệt không thể thay thế được.Đối với các ngành khác như công nghiệp,
xây dựng, dịch vụ.... đất đai là nơi đặt trụ sở, là điểm đứng chân, là nơi cung cấp
nguyên liệu...để tiến hành những thao tác, những hoạt động sản xuất kinh doanh.
Để chuẩn bị cho các dự án đầu tư phát triển thì việc thu hồi đất đã giao cho
người sử dụng ổn định và lâu dài là vấn đề không tránh khỏi và gây lên những tác
động mạnh mẽ tới mọi mặt của đời sống kinh tế- xã hội. Do vậy để đảm bảo công
bằng xã hội và đảm bảo cuộc sống cho người sử dụng đất, thì khi Nhà nước thu hồi
đất, phải thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại về mọi mặt có liên quan bị ảnh
hưởng, cho người bị thu hồi đất.
I.khái niệm, vai trò của công tác bồi thường thiệt hại
1. Khái niệm về bồi thường thiệt hại.
Bồi thườngthiệt hại có nghĩa là trả lại tương xứng giá trị hoặc công lao cho
một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác .Việc bồi thường
thiệt hại này có thể vô hình ( xin lỗi) hoặc hữu hình ( bồi thường bằng tiền, bằng
vật chất khác....), có thể do các quy định của pháp luật điều tiết, hoặc do thoả thuận
giữa các chủ thể.
Bồi thường thiệt hại Giải phóng mặt bằng có thể được hiểu là việc chi trả, bù
đắp, những tổn thất về đất đai, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, vật kiến
trúc, công trình hạ tầng kỹ thuật, cây cối, hoa màu, mồ mả và chi phí để ổn định đời
sống sản xuất, chuyển đổi nghề nghiệp cho người sử dụng đất đai, sở hữu tài sản
trên đất khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng. Vì vậy bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi
đất không chỉ là bồi thường thiệt hại về đất mà còn bồi thường thiệt hại cả về tài
sản gắn liền trên đất.

Về bản chất của bồi thường thiệt hại Giải phóng mặt bằng, là việc bồi thường
thiệt hại những tổn thất cho người đang sử dụng đất do việc Nhà nước có Quyết
định thay đổi chức năng hay mục đích sử dụng của các loại đất.
2. Sự cần thiết phải bồi thường thiệt hại khi Giải phóng mặt bằng .
Xét về nguồn gốc đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động. Trong
quá trình phát triển của xã hội, đất đai được sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự
tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nên đất đai không thuộc sở hữu của
riêng một ai mà là của toàn xã hội. Quỹ đất đai của nước ta ngày nay là thành quả
của việc khai hoá bồi bổ, cải tạo và bảo vệ của bao nhiêu thế hệ. Do đó đất đai
thuộc sở hữu toàn dân , Nhà nước là người đại diện thống nhất quản lý.
Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
Quyền sở hữu toàn dân thể hiện đó là quyền sở hữu về mặt pháp lý ( Nhà nước đề
ra và quy định trách nhiệm của mình cũng như quyền lợi và nghĩa vụ của người sử
dụng đất). Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế
và phải thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước.
Đất đai là một tư liệu sản xuất đặc biệt xét trên cả phương diện tự nhiên, kinh
tế- xã hội. Vì vậy, Nhà nước phải nắm quyền sử dụng đất đai về mặt pháp lý, nắm
quyền quản lý và quyền sở hữu đất đai. Nhà nước phải xây dựng chế độ sở hữu đất
đai cho phù hợp với lợi ích của toàn xã hội nhằm tránh tình trạng đất đai bỏ hoang
hoá vô chủ, sử dụng lãng phí, không hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức,
hộ gia đình và cá nhân từ đó đảm bảo đất đai có chủ sử dụng thật sự và cụ thể. Nhà
nước giao quyền quản lý đất đai đồng thời đưa ra những quy định quyền và nghĩa
vụ cụ thể về quản lý và sử dụng đất đai.
Theo điều 1 Luật đất đai năm 1993 viết “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê
đất”. Điều 2 viết: “ Nhà nước có chính sách bảo đảm cho người làm nông nghiệp,
lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản có đất để sản xuất.”
Nhằm phát huy tốt hơn chức năng quản lý đất đai theo cơ chế mới, phù hợp
với điều kiện mới của sự phát triển kinh tế - xã hội trong cơ chế thị trường, ổn định

tình hình đất đai vốn rất phức tạp do lịch sử để lại. Luật đất đai cũng quy định khi Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích công cộng Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại.
Điều 3 Luật đất đai có nêu việc nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất, đồng thời quy định các quyền của người sử dụng đất đối với thửa
đất mà mình đang quản lý, sử dụng.
Tại các Điều 73 và 79 Luật đất đai quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất, một trong những quyền và nghĩa vụ là được Nhà nước bảo vệ
khi bị người khác sâm phạm đến quyền sủ dụng đất hợp pháp của mình, được bồi
thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi.
Như vậy, Luật đất đai năm 1993 đã quy định rõ quyền và lợi ích của người sử
dụng đất cũng như trách nhiệm của Nhà nước khi thu hồi đất. Đất đai có vai trò vô
cùng quan trọng đối với xã hội loài người, nó là điều kiện cho sự sống của động
vật, thực vật và con người trên trái đất. Nó là cơ sở của làng mạc, thành phố, các
công trình công nghiệp, hệ thống giao thông. Là chỗ dựa, là nền tảng để xây dựng
nhà cửa, các công trình kiến trúc và để tiến hành các hoạt động sản xuất kinh doanh
phục vụ cho đời sống con người. Đất đai cung cấp nguyên liệu, sản phẩm từ đất cho
hoạt động sản xuất và đời sống con người. Nó là tư liệu sản xuất đặc biệt đối với
ngành nông nghiệp, không thể thay thế được. Nó không chỉ là chỗ đứng, chỗ dựa để
lao động, là nguồn cung cấp thức ăn cho cây trồng mà còn là nơi chuyển dần hầu
hết các tác động của con người vào cây trồng.
Qua phân tích trên, có thể nói rằng đất đai là tài sản vô cùng quý giá của mỗi
quốc gia, mỗi cá nhân trong quần thể xã hội. Nó là nơi để xây dựng các công trình
kiến trúc phục vụ các nhu cầu và lơị ích thiết thực của con người. Do đó Nhà nước
quy định các quyền và lợi ích của người sử dụng đất đai cũng như trách nhiệm phải
bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất của Nhà nước đảm bảo mọi người đều có đất để
sống và để sản xuất là điều kiện hết sức đúng đắn.
Pháp lệnh nhà ở ngày 26/3/1991 đã quy định: Công dân thực hiện quyền có
nhà ở bằng việc tạo lập hợp pháp nhà ở cho mình hoặc thuê nhà ở của chủ sở hữu
khác theo quy định của pháp luật. Nhà nước công nhận và bảo vệ quyền sở hữu nhà

ở của các cá nhân và các chủ sở hữu khác. Nhà ở cũnglà một trong những loại tài
sản vô cùng quý giá của mỗi con người. Nhà ở là nơi để mỗi con người đi về nghỉ
ngơi, tránh nắng, mưa, bão là nơi làm việc, tiến hành sản xuất của cải vật chất, tái
sản xuất sức lao động. Để xây dựng nhà cần một khoản tiền lớn, tốn kém nhiều
công sức, hơn nữa nhà đất thường gắn liền với nhau nên khi Nhà nước thu hồi đất
đồng thời thu hồi cả nhà trên đất đó. Vì vậy, công tác bồi thường thiệt hại cho
người sở hữu nhà ở là một tất yếu. Mặt khác bằng những quy định của mình, Nhà
nước xác định tính hợp pháp của đất đai và nhà ở, từ đó làm căn cứ xét bồi thường
thiệt hại tránh tình trạng bồi thường sai, thiếu gây lãng phí tiền của của nhân dân.
3. Vai trò của chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.
Chính sách bồi thường thiệt hại là cơ sở pháp lý, là khuôn mẫu để khi Nhà
nước thu hồi đất, các cơ quan thực hiện việc bồi thường thiệt hại căn cứ vào đó để
xác định đối tượng được bồi thường, không được bồi thường, tính mức bồi thường,
giá bồi thường và các biện pháp hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, hỗ trợ chi phí tháo
dỡ di chuyển, chi phí ổn định sản xuất và đời sống của người dân trong vùng di
dời....
Để công tác bồi thường thiệt hại GPMB được thực hiện nhanh, chính xác và
hiệu quả đòi hỏi phải có một hệ thống chính sách thật đúng đắn, thống nhất và
đồng bộ đồng thời phải ổn định, phải cụ thể, phải công khai cho mọi người biết để
họ hiểu và tự giác thực hiện. Ngược lại nếu không làm tốt các khâu trên thì chắc
chắn công tác bồi thường thiệt hại GPMB sẽ gặp nhiều khó khăn vướng mắc và
không thể thực hiện được .
Chính sách bồi thường thiệt hại, thực chất là những quy định của Nhà nước về
bồi thường thiệt hại như : đối tượng được bồi thường, đối tượng phải bồi thường,
mức bồi thường, tổ chức thực hiện. Như vậy, chính sách của Nhà nước liên quan
đến bồi thường thiệt hại tác động trực tiếp lên lợi ích kinh tế về đất đai,nhà cửa của
các bên bao gồm : tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất (chủ đầu tư , đối tượng
phải bồi thường), người sử dụng đất và Nhà nước. Do đó nó mang tính chất quyết
định đối với công tác bồi thường thiệt hại, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Một
chính sách thoả đáng, phù hợp với lợi ích kinh tế của các đối tác thì công tác này

mới thúc đẩy được tiến độ thực hiện các dự án cũng như sự phát triển của xã hội
khi được đầu tư cơ sở hạ tầng mới. Chính sách bồi thường thiệt còn là căn cứ để
giải quyết các vướng mắc, khiếu kiện trong nhân dân, là thước đo phản ánh trình độ
phát triển của xã hội thông qua một loạt các quy định của Nhà nước nhằm đáp ứng
thoả mãn cả ba lợi ích, lợi ích của Nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và lợi ích của
người bị thu hồi đất.
II. các chính sách của nhà nước về bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi
đất để sử dụng vào các mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng.
Trên thực tế, các chính sách liên quan đến vấn đề thu hồi đất cho các dự án
phát triển đã được Đảng và Nhà nước quan tâm từ rất sớm, được thể chế hoá bằng
các văn bản pháp luật và liên tục được điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với thực
tiễn của từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Những quy định áp
dụng khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng nằm ở nhiều điều khoản, trong các văn bản pháp
luật khác nhau. Những văn bản riêng và quy định cụ thể việc bồi thường ( bồi
thường ) thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất cũng đã được ban hành.
Về hình thức văn bản: những văn bản có nội dung quy định trực tiếp hoặc có
liên quan đến vấn đề thu hồi đất, Giải phóng mặt bằng gồm rất nhiều loại, với tính
chất pháp lý khác nhau, từ văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là Hiến pháp cho đến
các bộ luật, các văn bản pháp quy của Chính phủ, các văn bản của các Bộ, Ngành
và các văn bản do Thành phố Hà Nội ban hành.
1.Về đối tượng phải bồi thường.
Nghị định 151/TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 14/4/1959 là văn bản pháp
quy đầu tiên quy định về việc trưng dụng đất, và thời kỳ này chủ yếu là các công
trình của Nhà nước do vậy đối tượng phải bồi thường thiệt hại là Nhà nước. Trải
qua thời gian, Chính phủ đã ban hành rất nhiều các Nghị định để thay thế bổ sung,
nhưng cho đến Nghị định 22/1998/NĐ-CP mới có bổ sung thêm đối tượng phải bồi
thường thiệt hại là các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất và cho thuê đất.
Cho đến nay đối tượng phải thực hiện trách nhiệm bồi thường vẫn là Nhà nước (đối

với các dự án phục vụ lợi ích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng) và các đối tượng được Nhà nước giao đất và cho thuê đất (đối với các dự án
phục vụ lợi ích kinh tế xã hội phát triển đất nước.
2. Về đối tượng được bồi thường
Đối tượng được bồi thường thiệt hại được quy định cụ thể tại điều 6 của Nghị
định 22/CP .Các trường hợp sử dụng đất và tài sản hợp pháp khi bị Nhà nước thu
hồi sẽ được hưởng chính sách bồi thường. Các trường hợp sử dụng đất hợp pháp
phải là một trong những người có giấy tờ theo quy định như : Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất hợp pháp, có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền, hoặc có giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy
định của pháp luật.... Ngoài trường hợp có các loại giấy tờ chứng minh về tính hợp
pháp, đối tượng được bồi thường còn là các đối tượng sử dụng đất ổn định trước
ngày 15 tháng 10 năm 1993.
Phạm vi bồi thường thiệt hại được quy định gồm bồi thường thiệt hại về đất và
bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất.
3. Chính sách bồi thường về đất.
Văn bản pháp quy đầu tiên là Nghị định 151/TTg ngày 14/4/1959 quy định
nguyên tắc cơ bản nhất được thừa nhận khi trưng dụng ruộng đất là chiếu cố đúng
mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất trên cơ sở bồi thường và giúp
giải quyết công ăn việc làm. Việc bồi thường được thực hiện bằng hình thức “ Đất
đổi đất” hoặc bằng tiền bằng 1- 4 năm sản lượng thường niên của đất trưng dụng.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong Nghị
định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm
1960. Tuy nhiên, Nghị đinh chưa quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại mà chủ
yếu dựa vào sự thoả thuận giữa các bên. Ngày 11/01/1970, Phủ Thủ tướng ban hành
Thông tư số 1792/TTg “quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất
đai, cây cối lưu niên, các hoa màu do nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở
rộng thành phố”. Trên nguyên tắc “phải đảm bảo thoả đáng quyền lợi kinh tế của
hợp tác xã và của nhân dân’’. Đây thực sự là bước chuyển trong nhận thức đối với
người bị ảnh hưởng. Ngoài ra, Thông tư này đã quy đinh rõ mức bồi thường thiệt

hại về nhà ở, cây cối hoa màu, ví dụ đất đai vùng đồng bằng chia làm 4 loại, vùng
trung du, đồi núi chia làm 5 loại, mỗi loại lại có mức giá tối đa và tối thiểu. Đối với
nhà cửa thì căn cứ giái trị sử dụng, diện tích mà định giá bồi thường.... Luật đất đai
năm 1988 tuy không quy định cụ thể việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất, nhưng tại phần nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 48): “Bồi thường thiệt
hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành
quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị đất theo quy định của pháp luật”.
Những văn bản trên đã có vai trò to lớn trong quá trình Nhà nước thu hồi đất
vào mục đích phát triển kinh tế- xã hội trong những năm chiến tranh và giai đoạn
khôi phục kinh tế sau khi đã thống nhất đất nước. Tuy nhiên, bước vào thời kỳ đổi
mới, trước những yêu cầu phát triển ngày càng lớn, nhu cầu sử dụng đất tăng cao,
không chỉ là đất nông nghiệp, lâm nghiệp cho phát triển công nghiệp, xây dựng đô
thị, mà ngay cả đất đô thị cũng cần được thu hồi để mở rộng giao thông, phát triển
hạ tầng, đáp ứng đòi hỏi quá trình hiện đại hoá đô thị và phát triển bền vững kinh
tế- xã hội. Bởi vậy yêu cầu đặt ra là phải có khung pháp lý cao hơn, với phạm vi
điều chỉnh rộng hơn phù hợp với các đối tượng đa dạng hơn, nội dung cụ thể hơn
và quan trọng hơn cả là thích ứng với thực tiễn.
Hiến pháp 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá
nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất cụ thể:
Tại Điều 17, Hiến pháp quy định về quyền sở hữu đối với đất đai: “ Đất đai,
rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển,
thềm lục địa và vùng trời.... đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Tại điều 58, Hiến pháp quy định về quyền sở hữu cá nhân: “ Công dân có
quyền sở hữu thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu
sản xuất....Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công
dân”.
Luật đất đai 1993 đã cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp 1992 về đất đai
thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý, sử dụng đúng mục đích, xác
định thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm quyền thu hồi và giao, cho thuê đất; hạn
mức sử dụng các loại đất và quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá

nhân sử dụng đất.
Luật đất đai 1993 thực sự là văn bản quan trọng đối với quyền sử dụng đất,
chuyển quyền sử dụng đất và bồi thường đất đai, tài sản gắn liền với đất.
Để tạo điều kiện cho người dân yên tâm sử dụng đất và đầu tư nâng cao hiệu
quả sử dụng đất, tại Điều 3 Luật đất đai có nêu việc Nhà nước bảo hộ quyền và lợi
ích hợp pháp của người sử dụng đất, đồng thời quy định các quyền của người sử
dụng đất đối với thửa đất mà mình đang quản lý, sử dụng.
Tại các Điều 73 và 79 Luật đất đai quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa
vụ của người sử dụng đất, một trong những quyền và nghĩa vụ là được Nhà nước
bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình,
được bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi; Bồi thường cho người có đất bị thu
hồi để giao cho mình và giao lại cho Nhà nước khi có quyết đinh thu hồi.
Như vậy, đất đai từ chỗ là sở hữu toàn dân, với quyền sử dụng thuộc Nhà
nước hoặc tập thể thì nay quyền sử dụng đất còn được trao cho hộ gia đình, cá nhân
sử dụng ổn định, lâu dài. Quyền sử dụng đất được nới rộng gồm cả quyền chuyển
đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp.
Tại khoản 2 Điều 7 của Nghị định có quy định về giá đất ở khi chuyển quyền
sử dụng , khi thực hiện bán nhà theo Nghị định 61/CP, là 40% (đối với nhà một
tầng, hoặc nhà nhiều tầng một hộ ở) và 10% ( đối với nhà ở nhiều tầng, nhiều hộ ở),
so với khung giá các loại đất do UBND tỉnh, Thành phố ban hành theo khung giá
do Nhà nước quy định.
Đối với mức diện tích đất ở khi thực hiện bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước và
khi cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với các trường hợp không có giấy
tờ hợp pháp, hợp lệ về quyền sử dụng đất, căn cứ Nghị quyết của HĐND Thành
phố số 76/1998/NQ-HĐ, ngày 23/7/1998, UBND Thành phố ban hành Quyết định
số 61/1998/QĐ-UB ngày 04/11/1998, là 120m
2
/hộ (đối với các loại đất thuộc 4
quận nội thành cũ, từ vành đai 2 trở vào trung tâm); 180m
2

/hộ (đối với đất từ vành
đai 2 trở ra).