Thực trạng ủy quyền, pháp luật hiện hành về ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính và các giải pháp hoàn thiện

B ộ T ư PHÁP
VỤ PHÁP LUẬT HÌNH s ụ - HÀNH CHÍNH
•

•

•

BÁO CÁO KẾT QUẢ
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC
CẤP C ơ SỞ
Q ềm. đề- tủ i :

THỰC TRẠNG UỶ QUYỀN, PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
VỀ UỶ QUYỀN TRONG LĨNH vực QUẢN LÝ, ĐIỀU HÀNH
HÀNH CHÍNH VÀ CÁC GIẢI PHÁP HỒN THIỆN
■

' pr i io
Ị
W yỀn ị
trung tâm thông tii\j thư viện

trư ờ n g đại học LUẬT HÀ NỘ:
PHÒNG SỌC -...9 4 .3

CHỦ NHIỆM ĐỂ TÀI:
PHĨ VỤ TRƯỞNG
VU PHÁP LUẬT HÌNH s ự - HÀNH CHÍNH

TS. Nguyễn Thị Kim Thoa

Hà Nội - 2010


DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN CỦA ĐÈ TÀI

HO VÀ TÊN
•

C ơ QUAN CÔNG TÁC

1

Nguyễn Quốc Việt

Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành
chính, Bộ Tư pháp

2

Nguyễn Thị Kim Thoa

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành
chính, Bộ Tư pháp

3

Nguyễn Thị Hạnh

Trưởng phòng Pháp luật tổ chức bộ máy nhà
nước, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ
Tư pháp

4

Cao Đăng Vinh

Phó trưởng phịng pháp luật kinh tế tổng hợp,
Vụ Pháp luật Dân sự Kinh tế, Bộ Tư pháp

5

Hồng Thi Ngân

Phó vụ trưởng Vụ Cải cách hành chính, Văn
phịng Chính phủ

6

Mai Kim Huế

Phó trưởng phịng Pháp luật tổ chức bộ máy
nhà nước, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành
chính, Bộ Tư pháp

7

Chu Thái Hà

Chuyên viên Vụ Pháp luật Hình sự - Hành
chínli, Bộ Tư pháp

:8

Nguyễn Quỳnh Liên

Chun viên Vụ Pháp luật Hình sự - Hành
chính, Bộ Tư pháp


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU................................................................................................... 3
I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ƯỶ QUYỀN VÀ UỶ QƯYỀN TRONG
QUẤN LÝ HÀNH CHÍNH................................................... ................................7
1. Một số vấn đề lý luận về ủy quyền.......................................................... 7
1.1 Khái niệm ủy quyền.................................................................................7
1.2 Phân loại ủy quyền.................................................................................. 8
1.3 Khái niệm ủy quyền trong các ngành luật.............................................9
1.4.

Lợi ích của ủy quyền trong quản lý nhà nước................................ 10

2 . ủ y quyền trong quản lý hành chính....................................................... 10
2.1 Đặc điểm của ủy quyền trong luật hành chính...... ............................. 14
2.2 Phân biệt ủy quyền hành chính và ủy quyền dân sự ........................... 16
3. Các chủ thể được ủy quyền trong quản lý, điều hành hành chính........18

II. THỰC TRẠNG UỶ QUYỀN TRONG MỘT s ộ LĨNH v ự c HOẠT ĐỘNG
eỦẢ CÁC C ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC......................................... 19

1 . ủ y quyền ban hành quyết định hành chính............................................ 19
2 . ủ y quyền trong thực hiện quản lý tài sản nhà nước............................. 30
3. ủ y quyền trong lĩnh vực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật........ 37
3.1 Từ thực tiễn ủy quyền ở Cộng hoà liên bang Đức.............................. 37
3.2 Đến ủy quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam ..39
III. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN CHỦ YẾU DÂN ĐẾN NHỮNG TỒN TẠI,
HẠN CHÉ TRONG UỶ QUYỀN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH........................... 37
IV. KIẾN NGHỊ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM XÂY DựNG VÀ HOÀN THIỆN
Cơ CHẾ UỶ QUYỀN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH.............................. 48
TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................................... 54


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu Đề tài
Hiện nay, trong hoạt động lập pháp, lập quy cũng như hoạt động quản
lý điều hành của các cơ quan hành chính cịn có những bất cập trong việc
phân công, phân nhiệm, ủy quyền ban hành văn bản và ủy quyền thực hiện
các nhiệm vụ pháp luật quy định (kể cả việc ký, đóng dấu văn bản nhân danh
chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền), cụ thể là việc ủy quyền thiếu
nguyên tắc, tuỳ tiện, dẫn đến tình trạng không rõ giới hạn của ủy quyền,
không rõ trách nhiệm của từng cấp, cơ quan, chủ thể. Trong hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật vẫn chưa có một văn bản nào quy định về nguyên tắc ủy
quyền, điều kiện ủy quyền, chủ thể được ủy quyền, chủ thể được thực hiện
quyền, trách nhiệm của người ủy quyền và người được ủy quyền, hậu quả
pháp lý của việc ủy quyên... cho nên việc ủy quyên không được tuân thủ theo
quy định nào. Nhiêu nhiệm vụ được giao cho một cơ quan, một chủ thê nhât
định, nhưng cơ quan này lại ủy quyền cho cơ quan tiếp theó, chủ thể được ủy
quyền lại tiếp tục ủy quyền cho chủ thể khác... dẫn đến hoạt động hành chính
rườm rà, sai pháp luật, thiếu sự minh bạch. Việc xác định trách nhiệm theo đó

cũng khó thực hiện. Tính kỷ cương của pháp luật vì thế cũng bị ảnh hưởng
khơng nhỏ. Đây là một trong những nguyên nhân làm cho kỷ luật của nền
hành chính của chúng ta khơng nghiêm, hoạt động của nền hành chính khơng
hiệu quả và niềm tin của người dân vào nền hành chính bị xói mịn.
Đe khắc phục tình trạng nêu trên, việc nghiên cứu về thực trạng ủy
quyền và các quy định của pháp luật về ủy quyền, từ đó đề xuất các giải pháp
cụ thể nhằm khắc phục bất cập trong hoạt động điều hành hành chính hiện
nay là rất cần thiết. Điều này sẽ tác động quan trọng tới hoạt động quản lý,
điều hành của các cơ quan hành chính. Cụ thể:
- Tăng cường kỷ cương pháp luật: xác định rõ trách nhiệm của từng cơ
quan, từng cá nhân trong hoạt động ủy quyền. Điều này tạo nên một nền hành
chính rõ ràng, minh bạch. Người dân có thể biết ai trong hệ thống cơ quan nhà
nước được phép làm gì? nếu sai thì chịu trách nhiệm như thế nào? Niềm tin
của người dân vào hoạt động của cơ quan công quyền dần dần cũng được cải
thiện thêm.
- Tránh được tình trạng ủy quyền tràn lan trong quản lý, điều hành hành
chính, nhưng vẫn bảo đảm cho nền hành chính hoạt động một cách năng
động, hiệu quả...
- Góp phần bảo đảm tính kỷ cương trong hoạt động của nền hành
chính; tính trách nhiệm và chịu trách nhiệm của các cơ quan công quyền.


2. Muc tiêu của Đề tài
Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của ủy quyền trong lĩnh vực điều
hành hành chính của các cơ quan từ trung ương đến địa phương để hướng tới
các mục tiêu sau đây:
i) Hình thành cơ sở lý luận và thực tiễn làm căn cứ cho việc xây dựng
và hoàn thiện cơ chế ủy quyền trong quản lý hành chính của các cơ quan quản
lý nhà nước, là cơ sở cho việc soạn thảo và ban hành văn bản có hình thức
một đạo luật để quy định về vấn đề ủy quyền trong ban hành quyết định hành

chính (ví dụ: Luật ban hành quyết định hành chính).
ii) Đánh giá thực trạng ủy quyền, pháp luật hiện hành về ủy quyền
trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính để rút ra những bất cập, vướng
mắc về mặt thế chế, về tổ chức, cách thức ủy quyền và hậu quả pháp lý của ủy
quyền.
iii) Xây dựng và hoàn thiện cơ chế ủy quyền trên cơ sở đề xuất các kiến
nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về ủy quyền, trong đó, xác định đầy đủ, cụ
thể chủ thể, hình thức, nguyên tắc ủy quyền, phạm vi ủy quyền, hậu quả pháp
lý của ủy quyền và trách nhiệm pháp lý của các chủ thể trong ủy quyền; đồng
thời xây dựng trình tự, thủ tục ủy quyền khoa học, hợp lý, hiệu quả đối với
các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương cũng như địa phương.
iv) Đe xuất các giải pháp khác nhằm hoàn thiện cơ chế ủy quyền như
nghiên cứu hoàn thiện các quy định về phân cấp trong thẩm quyền của các cơ
quan nhà nước, quy định về phân công, phân nhiệm giữa thủ trưởng và phó
thủ trưởng trong quản lý, điều hành và các vấn đề khác có liên quan, bảo đảm
cho việc ủy quyền có hiệu quả, tránh ủy quyền tràn lan.
3. Nội dung nghiên cứu chính của Đe tài
Trên cơ sở các mục tiêu đã đề ra, đề tài tập trung nghiên cứu một số nội
dung cơ bản sau:
i) Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về ủy quyền và cơ chế ủy quyền
trong quản lý hành chính như: khái niệm, phân biệt ủy quyền trong quản lý
hành chính với ủy quyền trong dân sự; phân biệt ủy quyền với phân cấp, phân
công, phân nhiệm trong quản lý hành chính; đặc điểm, vai trị của ủy quyền
trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính, ban hành quyết định hành
chính, đặc biệt chú trọng đến hệ quả của hoạt động ủy quyền đối với hiệu quả
và hiệu lực của quản lý hành chính nhà nước, thực thi pháp luật.
ii) Nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật về
ủy quyền và thực tiễn ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính.
iii) Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp tổng thể để hoàn thiện pháp luật
về ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính đáp ứng các yêu

cầu của cải cách hành chính và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động


quản lý hành chính nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã
hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.
iv) Nghiên cứu, đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định về chủ thể ủy quyền,
điều kiện và nguyên tắc ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính.
v) Nghiên cứu, đề xuất giải pháp hồn thiện quy định về trình tự, thủ tục ủy
quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính.

vi) Nghiên cứu, đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định về hệ quả pháp lý
của ủy quyên và trách nhiệm pháp lý của người ủy quyền và người được ủy
quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính.
4. Phương pháp nghiên cứu
Nội dung chủ yếu của Đề tài là nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực
tiễn của hoạt động ủy quyền trong hoạt động quản lý, điều hành hành chính để
hồn thiện pháp luật về ủy quyền (là vấn đề hiện nay chưa được quan tâm)
nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động
của các cơ quan nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền
Việt Nam xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế, do vậy cách tiếp cận vấn đề của
Đe tài sẽ thực hiện trên 2 phương diện: nghiên cứu lý luận và tìm hiểu thực
tiễn thơng qua các tài liệu, tư liệu trong nước và quốc té, văn bản pháp luật
thực định, các báo cáo đánh giá và kết quả khảo sát thực tiễn ủy quyền trong
lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính.
Đề tài được tiếp cận bằng các phương pháp sau:
- Khảo sát tình hình ủy quyền trong thực tế của hoạt động điều hành
hành chính.
- Đánh giá quy định trong văn bản quy phạm pháp luật về ủy quyền
trong hoạt động điều hành hành chính.
- Tìm ra những bất cập, khiếm khuyết của hoạt động ủy quyền trong

thực tiễn điều hành hành chính trong hiện nay và trong các quy định của pháp
luật.
- Đề xuất các giải pháp để khắc phục và kiến nghị hướng hoàn thiện
pháp luật về ủy quyền.
v ề phương pháp nghiên cứu, bên cạnh phương pháp nghiên cứu cơ bản
là phương pháp duy vật biện chứng, so sánh đối chiếu, trong q trình nghiên
cứu cịn sử dụng các phương pháp khác như phân tích tổng hợp, nghiên cứu
tài liệu, quy nạp diễn giải, suy luận lơgíc giúp cho việc nghiên cứu Đe tài đạt
được mục tiêu đặt ra.
5. Ý nghĩa khoa học của Đe tài
Đe tài là cơng trình nghiên cứu đầu tiên về cơ sở lý luận của ủy quyền
trong lĩnh vực quản lý hành chính cũng như đánh giá thực trạng và đưa ra các


giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế ủy quyền. Đặc biệt, kết quả của Đe tài sẽ:
góp phần trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ủy quyền
trong quản lý nhà nước nói riêng như xây dựng Nghị định về ủy quyền trong
quản lý hành chính và góp phần hồn thiện các quy định về tổ chức bộ máy
nói chung, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động điều hành hành chính và
đổi mới nội dung, chương trình tổng thể cải cách hành chính. Đe tài có ý
nghĩa quan trọng trong q trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong bối
cảnh Nhà nước ta tiến hành xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội
chủ nghĩa.
6. Kết quả của Đe tài
Kết quả của Đề tài: Báo cáo Phúc trình, Hệ chuyên đề của các cộng tác
viên Đề tài, Phụ lục.


I.
MỘT SỐ VẤN ĐÈ LÝ LUẬN VÈ ƯỶ QƯYÈN VÀ ƯỶ QUYÊN

TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
1. Một số vấn đề lý luận về ủy quyền
1.1 Khái niệm ủy quyền
ủy quyền là gì? ủ y quyền trong quản lý được hiểu một cách chung
nhất là một phần quan trọng trong tiến trình quản lý: hồn thành cơng việc

thơng qua người khác, ú y quyền là cách để thực hiện đầy đủ các công việc
thông qua người khác và phát huy hết tiềm năng của cơ quan, tổ chức. Nói
cách khác, ủy quyên là trao cho nhân viên thẩm quyền và các nguồn lực để
thực hiện một công tác.
“ủy quyền là nghệ thuật hồn thành cơng việc thơng qua nỗ lực của
người khác. Điêu này thế hiện lòng tin của bạn vào người khác để giao phó
cơng việc mà, nếu khơng, chính bạn phải làm ” - Dickinson)1.
Tuy nhiên, nhà quản lý vẫn là người chịu trách nhiệm về kết quả cuối
cùng, do đó, ủy quyền khơng phải là phân cơng cơng việc rồi qn bẵng nó đi.
ủ y quyền khơng phải là mất đi một phần quyền lực mà đơn giản chỉ là
cho phép người khác sử dụng cái quyền mình đã chia sẻ. Trong một cơ quan
hành chính cũng như một tổ chức, doanh nghiệp có rất nhiều cơng việc. Từ
việc nhỏ nhặt nhất (như tiếp khách, sắp xếp thiết bị văn phòng) đến việc lớn
(hoạch định chiến lược, đào tạo cán bộ, nhân viên, quản lý tài chính,...). Nếu
như người đứng đầu cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp cáng đáng hết thì sẽ
khơng đủ sức và cũng khơng thể hiệu quả. Vì lẽ đó, người lãnh đạo, nhà quản
lý, nhà quản trị cần phải phân công công việc cho mọi người. Kèm theo phân
công là phân quyền và ủy quyền2.
Điểm cần lưu ý là: ủy quyền không phải là giao việc; ủy quyền không
phải là đùn đẩy những công việc mà người ủy quyền khơng thích làm; ủy
quyền khơng phải là từ bỏ trách nhiệm; và ủy quyền bao hàm 3 khái niệm
quan trọng: trách nhiệm, quyền hạn và ừ-ảch nhiệm cuối cùng.
ủy quyền trong hoạt động quản lý nhà nước nếu khơng có điều kiện,
ngun tắc, đối tượng, nội dung và trình tự, thủ tục rõ ràng thì có thể dẫn đến

tùy tiện và khó xác định được trách nhiệm của người ủy quyền, người được
ủy quyền.
Mọi tổ chức, cá nhân dù mang tính chất phi nhà nước hay nhà nước đều
năm trong tổng hoà các mối quan hệ xã hội với các tổ chức, cá nhân khác, qua
đó thê hiện địa vị pháp lý của mình. Trong các quan hệ đó, các tổ chức, cá
nhân được pháp luật ghi nhận những quyền và nghĩa vụ nhất định. Thông qua

1 http://m v.opera.com /qtdnyblog/nghe-thuat-lanh-dao-quan-lv-thoi-gian
2 http://w w w .scribd.com /doc/6949623/17
5 http://m oi.gov.vn/ct/tintuc/lists/hdlanhdaobo/view detail.aspx?Item ID = 2788


hoạt động của mình, các quyền và nghĩa vụ đó được thể hiện thơng qua chính
bản thân chủ thê đó hoặc bởi một tổ chức, cá nhân khác được ủy quyền. Vì
vậy, có thể hiểu ủy quyền là việc một tổ chức, cá nhân (gọi là người được ủy
quyên) nhân danh tổ chức, cá nhân khác (gọi là người ủy quyền) để thực hiện
các quyền và nghĩa vụ đã được pháp luật quy định.
1.2 Phân loại ủy quyền
Việc phân loại ủy quyền có thể dựa vào các tiêu chí sau đây:
- Xét về cách thức ủy quyền, chúng ta có 2 loại sau đây:
+ ủ y quyền một lần cho phép người được ủy quyền thực hiện quyền
đại diện cho người ủy quyền để thực hiện một hành vi nhất định. Việc ủy
quyền đương nhiên chấm dứt ngay sau khi người được ủy quyền thực hiện
xong công việc được ủy quyền.
+ ủ y quyền nhiều lần (thường xuyên) cho phép người được ủy quyền
thực hiện công việc trong phạm vi đã xác định, thường được quy định trong
điều lệ, quy chế làm việc của mỗi pháp nhân.
- Xét về chủ thể, chúng ta có các loại ủy quyền sau đây:
+ ủ y quyền giữa cá nhân với cá nhân: đây là dạng ủy quyền phổ biến
trong quan hệ dân sự.

+ ủ y quyền giữa pháp nhân với pháp nhân: đây là dạng ủy quyền diễn
ra không chỉ trong quan hệ dân sự mà còn phổ biến trong các cơ quan nhà
nước, theo đó, một pháp nhân ủy quyền cho pháp nhân khác thực hiện quyền,
nghĩa vụ của mình.
+ ủ y quyền trong nội bộ pháp nhân: Đây là hình thức ủy quyền chuyên
biệt mang tính thường xuyên trong nội bộ pháp nhân. Theo quy định của Bộ
luật Dân sự thì đại diện của pháp nhân có thể là đại diện theo pháp luật hoặc
đại diện theo ủy quyền. Đại diện theo pháp luật của pháp nhân là người đứng
đầu pháp nhân được quy định trong quyết định thành lập pháp nhân hoặc
trong điều lệ của pháp nhân. Người đại diện theo pháp luật của pháp nhân có
thế ủy quyền cho người khác thay mình thực hiện nhiệm vụ đại diện. Pháp
nhân phải chịu trách nhiệm về hành vi của người đại diện theo ủy quỵền. Đe
xác định rõ trách nhiệm của pháp nhân hay trách nhiệm của cá nhân cần phải
quy định cụ thể về hình thức ủy quyền. Thơng thường người đứng đầu pháp
nhân chỉ phụ trách việc điều hành tổng thể, cịn các cấp phó mỗi người phụ
trách một cơng việc nhất định. Đây là loại hình thức ủy quyền chuyên biệt,
thường xuyên và người được ủy quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm trước
người ủy quyền về mảng cơng việc của mình.
- Xét về tính chất của ủy quyền, chúng ta có các loại sau đây:
+ ủ y quyền trong quan hệ dân sự.
+ ủ y quyền trong hoạt động của cơ quan nhà nước.


1.3 Khái niệm ủy quyền trong các ngành luật
ủ y quyền là khái niệm được sử dụng trong các ngành luật. Một cách
chung nhât, ủy quyền là hành vi pháp lý của một người thể hiện ở việc trao
quyên cho một người khác để thực hiện hành vi nhân danh mình.
ủ y quyền có thể xuất hiện trong quan hệ pháp luật của luật hành chính,
luật Hiến pháp, luật dân sự.
Văn bản pháp luật hiện hành và các cơng trình nghiên cứu còn sử dụng

một khái niệm khác là ủy nhiệm. Phó Chủ tịch nước .có thể được Chủ tịch
nước ủy nhiệm thay Chủ tịch nước làm một số nhiệm vụ (Điều 107 Hiến
pháp). Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của
Thủ tướng. Khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tướng được Thủ tướng
ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ (Điều 110 Hiến pháp).
Khi Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ vắng mặt, một Thứ trườnẹ
được ủy nhiệm ỉãnh đạo công tác của Bộ, cơ quan ngang Bộ (Điều 29 Luật To
chức Chính phủ).
Chế định đại diện trong luật dân sự có quy định trường hợp đại diện
theo ủy quyền. Theo đó, cá nhân, người đại diện theo pháp luật của pháp nhân
có thê ủy quyên cho người khác xác lập, thực hiện giao dịch dân sự. Tuy
nhiên, cá nhân không được để người khác đại diện cho mình nếu pháp luật
quy định họ phải tự mình xác lập, thực hiện giao dịch đó. Hình thức ủy quyền
do các bên thoả thuận, trừ trường hợp pháp luật quy định phải lập thành văn
bản. Phạm vi đại diện theo ủy quyền được xác lập theo sự ủy quyền. Người
đại diện chỉ được thực hiện giao dịch dân sự trong phạm vi đại diện và phải
thông báo cho người thứ ba trong giao dịch dân sự biết về phạm vi đại diện
của mình. Luật dân sự cũng quy định hậu quả của giao dịch dân sự do người
khơng có quyên đại diện xác lập, thực hiện và trường hợp vượt quá phạm vi
đại diện. Giao dịch dân sự do người khơng có quyền đại diện xác lập, thực
hiện khơng làm phát sinh quyền, nghĩa vụ đối với người được đại diện. Giao
dịch dân sự do người đại diện xác lập, thực hiện vượt quá phạm vi đại diện
không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của người được đại diện đối với phần
giao dịch được thực hiện vượt quá phạm vi đại diện, trừ trường hợp người
được đại diện đồng ỷ hoặc biết mà không phản đối; nếu không được sự đồng
ý thì người đại diện phải thực hiện nghĩa vụ đối với người đã giao dịch với
mình vê phân giao dịch vượt quá phạm vi đại diện.
Như vậy, ủy quyền trong các lĩnh vực pháp luật đều có một số điểm
chung:
Trước hết, đây là quan hệ pháp lý giữa người ủy quyền và người được

ủy quyên. Tính pháp lý thê hiện ở chô, việc ủy quyên phải là hành vi được
pháp luật cho phép; chủ thể tham gia quan hệ ủy quyền phải đáp ứng điều
kiện luật định như về vị trí pháp lý, độ tuổi..., hình thức, phạm vi ủy quyền
phải dựa trên các nguyên tắc được pháp luật quy định.


- ủy quyền, về bản chất là việc chuyển giao quyền hạn cho người đại
diện. Như vậy, điều tiên quyết là bản thân người ủy quyền phải là chủ thể của
các quyên được chuyển giao. Sự chuyển giao ở đây khơng chỉ là quyền, mà
cịn có thê là nghĩa vụ hay trách nhiệm. Thuật ngữ “đại diện” đã khái quát hoá
quan hệ ủy quyên theo hướng này.
- Người được ủy quyền phải thực hiện hành vi vì lợi ích của người ủy
quyền.
- Quan hệ ủy quyền là quan hệ có thời hạn, phải tuân thủ hình thức,
phạm vi và cách thức thực hiện theo quy định của pháp luật. Vi phạm các quy
định này không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của hai bên, mà còn tác động đến
người thứ ba. Việc vi phạm nội dung, hình thức ủy quyền có thể dẫn đến hậu
quả pháp lý bất lợi, làm chấm dứt quan hệ ủy quyền, bồi thường thiệt hại...
1.4. Lọi ích của ủy quyền trong quản lý nhà nước
Lơi ích của ủy quyền nói chung:
- ủ y quyền là giải phóng thời gian của người ủy quyền;
- ủ y quyền là nhằm bảo đảm các nhiệm vụ, quyền hạn của người ủy
quyền được thực hiện đầy đủ trên thực tế;
- ủ y quyền là phương tiện để phát triển nhân viên;
- ủ y quyền biểu hiện lòng tin của người ủy quyền vào người được ủy
quyền;
- ủ y quyền giúp gia tăng chất lượng các quyết định.
Lọi ích của ủy quyền trong quản lý nhà nước: ủy quyền có vai trị
quan trọng trong quản lý nhà nước, góp phần bảo đảm hoạt động liên tục của
các chủ thể quản lý nhà nước, ủ y quyền có ý nghĩa thiết thực đối với việc

thực hiện các nội dung quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, kể cả quản lý thẩm
quyền chung cũng như thẩm quyền riêng. Tuy nhiên, cần có quy định phịng
ngừa sự lạm dụng và xác định rõ trách nhiệm của người ủy quyền và người
được ủy quyền.
Bên cạnh lợi ích của việc ủy quyền, nếu khơng ủy quyền một cách hợp
lý có thể gặp những hậu quả sau đây-: người được ủy quyền không biết rõ
công việc, cách thức giải quyết công việc; người được ủy quyền thiếu trách
nhiệm và khơng gắn bó với cơng việc được ủy quyền; tốn nhiều thời gian đê
phối hợp và giám sát; lãng phí nguồn lực cơ quan và các quyết định có chất
lượng thấp...
2.

ủy quyền trong quản lý hành chính

Uỷ quyền trong hoạt động quản lý nhà nước là một vấn đề có nội dung
rộng, bao gồm từ hoạt động lập pháp, hành pháp đến hoạt động tư pháp, các
chủ thể ủy quyền trong các hoạt động này rất phong phú và hình thức ủy
quyền cũng rất đa dạng (phân công, giao việc, ủy quyên v.v...).


Uy quyên trong lĩnh vực quản lý, điêu hành hành chính là một vân đê
khá phức tạp mà pháp ỉuật lại chưa quy định rõ ràng, minh bạch.
Quản lý, điều hành hành chính thuộc lĩnh vực hành pháp. Đặc điểm của
hành pháp là nơi thể hiện rõ nhất tính quyền lực, quyền uy trong quản lý nhà
nước, có người quản lý và người bị quản lý. Đe thực hiện sự quản lý của
mình, pháp luật trao cho người quản lý nhiều quyền hạn nhằm thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của mình trong bộ máy nhà nước. Khi thực hiện quyền hạn
của mình pháp luật thường cho phép người đó được ủy quyền cho một người
khác (thường là cấp dưới) thực hiện một công việc nhất định hoặc tự bản thân
thấy cần ủy quyền cho cấp dưới thực hiện một công việc thuộc thấm quyền

giải quyết của mình. Việc ủy quyền được thực hiện dưới nhiều hình thức khác
nhau như ủy quyền lập pháp (Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ quy định chi
tiết một hoặc một số vấn đề nào đó mà luật khơng thể quy định cụ thê được)
hoặc ủy quyền trong xử lý vi phạm hành chính (người có thẩm quyền xử phạt
có thể ủy quyền cho một người khác, cấp dưới thực hiện quyền xử phạt,
nhưng phải bằng văn bản, hoặc trong trường hợp vắng mặt). Việc ủy quyền
diễn ra hàng ngày nhưng lại chưa được điều chỉnh bằng một văn bản quy
phạm pháp luật nào có tính thống nhất trong cả nước, có quy định chặt chẽ về
trình tự, thủ tục cũng như nguyên tắc ủy quyền ra sao, hậu quả của việc ủy
quyền sai như thế nào, v.v... Tình trạng này tạo ra sự lộn xộn trong quản lý
nhà nước, làm mất kỷ cương trong điều hành hành chính, nhất là ảnh hưởng
đến sự minh bạch trong quản lý, điều hành v.v... Do đó, việc quy định cụ thể
các chủ thể có quyền ủy quyền, các nguyên tắc ủy quyền cũng như điều kiện
ủy quyền là cần thiết.
Như vậy, trong hoạt động của cơ quan hành chính, có thể phân biệt
hoạt động (1) ủy quyền trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật và (2) ủy
quyền trong thực thi pháp luật/áp dụng pháp luật.
ủy quyền trong thực thỉ pháp luật/áp dụng pháp luật: Pháp luật ban
hành cần phải được đi vào cuộc sống. Các biện pháp bảo đảm để hiện thực
hố pháp luật chính là để bảo đảm thi hành pháp luật. Nhằm mục đích này,
cần các biện pháp: tổ chức thi hành pháp luật (bao gồm cả tuyên truyền, phổ
biến, sắp xếp bộ máy, nhân lực, nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất, bảo đảm
về kỹ thuật...); hướng dẫn pháp luật (ra văn bản quy định chi tiết, giải thích,
các hình thức cụ thể hố quy trình, cách thức thực hiện...); áp dụng pháp luật
(ban hành văn bản cá biệt áp dụng các quy định pháp luật trong trường hợp và
với đối tượng cụ thể, giải quyết tranh chấp, khiếu nại.. .)•
Trong tất cả các biện pháp kể trên, nhu cầu ủy quyền hành chính đều có
thể phát sinh ở các bước, các khoảng thời gian khác nhau. Ban hành văn bản
cá biệt để áp dụng pháp luật là lĩnh vực cần chú ý hơn cả, xuất phát từ đặc
điểm của hoạt động này là do các chủ thể có thẩm quyền tiến hành, mang tính

quyền lực nhà nước. Dưới tác động của Nhà nước thông qua văn bản áp dụng
pháp luật, một số quyền, nghĩa vụ của cá nhân được phát sinh; vi phạm pháp


luật được xử lý bằng các chế tài và biện pháp cưỡng chế thích họp; khơi phục
trật tự xã hội sau những tranh chấp pháp lý.
Áp dụng pháp luật là hoạt động đặc thù, phải tuân thủ quy trình chặt
chẽ. ủ y quyền trong áp dụng pháp luật cũng phải theo nguyên tắc nhất định.
Vì vậy, cần xác định giới hạn của ủy quyền, trường hợp được (không được)
ủy quyền, hậu quả của việc ủy quyền vượt quá phạm v'i luật định.
Hoạt động hành chính là một hoạt động thường xuyên và phổ biến của
các cơ quan nhà nước, có ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội nhưng quy định
về ủy quyền cũng khá phức tạp. v ề hình thức, có thể thấy 2 dạng ủy quyền
sau đây:
- ủy quyền trong nội bộ cơ quan'. Đây là dạng ủy quyền được quy định
trong quy chê làm việc nội bộ của các cơ quan được ban hành bởi người đứng
đầu cơ quan nhằm điều chỉnh nguyên tắc, chế độ trách nhiệm, lề lối làm việc,
quan hệ công tác và trình tự giải quyết cơng việc của mỗi cơ quan. Hiện nay,
Quy chế làm việc của Chính phủ được ban hành kèm theo Nghị định số
179/2007/NĐ-CP ngày 3/12/2007; các Bộ, ngành có ban hành Quy chế làm
việc của cơ quan mình trên cơ sở Quy chế làm việc mẫu của Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ban hành kèm theo Quyết định số
337/2005/QĐ-TTg ngày 19/02/2005 của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên,
đối với quy chế làm việc của ủ y ban nhân dân các cấp thì được ban hành dựa
trên cơ sở Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân năm 2003.
Tuỳ theo tính chất của cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng tập thể hay
chế độ thủ trưởng cá nhân mà nội dung quy chế có khác nhau. Đối với cơ
quan làm việc theo chế độ thủ trưởng tập thể thì đều có quy định những vấn
đề phải được thảo luận, quyết định tập thể, người đứng đầu cơ quan là người
thay mặt tập thể ký các văn bản được ban hành. Đối với cơ quan làm việc

theo chế độ thủ trưởng cá nhân thì người đứng đầu cơ quan là người có quyền
quyết định cao nhất về mọi vấn đề, đồng thời có quy định phân cơng, ủy
quyền cho cấp phó và người đứng đầu các đơn vị trực thuộc trong việc quyết
định các vấn đề phát sinh. Tuy nhiên, tựu trung lại, do đã có cơ sở pháp lý khá
rõ ràng (về trường hợp được ủy quyền, đối tượng được ủy quyền, trình tự, thủ
tục giải quyết...) nên việc ủy quyền trong nội bộ cơ quan được thực hiện khá
nghiêm chỉnh.
- ủy quyền giữa các cơ quan nhà nước với nhau: Là hình thức ủy
quyền giữa các cơ quan nhà nước khi thực hiện một hoạt động hành chính cụ
thể. Trên thực tế có những văn bản quy định rất rõ về việc cho phép ủy quyền
trong một hoạt động nhất định nhưng cũng có những lĩnh vực khơng có quy
định về việc ủy quyền, từ đó có quan điểm cho rằng, pháp luật khơng quy
định thì cũng có thể ủy quyền. Tuy nhiên, chúng tơi cho rằng, nếu hiêu như
vậy sẽ dẫn đến tình trạng ủy quyền tràn lan, không phù hợp với nguyên tắc
“cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật quy định”, gây khó
khăn cho việc xác định trách nhiệm và xử lý khi có vi phạm xảy ra.


Ví dụ 1: Trong lũìh vực đầu tư xây dựng cơ bản: Đầu tư xây dựng cơ
bản là một lĩnh vực chi tiêu nhiều nguồn lực xã hội nhưng quy định về ủy
quyền cũng được cho phép khá dễ dàng và thiếu các điều kiện ràng buộc.
Theo quy định tại Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 về việc ban
hành Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng thì đối với dự án sử dụng vốn ngân
sách nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội (được xác định trong Luật Ngân sách Nhà
nước), Chủ tịch ủ y ban nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư hoặc ủy quyền
quyết định đầu tư các dự án nhóm B, c phù hợp với quy hoạch được duyệt.
Tùy theo điều kiện cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương, người có thẩm
quyền quyết định đầu tư được phép ủy quyền cho các đối tượng quy định tại

điểm d khoản này quyết định đầu tư các dự án nhóm B, c. Người ủy quyền
phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về sự ủy quyền của mình. Người được
ủy quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước pháp luật và
người ủy quyền. Đối tượng được ủy quyền quyết định đầu tư là:
- Đối với cấp Bộ: Tổng cục trưởng, Cục trưởng, Chủ tịch Hội đồng
quản trị Tổng công ty, Giám đốc doanh nghiệp nhà nước, Thủ trưởng cơ quan
trực thuộc Bộ; Tư lệnh các Quân khu, Qn đồn, Qn chủng, Bộ đội Biên
phịng và các chức danh tương đương trực thuộc Bộ Quốc phòng.
- Đối với cấp tỉnh: Giám đốc Sở, Chủ tịch ủ y ban nhân dân quận,
huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi là cấp huyện), Chủ tịch Hội
đồng quản trị Tổng công ty, Giám đốc doanh nghiệp nhà nước, Thủ trưởng cơ
quan trực thuộc Uy ban nhân dân câp tỉnh.
Người có thẩm quyền phê duyệt thiết kế kỹ thúật tổng dự toán quy định
tại tiết a, b của điểm này được phép ủy quyền cho Thủ trưởng đơn vị cấp dưới
trực tiếp phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán nhưng phải chịu trách
nhiệm trước pháp luật về sự ủy quyền đó. Người được ủy quyền chịu trách
nhiệm về quyết định của mình trước pháp luật và người ủy quyền.
Trong Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 về quản lý dự án
đầu tư xây dựng cơng trình thì cũng có nhiều quy định cho phép người có
thẩm quyền được phép ủy quyền như: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy
quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, c cho cơ
quan cấp dưới trực tiếp (khoản 2 Điều 11); ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy
quyền cho Giám đốc Sở Xây dựng cấp giấy phép xây dựng đối với các cơng
trình xây dựng cấp đặc biệt (khoản 1 Điều 21); chủ đầu tư có thể ủy quyền
cho Ban Quản lý dự án thực hiện một phần hoặc tồn bộ các nhiệm vụ, quyền
hạn của mình (Điều 36)...


Tuy nhiên, các văn bản này cũng chỉ dừng lại ở quy định cho phép ủy

quyên, còn ủy quyên như thê nào, hình thức ủy qun ra sao thì khơng được
quy định rõ và cũng khơng có văn bản nào điều chỉnh chung về vấn đề này.
Ví dụ 2: Trong lĩnh vực quản lý đất đai: Theo quy định tại Điều 52
Luật Đất đai (được sửa đối tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật
liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản) thì “3. Cơ quan cỏ thẩm quyền cấp
Giây chứng nhận quyển sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gan
liên với đât quy định tại khoản 1 Điều này được ủy quyền cho cơ quan quản
lý tài nguyên và môi trường cùng cấp”. Căn cứ vào quy định này, trong Nghị
định hướng dẫn thi hành Luật có quy định cụ thể điều kiện được ủy quyền cấp
giây chứng nhận quyên sử dụng đât, quyên sở hữu nhà ở và tài sản khác găn
liền với đất. Tuy nhiên, trên thực tế, cũng xảy ra tình trạng lúng túng, có quan
điêm khác nhau vê việc ký tên, đóng dâu trong trường hợp ủy quyên này. Có
quan điếm cho rằng, vẫn đóng dấu của ủ y ban nhân dân nhưng cũng có quan
điểm cho rằng phải đóng dấu của cơ quan được ủy quyền. Theo chúng tôi,
đây là trường hợp tổ chức ủy quyền cho tổ chức và cơ quan tài nguyên môi
trường là tổ chức được ủy quyền nên việc ký tên và đóng dấu của Sở Tài
ngun và Mơi trường là hợp lý.
2.1. Đặc điểm của ủy quyền trong luật hành chính
Nếu như ủy quyền trong luật dân sự thể hiện quan hệ được thực hiện
theo nguyên tắc thoả thuận giữa các cá nhân thì ủy quyền trong luật hành
chính có những đặc điểm riêng.
Trước hết, ủy quyền trong luật hành chính điều chỉnh mối quan hệ giữa
các chủ thế tham gia quan hệ pháp luật hành chính, v ề phần mình, các chủ
thê này mang thâm quyên luật định, tham gia thực hiện các hoạt động duy trì
trật tự quản lý hành chính nhà nước. Quan hệ giữa các chủ thể này được điều
chỉnh băng quy định của pháp luật và mang tính thứ bậc, quyên uy một cách
rõ nét. Trong luật Hiến pháp và luật dân sự, ủy quyền không đồng nghĩa với
sự chuyển giao quyền từ người có vị thế cao hơn cho người có địa vị phục
tùng, nhưng tronệ luật hành chính, sự ủy quyền ln theo công thức cấp trên
chuyển giao quyền cho cấp dưới. Cũng có trường hợp cơ quan hành chính

chun giao qun cho một tô chức phi nhà nước đê thực hiện một sô hành vi
mang nội dung của quản lý nhà nước. Tuy nhiên, đây không phải là ủy quyền
một cách thuần chất như quan hệ giữa các chủ thể luật hành chính, ủy quyền
theo cách chuyển giao nhiệm vụ của Nhà nước cho khu vực tư được điều
chỉnh bằng hợp đồng hành chính.
Nếu xét về ngữ nghĩa, dường như ủy quyền là việc chuyển giao quyền.
Tuy nhiên, địa vị pháp lý của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật nói chung và
luật hành chính nói riêng được quyết định bởi tập hợp các quyền và nghĩa vụ,
trách nhiệm, nhiệm vụ được khái quát hoá là thẩm quyền. Việc chuyển giao
nhiệm vụ khó có thể tách rời với trao quyền vì quyền là cơng cụ để hồn


thành nhiệm vụ. Có những vấn đề khơng thể xác định rành mạch là ủy quyền
hay ủy nhiệm, ví dụ như ký ban hành văn bản hay đàm phán, thảo luận một
nội dung cơng việc... Vì vậy, trong ngơn ngữ Việt Nam, “ủy quyền” và “ủy
nhiệm” khơng có ranh giới rõ ràng hay khác biệt. Tuy nhiên, ủy nhiệm
nghiêng vê hướng nhân mạnh việc chuyên giao nhiệm vụ từ phía “câp trên”,
còn ủy quyên nghiêng vê việc trao quyền cho “cấp dưới” vì việc thực hiện các
nhiệm vụ do cấp trên giao phó làm phát sinh các quyền năng khác mà vốn dĩ
khơng thuộc vê “câp dưới”. Ví dụ: Quyết định của ủ y ban nhân dân tỉnh Hậu
Giang (sô 33/2009/QĐ-UBND ngày 30/9/2009) quy định chức năng, nhiệm
vụ, quyên hạn và cơ câu tô chức bộ máy của Sở Tài ngun và Mơi trường có
quy định: Khi Giám đốc Sở vắng mặt, một Phó Giám đốc Sở được ủy quyền
điều hành các hoạt động của Sở (Điều 3). Cũng về vấn đề này, Quyết định của
ủy ban nhân dân tỉnh Cà Mau (số 19/2009/QĐ-ƯBND ngày 29/9/2009) quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ke hoạch và
Đầu tư tỉnh Cà Mau lại quy định: Khi Giám đốc Sở vắng mặt, một Phó Giám
đốc Sở được ủy nhiệm điều hành các mặt hoạt động của Sở (Điều 7). Quyết
định số 21/2009/QĐ-UB ngày 28/9/2009 của ủ y ban nhan dân tỉnh Quảng
Bình quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở

Giao thơng vận tải tỉnh Quảng Bình cũng sử dụng từ “ủy nhiệm” (Điều 3).
ủy quyền trong luật hành chỉnh là sự chuyển giao thẩm quyền hành
chính, có nghĩa là các thẩm quyền của chủ thể luật hành chính (như đã nói
trên đây) để thực hiện các hành vi hành chính. Các hành vi hành chính đó có
thể là ban hành quyết định hành chính, giải quyết các cơng việc hay tranh
chấp hành chính... Đặc trưng và tương đối phổ biến là ủy quyền ký các văn
bản hành chính, văn bản quy phạm pháp' luật hay văn bản cá biệt. Đáng lưu ý
là chỉ có thể chuyển giao thẩm quyền vốn dĩ thuộc về chủ thể ủy quyền. Nói
cách khác, việc chuyển giao thẩm quyền vượt quá phạm vi thẩm quyền sẽ là
căn cứ để vơ hiệu hố hiệu lực của hành vi được thực hiện nhân danh người
ủy quyền. Tương tự như vậy với việc thực hiện các thẩm quyền không thuộc
phạm vi được ủy quyên.
ủy quyền là quan hệ mang tính nhất thời, được thực hiện trong một
khoảng thời gian nhất định. Người ủy quyền không thể trao quyền của mình
một cách vĩnh viễn. Pháp luật điều chỉnh mối quàn hệ ủy quyền cũng không
thê quy định theo hướng đó. Ví dụ, nghị định của Chính phủ khơng thê quy
định chuyên giao thâm quyên của tập thể ủ y ban nhân dân cho cá nhân Chủ
tịch ủ y ban nhân dân một khi những thẩm quyền đó phải do ủ y ban nhân dân
thực hiện theo quy định của Luật hay theo nguyên tắc chung về tổ chức bộ
máy hành chính nhà nước.
Tuy nhiên, ủy quyền là hành vi có thể lặp lại về nội dung cũng như chủ
thê sau một khoảng thời gian và đương nhiên, có cơ sở, lý do chính đáng. Thủ
trưởng cơ quan hành chính có thể ủy quyền cho cấp phó của mình phát ngơn
vê tình hình hoạt động của cơ quan với các cơ quan báo chí, phương tiện


thông tin đại chúng một số lần hay ký văn bản cá biệt, thực hiện một số hành
vi hành chính. Trường hợp ủy quyền một số lần thì vẫn phải thực hiện từng
lân một. Đây là điêu kiện bảo đảm tính họp pháp và tuân thủ tính chất của ủy
quyền hành chính.

ủy quyền phải được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật. Nhìn
chung, ủy quyên trong lĩnh vực luật nào cũng cân dựa vào cơ sở pháp lý
tương ứng, kê cả là ủy quyên giữa các cá nhân trong luật dân sự. Tuy nhiên,
ủy quyên trong luật hành chính phải tuân theo các quy định nghiêm ngặt về
nội dung, chủ thê, trình tự, thủ tục, cách thức thực hiện và giải quyết tranh
châp. Người đại diện theo ủy quyên trong luật dân sự phải đáp ứng yêu cầu
chung là có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Trong luật hành chính, người
được ủy quyên phải được xác định rõ về tiêu chí, điều kiện, như phải là cấp
phó hay người thuộc quyền quản lý của người ủy quyền, thực hiện nhiệm vụ
chuỵên môn trong lĩnh vực tương ứng... Trong luật dân sự, hình thức ủy
quyên do các bên thoả thuận (trừ trường hợp nhất thiết phải lập thành văn bản
theo quy định của pháp luật) thì trong luật hành chính, hình thức ủy quyền
phải tn theo các quy định của pháp luật.
2.2 Phân biệt ủy quyền hành chính và ủy quyền dân sự
Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan
hành chính nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ưỷ ban nhân
dân câp tỉnh,...) thì hoạt động ủy quyền diễn ra khá phổ biến, ủy quyền hành
chính là ủy quyên trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, theo
đó, một cơ quan, tổ chức, cá nhân được ủy quyền thực hiện các hoạt động
hành chính nhà nước theo quy định của pháp luật. Có thể phân biệt ủy quyềrỉ
hành chính và ủy quyền dân sự ở một số điểm sau đây:
- về chủ thể: Đây là điểm phân biệt đầu tiên, theo đó, chủ thể tham gia
quan hệ ủy quyền hành chính phải là những cơ quan hành chính nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong bộ máy hành chính nhà nước. Cịn chủ thể
tham gia quan hệ ủy quyền dân sự có thể là bất kỳ tổ chức, cá nhân nào.
- về tỉnh chất: Khi các chủ thể tham gia vào các quan hệ pháp luật dân
sự, các chủ thể hồn tồn bình đẳng về địa vị pháp lý, có quyền tự định đoạt,
vì vậy, việc ủy quyền dân sự cũng được thực hỉện dựa trên nguyên tắc tự
nguyện. Điểu đó có nghĩa, một người có thể ủy quyền cho người khác thực
hiện quyền, nghĩa vụ của mình, nhưng nếu người được ủy quyền từ chối thực

hiện thì quan hệ ủy quyền cũng khơng hình thành. Tuy nhiên, ủy quyền hành
chính lại mang tính chất của một quan hệ hành chính, mang tính chất mệnh
lệnh hành chính, theo đó, người được ủy quyền có nghĩa vụ thực hiện nhiệm
vụ theo ủy quyền của người ủy quyền mà khơng có quyền từ chối. Trong
trường hợp từ chối ủy quyền hoặc thực hiện không đúng ủy quyền thì sẽ phải
chịu các hình thức xử lý theo quy định của pháp luật hành chính. Trong các
cơ quan nhà nước, người đứng đầu cơ quan có quyền ra quyết định phân công


TRUNG TÂM THƠNG TIN THƯ VIỆN
TRƯỜNG ĐẠi HỌC-LUẬT HÀ NỘ!
PHỊNG ĐỌC 0 4 ^

nhiệm vụ cho cấp phó hoặc cơng chức trong cơ quan khi tham gia quan hệ
giao dịch với chủ thê khác thông qua giấy giới thiệu của cơ quan.
- về điều kiện ủy quyền: Trong quan hệ ủy quyền dân sự, người ủy
quyền quyêt định gân như không giới hạn về phạm vi ủy quyền cũng như nội
dung ủy quyên. Pháp luật chỉ hạn chế cá nhân khơng được để người khác đại
diện cho mình nếu pháp luật quy định họ phải tự mình xác lập, thực hiện giao
dịch đó (Điều 139 BLDS 2005). Ngược lại, ủy quyền hành chính chỉ được
thực hiện trong những điều kiện nhất định khi được pháp luật quy định, điều
này xuất phát từ nguyên tắc hoạt động của cơ quan nhà nước là phải thực hiện
nhiệm vụ mà pháp luật quy định. Cơ quan nhà nước không thể tuỳ tiện ủy
quyền cho bất kỳ tố chức, cá nhân nào mà việc ủy quyền phải bảo đảm tính
thứ bậc, tính chun mơn trong bộ máy cơ quan nhà nước. Người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước phải ủy quyền cho cán bộ, cơng chức thuộc
quyền quản lý điêu hành của mình, việc ủy cỊuyền phải bảo đảm người được
ủy quyền có khả năng chuyên môn phù hợp về lĩnh vực được ủy quyền.
- về hình thức: Trong ủy quyền dân sự thì hình thức ủy quyền do các
bên thoả thuận, trừ trường hợp pháp luật quy định việc ủy quyền phải được

lập thành văn bản (Điều 142 BLDS 2005). Đối với ủy quyền hành chính thì
bắt buộc phải thể hiện bằng văn bản, khơng thừa nhận hình thức miệng.
- về phạm vi ủy quyền: BLDS năm 2005 có quy định về ủy quyền lại
nhưng chỉ là ủy quyền lại cho cá nhân. Theo Điều 583 BLDS năm 2005, bên
được ủy quyền chỉ được ủy quyền lại cho người thứ ba, nếu được bên ủy
quyền đồng ý hoặc pháp luật có quy định. Việc ủy quyền lại không được vượt
quá phạm vi ủy quyền ban đầu. Khơng những thế, hình thức họp đồng ủy
quyền lại cũng phải phù họyp với hình thức hợp đồng ủy quyền ban đầu.
Hướng tới sửa đôi, bô sung Bộ luật này, một sô ý kiên cho răng nên tính tốn
để có thể xây dựng chế định ủy quyền lại cho pháp nhân. Việc ủy quyền lại
cho cá nhân thì đơn giản và dễ dàng hơn trường hợp người được ủy quyền là
tô chức. Vấn đề này cần được cân nhắc kỹ lưỡng. Ngoài ra, một số ý kiến cho
răng, nên có quy định cho phép tổ chức được ủy quyền đương nhiên ủy quyền
lại cho người không phải là thành viên của tổ chức. Tuy nhiên, trong buổi toạ
đàm, góp ý Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLDS năm 2005
do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 06/7/2010 với sự phối hợp của Dự án Jica, cố
vân trưởng Dự án Nishioka và các chuyên gia dài hạn cùng nhấn mạnh, trong
bât kỳ trường hợp nào, việc ủy quyền lại cho cá nhân hay cho pháp nhân theo
quy định của BLDS Nhật Bản đều phải được sự-Gho-phép -củạ ngựời ủy
quyền.5
•
Trong lĩnh vực hành chính có một số văn bản
ỹe^vấn Ịđề ủy
quyền. Cụ thể Nghị định số 58/2001/NĐ-CP ngày 24/8/2001- eủa- €hính phủ
vê quản lý và sử dụng con dấu và điểm 2.2 Mục III Phàn c Thông tư liên tịch
sô 07/2002/TT-LT ngày 6/5/2002 của liên bộ Cơng an - Ban tổ chức cán bộ
Chính phủ qui định: “Con dấu chỉ được đóng lên các văn bản, giấy tờ sau khi


các văn bản, giấy tờ đó đã có chữ ký của cấp có thẩm quyền gồm: cấp trưởng,

câp phó hoặc câp dưới trực tiếp được ủy quyền của cơ quan, tổ chức đó;
khơng được đóng dấu vào văn bản, giấy tờ khơng có nội dung, đóng dấu trước
chữ ký”. Hay theo khoản 1, khoản 3 Điều 10 Nghị định số 110/2004/NĐ-CP
ngày 8/4/2004 của Chính phủ về cơng tác văn thư, ở cơ quan, tổ chức làm
việc theo chế độ thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền
ký tất cả các văn bản của cơ quan, tổ chức có thể giao cho cấp phó của mình
ký thay (KT) các văn bản thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách. Ngoài ra,
“trong các trường hợp đặc biệt, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể ủy
quyên cho một cán bộ phụ trách dưới quyên mình một câp ký thừa ủy qun
(TUQ) một sơ văn bản mà mình phải ký. Việc giao ký thừa ủy quyên phải
được qui định bằng văn bản và giới hạn trong một thời gian nhất định. Người
được ủy quyền không được ủy quyền cho người khác ký”.
Mặc dù đã có một số quy định chung như trền nhưng trong quá trình
triển khai gặp khá nhiều vướng mắc. Chẳng hạn, việc đồng ý của bên ủy
quyền cỏ nhạt thiết phải bằng văn bản không?, việc đồng ý trên có phải thể
hiện trong văn bản ủy quyền hay có thể thể hiện dưới hình thức khác?, thế nào
thì được hiểu là bên ủy quyền đã đồng ý cho bên được ủy quyền ủy quyền cho
bên thứ ba?...
Trong thực tế cịn có trường hợp cơ quan hành chính nhà nước ủy
quyền cho chủ thể khơng nằm trong hệ thống các cơ quan nhà nước (xem ví
dụ tại Phần II của Báo cáo này).
3. Các chủ thể được ủy quyền trong quản lỷ, điều hành hành chính
ủ y quyền, theo Từ điển Luật học, Nhà xuất bấn Tư pháp năm 2006, là
“giao cho người khác thay mặt mình sử dụng quyền mà mình có được một
cách hợp pháp, ủ y quyền được thực hiện bằng văn bản ủy quyền Theo định
nghĩa trên, chúng ta sẽ phải trả lời mấy câu hỏi sau đây: Ai được giao? giao
cho người khác để thay mặt mình... là giao như thế nào? Có phải tn theo
ngun tắc nào khơng? trình tự, thủ tục giao? điều kiện giao thế nào (ở đây có
vấn đề đặc thù của quan hệ hành chính, khác với quan hệ dân sự là có thể ủy
quyền lại), người ủy quyền chỉ được giao cho người khác thực hiện cái mà

mình có được một cách hợp pháp, tức là phải được pháp luật quy định - đây
có phải là điều kiện tiên quyết?
Trả lời câu hỏi ai được giao, tức là đề cập đến chủ thể được ủy quyền,
trước hết phải thấy rằng pháp luật hiện hành của Nhà nước ta cũng đã có quy
định, nhưng khơng tập trung, còn tản mạn ở một số văn bản đơn hành (Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính),
trong khi đó, thực tế quản lý, điều hành hành chính địi hỏi rất nhiều hoạt
động ủy quyền, từ trung ương đến địa phương (Thủ tướng Chính phủ, các Bộ,
Uy ban nhân dân các cấp v.v...). Đe thực hiện quyền quản lý hành chính được


nhanh nhạy, kịp thời, đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước, chủ thể được ủy
quyền trong hoạt động quản lý, điều hành có thể là:
- Thủ tướng Chính phủ có thể ủy quyền cho các Phó Thủ tướng và Bộ
trưởng thực hiện quyền hạn của mình (theo Luật Tổ chức Chính phủ thì Thủ
tướng có thể ủy quyền cho một Phó Thủ tướng thay mặt mình lãnh đạo cơng
tác quản lý của Chính phủ trong trường hợp vắng mặt; Bộ trưởng được Thủ
tướng ủy quyên trình dự án luật trước Qc hội, trình dự án pháp lệnh trước
Uy ban thường vụ Quôc hội).
- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc
Chính phủ có thê ủy quyên cho Thứ trưởng, cho Phó Thứ trưởng thực hiện
một cơng việc thuộc thẩm quyền của mình trong trường hợp vắng mặt hoặc
do phân công thường xuyên; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ còn ủy
quyền cho Cục trưởng, Tổng cục trưởng và cả Vụ trưởng thực hiện việc ký
văn bản hành chính hoặc văn bản trả lời về chuyên môn nghiệp vụ.
- Tổng cục trưởng, Cục trưởng có thể ủy quyền cho cấp phó của mình
thực hiện những công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của Tổng cục, Cục, vì
các cấp quản lý này theo pháp luật được thực hiện hoạt động quản lý trong
phạm vi cả nước một lĩnh vực nhất định.
- Chủ tịch ủ y ban nhân dân cấp tỉnh có thể ủy quyền cho các Phó chủ

tịch và Giám đốc Sở (người đứng đầu cơ quan chuyên môn của ủy ban) thực
hiện một số công việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch ủ y ban nhân
dân. Việc ủy quyền này có thể được tiến hành thường xuyên hoặc theo vụ
việc.
- Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có thể ủy quyền
cho cấp phó của mình tiến hành xử phạt một vụ vi phạm hành chính cụ thể.

n. THỤC TRẠNG UỶ QUYỀN TRONG MỘT SỚ LĨNH v ự c
HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.
ủy quyền ban hành quyết định hành chính (quyết định do các cơ
quan hành chính ban hành nhưng khơng bao gồm văn bản quy phạm pháp
luật)
Ban hành quyết định hành chính là một nội dung của quản lý hành
chính nhà nước. Việc ban hành quyết định phải được thực hiện theo các quy
định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục. Theo nguyên tắc chung, ký ban hành
văn bản là nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước. Trường hợp thủ trưởng cơ quan vắng mặt vì lý do công tác, sức khoẻ,
hưởng chế độ nghỉ theo quy định, việc ký văn bản có thể được thực hiện theo
cách ủy quyền. Có một số tình huống ủy quyền như: ký văn bản cá biệt (khen
thưởng, kỷ luật, giấy mời, cơng văn, giấy tờ hành chính); ký văn bản quy
phạm pháp luật (văn bản ký thay mặt tập thể cơ quan, ký văn bản thuộc thẩm
quyên ban hành của chính người đứng đầu, ký văn bản liên tịch với cơ quan


khác); ký tắt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt trình cơ quan nhà
nước có thẩm quyền xem xét khi thủ tục này được quy định là bắt buộc.
Trong tất cả các trường họp này, việc ủy quyền ký văn bản có ý nghĩa
bảo đảm tính kịp thời, liên tục của hoạt động quản lý nhà nước. Ngồi tính
hợp hiến, tính hợp pháp thì quản lý nhà nước phải vươn tới cả tính hợp lý. Vì

vậy, thời điểm ban hành văn bản là hết sức quan trọng, thể hiện tính hợp thời
của biện pháp tác động mang tính hành chính. Cuối cùng, nó quyết định tính
hiệu quả của biện pháp lựa chọn.
Đối với việc ký nháy (ký tắt), việc ủy quyền ký văn bản như một bảo
đảm về trách nhiệm của cơ quan trình, là yếu tố tạo cơ sở cho quyết định của
cơ quan phê duyệt, thông qua hay ký ban hành văn bản. Chữ ký tắt đó thể
hiện mức độ chuẩn bị đạt yêu cầu của văn bản kể cả về hình thức cũng như
nội dung. Chính vì vậy, nhiều Quy chế làm việc của các cơ quan hành chính
nhà nước quy định việc ký nháy văn bản. Thông qua việc ủy quyền ký nháy
văn bản, cơ quan hành chính nhà nước duy trì và bảo đảm tiến độ của hoạt
động xây dựng văn bản, bảo đảm trình tự, thủ tục xây dựng văn bản và chế độ
trách nhiệm trong hoạt động đó.
Ký thừa ủy quyền (TUQ): Người dưới thủ trưởng một cấp được thủ
trưởng ủy quyền ký một số văn bản nhất định, trong một thời gian nhất định.
Việc ủy quyền phải bằng một văn bản của người ủy quyền, người được ủy
quyền ký khơng được ủy quyền lại cho người khác.
Ví dụ: Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng Bộ Nội vụ (thành
viên Chính phủ) thay mặt Chính phủ, thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ ký
báo cáo hoặc tờ trình trình ủ y ban thường vụ Quốc hội về một vấn đề gì đó
(như điều chỉnh địa giới hành chính...) mà lẽ ra theo thơng lệ Thủ tướng
Chính phủ phải báo cáo.
Kỷ thừa lệnh (TL)\ Thủ tưởng ủy nhiệm cho người dưới thủ trưởng một
cấp ký một số văn bản nhất định mà theo luật định phải do thủ trưởng ký.
Ví dụ: Bộ trưởng, Giám đốc ủy nhiệm cho Vụ trưởng, Chánh Văn
phịng ký các văn bản hành chính thông thường (không phải văn bản quyết
định một chủ trương, chính sách, chế độ) như: thơng báo, cơng văn đơn đốc,
trả lời mang tính chun mơn, nghiệp vụ, điều hồ, phối hợp để thực hiện một
quyết định của cấp trên hoặc của Thủ trưởng cơ quan đã ban hành, các giấy tờ
hành chính như mời họp, giấy giới thiệu... Căn cứ thẩm quyền của mình, Bộ
trưởng Bộ Nội vụ giao cho Chánh văn phòng và Thủ trưởng đơn vị ký thừa

lệnh một số loại văn bản theo quy định của Bộ trưởng về chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn và tổ chức của các đơn vị thuộc Bộ (Quyết định số 711/QĐBNV ngày 08/5/2006 của Bộ Nội vụ về việc ban hành Quy chế làm việc của
Bộ Nội vụ).


lợi ích hợp pháp của cá nhân, tơ chức. Mục đích chung của quản lý nhà nước
là duy trì trật tự xã hội, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền của các chủ thể.
Tính kịp thời của văn bản là một trong những yếu tố quyết định. Không thể vì
lý do cá nhân mà có thê trì hỗn việc ký văn bản, ảnh hưởng tới việc hưởng
thụ quyên của cá nhân, tổ chức, nhất là các văn bản về áp dụng chế độ, chính
sách cho những đơi tượng được quan tâm, chăm sóc như người có cơng với
cách mạng. Tính kịp thời cịn đặt ra với các trường họp thường bắt gặp như
quyêt định lên lương, cử đi học, đi nước ngoài, cử tham dự các cuộc thi.
Trong trường hợp khác, ủy quyền ký văn bản cịn có ý nghĩa duy trì ché
độ trách nhiệm, việc thực hiện nghĩa vụ và thậm chí, chế tài đối với người vi
phạm. Ví dụ thời điêm ký thơng báo về hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ,
công chức là môc quan trọng liên quan đên việc xác định thời hiệu vi phạm
kỷ luật mà qua khoảng thời gian đó thì người vi phạm sẽ không bị truy cứu
trách nhiệm.
-

về phạm

vi ủy quyền

Ví dụ 1: Xuất phát từ những vấn đề bất cập trong quản lý có sự ủy
quyên tuỳ tiện, dân đên tình trạng vi phạm pháp luật và bng lỏng quản lý,
Luật Đất đai năm 2003 đã có quy định về việc không được phép ủy quyền cho
chủ thể, đối tượng khác (quy định tại Điều 37 và Điều 44 của Luật Đất đai).
“Điều 37. Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục

đích sử dụng đắt
1. ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định
giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đoi với tổ
chức; giao đất đổi với cơ sở tôn giảo; giao đất, cho thuê đất đoi với người
Việt Nam định cư ở nước ngoài; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước
ngoài.
2. ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết
định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đoi với hộ
gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư.
3. ủy ban nhân dân xã, phường, thị ừ-ẩn cho thuê đất thuộc quỹ đất
nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn.
4. Cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyến mục đích sử dụng đất quy định tại các khoản ỉ, 2 và 3 Điều này
không được ủy quyền. ”
"Điều 44. Thẩm quyền thu hồi đất
1.
ủy ban nhân dân tỉnh, thành phổ trực thuộc trung ương quyết định
thu hôi đất đối với tô chức, cơ sở tôn giảo, người Việt Nam định cư ở nước


ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, trừ trường họp quy định tại khoản 2
Điểu này.
2. ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phổ thuộc tỉnh quyết
định thu hơi đát đơi với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gan liền với
quyển sử dụng đất ở tại Việt Nam.
3. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất quy định tại khoản 1 và
khoản 2 Điều này không được ủy quyền. ”
Có thể nói, so với những nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ trong
Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, trên thực tế, Thủ tướng phải thực hiện số

lượng cồng việc lớn hơn nhiều. Nhiệm vụ của Thủ tướng không chỉ dừng lại ở
các quy định của Hiên pháp, Luật Tơ chức Chính phủ mà các luật, pháp lệnh
đã tạo ra cho Thủ tướng Chính phủ thêm mn ngàn cơng việc lớn, nhỏ khác
nhau (!), có những việc thuần tuý chun mơn thuộc một ngành, lĩnh vực cụ
thể, có những việc trong khuôn khổ và phù hợp với quy định của Luật Tổ
chức Chính phủ. V ới vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành pháp,
npười đứng đầu Chính phủ thì chúng tơi thấy rằng để đảm đương thực hiện
đầy đủ các nhiệm vụ "theo quy định của pháp luật " nói chung (pháp ỉuật ở
đây được hiểu là các quy định của cả văn bản luật và dưới luật) thì một Thủ
tướng sẽ khơng thể thực hiện nổi. Do đó đã dẫn đến có sự ủy quyền bằng văn
bản và trên thực tế đáng kể các nhiệm vụ, thẩm quyền của Thủ tướng.
Tại Quyết định số 1120/QĐ-TTg ngày 24 thầng 8 năm 2007 về việc
phân công cơng tác của Thủ tướng và các Phó Thủ tướng đã xác định, "phân
chia" và "san sẻ" nhiệm vụ giữa Thủ tướng với 5 Phó Thủ tướng.
"Điều 1. Nguyên tắc phân công và quan hệ công tác giữa Thủ tường
và các Phó Thủ tướng.
1. Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ, nghiêm
túc các nhiệm vụ và quyền hạn mà Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ
đã quy định. Lãnh đạo cơng tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, thủ
trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, ủ y ban nhân dân các cấp. Trực tiếp chỉ đạo,
điều hành các công việc lớn, quan trọng, các vấn đề có tính chiến lược trên tất
cả các lĩnh vực cơng tác thuộc chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ.
Thủ tướng phân cơng Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng chỉ đạo, xử lý
thường xuyên các công việc cụ thể thuộc thẩm quyền của Thủ tướng trong
từng lĩnh vực công tác của Chính phủ, ngoại trừ các cơng việc do Thủ tướng
trực tiếp chỉ đạo. Phó Thủ tướng được thay mặt Thủ tướng sử dụng quyền hạn
của Thủ tướng Chính phủ để giải quyết các công việc được phân công.
2. Trong phạm vi quyền hạn và nhiệm vụ được giao, các Phó Thủ
tướng chủ động giải quyết cơng việc; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng về

những quyết định của mình; những vấn đề lớn, quan trọng, nhạy cảm phải
kịp thời báo cáo Thủ tướng."
Tại Điều 2 Quyết định số 1120/QĐ-TTg quy định về nội dung công
việc được phân công và trách nhiệm, quyền hạn của Phó Thủ tướng. Theo đó,
Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân cơng của Thủ
tướng; Phó Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng và trước Quốc hội
về nhiệm vụ được giao; trong phạm vi lĩnh vực được phân cơng. Thủ tướng
Chính phủ phân cơng một Phó Thủ tướng làm nhiệm vụ Thường trực để giúp
Thủ tướng điều phối các hoạt động chung của Chính phủ theo các chương
trình cơng tác của Chính phủ và theo yêu cầu chỉ đạo của Thủ tướng. Phó Thủ
tướng Thường trực được Thủ tướng ủy quyền ký văn bản của Chính phủ và
giải quyết các cơng việc do Thủ tướng trực tiếp phụ trách khi Thủ tướng vắng
mặt tại trụ sở Chính phủ. Phó Thủ tướng khơng xử lý các vấn đề không được
Thủ tướng phân công và những vấn đề khơng thuộc thẩm quyền của Thủ
tướng Chính phủ.
Nhận xét: Rà soát các quy định pháp luật hiện hành cho thấy:
v ề thẩm quyền ban hành chính sách, theo Hiến pháp và Luật Tổ chức
Chính phủ thì ngồi Quốc hội, Chính phủ cũng ban hành quy định, chính sách
đối với các đối tượng, tuy nhiên, xu hựớng gần đây, các cơ quan soạn thảo lại
đưa chính sách vào các dự thảo quyết định của Thủ tướng (!), đặc biệt ừong
lĩnh vực quốc phịng, an ninh. Bên cạnh đó, các luật đang được soạn thảo
cũng có xu hướng "giao thêm việc" chị Thủ tướng (Ví dụ: xây dựng Dự tháo
Luật Khống sản, Dự thảo Luật Tài nguyên nước..;).
Trong Luật Tổ chức Chính phủ thì thẩm quyền của Thủ tướng khơng
nhiều nhưng các luật có xu hướng quy định nhiều vấn đề vượt khỏi phạm vi
thẩm quyền của Thủ tướng, như ban hành chính sách, có những vấn đề lẽ ra
phải thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ trưởng phụ trách ngành, lĩnh
vực.
Cùng với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quyết

định hành chính và việc phải phê duyệt hàng loạt các đề án, chương trình, dự
án có thể thấy rằng có q nhiều việc phải trình lên Thủ tướng, dẫn đến tình
trạng q tải trong cơng việc của khơng chỉ Thủ tướng mà cả các Phó Thù
tướng được Thủ tữơng phân công phụ trách công việc, lĩnh vực nhất định.
Ngay cả các dự án đầu tư lẽ ra nên thuộc thẩm quyền phê duyệt của Bộ
trưởng, tuy nhiên, các Bộ, ngành lại chỉ đóng vai trị "tham mưu", nghĩa là chỉ
phân tích, trình Thủ tướng phê duyệt mà khơng phải là cơ quan chịu trách
____________________
nhiệm chính.