Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hoá cung ứng dịch vụ công ở việt nam

BỘ TƯ PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
-------------***-------------

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LUẬT VỀ XÃ HỘI HĨA
CUNG ỨNG DỊCH VỤ CƠNG Ở VIỆT NAM

MÃ SỐ: LH-08-06/ĐHL-HN

Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Văn Quang
Thư ký đề tài: ThS. Nguyễn Ngọc Bích

Hà Nội, tháng 8 năm 2010


DANH MỤC CÁC CHUYÊN ĐỀ TRONG ĐỀ TÀI

1. Một số vấn đề lý luận về dịch vụ công và xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng.
2. Pháp luật về quản lý nhà nước đối với xã hội hóa cung ứng dịch vụ công.
3. Các nguyên tắc xây dựng khung pháp luật điều chỉnh việc xã hội cung
ứng dịch vụ công.
4. Một số vấn đề lý luận về các phương thức pháp lý chuyển giao cung
ứng dịch vụ công.
5. Pháp luật điều chỉnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng ở một số nước
và bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam.
6. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực giáo dục- đào tạo.
7. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng trong lĩnh vực y tế.
8. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng trong lĩnh vực văn hóa, thể dục, thể thao.
9. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng thuộc kết cấu hạ tầng kỹ thuật (giao

thông vận tải, bưu chính viễn thơng, điện, nước, vệ sinh mơi trường).

1


DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN THAM GIA ĐỀ TÀI

STT

Họ và Tên

Đơn vị

Chuyên đề tham gia

1

ThS Nguyễn Ngọc Bích

Đại học Luật Hà Nội

1, 2 và 3

2

TS Bùi Thị Đào

Đại học Luật Hà Nội

6

3

ThS Nguyễn Mạnh Hùng

Đại học Luật Hà Nội

7

4

TS Nguyễn Văn Quang

Đại học Luật Hà Nội

4, 5 và 8

5

TS Lê Hồng Sơn

Viện Nhà nước và Pháp Luật

1, 4

6

ThS Trần Thị Hương Trang

TTNC Pháp luật và Chính sách Phát 9

triển Bền Vững

2


MỤC LỤC

1. Phần mở đầu ........................................................................... 4
2. Báo cáo tổng thuật .................................................................. 11
3. Một số vấn đề lý luận về dịch vụ cơng và xã hội hóa cung
ứng dịch vụ công. ................................................................... 65
4. Pháp luật về quản lý nhà nước đối với xã hội hóa cung ứng
dịch vụ cơng. ......................................................................... 91
5. Các nguyên tắc xây dựng khung pháp luật điều chỉnh việc xã
hội cung ứng dịch vụ công. ..................................................... 104
6. Một số vấn đề lý luận về các phương thức pháp lý chuyển
giao cung ứng dịch vụ công. ................................................... 115
7. Pháp luật điều chỉnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở
một số nước và bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho
Việt Nam. .............................................................................. 128
8. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng trong lĩnh vực giáo dục đào tạo. .................................................................................. 144
9. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực y tế............... 163
10. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng trong lĩnh vực văn hóa,
thể dục, thể thao ..................................................................... 179
11. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công thuộc kết cấu hạ tầng kỹ
thuật (giao thơng vận tải, bưu chính viễn thơng, điện, nước,
vệ sinh môi trường). ............................................................... 194
12. Danh mục tài liệu tham khảo ................................................. 214

3

PHẦN THỨ NHẤT

MỞ ĐẦU

I. Tính cấp thiết của đề tài
Cung cấp dịch vụ công là một trong những chức năng cơ bản của bất kỳ
nhà nước nào. Về đại thể, dịch vụ công (public service) được hiểu là “những
dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng
đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội do nhà nước chịu trách nhiệm,
hoạt động khơng vì mục đích lợi nhuận”.1 Dịch vụ cơng bao gồm các loại
hình sau:
- Dịch vụ sự nghiệp cơng (dịch vụ phúc lợi cơng cộng) cung cấp các
hàng hóa dịch vụ về giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao;
- Dịch vụ cơng ích cung cấp các các hàng hóa dịch vụ có tính chất kinh
tế đáp ứng nhu cầu vật chất thiết yếu cho sinh hoạt của người dân, gắn liền
với việc cung ứng các cơ sở hạ tầng kỹ thuật cơ bản như cung cấp điện, nước,
kết cấu hạ tầng, vệ sinh mơi trường, vận tải cơng cộng…
- Dịch vụ hành chính cơng cung cấp các dịch vụ hành chính, tư pháp
phục vụ chung cho mọi người dân, gắn liền với công việc quản lý nhà nước,
với thẩm quyền hành chính pháp lý của các cơ quan thực hiện như hoạt động
cấp phép, công chức, hộ khẩu, hộ tịch….2
Về nguyên tắc, Nhà nước là người chịu trách nhiệm bảo đảm dịch vụ
công cho xã hội và điều này thể hiện ở chỗ:
Thứ nhất, Nhà nước là người trực tiếp thực hiện một số dịch vụ công;

1

TS Chu Văn Thành, Dịch vụ công – Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính

trị Quốc gia 2007, trang 49.
2
Cần lưu ý là hiện cịn có những ý kiến khơng đồng tình với quan điểm coi các hoạt động này là dịch vụ
cơng vì cho rằng các việc thực hiện các hoạt động này thuộc về chức năng, nhiệm vụ vốn có của quản lý nhà
nước, khơng được xem là việc cung cấp dịch vụ. Xem Xã hội hóa các dịch vụ cơng kết quả ban đầu và những
thách thức, Báo điện tử Đảng Cộng Sản Việt Nam
< />topic=900&id=BT2690717609>.

4


Thứ hai, Nhà nước xây dựng và khơng ngừng hồn thiện cơ chế, chính
sách, pháp luật chung cũng như đặc thù cho từng loại hình dịch vụ cơng;
Thứ ba, Nhà nước đầu tư tài chính và xây dựng hệ thống cung cấp dịch
vụ công;
Thứ tư, Nhà nước chỉ đạo, kiểm tra, đánh giá chất lượng việc cung cấp
dịch vụ công và không ngừng cải tiến việc cung cấp dịch vụ cơng nhằm đáp
ứng nhu cầu chung của tồn xã hội.
Với ý nghĩa như vậy, hiện nay, xã hội hóa việc cung cấp dịch vụ công
đã trở thành một xu hướng phổ biến của các nhà nước trong một thế giới
chuyển đổi nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của xã hội. Yêu cầu căn bản
của việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ công là nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện
một số loại dịch vụ công quan trọng và thông qua các cơ chế cụ thể dần
chuyển giao việc cung ứng các dịch vụ cơng cịn lại cho các chủ thể khác
đồng thời có trách nhiệm kiểm sốt chặt chẽ chất lượng của việc cung ứng các
loại dịch vụ công này.
Ở nước ta, từ nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước đã quan tâm đến việc
xã hội hóa việc cung ứng các dịch vụ cơng. Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
bắt đầu được đề cập trong Nghị quyết Trung ương 4 (khóa VII), theo đó các
dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho nhân dân cần được đa dạng hóa về mặt hình

thức tổ chức với sự tham gia của nhiều thành phần khác nhau mà y tế nhà
nước đóng vai trị chủ đạo. Khái niệm xã hội hóa chính thức được đề cập
trong Nghị quyết Đại hội VIII và tiếp tục được khẳng định trong Nghị quyết
Đại hội IX của Đảng cộng sản Việt Nam.3 Ngày 21 tháng 9 năm 1997 Chính
phủ đã ban hành Nghị quyết 90/CP về phương hướng và chủ trương xã hội
hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa. Để thực hiện Nghị quyết này,
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19 tháng 8 năm
1999 về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh
3
Xem Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc tồn quốc lần thứ VIII (NXB Chính trị quốc gia, 1996, trang
114)] và Văn kiện Đại hội đại biểu tồn quốc tồn quốc lần thứ IX (NXB Chính trị quốc gia, 2001, trang
104).

5


vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao. Sau một thời gian thực hiện, ngày 18
tháng 4 năm 2005 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 05/2005/NQ về đẩy
mạnh xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa và thể dục, thể thao
khẳng định một lần nữa ý nghĩa quan trọng của việc xã hội hóa cung ứng dịch
vụ cơng ở Việt Nam. Cùng với Nghị quyết này, Chính phủ đã ban hành Nghị
định số 53/2006/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2006 về chính sách khuyến
khích phát triển các cơ sở cung ứng dịch vụ ngồi cơng lập, Nghị định số
69/2008/NĐ-CP ngày 30 tháng 5 năm 2008 của Chính phủ về chính sách
khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy
nghề, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao, môi trường. Đồng thời, trong những văn
bản pháp luật liên quan đến quản lý nhà nước về giáo dục, y tế, văn hóa, thể
dục thể thao, giao thơng vận tải, bưu chính viễn thơng và một số lĩnh vực hạ
tầng kỹ thuật khác đều đã có những quy định làm căn cứ và cơ sở cho việc xã
hội hóa cung ưng ứng dich vụ công trong các lĩnh vực này. Trên thực tế, việc

xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, đặc biệt là các dịch vụ sự nghiệp công đã
diễn ra khá mạnh mẽ ở nước ta và bước đầu có những thành cơng nhất định,
đáp ứng một phần yêu cầu của xã hội.
Nhấn mạnh vai trò quan trọng của xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng
cũng có nghĩa là phải chú trọng đến vai trị của nhà nước trong việc quản lý
cơng tác xã hội hóa dịch vụ công, nhằm đảm bảo việc cung ứng dịch vụ công
của các tổ chức, cá nhân thuộc các khu vực phi nhà nước theo đúng đường lối,
chủ trương, chính sách của nhà nước, phù hợp với lợi ích của toàn xã hội. Gắn
với việc quản lý của nhà nước về xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng là việc
xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật liên quan đến vấn đề này.
Phân tích những nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập của việc quản
lý, tổ chức cung ứng và xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng ở nước ta trong
những năm vừa qua, nhiều cơng trình nghiên cứu đã chỉ ra rằng việc nghiên
cứu, ban hành thể chế quản lý dịch vụ cơng trong đó có quản lý nhà nước đối
với việc cung ứng dịch vụ cơng của các cơ sở ngồi nhà nước cịn chưa được
6


quan tâm đúng mức; môi trường pháp lý cho việc chuyển giao và quản lý các
hoạt động cung ứng dịch vụ cơng ngồi nhà nước cịn nhiều bất cập, chưa
hồn thiện.4 Vì vậy, việc nghiên cứu để làm sáng tỏ cơ sở lý luận xác định nội
dung của khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng, đánh giá thực
trạng của pháp luật về xã hội hóa dịch vụ cơng ở nước ta trong đó chỉ rõ
những điểm hạn chế, bất cập của pháp luật trong lĩnh vực này và đưa ra
những đề xuất cụ thể góp phần hồn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung
ứng dịch vụ cơng của Việt Nam có ý nghĩa quan trọng cả về phương diện lý
luận lẫn thực tiễn. Đây cũng chính là lý do mà nhóm nghiên cứu đã quyết
định lựa chọn đề tài này cho chương trình nghiên cứu khoa học năm 2008.
II. Tình hình nghiên cứu
Ngày nay, xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ cơng đang diễn ra một

cách sâu rộng ở nhiều quốc gia trên thế giới và vì vậy vấn đề này thu hút được
sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu. Vấn đề này cũng thu hút được sự quan
tâm của nhiều tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng
Phát triển châu Á (ADB) hay Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc
(UNDP). Trong số các cơng trình nghiên cứu của các học giả nước ngoài về
vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng phải kể đến các cuốn sách như
Contracting Out Government Services (Privatizing Government: An
Interdisciplinary Series),5 International Handbook on Privatization.6 Tuy
nhiên, các cơng trình nghiên cứu này phần lớn tập trung khai thác vấn đề từ
góc độ của khoa học quản lý và kinh tế học mà ít có những chun sâu về
khía cạnh luật pháp của vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, đặc biệt là
ở các nước đang trong giai đoạn chuyển đổi như Việt Nam.
Ở trong nước, trong vài năm gần đây, vấn đề xã hội hóa việc cung ứng
dịch vụ công đã trở thành chủ đề nghiên cứu của nhiều tác giả. Đã có nhiều

4

Xem TS Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước – Vấn đề và giải pháp, NXB
Lao động – Xã hội, 2002 tr 136-138; TS. Chu Văn Thành, sđd, tr 157.
5
Paul Seidenstat (ed), Praeger Publishers, 1999
6
David Parker and David S Saal (eds), Edward Elgar Publishing 2003.

7


bài báo, sách chuyên khảo, đề tài khoa học, các báo cáo khảo sát kinh nghiệm
thực tiễn của nước ngoài về vấn đề này. Trong số này phải kể đến hai cuốn
sách chuyên khảo của Viện nghiên cứu hành chính Học viện Hành chính

Quốc gia do TS. Lê Chi Mai chủ biên7 và Viện nghiên cứu khoa học tổ chức
nhà nước do TS. Chu Văn Thành chủ biên.8 Hai cuốn sách chuyên khảo này
đã tập trung phân tích khá chi tiết những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc
xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng hiện nay ở nước ta từ góc độ quản lý nhà
nước. Ở một mức độ nhất định hai cơng trình nghiên cứu này cũng đã đánh
giá thực trạng các quy định pháp luật liên quan đến cơng tác xã hội hóa cung
ứng dịch vụ công ở Việt Nam và bước đầu đã đưa ra một số kiến giải chung
về hoàn thiện pháp luật liên quan đến xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ cơng
của nước ta. Tuy nhiên, các cơng trình nghiên cứu này:
- Chưa làm sáng tỏ về mặt lý luận những cơ sở để xác định nội dung
của một khung pháp luật điều chỉnh hiệu quả việc xã hội hóa cung ứng dịch
vụ cơng trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã
hội chủ nghĩa ở nước ta;
- Chưa tổng kết, đánh giá một cách đầy đủ, chuyên sâu, có hệ thống
thực trạng pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng dựa trên những tiêu
chí khoa học của một khung pháp lý cần thiết điều chỉnh việc xã hội hóa cung
ứng dịch vụ cơng; do đó, cịn thiếu những kiến giải xác đáng để hoàn thiện
khung pháp luật về xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ cơng ở nước ta.
III. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài này, nhóm nghiên cứu sẽ sử dụng các phương pháp
truyền thống trong nghiên cứu khoa học pháp lý như phương pháp tổng hợp,
phân tích, so sánh, thống kê (các chính sách, quy định pháp luật, báo cáo, các
cơng trình nghiên cứu khoa học có liên quan đã được đăng tải dưới các hình
thức khác nhau) để đạt được các mục tiêu nghiên cứu.

7
8

Chuyển giao dịch vụ cơng các cơ sở ngồi nhà nước- Vấn đề và giải pháp, NXB Lao động – Xã hội 2002
Dịch vụ công – Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia 2007.

8


IV. Mục đích nghiên cứu, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Đề tài
Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng là một hoạt động cịn rất mới mẻ đối
với thực tiễn quản lý hành chính nước ở nước ta. Vì vậy, việc nghiên cứu pháp
luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng cả về phương diện lý luận lẫn thực
tiễn có ý nghĩa quan trọng. Về phương diện lý luận, kết quả nghiên cứu của Đề
tài góp phần làm sáng rõ những căn cứ, cơ sở cần thiết để xây dựng và hoàn
thiện khung pháp luật điều chỉnh hiệu quả hoạt động xã hội hóa cung ứng dịch
vụ công trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa ở nước ta. Một số vấn đề lý luận mới trong khoa học luật hành chính như
vấn đề ký kết hợp đồng hành chính với tính chất là phương thức pháp lý để
chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ Nhà nước cho các tổ chức, cá nhân
thuộc mọi thành phần kinh tế đã bước đầu được bàn luận trong Đề tài. Trên cơ
sở lý luận này Đề tài nghiên cứu sẽ góp phần đánh giá một cách tồn diện, có
căn cứ và hệ thống thực trạng hệ thống các quy định pháp luật về xã hội hóa
cung ứng dịch vụ cơng và từ đó đưa ra các kiến giải cần thiết cho việc hoàn
thiện khung pháp luật quy định về vấn đề này ở nước ta.
Kết quả nghiên cứu của Đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà hoạch
định chính sách, các chuyên gia xây dựng pháp luật, các nhà quản lý - những
người quan tâm đến vấn đề xây dựng và hoàn thiện pháp luật về xã hội hóa cung
ứng dịch vụ cơng ở Việt Nam. Kết quả đề tài cũng sẽ là tài liệu tham khảo cho
sinh viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh luật - những người quan tâm nghiên
cứu đến một vấn đề khá mới mẻ của pháp luật hành chính Việt Nam.
V. Phạm vi nghiên cứu
Vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam được quan tâm
nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau: kinh tế học, quản lý hành chính cơng,
chính sách xã hội.... Trong Đề tài này nhóm nghiên cứu sẽ chỉ tập trung

nghiên cứu khía cạnh pháp lý của vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công,
cụ thể là:

9


- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về dịch vụ cơng, xã hội hóa cung
ứng dịch vụ cơng; cơ sở lý luận của việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp
luật điều chỉnh hiệu quả việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng ở Việt Nam;
- Đánh giá sơ bộ thực tiễn xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong một
số lĩnh vực tiêu biểu ở Việt Nam; tìm hiểu những hạn chế trong đó có hạn chế
về chính sách, pháp luật ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả xã hội hóa
cung ứng dịch vụ cơng ở Việt Nam;
- Đưa ra những kiến giải góp phần hồn thiện chính sách, pháp luật
điều chỉnh việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng ở Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay.
VI. Nội dung nghiên cứu
Các chuyên đề nghiên cứu cụ thể của đề tài bao gồm:
 Chuyên đề 1: Một số vấn đề lý luận về dịch vụ cơng và xã hội hóa cung
ứng dịch vụ cơng
 Chuyên đề 2: Pháp luật về quản lý nhà nước đối với việc xã hội hóa
cung ứng dịch vụ cơng
 Chuyên đề 3: Các nguyên tắc xây dựng khung pháp luật điều chỉnh việc
xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
 Chuyên đề 4: Một số vấn đề lý luận về các phương thức pháp lý chuyển
giao cung ứng dịch vụ công
 Chuyên đề 5: Pháp luật điều chỉnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng ở
một số nước và bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam
 Chuyên đề 6: Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực giáo
dục - đào tạo

 Chuyên đề 7: Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực y tế
 Chuyên đề 8: Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng trong lĩnh vực văn
hóa, thể dục, thể thao
 Chuyên đề 9: Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng thuộc kết cấu hạ tầng
kỹ thuật (giao thơng vận tải, bưu chính viễn thơng, điện, nước, vệ sinh
môi trường)
10


PHẦN THỨ HAI
BÁO CÁO TỔNG THUẬT ĐỀ TÀI:
“Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam”
A. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÃ HỘI HĨA CUNG ỨNG
DỊCH VỤ CƠNG VÀ KHUNG PHÁP LUẬT VỀ XÃ HỘI HĨA CUNG
ỨNG DỊCH VỤ CƠNG
Do xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng và pháp luật về xã hội hóa cung
ứng dịch vụ cơng cịn là vấn đề khá mới mẻ đối với thực tiễn của Việt Nam
nên trong Đề tài này Nhóm nghiên cứu dành một phần đáng kể để tập trung
làm sáng tỏ những vấn đề lý luận có liên quan đến dịch vụ cơng, xã hội hóa
cung ứng dịch vụ cơng cũng như các nội dung lý luận có liên quan đến khung
pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công. Nội dung này đặt nền tảng lý
luận cho việc phân tích đánh giá về tình hình xã hội hóa cung ứng dịch vụ
công và đưa những kiến giải để hồn thiện pháp luật về xã hội hóa cung ứng
dịch vụ công nhằm thúc đẩy việc thực hiện hiệu quả hoạt động này ở Việt
Nam hiện nay.
I. Nhận thức chung về dịch vụ cơng và xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
1. Khái niệm dịch vụ công
Lý luận về nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng nhà nước ra đời và tồn
tại gắn với hai chức năng cơ bản là chức năng quản lý và chức năng phục vụ
xuất phát từ hai thuộc tính của nhà nước là tính giai cấp và tính xã hội. Mỗi

quốc gia, tùy vào điều kiện kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể
thì hai chức năng này được thực hiện khác nhau. Trong các nhà nước hiện đại
có sự thay đổi mạnh mẽ trong nhận thức về vị trí, vai trị của nhà nước. Nếu
trước kia nhà nước là bộ máy cai trị thì nay được coi là bộ máy phục vụ nhân
dân; đội ngũ quan lại là người quản lý chuyển sang là những cán bộ, công
chức phục vụ nhân dân. Đồng thời, các hoạt động phục vụ ngày càng được
nhà nước chú trọng thực hiện. Người dân từ vị trí là người bị trị, bị quản lý

11


nay là người có quyền đưa ra yêu cầu, kiến nghị và được thỏa mãn yêu cầu,
kiến nghị từ nhà nước. Trên những cơ sở đó, dịch vụ cơng, dịch vụ thể hiện
chức năng phục vụ của Nhà nước, được nhận diện như là một dạng "dịch vụ
đặc biệt" từ những năm đầu của thế kỷ hai mươi tại các nước tư sản phát
triển. Dịch vụ công chỉ thực sự được thừa nhận rộng rãi tại nhiều nước và có
bước phát triển mạnh mẽ khi nền kinh tế thế giới phát triển với xu thế tồn
cầu hóa và tiến trình dân chủ mạnh mẽ trong đời sống chính trị, xã hội ở mỗi
nước.
Một cách tổng quát nhất, dịch vụ công được hiểu là những hoạt động
phục vụ nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của dân chúng, gắn liền với chức
năng phục vụ của Nhà nước, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và chỉ
xuất hiện khi có yêu cầu từ dân cư và xã hội.
Do gắn với “yếu tố cơng” nên so với những loại hình dịch vụ thông
thường khác trong xã hội, dịch vụ công có những điểm đặc trưng dưới đây:
Thứ nhất, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn
nhu cầu, lợi ích chung, thiết yếu của xã hội, các quyền và nghĩa vụ của cá
nhân, tổ chức.
Thứ hai, dịch vụ công do các cơ quan, tổ chức của Nhà nước hoặc cá
nhân, tổ chức được nhà nước ủy quyền thực hiện.

Thứ ba, dịch vụ công được cung cấp cho tất cả mọi cá nhân, tổ chức
trên cơ sở đảm bảo các điều kiện công bằng và thuận lợi như nhau cho mọi
đối tượng.
Thứ tư, việc cung ứng dịch vụ công không thông qua quan hệ thị
trường đầy đủ.
Thứ năm, dịch vụ công gắn với trách nhiệm của Nhà nước trong việc
bảo dảm dịch vụ công cho xã hội và dân cư.
Ở Việt Nam, dịch vụ công ra đời trên những cơ sở lý luận và thực tiễn
chung quyết định sự ra đời và tồn tại của dịch vụ công vừa phản ánh những
điểm đặc thù trong điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam. Có thể khẳng định
12


rằng quá trình hình thành và phát triển dịch vụ cơng ở Việt Nam là q trình
chuyển giao việc thực hiện các hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của đa số
người dân từ nhà nước sang cho các cá nhân, tổ chức; đồng thời là quá trình
chuyển đổi của nhà nước từ vị trí là người trực tiếp thực hiện sang vị trí là
người khuyến khích, trợ giúp, quản lý để cá nhân, tổ chức thực hiện dịch vụ
công phục vụ tốt nhất nhu cầu của xã hội; vị trí, vai trị của nhà nước cũng
chuyển từ quản lý thuần túy sang phục vụ lợi ích của dân chúng và xã hội.
2. Các loại dịch vụ công
Các loại hình dịch vụ cơng được tổ chức thực hiện trên thực tế khá
phong phú, đa dạng. Để nghiên cứu, tìm hiểu về dịch vụ cơng có nhiều tiêu
chí phân loại dịch vụ công như: ‘chủ thể cung ứng’, ‘chủ thể tiếp nhận, hưởng
thụ dịch vụ’, ‘tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng’. Trong quá
trình nghiên cứu, nhóm nghiên cứu quan tâm nhiều đến loại tiêu chí thứ ba.
Căn cứ vào tiêu chí này, dịch vụ cơng được phân chia thành hai nhóm: dịch
vụ cơng cộng và dịch vụ hành chính cơng.
Dịch vụ cơng cộng là những dịch vụ công được thừa nhận rộng rãi tại
hầu khắp các nước. Dịch vụ công cộng trực tiếp phục vụ các nhu cầu chung,

phổ biến của tất cả các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Dịch vụ công cộng được
chia thành hai bộ phận nhỏ hơn là:
Dịch vụ sự nghiệp công: Là các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội
thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khoẻ,
thể dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội... Xu hướng chung hiện nay trên thế
giới là nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công nào mà xã hội không thể
làm được hoặc không muốn làm, nên nhà nước đã chuyển giao một phần việc
cung ứng loại dịch vụ công này cho các cá nhân, tổ chức phi nhà nước.
Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hoá, dịch vụ cơ
bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như: vệ sinh môi trường, xử lý rác
thải, cấp nước sạch, vận tải cơng cộng đơ thị, phịng chống thiên tai...Ở Việt
Nam hiện nay, các dịch vụ này chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước thực
13


hiện, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác cũng bắt đầu tham gia
cung cấp các dịch vụ công ích nhưng mức độ cịn hạn chế và khơng đồng đều
giữa các lĩnh vực.
Dịch vụ hành chính cơng là các dịch vụ cơng trong lĩnh vực hành chính
như là cơng chứng, chứng thực, cấp giấy chứng nhận, văn bằng, chứng chỉ,
lập và cấp bản sao… Về tính chất dịch vụ hành chính cơng là loại dịch vụ gắn
liền với hoạt động quản lý của nhà nước nhằm tạo ra các bảo đảm pháp lý cho
các giao dịch của cá nhân, tổ chức. Do tính chất như vậy nên các dịch vụ hành
chính cơng được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước (trước hết và chủ yếu là
các cơ quan hành chính), các đơn vị sự nghiệp của nhà nước và các tổ chức
dịch vụ công của cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền và duy trì chế độ
quản lý đặc biệt.
Thực tiễn cho thấy cịn có những quan điểm khác nhau về dịch vụ hành
chính cơng. Vì vậy, khi phân loại dịch vụ cơng, nhóm nghiên cứu cũng đã chỉ
ra sự khác biệt giữa dịch vụ công cộng (bao gồm dịch vụ sự nghiệp công và

dịch vụ cơng ích) với dịch vụ hành chính cơng về các khía cạnh như: sự hình
thành, tính chất, chủ thể thực hiện, chủ thể yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ và
chính sách của nhà nước đối với việc tổ chức cung ứng dịch vụ. Việc phân
biệt này sẽ giúp chúng ta hiểu rõ được bản chất của các loại hình dịch vụ cơng
trên cơ sở đó có các chính sách và quy định pháp luật về xã hội hóa phù hợp.
3. Vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng
3.1 Các hình thức tổ chức cung ứng dịch vụ công và vấn đề chuyển
giao cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức, cá nhân
Do sự khác biệt về thể chế chính trị, cơ cấu kinh tế - xã hội, tổ chức bộ
máy nhà nước mà việc chuyển giao thực hiện dịch vụ công ở các nước khác
nhau là rất khác nhau và sự tham gia cung ứng dịch vụ công của các nhà nước
cũng rất khác nhau. Tuy nhiên, nhìn chung việc cung ứng dịch vụ cơng được
tổ chức dưới các hình thức chính sau đây:
- Nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ công;
14


- Nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng dịch vụ công cho
cá nhân, tổ chức khác thực hiện. Chuyển giao được hiểu là việc Nhà nước
cho phép các cá nhân, tổ chức tham gia vào việc cung ứng những dịch vụ
cơng nào mà họ có khả năng đảm nhận. Việc chuyển giao thực hiện dịch vụ
công không làm mất đi vai trò của nhà nước trong cung cấp dịch vụ cơng vì
có những loại dịch vụ cơng phục vụ nhu cầu chung của cả cộng đồng
nhưng cá nhân, tổ chức không muốn tham gia thực hiện hoặc chưa đủ điều
kiện tham gia như không đủ vốn, khả năng tổ chức việc cung ứng. Đối với
những loại dịch vụ này, Nhà nước phải chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng
cho nhân dân.
Trên thế giới, việc chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho cá tổ chức,
cá nhân được thực hiện dưới các hình thức sau:
+ Uỷ quyền cho các cá nhân, tổ chức phi nhà nước thành lập các tổ

chức dịch vụ công cung ứng một số dịch vụ cơng mà nhà nước có trách nhiệm
bảo đảm và thường có nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước như vệ sinh môi
trường, thu gom và xử lý rác thải cơng cộng, thốt nước...
+ Liên doanh cung ứng dịch vụ công giữa nhà nước và các cá nhân, tổ chức;
+ Cho phép các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công phù hợp với
hoạt động của các tổ chức này như cho phép các hiệp hội nghề nghiệp, các tổ
chức xã hội có điều kiện thực hiện việc đào tạo, dạy nghề, khám chữa bệnh,
tư vấn, giám định... ;
+ Tư nhân hố dịch vụ cơng là nhà nước chuyển tồn bộ việc cung ứng
một dịch vụ cơng cụ thể cho cá nhân, tổ chức thực hiện;
+ Mua dịch vụ công: đối với những dịch vụ mà nhà nước phải bảo đảm
cung cấp cho xã hội như dịch vụ vệ sinh, thốt nước, chiếu sáng cơng cộng
nếu khơng có tổ chức của nhà nước thực hiện thì nhà nước sử dụng ngân sách
nhà nước để "mua" các dịch vụ này từ tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ
chức phi nhà nước.

15


3.2 Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng ở Việt Nam
Ở Việt Nam, quá trình chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho các tổ
chức, cá nhân gắn với khái niệm xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng. Xã hội
hóa cung ứng dịch vụ cơng, theo quan niệm được chấp nhận phổ biến hiện
nay ở Việt Nam là quá trình huy động, tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ
động của nhân dân và các tổ chức vào hoạt động cung ứng dịch vụ công trên
cơ sở phát huy tính sáng tạo và khả năng đóng góp của mỗi người. Trong
điều kiện phát triển kinh tế - xã hội mạnh mẽ, xã hội hóa cung ứng dịch vụ
cơng là một giải pháp quan trọng để cải tiến việc cung ứng dịch vụ công. Tuy
nhiên, trong điều kiện ở Việt Nam, xã hội hóa khơng đồng nhất với q trình
tư nhân hóa đang được tiến hành ở nhiều nước trên thế giới. Sự khác biệt giữa

hai khái niệm này thể hiện ở những đặc trưng sau:
- Tư nhân hóa được tiến hành đối với mọi lĩnh vực: sản xuất kinh
doanh, dịch vụ; khái niệm xã hội hóa chỉ được dùng với lĩnh vực cung ứng
dịch vụ công
- Tư nhân hóa là q trình chuyển giao hoạt động từ khu vực cơng sang
khu vực ngồi nhà nước; xã hội hóa khơng chỉ là q trình chuyển giao hoạt
động như trên, mà cịn bao hàm cả việc huy động sự đóng góp của các tổ chức
và cơng dân vào các hoạt động cung ứng dịch vụ công của Nhà nước.
- Xã hội hóa cung ứng dịch cơng bao hàm cả việc cho phép tư nhân
tham gia cung ứng dịch vụ công nhưng việc tham gia này luôn được đặt trong
việc tăng cường trách nhiệm của nhà nước đối với việc thực hiện các cơng
việc liên quan đến lợi ích chung của cộng đồng.
Về phương diện lý luận, xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam
được thể hiện ở những nội dung cơ bản sau đây:
- Thứ nhất, chuyển đổi các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công
đang hoạt động theo cơ chế sự nghiệp mang nặng tính hành chính bao cấp
sang cơ chế tự chủ cung ứng dịch vụ công không bao cấp tràn lan và không
nhằm lợi nhuận.
16


- Thứ hai, chuyển các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ cơng sang hình
thức dân lập, tư nhân hoặc sang doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế phi lợi
nhuận hoặc cơ chế lợi nhuận.
- Thứ ba, khuyến khích phát triển các cơ sở cung ứng dịch vụ cơng
ngồi cơng lập với các loại hình dân lập, tư nhân và doanh nghiệp. Các cơ sở
này có thể hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc cơ chế lợi nhuận. Theo
cơ chế phi lợi nhuận thì ngồi phần được dùng để đảm bảo lợi ích hợp lý của
nhà đầu tư, phần để tham gia thực hiện các chính sách xã hội của Đảng và
Nhà nước, trợ giúp người nghèo, còn lại phần lớn lợi nhuận được dùng để đầu

tư phát triển. Theo cơ chế lợi nhuận thì lợi nhuận có thể được chia cho các cá
nhân và phải chịu thuế.
- Thứ tư, huy động mọi nguồn lực sẵn có trong xã hội để tổ chức thực
hiện cung ứng dịch vụ công đáp ứng nhu cầu của các thành viên trong xã hội.
- Thứ năm, vai trò chủ đạo của Nhà nước được thực hiện thông qua
việc tiếp tục tăng đầu tư từ ngân sách đi đôi với phát huy các khả năng đầu tư,
đóng góp kinh phí trong xã hội, hoàn thiện thể chế và đổi mới quản lý vĩ mô,
tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra, phát huy vai trị của các đồn thể, tổ
chức quần chúng, đặc biệt là các hội nghề nghiệp trong việc giám sát hoạt
động của các cơ sở cung ứng dịch vụ cơng được xã hội hóa.
Với những nội dung cơ bản như đã nêu trên, xã hội hóa cung ứng dịch
vụ công ở nước ta mang ý nghĩa xã hội hết sức quan trọng:
- Việc chuyển giao một số dịch vụ cơng cho các cơ sở ngồi Nhà nước
sẽ tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các tổ chức này và tạo cơ hội cho người
tiêu dùng lựa chọn và sử dụng những dịch vụ tốt nhất.
- Việc xã hội hóa các dịch vụ công cộng tạo điều kiện cho mọi người
tham gia tích cực vào các hoạt động này, phát huy được khả năng và năng lực
tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính sáng tạo và chủ động tích cực của người
dân, nhờ đó đa dạng hóa và tăng nguồn cung ứng các dịch vụ công cộng cho
xã hội.
17


- Xã hội hóa các dịch vụ cơng cũng bao hàm ý nghĩa động viên sự
đóng góp kinh phí của mỗi người cho hoạt động cung ứng dịch vụ công của
Nhà nước.
- Xã hội hóa dịch vụ cơng cộng trong điều kiện phân hóa giàu nghèo
ngày càng tăng trong cơ chế thị trường ở nước ta là một giải pháp cần thiết để
góp phần tạo ra sự cơng bằng trong tiêu dùng các dịch vụ công.
Bối cảnh kinh tế - xã hội, chính trị, tổ chức nhà nước và hệ thống pháp

luật của nước ta hiện nay có nhiều thuận lợi để tiến hành việc xã hội hóa cung
ứng dịch vụ công mà tiêu biểu là: nền kinh tế thị trường đã dần được hình
thành tạo cơ hội cho đầu tư của cá nhân, tổ chức trong nước và nước ngồi
vào thực hiện các dịch vụ cơng; tình hình chính trị ổn định, bộ máy nhà nước
đã có những cải cách cho phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường theo
định hướng xã hội chủ nghĩa; hệ thống pháp luật được xây dựng và sửa đổi,
bỏ sung cho phù hợp với đòi hỏi của nền kinh tế thị trường, cơ sở pháp lý trực
tiếp cho xã hội hóa các dịch vụ cơng đã được ban hành và bước đầu đáp ứng
được với đòi hỏi của thực tiễn. Bên cạnh những thuận lợi nêu trên, xã hội hóa
cung ứng dịch vụ công ở nước ta cũng đang đối mặt với nhiều khó khăn,
thách thức địi hỏi phải được từng bước tháo gỡ, trong đó có những nội dung
liên quan đến vấn đề chính sách và pháp luật. Trong quá trình tìm kiếm, xây
dựng và tổ chức thực hiện các giải pháp tháo gỡ những kho khăn, thách thức
đó, cần quán triệt các định hướng cơ bản của xã hội hóa cung ứng dịch vụ
cơng ở nước ta dưới đây:
- Thứ nhất, xã hội hóa dịch vụ cơng ở Việt Nam khơng đồng nhất với
q trình tư nhân hóa;
- Thứ hai, xã hội hóa dịch vụ cơng phải được thực hiện đồng bộ từ xã
hội hóa đầu tư cho dịch vụ cơng, xã hội hóa thực hiện và xã hội hóa hưởng
thụ dịch vụ cơng;
- Thứ ba, xã hội hóa dịch vụ cơng phải được tiến hành thận trọng hợp
quy luật.
18


II. Một số vấn đề lý luận liên quan đến khung pháp luật về xã hội
hóa cung ứng dịch vụ công
Như đã đề cập ở phần đầu, do xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng và
pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng cịn là những vấn đề mới mẻ ở
nước ta nên việc nghiên cứu, xem xét các vấn đề mang tính lý luận liên quan

đến nội dung này có ý nghĩa quan trọng. Kết quả nghiên cứu ở phần này sẽ
làm nền tảng cho việc xem xét, đánh giá chinh sách, pháp luật hiện hành về xã
hội hóa cung ứng dịch vụ cơng và đề xuất hướng hồn thiện chính sách, pháp
luật về lĩnh vực này ở nước ta trong thời gian tới. Với nhận thức như vậy,
Nhóm nghiên cứu đã cố gắng làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản liên
quan đến khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công theo cách tiếp
cận như sau:
- Khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công liên quan đến rất
nhiều nội dung khác nhau nhưng do điều kiện khơng cho phép nên Nhóm
nghiên cứu trước hết tập trung làm sáng tỏ một số vấn đề cơ bản, có tính định
hướng cho khung pháp luật chung về xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng. Nhóm
nghiên cứu quan niệm rằng, pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công bao
gồm hai mảng nội dung lớn: các quy định về quản lý nhà nước đối với việc xã
hội hóa cung ứng dịch vụ cơng và các quy định pháp luật điều chỉnh các hoạt
động xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng. Vì vậy, một số vấn đề cơ bản, có tính
định hướng tập trung vào hai mảng nội dung này;
- Trong phần nghiên cứu lý luận, Nhóm nghiên cứu cũng cố gắng tìm
hiểu sâu nội dung lý luận về phương thức pháp lý chuyển giao cung ứng dịch
vụ cơng vì nội dung này có liên quan đến một số vấn đề khá mới của lý luận
luật hành chính và thực tiễn xây dựng, hồn thiện pháp luật điều chỉnh xã hội
hóa cung ứng dịch vụ cơng ở nước ta đang địi hỏi giải quyết;
- Để góp phần làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận, Nhóm nghiên
cứu cũng đã cố gắng nghiên cứu, xem xét và tổng kết những vấn đề có liên

19


quan từ thực tiễn pháp luật của nước ngoài và đưa ra bài học kinh nghiệm cho
việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật của Việt Nam.
1. Pháp luật về quản lý nhà nước đối với xã hội hóa cung ứng dịch

vụ công
Dich vụ công gắn với trách nhiệm của nhà nước trong việc đảm bảo
nhu cầu của dân chúng trong việc hưởng thụ những lợi ích và thực hiện quyền
và nghĩa vụ. Khi thực hiện xã hội hóa dịch vụ cơng, vai trị của quản lý của
nhà nước cịn được nhấn mạnh hơn bao giờ hết và điều này thể hiện ở chỗ:
- Nhà nước quản lý dịch vụ cơng để hồn thành trách nhiệm của nhà
nước trước xã hội và dân cư;
- Quản lý nhà nước với dịch vụ cơng để bảo đảm quyền, lợi ích của
nhân dân, những người hưởng thụ dịch vụ;
- Quản lý nhà nước với dịch vụ công để bảo vệ các cá nhân, tổ chức
thực hiện, cung cấp dịch vụ công;
- Quản lý của nhà nước để hạn chế những tiêu cực từ q trình xã hội
hóa các dịch vụ cơng.
Do có vai trị quan trọng như vậy, việc xây dựng và hồn thiện pháp
luật về quản lý nhà nước đối với xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng được đặc
biệt nhấn mạnh. Về phương diện lý luận, pháp luật liên quan đến vấn đề này
phải phản ánh đầy đủ những nguyên tắc quản lý nhà nước đối với xã hội hóa
cung ứng dịch vụ công, bao gồm:
- Thứ nhất, huy động mọi nguồn lực cho thực hiện dịch vụ cơng theo
đó quản lý nhà nước phải là một đảm bảo cho việc thu hút và bảo vệ nhà đầu
tư khi thực hiện đầu tư vào dịch vụ công, tạo thuận lợi cho cá nhân, tổ chức
đầu tư, thực hiện dịch vụ cơng, đảm bảo cho nhà đầu tư có lợi nhuận khi thực
hiện dịch vụ công và đảm bảo trách nhiệm của nhà đầu tư với xã hội và với
nhà nước;
- Thứ hai, Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào việc cung ứng dịch
vụ cơng đã được xã hội hóa;
20


- Thứ ba, bảo đảm bình đẳng của mọi cá nhân, tổ chức trong dịch vụ

công trước pháp luật bao gồm bình đẳng giữa các cá nhân, tổ chức đầu tư
thực hiện dịch vụ cơng với nhau và bình đẳng giữa các cá nhân, tổ chức cung
cấp và hưởng thụ dịch vụ công.
Là phương tiện, công cụ để Nhà nước quản lý đối với các dịch vụ công
và xã hội hóa dịch vụ cơng, pháp luật về quản lý nhà nước đối với xã hội hóa
cung ứng dịch vụ cơng phải được bao quát được những nội dung dưới đây:
- Xác lập các quy định pháp luật về nhân sự cơ cấu tổ chức của bộ máy
quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công;
- Xác lập những quy định pháp luật về việc xây dựng và chỉ đạo thực
hiện chiến lược, quy hoạch phát triển dịch vụ công;
- Xác lập các quy đinh pháp luật về ban hành và tỏ chức thực hiện pháp
luật về dịch vụ công;
- Xác lập các quy đinh pháp luật về quản lý việc thành lập các tổ chức
cung ứng dịch vụ công;
- Xác lập các quy đinh pháp luật về tổ chức, chỉ đạo việc bồi dường
nghiệp vụ cho các cá nhân, tổ chức thực hiện dịch vụ công;
- Xác lập các quy đinh pháp luật về thực hiện các công tác thống kê,
thông tin, ứng dụng khoa học, công nghệ vào việc cung ứng dịch vụ công;
- Xác lập các quy đinh pháp luật về tổ chức hoạt động thanh tra, kiểm
tra, xử lý vi phạm trong cung ứng dịch vụ công.
2. Nguyên tắc xây dựng khung pháp luật điều chỉnh xã hội hóa
cung ứng dịch vụ cơng
Xây dựng và hồn thiện khung pháp luật điều chỉnh xã hội hóa cung
ứng dịch vụ cơng là địi hỏi tất yếu để đáp ứng nhu cầu tổ chức thực hiện có
hiệu quả hoạt động này trong thực tiễn của đời sống xã hội. Khung pháp luật
này tạo ra hành lang, khuôn khổ pháp lý để bản thân cơ quan nhà nước, các tổ
chức, cá nhân trong xã hội tổ chức thực hiện những hoạt động cụ thể trong
quá trình tham gia vào xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng.
21

Về phương diện lý luận, một khung pháp luật điều chỉnh hiệu quả việc
xã hội hóa cung ứng dịch vụ công cần được xây dựng trên cơ sở các nguyên
tắc dưới đây:
* Bảo đảm các hoạt động dịch vụ công được điều chỉnh bằng pháp luật
Nguyên tắc này đặt ra nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật đồng bộ để chuyển giao các dịch vụ công từ Nhà nước sang cho các tổ
chức, cá nhân thực hiện. Trong đó, pháp luật phải chỉ rõ phạm vi các dịch vụ
công được chuyển giao, tức là giới hạn những hoạt động, loại hình, quy mơ,
mức độ các dịch vụ công mà cá nhân, tổ chức được tham gia cung cấp. Pháp
luật phải là cơ sở để hình thành mơ hình cung cấp dịch vụ cơng phù hợp với
sự tham gia của các cá nhân, tổ chức phi nhà nước vào cung cấp dịch vụ công.
Pháp luật cũng quy định cách thức chuyển giao các dịch vụ công theo hướng
hoặc nhà nước cho phép cá nhân tổ chức bằng những hình thức phù hợp thực
hiện việc cung cấp dịch vụ cơng hoặc nhà nước tiến hành tư nhân hóa ngay
những tổ chức của nhà nước đang cung cấp dịch vụ.
Để bảo đảm mọi dịch vụ công đều được điều chỉnh bằng pháp luật thì
tất cả các dịch vụ cơng dù được cung cấp bởi bất kỳ tổ chức, cá nhân nào
cũng phải được pháp luật quy định. Đối với những dịch vụ mà xã hội có nhu
cầu nhưng chưa có các quy định pháp luật điều chỉnh thì cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phải ban hành ngay những văn bản quy phạm pháp luật trước khi
cho phép các tổ chức, cá nhân thực hiện những hoạt động đó.
* Mọi cá nhân, tổ chức đều bình đẳng trong việc yêu cầu, sử dụng
và hưởng thụ dịch vụ cơng
Xã hội hóa dịch vụ công là nhằm nâng cao chất lương cung ứng dịch vụ
công, thỏa mãn tốt nhất nhu cầu của nhân dân và xã hội. Tuy nhiên, quá trình
xã hội hóa dịch vụ cơng làm cho việc cung cấp dịch vụ công phải vận hành
theo cơ chế thị trường và tất yếu tạo ra sự khác biệt trong nhu cầu hưởng thụ
dịch vụ cơng của từng nhóm các nhân, tổ chức tùy thuộc vào khả năng và điều
kiện kinh tế, phân hóa trong hưởng thụ dịch vụ cơng là tất yếu. Vì vậy, xã hội

22


hóa dịch vụ cơng phải gắn liền với ngun tắc bình đẳng của mọi cá nhân, tổ
chức trong hưởng thụ dịch vụ công và việc xây dựng khung pháp luật điều
chỉnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng ln phải chú trọng đến nguyên tắc
này, cụ thể là:
- Hình thức cung cấp dịch vụ công, chất lượng và giá cả các dịch vụ
công chung phải được xây dựng phù hợp với đa số dân chúng và phù hợp với
điều kiện kinh tế - xã hội đất nước;
- Mọi tổ chức dịch vụ cơng đều có quyền và phải có trách nhiệm tiếp
nhận yêu cầu về sử dụng dịch vụ công của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào phù
hợp với các quy định của pháp luật;
- Nhà nước có những chính sách hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp cho các
cá nhân, tổ chức mà điều kiện khách quan hoặc chủ quan có thể bị hạn chế
trong việc yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ công;
- Tổ chức những dịch vụ công với chất lượng cao, thuận tiện phù hợp
với những cá nhân, tổ chức có điều kiện kinh tế và có nhu cầu đặc biệt về dịch
vụ cơng.
* Bảo đảm cho mọi tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện theo quy định
của pháp luật được tham gia cung ứng dịch vụ công
Tổ chức, cá nhân phi nhà nước tham gia cung ứng dịch vụ cơng như
một hình thức kinh doanh, dịch vụ tìm kiếm lợi nhuận. Tuy nhiên do dịch vụ
cơng liên quan đến lợi ích của đơng đảo dân chúng, lợi ích nhà nước và của
xã hội nên pháp luật đặt ra các quy định chặt chẽ về điều kiện tài chính, khả
năng chun mơn nghiệp vụ, cơ sở vật chất và nhân sự khi tham gia cung ứng
dịch vụ công. Các quy định này là những đảm bảo cho chất lượng dịch vụ
công được cung ứng mà không phải là điều kiện để loại trừ quyền tham gia
cung ứng dịch vụ công của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào.
* Bảo đảm vai trò quản lý của nhà nước đối với các dịch vụ công

Xã hội hóa dịch vụ cơng làm thay đổi vai trị của nhà nước trong dịch
vụ công, nhà nước rút dần khỏi việc cung ứng dịch vụ công, nhất là những
23


dịch vụ mà khu vực phi nhà nước có khả năng thực hiện tốt. Song vai trò quản
lý của nhà nước khơng mất đi khi xã hội hóa mà chỉ thay đổi về cách thức thể
hiện. Thay vì chủ yếu ra các mệnh lệnh hành chính để điều hành việc cung
ứng dịch vụ cơng thì nhà nước ban hành hệ thống pháp luật đầy đủ, thống
nhất làm cơ sở cho xử sự của các bên liên quan trong dịch vụ công, tổ chức
thực hiện những văn bản quy phạm pháp luật ấy và thực hiện việc kiểm tra
với cá nhân, tổ chức trong dịch vụ công.
3. Một số vấn đề lý luận về các phương thức pháp lý chuyển giao
cung ứng dịch vụ cơng
Như đã phân tích ở Mục 3.1 của Phần I Báo cáo tổng thuật này, với
những loại hình dịch vụ có thể được chuyển giao cho các đơn vị, cá nhân
thuộc mọi thành phần kinh tế tham gia cung ứng, việc chuyển giao cho thị
trường có thể thực hiện theo rất nhiều hình thức khác nhau. Dù việc chuyển
giao cung ứng dịch vụ công cho thị trường có đa dạng như thế nào thì về
phương diện pháp lý, cơ bản chúng được thể hiện dưới hai hình thức:
- Nhà nước thành lập và cấp phép hoạt động cho các đơn vị cung ứng
dịch vụ cơng ngồi cơng lập trực triếp thực hiện việc cung ứng dịch vụ công;
- Ký kết các hợp đồng với tổ chức, cá nhân để tổ chức việc cung ứng
dịch vụ công.
* Thành lập và cho phép hoạt động các đơn vị cung ứng dịch vụ
cơng ngồi cơng lập
Phương thức pháp lý này được áp dụng phổ biến đối với các loại hình
dịch vụ cơng mà Nhà nước có thể cho phép các đơn vị cung ứng dịch vụ
ngồi cơng lập trực tiếp tổ chức việc cung ứng trong khuôn khổ các quy định
pháp luật dưới sự kiểm soát của Nhà nước. Về căn bản, để tổ chức thực hiện

phương thức pháp lý này, các quy định pháp luật cần phải xác định rõ:
- Thứ nhất, các loại hình dịch vụ cơng có thể được chuyển giao cho các
đơn vị cung ứng dịch vụ ngồi cơng lập trực tiếp tổ chức thực hiện.

24