Bước đầu tìm hiểu cơ sở lý luận, thực tiễn việc xây dựng và giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo hiểm xã hội ở việt nam trong giai đoạn hiện nay

CƠNG TRÌNH D ự TH I
GIẢI THƯỞNG “ SINH VIÊN NGHIÊN CỨU KHOA H ộ c
NĂM 2005

Đ Ầ U T ÌM H IỂ U C ơ SỞ L Ý I

THỰC TIÊN

:c XÂY D Ụ N G Y Ầ G ĨẮ Í P H Ì

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY


CƠNG TRÌNH D ự THI
GIẢI THƯỞNG "SINH VIÊN NGHIÊN cứu KHOA HỌC"
NĂM 2005

Tên cơng trình

Bước ĐẦU TÌM HIỂU C ơ

SỞ LÝ LUẬN,
THỰC TIỄN VIỆC XÂY DỤNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
:jc

Thuộc chuyên ngành khoa học XH2b

THI

THƯ VIỆN

ị 1<\ƯUNG Ù
!

; A *I

~

N O I1


MỤC LỰC

Mở đầu

1

Phần 1- Tìm hiểu chung về bảo hiểm xã hội

3

1.1 Khái niệm và các nguyên tắc của bảo hiểm xã hội

3

1.2 Sơ lược lịch sử ra đời của chính sách bảo hiểm xã hội Việt Nam.

8

1.2.1 Chính sách bảo hiểm xã hội và các giai đoạn phát triển.

9

1.2.2 Chính sách bảo hiểm xã hội giai đoạn từ 1/1/1995 và một số tồn tại
của chính sách bảo hiểm xã hội ở nước ta hiện nay

15

1.3 Đặc điểm của bảo hiểm xã hội

22

1.3.1 Trách nhiệm pháp lý của chủ sử dụng lao động.

22

1.3.2 Tính cộng đồng cao.

23

1.3.3 Tính kinh tế và xã hội.

24

1.3.4 Hạch toán độc lập với ngân sách nhà nước.

25

1.3.5 Không phá sản.

25

Phần 2 - Các chế độ bảo hiểm xã hội ở nước ta hiện nay.

27

2.1 Chế độ bảo hiểm ốm đau.

27

2.2 Chế độ dưỡng sức lao động.

29

2.3 Chế độ bảo hiểm thai sản.

30

2.4 Chế độ bảo hiểm tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp.

31

2.5 Chế độ bảo hiểm hưu trí.

32

2.6 Chế độ tử tuất.

34

2.7 Bảo hiểm thất nghiệp.

36

2.8 Bảo hiểm y tế.

40

Phần 3 - Xu hướng hoàn thiện và một số kiến nghị.

42

3.1 Xu hướng hoàn thiện.

42

3.2 Kiến nghị.

57

Kết luận.

50

Tài liệu tham khảo.


MỞ ĐẦU

Từ khi Nhà nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hồ ra đời cho đến nay, cơng tác
bảo hiểm xã hội của nước ta đã đạt được những kết quả to lớn, góp phần giúp người
lao động ổn định đời sống do mất hoặc giảm thu nhập vì ốm đau, thai sản, tai nạn
lao động, bệnh nghề nghiệp, già yếu, mất người lao động chính trong gia đình hoặc
những rủi ro khác ... bảo đảm sự ổn định chung, gcp phần vào sự nghiệp bảo vệ và
xây dựng Tổ quốc.
Trải qua các cuộc kháng chiến lâu dài và gian khổ cũng như cơng cuộc đổi
mới hiện nay, đã có những ảnh hưởng đến chính sách xã hội nói chung và chính
sách bảo hiểm xã hội nói riêng. Trong từng giai đoạn phát triển của lịch sử, chính
sách bảo hiểm xã hội đã có những đóng góp khơng nhỏ vào việc thực hiện các chủ
trương, đường lối của Đảng về bảo đảm địi sống cho người lao động và hồn thành
tốt nhiệm vụ chính trị của đất nước.
Sau 20 năm thực hiện đường lối đổi mới, nhiều chính sách kinh tế - xã hội
cũng như nhiều thành tựu kinh tế - kỹ thuật - văn hố, đã có những bưóc tiến đáng
kể, tốc độ hội nhập với thế giới không ngừng tăng lên. Trước tình hình đó, chính
sách bảo hiểm xã hội trong tổng thể chính sách xã hội bộc lộ nhiều hạn chế, xu
hướng thay đổi và phát triển đang đặt ra cho các nhà nghiên cứu cũng như các nhà
hoạch định, thi hành chính sách bảo hiểm xã hội nhiều vấn đề như: mối quan hệ
giữa chính sách bảo hiểm xã hội với bảo trợ xã hội, an sinh xã hội; đối tượng tham
gia bảo hiểm xã hội; việc tách chế độ trợ cấp ra khỏi chính sách bảo hiểm xã hội;
bảo hiểm xã hội bắt buộc và bảo hiểm xã hội tự nguyện; an toàn quỹ bảo hiểm xã
hội trong cơ chế thị trường ...
Hàng năm có thêm nhiều người nghỉ để hưởng các chế độ bảo hiểm xã hội,
nhiều hoạt động bảo hiểm xã hội khác ra đời, kinh tế phát triển, đời sống ngày càng
cao, nhu cầu của người hưởng bảo hiểm xã hội ngày càng lớn, việc chu chuyển lao


2

động trong nước và nước ngoài cũng như người nước ngồi vào Việt Nam ngày càng

tăng thì chính sách bảo hiểm xã hội, cũng như các hoạt động từ thiện ngày càng có
vai trị quan trọng. Việc bảo đảm chính sách bảo hiểm xã hội có tác động rất lớn đến
tốc độ tăng trưởng, tốc độ phát triển của quốc gia nói chung và của từng cơ quan,
doanh nghiệp, gia đình nói riêng. Pháp luật, chím sách bảo hiểm xã hội hiện hành
được quy định trong chương XII Bộ luật lao động, Nghị định 12/CP về ban hành
Điều lệ bảo hiểm xã hội và một số nghị định khác.
Tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khố X, Chính phủ đã trình Quốc hội cho ý kiến
về dự án Luật bảo hiểm xã hội. Việc chọn nội dung “Bước đầu tìm hiểu cơ sở lý
luận, thực tiễn việc xây dựng và giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo hiểm xã hội ở
Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” làm đề tài nghiên cứu với hy vọng góp một
phần nhỏ vào việc nghiên cứu q trình xây dựng, hồn thiện pháp luật bảo hiểm xã

Thực hiện báo cáo nghiên cứu khoa học tôi dựa vào hệ thống lý luận của chủ
nghĩa Mác Lê-nin, tư tưởng Hổ Chí Minh; các văn kiện của Đảng và pháp luật của
Nhà nước liên quan đến bảo hiểm xã hội; đánh giá một cách hệ thống các vấn đề tồn
tại trong hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo hiểm xã hội; phân tích chính sách bảo
hiểm xã hội; trình bày một số dự báo, qua đó đề xuất các kiến nghị để làm cơ sở cho
việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo hiểm xã hội trong nền kinh tế thị
trường. Ngồi ra tơi còn sử dụng phương pháp duv vật biện chứng, duy vật lịch sử,
các phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, phương
pháp diễn giải, quy nạp ... trong q trình nghiên cứu đề tài.
Ngồi phần mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo; nội dung chính của
đề tài gồm 3 phần;
Phần 1: Tìm hiểu chung về bảo hiểm xã hội.
Phần 2: Các chế độ bảo hiểm xã hội ở nước ta hiện nay.
Phần 3: Xu hướng hoàn thiện và một số kiến nghị.


3

PHẦN 1
TÌM HIỂU CHUNG VỂ BẢO HIEM x ã h ộ i
1.1 Khái niệm và các nguyên tắc của bảo hiểm xã hội

1.1.1 Bảo hiểm x ã hội
Hệ thống bảo hiểm xã hội đầu tiên ra đời trên thế giới vào giữa thế kỷ XIX là
cơng trình của Chính phủ Đức dưới thời Thủ tướng Bismark (1883-1889), lúc bấy
giờ các chính phủ địa phương đã lập ra các quỹ ốm đau mà người lao động bắt buộc
phải đóng góp. Khi xảy ra ốm đau thì các chế độ hưởng sẽ được chi trả cho người
lao động, các chế độ bảo hiểm ốm đau đầu tiên này được nối tiếp bởi các chế độ bảo
hiểm khác như: thương tật trong lao động, tàn tật và tuổi già. Với cơ chế ba bên
(Nhà nước - giới chủ - giới thợ) cùng đóng góp nhằm bảo hiểm cho người lao động
trong một số trường hợp họ gặp rủi ro nhưng điều cần chú ý là chính tình đồn kết
của người lao động đã đóng vai trị nổi bật trong các quan niệm, sự thiết lập và việc
điều hành chế độ đó.
Khái niệm bảo hiểm dựa trên nguyên tắc cùng chia sẻ rủi ro. Điều này đòi hỏi
người nào tham gia bảo hiểm và được chế độ đó che chắn phải đóng góp cho một
quỹ chung. Theo Từ điển bách khoa Việt Nam “Bảo hiểm xã hội là sự bảo đảm thay
thế hoặc bù đắp một phần thu nhập cho người lao động khi họ mất hoặc giảm thu
nhập từ hoạt động nghề nghiệp do tạm thời hoặc vĩnh viễn mất khả năng lao động,
thơng qua việc hình thành, sử dụng một nguồn quỹ tài chính mà các bên tham gia
bảo hiểm xã hội đóng góp, nhằm góp phần bảo đảm an tồn đời sống của ngưịi lao
động và gia đình họ, góp phần bảo đảm an toàn xã hội”.
Bảo hiểm xã hội từ khi xuất hiện đến nay luôn luôn phát huy tác dụng trong
lúc người lao động gặp khó khăn hiểm nghèo do bị ốm đau, thai sản, tai nạn lao
động, tuổi già ... trên cơ sở những cam kết đóng góp của người lao động và người sử
dụng lao động cho một bên thứ ba (cơ quan bảo hiểm) trước khi xảy ra những biến
cố đó. Tuy nhiên, bảo hiểm xã hội không trực tiếp chữa bệnh cho người tham gia
bảo hiểm khi họ ốm đau, tai nạn, sắp xếp việc làm cho người mất việc làm ... mà chỉ

4

giúp họ giữ thăng bằng phần thu nhập bị giảm, bị mất hoặc giúp họ trang trải phần
chi tiêu bị tăng cao đột xuất do gặp các rủi ro nói trên.
Như vậy, Bảo hiểm xã hội được hiểu theo nhiều góc độ:
- v ề pháp luật, Bảo hiểm xã hội là chế độ pháp lý, là tổng hợp các quy định
của Nhà nước để bảo vệ người lao động thông qua việc trợ cấp vật chất cho người
được bảo hiểm và gia đình trong các trường hợp bị giảm hoặc mất thu nhập do ốm
đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, tuổi già hoặc chết.
- Về mặt xã hội, Bảo hiểm xã hội được hiểu đó là sự liên kết giữa các bên
tham gia là người lao động và Nhà nước trên cơ sở lợi ích chung.
- Về mặt kinh tế, Bảo hiểm xã hội được hiểu đó là sự tổ chức, phân phối quỹ
Bảo hiểm xã hội tập trung được sự đóng góp của các bên tham gia Bảo hiểm xã hội,
nhằm bảo đảm thu nhập, ổn định đời sống cho người lao động và gia đình họ do ốm
đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, tuổi già hoặc chết.
1.1.2 Các nguyên tắc của bảo hiểm xã hội
1.1.2.1 Nhà nước thống nhất quản lý bảo hiểm xã hội
Bảo hiểm xã hội là chính sách lớn ảnh hưởng đến nhiều mặt của đời sống xã
hội, chứa đựng cả nội dung kinh tế, nội dung xã hội và nội dung pháp lý. Để đảm
bảo thực hiện hài hoà các nội dung nói trên và đạt được mục tiêu mà bảo hiểm xã
hội đặt ra thì việc thực hiện bảo hiểm xã hội trước hết là trách nhiệm của Nhà nước.
Trách nhiệm đó thể hiện: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, chỉ đạo và quản lý
toàn bộ sự nghiệp bảo hiểm xã hội thông qua việc ban hành các quy định pháp luật
về bảo hiểm xã hội và kiểm tra việc thực hiện các quy định đó. Nhà nước tuỳ theo
điều kiện kinh tế - xã hội ở từng thời kỳ mà quy định chính sách quốc gia về bảo
hiểm xã hội nhằm từng bước mở rộng và nâng cao việc bảo đảm vật chất, góp phần
ổn định đời sống cho người lao động và gia đình họ khi người lao động bị suy giảm
khả năng lao động hoặc gặp các rủi ro, khó khăn như chết, thất nghiệp ...
Mặt khác quỹ bảo hiểm xã hội với ý nghĩa là một quỹ tích luỹ hình thành trên

cơ sở đóng góp ba bên (Nhà nước - người sử dụng lao động - người lao động) nhằm
giúp đỡ về mặt vật chất cho người lao động khi họ gặp các rủi ro, khó khăn khơng
chỉ khi đang tham gia quan hệ lao động (người sử dụng lao động và người lao động)
thì Nhà nước có trách nhiệm hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội và trong trường hợp cần


5

thiết Nhà nước có các biện pháp để bảo tồn giá trị quỹ, đảm bảo sự an tồn về tài
chính cho quỹ bảo hiểm xã hội.
Nguyên tắc này được ghi nhận trong Điều 56 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và
Điều 140 Bộ luật lao động.
1.1.2.2 Thực hiện bảo hiểm xã hội trên cơ sở đón ẹ ẹóp của nẹười lao độnạ.
Bảo hiểm xã hội là một trong những hình thức phân phối tổng sản phẩm quốc
dân nên việc thực hiện bảo hiểm xã hội phải dựa trên cơ sở sự kết hợp hài hoà giữa
cống hiến và hưởng thụ (hay người ta còn gọi là dựa trên nguyên tắc phân phối theo
lao động). Nghĩa là phải đảm bảo họp lý giữa đóng góp và hưởng thụ, tức là phải căn
cứ vào mức đóng góp của người lao động cho xã hội thể hiện thông qua mức tiền
công, tiền lương, thời gian đóng góp cho quỹ bảo hiểm xã hội ... để từ đó quy định
mức trợ cấp và độ dài thời gian hưởng trợ cấp phù hợp với sự đóng góp cho xã hội
của người lao động. Vì vậy, rất khó chấp nhận về mặt kinh tế, khi một người lao
động vừa tham gia bảo hiểm xã hội trong một thời gian rất ngắn lại được hưởng
ngay một mức trợ cấp cao, ví dụ: chế độ thai sản (ít nhất 5 tháng trợ cấp bằng 100%
tiền lương) hoặc hưởng chế độ trợ cấp ốm đau suốt đời nếu mắc bệnh cần chữa trị
dài ngày, khi người lao động mới tham gia bảo hiểm xã hội trong thời gian ngắn.
Tuy nhiên, khi xem xét nguyên tắc này cần đặt chúng trong mối quan hệ phù
hợp với nguyên tắc khác của bảo hiểm xã hội. Bởi vì, bảo hiểm xã hội, bên cạnh nội
dung kinh tế còn chứa đựng nội dung xã hội. Do đó, người lao động đóng góp vào
quỹ bảo hiểm xã hội khơng có nghĩa chắc chắn sẽ hưởng mọi chế độ bảo hiểm xã
hội (ví dụ: chế độ thai sản nói chung chỉ áp dụng với lao động nữ nhưng lao động

nam cũng tham gia đóng góp).
Để dung hoà yếu tố kinh tế và yếu tố xã hội của bảo hiểm xã hội, vai trò của
pháp luật rất quan trọng.
1.1.2.3 Nguyên tắc mọi người lao độn? đêu có quyền tham ạia và hưởnẹ bảo
hiểm xã hội.
Tuyên ngôn về nhân quyền của Liên hợp quốc ngày 12/10/1948 ghi nhận:
“Tất cả mọi người với tư cách là thành viên của xã hội, có quyền hưởnẹ bảo hiểm xã
h ộ i Điều 56 Hiến pháp 1992 nước ta quy định: “Nhà nước quy định chính sách,


6

chế độ bảo hiểm xã hội đối với viên chức nhà nước và những nẹười làm công ăn
lương ...

Mặt khác, ý nghĩa xã hội của bảo hiểm xã hội chỉ được thực hiện khi bảo

hiểm xã hội được áp dụng rộng rãi đối với tất cả mọi người lao động, khơng có sự
phân biệt.
Ngun tắc này nhằm đảm bảo cho người lao động làm việc trong bất kỳ
thành phần kinh tế nào, bất kỳ loại hình tổ chức lao động nào - khi có đủ điều kiện,
dấu hiệu phát sinh quan hệ bảo hiểm xã hội thì đều được hưởng quyền lợi về bảo
hiểm xã hội khơng phân biệt hình thức pháp lý làm phát sinh quan hệ lao động, giới
tính, tuổi tác ... Tuy nhiên, việc quy định các chế độ bảo hiểm xã hội hay nói cách
khác là khả năng khống chế, khắc phục các rủi ro đến đâu còn phụ thuộc vào điều
kiện kinh tế - xã hội cụ thể.
1.1.2.4

Mức bảo hiểm xã hội không được cao hơn mức tiền lươniị khi đanq

làm việc và trong một số trường hợp không được thấp hơn mức trợ cấp bảo hiểm xã
hội tối thiểu.
Trợ cấp bảo hiểm xã hội được hiểu là khoản trợ cấp bằng tiền cho người lao
động thay cho thu nhập bị bỏ lỡ hoặc những chi tiêu tăng đột xuất khi họ gặp những
khó khăn rủi ro khác nhau trong cuộc sống.
Chính vì vậy, mức trợ cấp này về mặt nguyên tắc phải thấp hơn tiền lương khi
đang làm việc, tuy nhiên phải tính đến những nhu cầu sinh hoạt tối thiểu cho người
được bảo hiểm. Do đó, Nhà nước cần phải có quy định khống chế mức trợ cấp bảo
hiểm xã hội tối thiểu nhằm bảo vệ đời sống của người được hưởng bảo hiểm xã hội
trong những trường hợp nhất định.
Trợ cấp bảo hiểm xã hội tối thiểu là mức bảo hiểm thu nhập thấp nhất mà
người được bảo hiểm xã hội có thể nhận để đảm bảo những nhu cầu tối thiểu khi có
các điều kiện bảo hiểm xã hội theo quy định của pháp luật.
Trợ cấp bảo hiểm xã hội tối thiểu là mức trợ cấp bắt buộc do Nhà nước quy
định mà cơ quan bảo hiểm xã hội phải trả cho người được hưởng bảo hiểm xã hội
trên cơ sở mức thu nhập của họ. Do vậy, vấn đề trợ cấp bảo hiểm xã hội tối thiểu
không đặt ra với những trường hợp hưởng bảo hiểm xã hội khơng tính trên cơ sở
mức thu nhập của người được bảo hiểm như: trợ cấp thương tật tai nạn ỉao động,


7

bệnh nghề nghiệp, trợ cấp tiền tuất hàng tháng... Mức trợ cấp bảo hiểm xã hội tối
thiểu được quy định, thay đổi tuỳ theo điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể và thường
căn cứ vào một số yếu tố liên quan như: mức sống tối thiểu, tiền lương tối thiểu, nhu
cầu chi tiêu tối thiểu khi có bảo hiểm xã hội phát sinh...
1.1.2.5

Nguyên tắc kết hợp hài hoà các lợi ích, các khả nănẹ và phương thức

thực hiện bảo hiểm xã hội.
Các chủ thể trong quan hệ bảo hiểm xã hội ít nhiều đều nhận được các lợi ích
khi tham gia quan hệ. Nhưng những lợi ích con người hướng tới không phải bao giờ
cũng thống nhất với nhau mà trái lại có lúc mâu thuẫn với nhau.
Đối với người lao động, khi sử dụng thu nhập của mình trước hết họ phải
dành phần lớn chi cho các nhu cầu sinh sống của bản thân, phần còn lại mới xem xét
để đóng phí bảo hiểm xã hội. Giả sử thu nhập của người lao động được giữ nguyên,
nếu đóng phí bảo hiểm xã hội thấp lợi ích trước mắt của người lao động được tăng
lên. Nhưng khi họ ốm đau, mất việc làm, tuổi già... thì đương nhiên chỉ được hưởng
trợ cấp thấp. Nếu muốn được hưởng trợ cấp bảo hiểm xã hội cao, lẽ đương nhiên sẽ
phải đóng phí bảo hiểm xã hội cao hơn thì phần chi cho đời sống hàng ngày phải
giảm đi. Tương tự như vậy, việc tăng mức trợ cấp hoặc tăng thòi gian nghỉ làm việc
và hưởng trợ cấp bảo hiểm xã hội sẽ rất có lợi cho người lao động nhưng lại làm
tăng giá thành, ảnh hưởng tới khả năng cạnh tranh làm bất lợi cho người sử dụng lao
động. Vì vậy, trong việc xây dựng các quy định hoặc điều hành bảo hiểm xã hội cần
phải tìm ra giải pháp để kết hợp hài hồ lợi ích trước mắt cũng như lâu dài của các
bên trong quan hệ bảo hiểm xã hội.
Để có thể chi trả trợ cấp bảo hiểm xã hội cho người lao động phải có quỹ tài
chính bảo hiểm xã hội độc lập và tập trung. Nguồn cơ bản để hình thành quỹ này là
đóng góp của người sử dụng lao động, người lao động và Nhà nước. Muốn phát triển
bảo hiểm xã hội thì phải tăng quỹ, muốn tăng quỹ thì phải tăng nguồn thu nhưng
nguồn thu từ các đóng góp của các chủ thể trên lại có những giới hạn khơng cho
phép vượt. Vì vậy, phải tích cực tăng cường các nguồn thu khác để bổ sung như đầu
tư phần nhàn rỗi tương đối của quỹ bảo hiểm xã hội vào hoạt động sinh lợi (một số
nước bảo toàn và tăng nguồn quỹ bảo hiểm xã hội bằng cách Ihông qua hoạt động
tái bảo hiểm). Ngồi ra, cịn có thể tìm tịi, áp dụng nhiểu phương cách bảo hiểm xã


hội khác mà nền kinh tế thị trường đã tạo ra môi trường thuận lợi để áp dụng. Chẳng
hạn, Nhà nước có thể ban hành luật pháp chuyên một số chế độ bảo hiểm xã hội cho

các chủ thể trực tiếp của quan hệ bảo hiểm xã hội (người sử dụng lao động và người
lao động) thực hiện với sự quản lý vĩ mô của Nhà nước thông qua mối quan hệ của
cơ chế hai bên, ba bên ...
1.2 Sơ lược lịch sử ra đời của chính sách bảo hiểm xã hội Việt Nam

Cách mạng tháng 8 thành công, cơ sở pháp lý đầu tiên cho sự ra đời của bảo
hiểm xã hội ở Việt Nam là Hiến pháp năm 1946. Trên cơ sở Hiến pháp, Nhà nước đã
thông qua các sắc lệnh 29/SL ngày 12/3/1947, sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 và sắc
lệnh 77/SL ngày 22/5/1950 quy định về các trợ cấp ốm đau, tai nạn, hưu trí cho
cơng nhân viên chức Nhà nước.
Hiến pháp năm 1959 đã thừa nhận cơng nhân viên chức có quyền được hưởng
trợ cấp bảo hiểm xã hội. Quyền này được cụ thể hoá trong Điều lệ tạm thời về bảo
hiểm xã hội đối với công nhân viên chức Nhà nước, ban hành kèm theo Nghị định
218/CP ngày 27/12/1961 và Điều lệ đãi ngộ quân nhân ban hành kèm theo Nghị
định số 161/CP ngày 30/10/1964 của Chính phủ. Việc thực hiện những chính sách
bảo hiểm xã hội đã góp phần ổn định thu nhập, ổn định cuộc sống cho công nhân
viên chức, quân nhân và gia đình họ, động viên sức người, sức của cho thắng lợi của
cuộc kháng chiến chống xâm lược.
Đất nước ta thực hiện cải cách kinh tế và chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế
hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường từ năm 1986. Sự thay đổi đó cho thấy cần
có những đổi mới tương ứng về chính sách xã hội và chính sách bảo hiểm xã hội.
Hiến pháp năm 1992 nêu rõ: “Nhà nước thực hiện ch ế độ bảo hiểm xã hội đối với
công chức Nhà nước và n ạười làm công ăn lươn ạ, khuyến khích phát triển các hình
thức bảo hiểm xã hội khác đối với người lao độ n q \ Trên cơ sở đó, Chính phủ ban
hành Nghị định 43/CP ngày 22/6/1993 quy định tạm thời chế độ bảo hiểm xã hội.
Sau một thời gian thực hiện, với việc đúc rút kinh nghiệm và từ yêu cầu của thực tế
đời sống, pháp luật bảo hiểm xã hội được xây dựng thành một chương độc lập (XII)
trong Bộ luật Lao động ngày 23/6/1994, đã tạo ra cơ sở pháp lý cho việc đổi mới,

9

cải cách chế độ bảo hiểm xã hội. Để cụ thể hố các quy định của Bộ luật Lao động,
Chính phủ ban hành Nghị định số 12/CP ngày 26/1/1995 kèm theo Điều lệ bảo hiểm
xã hội; Nghị định 45/CP ngày 15/7/1995 về việc ban hành Điều lệ bảo hiểm xã hội
đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội nhân dân và
công an nhân dân; Nghị định 19/CP ngày 16/2/1995 về việc thành lập Bảo hiểm xã
hội Việt Nam. Sau khi Bộ Luật Lao động được sửa đổi, bổ sung thì một số nội dung
về bảo hiểm xã hội cũng được sửa đổi. Theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định
số 01/2003/NĐ-CP ngày 09/01/2003 về việc sửa đổi, bổ sung môt số điểu của Điều
lệ bảo hiểm xã hội ban hành kèm theo Nghị định số 12/CP ngày 26/01/1995 và ban
hành Nghị định số 89/2003/NĐ-CP ngày 05/08/2003 sửa đổi một số điều của Điều
lệ bảo hiểm xã hội đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ
quân đội nhân dân và công an nhân dân ban hành kèm theo Nghị định số 45/CP
ngày 15/07/1995 của Chính phủ; Nghị định số 208/2004/NĐ-CP ngày 14/12/2004
về điều chỉnh lương hưu và trợ cấp bảo hiểm xã hội.
Như vậy, việc xây dựng và pháp triển pháp luật bảo hiểm xã hội ở nước ta
luôn phản ánh và song hành với các yêu cầu của đời sống trên cơ sở điều kiện kinh
tế - xã hội cụ thể.
Văn kiện Đại hội lần thứ VIII cũng đã nêu rõ “mở rộnẹ chế độ bảo hiểm xã
hội đối với người lao động thuộc các thành phần kinh têu. Ngày 26/5/1997, Ban
chấp hành Trung ương đã ban hành chỉ thị 15- CT/TW về việc tăng cường lãnh đạo
thực hiện các chế độ bảo hiểm xã hội đã xác định chính sách bảo hiểm xã hội là
chính sách lớn góp phần ổn định đời sống cho người lao động, ổn định chính trị, trật
tự an tồn xã hội, thúc đẩy sự nghiệp xây dựng đất nước.
Văn kiện Đại hội Đảng IX cũng đã nêu: “Khẩn trương mở rộnẹ hệ thốnạ bảo
hiểm xã hội và an sinh xã hội. Sớm xây dựng và thực hiện chính sách bảo hiểm với
nqười lao độnẹ thất nạhiệp”.
Các văn bản trên thê hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đối với cuộc
sống của người lao động và nhân dân, là định hướng quan trọng cho đổi mới từng

bước chính sách bảo hiểm xã hội ở Việt Nam.
1.2.1 Chính sách bảo hiểm xã hội và các giaỉ đoạn phát triển trước năm 1995.


10

1.2.1.1 Giai đoạn từ tháno, 8 năm 1945 đến năm 1960.
Bảo hiểm xã hội là một trong những nội dung quan trọng của chính sách xã
hội, nên ngay sau khi cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, mặc dù gặp mn
vàn khó khăn nhưng Nhà nước ta ln quan tâm đến việc ban hành và sửa đổi, bổ
sung chính sách bảo hiểm xã hội và trợ cấp xã hội để áp dụng cho người lao động,
phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội ở thời kỳ này. Riêng đối với công nhân viên
chức Nhà nước và quân nhân, Chính phủ đã nhiều lần ban hành các chính sách bảo
hiểm xã hội gồm các chế độ trợ cấp ốm đau, sinh đẻ, tai nạn lao động, già yếu, chế
độ trợ cấp gia đình khi cơng nhân viên chức qua đời để đảm bảo đời sống cho họ và
gia đình, góp phần đảm bảo ổn định xã hội.
Thực tế này được nhận thấy ngay từ những năm đầu của kháng chiến chống
Pháp, Chính phủ ta đã áp dụng chế độ hưu trí cũ của Pháp để giải quyết quyền lợi
cho một số công chức đã làm việc dưới thời Pháp, sau đó đi theo kháng chiến nay đã
già yếu. Khi Cách mạng tháng 8 thành công, do điều kiện kinh tế rất khó khăn, nên
chế độ này thực hiện đến năm 1949 thì khơng thực hiện nữa.
Đến năm 1950 Hồ Chủ tịch đã ký sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành
Quy chế công chức và sắc lệnh số 77/SL ngày 22/5/1950 ban hành Quy chế công
nhân. Theo sắc lệnh này, thì cán bộ, cơng chức, cơng nhân làm việc cho Chính phủ
được hưởng chế độ hưu trí.
- Điều 92 của Sắc lệnh số 76/SL quy định: “Công chức của ngạch thuộc hạng
thường trú được về hưu khi đủ 30 năm công tác hay đủ 55 tuổi; đối với công chức
thuộc hạng lưu động được về hưu khi đủ 50 tuổi hay 25 năm làm việc”;
- Điều 42 của Sắc lệnh số 77/SL quy định: “Công nhân làm việc được 30 năm
hoặc đủ 55 tuổi được về hưu”;

Nhưng cũng do tình hình kinh tế - tài chính giai đoạn này khó khăn, nên
những quy định trên được thực hiện cho công nhân viên chức già yếu về nghỉ chỉ
được hưởng trợ cấp 1 lần, với mức 1 năm công tác được 1 tháng lương và phụ cấp,
tối đa không quá 6 tháng lương theo điều 35 (Sắc lệnh số 77/SL) quy định.
Đối với những người bị mất sức lao động, sau ngày hồ bình lập lại (7/1954)
cơng nhân viên chức mất sức lao động do ốm yếu được trợ cấp 1 lần theo Nghị định


11

số 594/TTg ngày 11/12/1957 với mức bằng 100.000 đồng (nếu tham gia kháng
chiến), bằng 1 tháng tiền lương (đối với cơng nhân viên chức lưu động).
Nhìn lại chế độ bảo hiểm xã hội đã ban hành trong thời kỳ này thấy rằng: các
chế độ bảo hiểm xã hội chưa được thực hiện đầy đủ, quy định còn đơn giản, chỉ mới
áp dụng một số chế độ cơ bản, mức trợ cấp thấp có tính chất hỗ trợ cho cán bộ, công
nhân viên chức kháng chiến khi ốm đau, già yếu nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu
cho công nhân viên chức nhà nước; các khoản chi về hưu trí và mất sức lao động còn
lẫn lộn với tiền lương nên rất khó khăn cho việc hạch tốn, chính sách bảo hiểm xã
hội chưa có quỹ riêng để thực hiện; 100% lấy từ nguồn chi ngân sách. Tuy vậy,
chính sách bảo hiểm xã hội ở giai đoạn này đã có ý nghĩa quan trọng trong việc giải
quyết khó khăn cho cơng nhân viên chức khi tuổi già hoặc mất sức lao động.
1.2.1.2 Giai đoạn từ năm 1961 đến thánẹ ỉ năm 1995.
Hồ bình lập lại, từ năm 1960, sau khi hồn thành kế hoạch 3 năm cải tạo và
phát triển kinh tế, văn hoá xã hội, miền Bắc đã bước vào kế hoạch dài hạn 5 năm lần
thứ nhất. Lực lượng công nhân viên chức lúc này ngày càng đông hơn. Trước tình
hình đó, Nhà nước thấy cần phải bổ sung chính sách bảo hiểm xã hội cho phù hợp
và đáp ứng được mục tiêu không ngừng cải thiện đời sống cho cơng nhân viên chức.
Vì vậy, ngày 27/12/1961 Chính phủ đã ban hành Điều lệ bảo hiểm xã hội tạm thời
kèm theo Nghị định số 218 về các chế độ bảo hiểm xã hội cho công nhân, viên chức
Nhà nước và lực lượng vũ trang. Điều lệ quy định:

- Đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội là công nhân viên chức nhà nước, lực
lượng vũ trang.
- Đã hình thành nguồn để chi trả các chế độ bảo hiểm xã hội trong ngân sách
Nhà nước. Nguồn được hình thành trên cơ sở đóng góp của cơ quan, xí nghiệp và từ
ngân sách Trung ương. Theo quy định, hàng tháng doanh nghiệp nộp cho Quỹ bảo
hiểm xã hội theo tỷ lệ phần trăm (%) so với quỹ tiền lương của công nhân viên chức
trong xí nghiệp và được hạch tốn vào giá thành sản phẩm. Mức đóng góp của các xí
nghiệp là 4,7% so với tổng quỹ lương. Trong đó 1% để chi 3 chế độ dài hạn và
3,7% chi 3 chế độ ngắn hạn. Đối với phần từ ngân sách Nhà nước, hàng năm Quốc
hội thông qua ngân sách cấp cho việc thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội cho
công nhân viên chức làm việc trong khu vực Nhà nước.


12

- Áp dụng 6 chế độ bảo hiểm xã hội là: ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và
bệnh nghề nghiệp, mất sức lao động, hưu trí và tử tuất cho công nhân viên chức.
- Năm 1985, khi Nhà nước ta thực hiện cải cách chính sách tiền lương lần thứ
2, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 236/HĐBT ngày 18/9/1985 về việc
bổ sung, sửa đổi chế độ bảo hiểm xã hội cho công nhân viên chức Nhà nước và lực
lượng vũ trang. Đặc điểm của chính sách bảo hiểm xã hội theo Nghị định này thể
hiện những nội dung cơ bản sau:
+ Thứ nhất, đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội là công nhân viên chức Nhà
nước và lực lượng vũ trang. Lực lượng này đến năm 1985 có khoảng 3,5 triệu người
(chiếm khoảng 12% lực lượng lao động xã hội). Còn lại 88% lao động làm việc ở
các đơn vị sản xuất, kinh doanh, dịch vụ ngoài quốc doanh chưa được tham gia.
+ Thứ hai, Quỹ bảo hiểm xã hội được hình thành một phần từ sự đóng góp
của cơ quan, xí nghiệp và người lao động; phần còn lại do Ngân sách nhà nước cấp.
Mức đóng góp tăng lên 13% so với tổng quỹ lương của xí nghiệp. Trong đó tách làm
2 khoản: 8% để chi trả 3 chế độ mất sức lao động, hưu trí và tử tuất do Bộ lao động Thương binh và Xã hội quản lý; còn 5% để chi trả 3 chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn

lao động và bệnh nghề nghiệp do Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam quản lý. Mặc
dù Nghị định số 236/HĐBT quy định khá chặt chẽ trách nhiệm đóng góp của xí
nghiệp, nhưng thời gian này do các đơn vị sản xuất gặp khó khăn, làm ăn thua lỗ,
nên hầu hết nộp thiếu hoặc không nộp được, nên dẫn đến tình trạng thu khơng đủ
chi, phần ngân sách nhà nước cấp năm sau cao hơn năm trước. Đến năm 1993, ngân
sách Nhà nước cấp bù tới 92,7% trong tổng sô tiền chi bảo hiểm xã hội.
+ Thứ ba, về tổ chức quản lý bảo hiểm xã hội ở giai đoạn trước năm 1986,
nguồn tài chính bảo hiểm xã hội do Bộ lao động - Thương binh và Xã hội quản lý
theo hệ thống quản lý ba cấp.
+ Thứ tư, theo Nghị định 236/HĐBT của Hội đổng Bộ trưởng, trong chính
sách bảo hiểm xã hội có 6 chế độ áp dụng cho người lao động trong các trường hợp
ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh nghiề nghiệp, mất sức lao động hoặc
chết. Các chế định bảo hiểm xã hội được quy định chặt chẽ, đảm bảo quyền lợi
hưởng bảo hiểm xã hội của người lao động gắn với quá trình cống hiến của họ. Đặc


13

biệt, đối với lao động làm việc trong điều kiện nặng nhọc, độc hại, làm việc ở các
vùng xa xôi, hẻo lánh, nơi hải đảo, và lực lượng vũ trang chiến đấu ở chiến trường
được quan tâm, ưu tiên trong việc tính thời gian cơng tác, như: quy định quy đổi thời
gian công tác 1 năm làm việc thực tế được tính thành 1 năm 6 tháng (nếu trực tiếp
chiến đấu ở chiến trường gian khổ).
Mức trợ cấp bảo hiểm xã hội được tính theo tỷ lệ (%) trên mức lương cơ bản
của công nhân viên chức trước khi nghỉ hưu và mức trợ cấp bảo hiểm xã hội theo
Nghị định số 236/HĐBT được nâng lên để đảm bảo đời sống cho công nhân viên
chức, như: mức lương hàng tháng đối với nam có đủ 30 năm cơng tác, và nữ có đủ
25 năm cơng tác được tính bằng 75% lương chính và các khoản phụ cấp theo lương,
ngồi ra cứ 1 năm làm việc thêm được tính thêm 1% tối đa lương hưu được hưởng là
95% lương chính và các khoản phụ cấp (nếu có). Từ những quy định đó mà đã có

trường hợp người hưởng hưu trí có mức lương hơn 100% lương họ lĩnh trước khi
nghỉ hưu.
Đến cuối năm 1993, do thay đổi cơ chế quản lý nền kinh tế, chính sách bảo
hiểm xã hội cũng bắt đầu thay đổi từ cơ chế tập trung, bao cấp sang hạch tốn, gắn
quyền lợi với trách nhiệm đóng bảo hiểm xã hội của người lao động. Việc tổ chức
quản lý Nhà nước và quản lý bảo hiểm xã hội như trên đã bộc lộ 1 số tồn tại, không
đáp ứng yêu cầu về xây dựng, bổ sung chính sách cũng như tổ chức thu, chi và quản
lý quỹ bảo hiểm xã hội. Vì vậy, nhiệm vụ đặt ra là phải đổi mới hệ thống tổ chức
quản lý nhà nước và sự nghiệp bảo hiểm xã hội.
1.2.1.3 Đánh giá chính sách bảo hiểm xã hội trước năm 1995.
Qua nghiên cứu phân tích tồn bộ các chính sách bảo hiểm xã hội do Nhà
nước ban hành để thực hiện cho công nhân viên chức từ khi thành lập nước đến
tháng 1 năm 1995, có thể rút ra kết luận như sau:
* M ặt được:
-

Tuy trong điều kiện đất nước mới độc lập, sau hai cuộc chiến tranh liên tiếp

chống Pháp và chống Mỹ, nhưng Đảng và Nhà nước ta vẫn luôn quan tâm đến đời
sống của cán bộ công nhân viên chức Nhà nước và các lực lượng vũ trang, nên đã
kịp thời ban hành các chính sách, chế độ bảo hiểm xã hội cho họ khi tuổi già, mất
sức lao động, ốm đau hoặc chết. Qua gần 50 năm thực hiện, hàng triệu người đã


14

được hưởng lương hưu và trợ cấp bảo hiểm xã hội, làm cho đội ngũ cơng nhân viên
chức gắn bó với cách mạng, với chính quyền, khuyến khích họ hăng say chiến đấu
trong sự nghiệp giải phóng dân tộc, cũng như hăng hái tham gia lao động, sản xuất,
xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội.

- Chính sách bảo hiểm xã hội đã đảm bảo điều kiện thiết yếu về vật chất và
tinh thần cho người lao động và gia đình họ trong những trường hợp gặp rủi ro
khơng làm việc, khơng có thu nhập, góp phần đảm bảo an toàn xã hội.
- Kết quả xây dựng và thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội cho cơng nhân
viên chức và lực lượng vũ trang trong 50 năm qua tuy chưa đầy đủ và hoàn thiện về
cơ chế chính sách, nhưng đó là cơ sở thực tiễn vững chắc cho việc nghiên cứu nhằm
bổ sung, sửa đổi và đổi mới chính sách bảo hiểm xã hội sau này, đặc biệt là cho việc
triển khai xây dựng Chương 12 về bảo hiểm xã hội trong Bộ luật Lao động và Điều
lệ bảo hiểm xã hội đã được ban hành ngày 26/1/1995 kèm theo Nghị định số 12/CP.
*

Tồn tại: Các chính sách bảo hiểm xã hội đã ban hành ở giai đoạn này, cũng

bộc lộ một số tồn tại sau:
- Thứ nhất, phạm vi đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội chỉ giới hạn cho công
nhân viên chức làm việc trong khu vực Nhà nước, còn đại bộ phận (88%) lao động
làm việc ở khu vực tập thể và cá thể chưa được tham gia bảo hiểm xã hội. Điều này
đã hạn chế việc thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và việc phát huy tác
dụng của nó trong việc đảm bảo đời sống cho người lao động làm việc ở mọi thành
phần kinh tế, chưa thể hiện rõ sự công bằng đối với người lao động làm việc trong
và ngoài khu vực Nhà nước.
- Thứ hai, nguồn chi bảo hiểm xã hội chủ yếu lấy từ ngân sách Nhà nước.
Quyền lợi và trách nhiệm của các bên tham gia bảo hiểm xã hội chưa được thiết lập.
Sự đãi ngộ theo các chế độ hưu trí, mất sức lao động ... cịn mang tính bình quân,
nhìn chung là thấp và bất hợp lý. Các mức trợ cấp bảo hiểm xã hội không đảm bảo
ổn định cuộc sống cho đối tượng được hưởng chính sách.
- Thứ ba, việc tổ chức thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội mang tính hành
chính nhà nước cao, có sự lẫn lộn với chức năng đoàn thể, làm hạn chế hiệu quả thực
hiện chính sách bảo hiểm xã hội của Nhà nước.

15

1.2.2 Chính sách bảo hiểm xã hội giai đoạn từ sau ngày 1 tháng 1 năm 1995 và
đánh giá chính sách pháp luật bảo hiểm xã hội ở nước ta hiện nay.
1.2.2.1

Chính sách, pháp luật bảo hiểm xã hội giai đoạn từ sau ngày 1 tháng

1 năm 1995.
Trước năm 1990, chính sách bảo hiểm xã hội ở Việt Nam chỉ áp dụng trong
khu vực Nhà nước, nguồn chi các chế độ bảo hiểm xã hội chủ yếu do ngân sách nhà
nước đảm bảo, người lao động hầu như không phải đóng. Thời gian người lao động
làm việc cho Nhà nước được tính là thời gian cơng tác để hưỏng bảo hiểm xã hội. Từ
năm 1990 đến trước năm 1995, chính sách bảo hiểm xã hội đã chuyển dần theo cơ
chế đóng hưởng để phù hợp với cơ chế quản lý mới nền kinh tế nhiều thành phần.
Ngày 23/6/1994, tại Kỳ họp thứ V, Quốc hội khố IX đã thơng qua Bộ luật
Lao động và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/1995, trong đó Chương 12 quy định
các nguyên tắc chung về bảo hiểm xã hội. Để thi hành quy định tại Chương 12,
Chính phủ đã ban hành Điều lệ Bảo hiểm xã hội kèm theo Nghị định số 12/CP ngày
26/1/1995, quy định thực hiện bảo hiểm xã hội đối với công chức, công nhân viên
chức Nhà nước và người lao động theo loại hình bảo hiểm xã hội bắt buộc và Nghị
định số 45/CP ngày 15/7/1995, thực hiện bảo hiểm xã hội đối với sĩ quan, quân nhân
chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội nhân dân và cơng an nhân dân. Đây là
văn bản chính thức đầu tiên của Nhà nước ta kể từ khi thành lập đến nay về chính
sách bảo hiểm xã hội và đã có nhưng nội dung đổi mới cơ bản phù hợp với cơ chế
thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Trong Điều lệ bảo hiểm xã hội này đã xác định rõ mục tiêu cơ bản là thực
hiện đầy đủ các chế độ bảo hiểm xã hội được quy định trong Bộ luật lao động đối
với người lao động khi họ rơi vào những trường hợp rủi ro ngoài ý muốn trong quá

trình làm việc; quyền lợi của người phụ nữ khi sinh đẻ và nuôi con; quyền lợi của
người lao động khi hết tuổi lao động được quyền nghỉ hưu.
Nội dung của chính sách bảo hiểm xã hội mới đã giải quyết các vấn đề rất cơ
bản có tác dụng nhiều mặt trong việc đảm bảo an toàn xã hội và có ý nghĩa chính trị
- xã hội rất quan trọng đó là:


16

- Thứ nhất, phạm vi đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội lần này rộng lớn hơn,
được áp dụng cho mọi người lao động trong cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp trong
mọi thành phần kinh tế;
- Thứ hai, người lao động và người sử dụng lao động đều có trách nhiệm đóng
bảo hiểm xã hội (người lao động đóng 5% và người sử dụng lao động đóng 15% cho
5 chế độ và đối với chế độ bảo hiểm y tế, người lao động đóng 1% và người sử dụng
lao động đóng 2%). Trách nhiệm này là bắt buộc theo nguyên tắc có đóng có hưởng,
đóng nhiều hưởng nhiều, đóng ít hưởng ít và có chia sẻ rủi ro;
- Thứ ba, Quỹ bảo hiểm xã hội chủ yếu được hình thành trên cơ sở đóng góp
của người sử dụng lao động và người lao động, Nhà nước có hỗ trợ thêm. Trước hết
Nhà nước chịu trách nhiệm bảo đảm tiền lương hưu cho những người đã hưởng hưu
trí từ ngày 31 tháng 12 năm 1994 trở về trước, ngay cả khi chỉ số giá cả tăng. Cơ
quan bảo hiểm xã hội có trách nhiệm quản lý, sử dụng nguồn quỹ theo nguyên tắc
bảo toàn và phát triển vốn. Đồng thời cơ quan bảo hiểm xã hội có trách nhiệm cùng
người sử dụng lao động thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình. Nhà nước có chính
sách để khun khích sử dụng quỹ bảo hiểm xã hội khi nguồn quỹ này chưa sử dụng

- T h ứ tư, Nhà nước thực hiện quản lý thống nhất các chế độ bảo hiểm xã hội,
thể hiện qua việc ban hành các quy định cụ thể về bảo hiểm xã hội, tổ chức hướng
dẫn, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chế độ bảo hiểm xã hội. Chính phủ thành lập
cơ quan bảo hiểm xã hội Việt Nam, có chức năng và nhiệm vụ quản lý bảo hiểm xã

hội, thực hiện thu và chi trợ cấp cho các đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội. Đây là
điều kiện để đảm bảo quyền lợi cho người lao động được cơng bằng theo sự đóng
góp, khắc phục dần tình trạng giữ bảo hiểm xã hội như một khoản thu và một khoản
chi ngân sách nhà nước.
1.2.2.2 Đánh giá chính sách bảo hiểm xã hội ở nước ta ẹiai đoạn hiện nay.
* Mặt được:

- Thứ nhất, phạm vi đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội được mở rộng đến
mọi người lao động thuộc các thành phần kinh tế và trong các tổ chức kinh tế - xã
hội. Đến nay, đối tượng thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc đã được mở


17

rộng, chiếm khoảng 22,5% lực lượng lao động xã hội (cả nước có khoảng 41 triệu
lao động, trong đó có khoảng 10 triệu người có quan hệ lao động thuộc đối tượng
tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc).
Quy định này đã tạo ra sự bình đẳng giữa những người lao động trong các
thành phần kinh tế, góp phần thúc đẩy sự phân bố lại lao động một cách linh hoạt
theo yêu cầu của thị trường. Đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội đã tăng lên đáng
kể từ 3,2 triệu người năm 1996 lên 5,8 triệu người năm 2004 (tăng gấp 2 lần). Trong
đó, số lao động tham gia bảo hiểm xã hội ở khu vực ngoài quốc doanh (kể cả doanh
nghiệp liên doanh) có xu hướng tăng.
Tuy số lượng người tham gia còn nhỏ, mới chiếm khoảng 13% người trong độ
tuổi lao động, nhưng đã mở ra cơ chế tạo tiền đề cho mọi người lao động có thể
tham gia bảo hiểm xã hội. Đây là kết quả có ý nghĩa kinh tế - chính trị - xã hội hết
sức quan trọng, có tác dụng tạo điều kiện cho nền kinh tế nhiều thành phần phát
triển, là yếu tố quan trọng để thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội khác nhau
như xố đói giảm nghèo, việc làm.
-

Thứ hai, quỹ bảo hiểm xã hội được hình thành chủ yếu từ sự đóng góp của

người sử dụng lao động và người lao động với mức đóng góp bắt buộc hàng tháng là
20% trong đó: người lao động đóng 5% tiền lương và người sử dụng lao động đóng
15% so với tổng quỹ lương của đơn vị. Quỹ đã hoạt động theo nguyên tắc hạch toán
thu chi, độc lập với ngân sách Nhà nước và được quản lý, sử dụng theo quy định của
pháp luật.
Việc thực hiện cơ chế hình thành, quản lý và sử dụng quỹ trong chính sách
bảo hiểm xã hội hiện hành đã có một số kết quả bước đầu:
+ Số thu bảo hiểm xã hội hàng năm tăng lên. Theo báo cáo của Bảo hiểm xã
hội Việt Nam: trước khi đổi mới cơ chế, gần 93% nguồn quỹ để chi trợ cấp bảo
hiểm xã hội dựa vào ngân sách Nhà nước, thì năm 1995 đã thu được 1.530 tỷ đồng,
năm 1996 thu được 2.570 tỷ đồng, cuối năm 1998 thu được 3.875 tỷ đồng, năm
1999 thu được 4.188 tỷ đồng, năm 2000 thu được 5.215 tỷ đồng, năm 2003 số thu là
9.620 tỷ đồng (tăng gần 4 lần so với năm 1996) và năm 2004 số thu đạt mức 10.704
tỷ đồng, tăng 11% so với số thu năm 2003. Từ chỗ quỹ chỉ có rất ít mang tính danh

6Ỏ


18

nghĩa, đến nay quỹ bảo hiểm xã hội đã có kết dư lớn, tính đến hết năm 2004 số kết
dư của quỹ trên 39.000 tỷ đồng.
+ Quỹ bảo hiểm xã hội được tách ra khỏi ngân sách Nhà nước, hạch toán độc
lập. Phần quỹ nhàn rỗi đã được đầu tư tăng trưởng dưới nhiều hình thức. Nếu phần
tăng thu được năm 1999 là 665 tỷ đổng, thì trong các năm 2002, 2003 mỗi năm là
1.800 tỷ đổng và năm 2004 thu 2.200 tỷ đồng. Quỹ bảo đảm thu đủ chi và có phần
quỹ dự phịng bảo đảm cho việc thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội ổn định. Như

vậy, kể từ năm 1995 chính sách bảo hiểm xã hội đã có nguồn quỹ riêng để thực hiện
chính sách, khơng còn lệ thuộc vào ngân sách như trước.
+ Đê đảm bảo cho quỹ bảo hiểm xã hội cân đối giữa thu và chi, mức chi trả
các chế độ như hưu trí, ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp được
quy định cụ thể, chặt chẽ, phù hợp với mức đóng góp của người lao động. Việc quy
định này là phù hợp với cơ chế quản lý quỹ theo chính sách hiện hành, đảm bảo cho
nguồn quỹ thu đủ chi, tồn tại và phát triển.
Đây là một trong những kết quả có ý nghĩa kinh tế - chính trị - xã hội rất quan
trọng, góp phần hồn thiện các chế độ, chính sách bảo hiểm xã hội, củng cố và phát
triển hệ thống bảo hiểm xã hội, khắc phục những hạn chế về tài chính để thực hiện
chính sách bảo hiểm xã hội như trước đây.
-

Thứ ba, các chế độ bảo hiểm xã hội đã được hoàn thiện phù hợp với nhu cầu

thực tế của người lao động và khả năng đóng góp của họ. Theo quy định, chính sách
bảo hiểm xã hội hiện hành chỉ có 5 chế độ đó là: chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao
động và bệnh nghề nghiệp, hưu trí, tử tuất; khơng có chế độ mất sức lao động. Tuy
nhiên, để đảm bảo quyền lợi cho người lao động, Nhà nước quy định những người
mất sức lao động từ 61% trở lên đã đủ 50 tuổi (đối với nam), 40 tuổi (đối với nữ), 45
tuổi (đối với nữ) và có 20 năm cơng tác được nghỉ hưu; hoặc người lao động có 20
năm cơng tác trong đó có 15 năm làm nghề đặc biệt nặng nhọc độc hại cũng được
nghỉ hưu khơng cần tính đến tuổi đời. Điều kiện đê hưởng các chế độ bảo hiểm xã
hội cũng được quy định phù hợp với đóng góp của người lao động, gắn đóng góp với
hưởng thụ, khắc phục tính bình quân của các chính sách bảo hiểm xã hội trước đây.
Theo báo cáo của Bảo hiểm xã hội Việt Nam, hàng năm đã giải quyết quyền
lợi cho hàng triệu người theo đúng các chế độ hiện hành, được người lao động đồng


19

tình. Ví dụ như năm 2000, số người lao động được hưởng trợ cấp ốm đau là 7,8 triệu
người với số tiền là 98,8 tỷ đồng; được hưởng chế độ thai sản là 98 ngàn người với
số tiền là 190 tỷ đồng; được hưởng chế độ tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp là
21 ngàn người với số tiền là 32,7 tỷ đồng; được hưởng chế độ hưu trí là 1,24 triệu
người với số tiền là 5.511 tỷ đồng.
-

Thứ tư, đã phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước và chức năng quản lý

sự nghiệp bảo hiểm xã hội. Chính phủ giao cho Bộ lao động-Thương binh và Xã hội
thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về bảo hiểm xã hội, bao gồm các hoạt động:
xây dựng chính sách bảo hiểm xã hội; hướng dẫn các ngành, các cấp việc thực hiện;
kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách đã ban hành và giải quyết các khiếu nại
của đối tượng hưởng chính sách. Năm 1995 tổ chức Bảo hiểm xã hội Việt Nam được
thành lập để thực hiện việc thu, chi và quản lý Quỹ bảo hiểm xã hội.
Công tác thanh tra, kiểm tra được tăng cường. Thông qua công tác thanh tra,
kiểm tra đã phát hiện ra nhiều trường hợp khai gian dối để hưởng chế độ, thu về cho
quỹ bảo hiểm xã hội hàng tỷ đổng. Trong 10 năm, bảo hiểm xã hội Việt Nam cũng
đã giải quyết được 53.000 trường hợp tồn đọng về bảo hiểm xã hội trước năm 1995.
* Một sô tồn tại của chính sách bảo hiểm xã hội ở nước ta hiện nay:

Qua thực tiễn hoạt động chính sách bảo hiểm xã hội hiện hành vẫn còn một
số tổn tại cần hoàn thiện như:
+ Tỷ lệ lao động tham gia bảo hiểm xã hội trong tổng số lao động nói chung
cịn thấp. Đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội chủ yếu vẫn là công chức, quân nhân
và lao động ở khu vực Nhà nước, (chiếm khoảng 80% số người tham gia bảo hiểm
xã hội). Số người thuộc diện bắt buộc tham gia bảo hiểm xã hội mới đạt khoảng
52% (5,8 triệu người). Bộ luật Lao động quy định hai loại hình bảo hiểm xã hội bắt
buộc và tự nguyện áp dụng cho người lao động, nhưng cho đến nay loại hình bảo

hiểm xã hội tự nguyện chưa được ban hành. Vì vậy, hiện nay, tỷ lệ tham gia bảo
hiểm xã hội cũng chỉ đạt khoảng 14,1% so với tổng số lao động trong độ tuổi
(5,8/41 triệu). Điều này đã làm cho số đông người lao động chưa được bảo hiểm
giúp đỡ khi ốm đau, thai sản, tuổi già, đời sống gặp nhiều khó khăn, dẫn đến tác
động xấu cho an sinh xã hội cả trước mắt và lâu dài.


20

+ Nguồn quỹ bảo hiểm xã hội còn thất thu lớn. Theo báo cáo của Bảo hiểm xã
hội Việt Nam, năm 1997 thu được 3.445 tỷ đồng, trong khi theo kế hoạch là 3.600
tỷ đổng; năm 1999 dự kiến thu 4.500 tỷ đồng nhưng chỉ thu được 4.188 tỷ đồng.
Nhiều đơn vị đã đăng ký, nhưng thực tế chưa tham gia hoặc cịn nợ đọng nhiều mà
chưa có biện pháp giải quyết dứt điểm.
+ Việc tổ chức thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội còn một số hạn chế,
chưa có giải pháp tích cực để chống tình trạng chiếm dụng, nợ đọng quỹ bảo hiểm
xã hội.Theo số liệu của Bảo hiểm xã hội Việt Nam, tính đến 31/12/2004 số nợ đọng
bảo hiểm xã hội khoảng 582,5 tỷ đổng (chiếm 5% tổng số thu bảo hiểm xã hội trong
năm 2004). Một số quy định về thủ tục, hổ sơ giải quyết chế độ bảo hiểm xã hội cho
người lao động cịn rườm rà gây khó khăn cho người tham gia bảo hiểm xã hội, chưa
đảm bảo các yêu cầu của cải cách hành chính.
Cơng tác đầu tư và phát triển quỹ bảo hiểm xã hội còn bị hạn chế. Hiện nay
Bảo hiểm xã hội Việt Nam mua tín phiếu kho bạc Nhà nước, kỳ phiếu ngân hàng
của ngân sách Nhà nước và một số ngân hàng thương mại. Riêng năm 1998, việc
đầu tư có thể nói là lỗ, bởi vì bình quân lãi suất ngân hàng trả cho quỹ bảo hiểm xã
hội là 7%/năm, nhưng tỷ lệ mất giá là 9,2%/ năm. Bên cạnh đó, phần quỹ nhần rỗi
chủ yếu cho ngân sách Nhà nước vay, trong khi đó chi phí quản lý bộ máy của hệ
thống bảo hiểm xã hội Việt Nam được tính từ tiền sinh lời cho thực hiện các biện
pháp bảo tồn quỹ, mức tính bằng 4% tổng số thu bảo hiểm xã hội hàng năm, tương
ứng với 50% tiền sinh lời từ quỹ, cũng là nguyên nhân làm cho quỹ có tỷ lệ tăng

trưởng thấp.
+ Chưa quy định mức tiền lương, tiền công “ trần” để đóng bảo hiểm xã hội
khi chuyển sang cơ chế quản lý mới Nhà nước giao quyền tự chủ xây dựng thang
lương, bảng lương, trả lương cho các doanh nghiệp ngồi quốc doanh, doanh nghiệp
có vốn đầu tư nước ngồi, nhiều người đóng bảo hiểm xã hội theo mức tiền lương
cao (từ 10-20 triệu đồng/tháng) làm tăng chi phí đầu vào đối với doanh nghiệp, làm
cho quỹ bảo hiểm xã hội phải bù nhiều, người lao động khi nghỉ hưu hưởng từ 5
triệu đến 10 triệu đồng/tháng thậm chí cịn cao hơn nữa, tạo ra sự chênh lệch về
lươiỊơ hưu giữa những người nghỉ hun không hợp lý.


21

+ Chính sách bảo hiểm xã hội mới chưa được quán triệt, tuyên truyền rộng
khắp nên nhận thức của người sử dụng lao động và người lao động về chính sách
bảo hiểm xã hội chưa đầy đủ dẫn đến việc thực hiện chính sách cịn nhiều thiếu sót.
+ Quỹ bảo hiểm xã hội dài hạn chưa đảm bảo cân đối dài hạn. Kết quả dự tính
cho thấy, quỹ bảo hiểm xã hội dài hạn có khả năng cân đối thu - chi đến năm 2019,
từ năm 2020 trở đi số chi lớn hơn số thu. Quỹ sẽ giảm nhanh và dự báo năm 2031 số
chi sẽ lớn hơn rất nhiều so với số thu.
Nguyên nhân của tình trạng này là do các quy định về quyền lợi hưởng và
trách nhiệm đóng bảo hiểm xã hội của người lao động chưa hợp lý; tỷ lệ số người
đóng bảo hiểm xã hội cho một người hưởng lương hưu giảm dần, năm 2000 có 34
người đóng /1 người hưởng, thì năm 2001 là 29 người, 2002 là 23 người, 2003 là 21
người và 2004 là 19 người. Các quy định của pháp luật về tuổi nghỉ hưu là nam phải
đủ 60 tuổi, nữ phải đủ 55 tuổi, trước năm 1999 tuổi nghỉ hưu bình quân là 54,4 tuổi
(năm là 57,1 và nữ là 51,9), từ năm 1999 đến nay do thực hiện một số chính sách xã
hội như tinh giảm biên chế, sắp xếp tổ chức trong khu vực hành chính sự nghiệp, sắp
xếp lại doanh nghiệp nhà nước nên tuổi nghỉ hưu bình quân chỉ đạt 51,8 tuổi (nam là
54,8 và nữ là 49,2) đã làm giảm nguồn thu và tăng chi trả từ quỹ.

+ Nguyên nhân của những tồn tại nêu trên trong chính sách bảo hiểm xã hội
hiện hành:
Nhận thức về ý nghĩa, tầm quan trọng của cơ chế chính sách bảo hiểm xã hội
theo cơ chế mới chưa được các ngành, các cấp quán triệt đầy đủ, đặc biệt là chưa
làm cho người lao động có nhận thức về trách nhiệm đóng và hưởng bảo hiểm xã
hội, dẫn đến tình trạng khơng tham gia bảo hiểm xã hội, hoặc tham gia khơng đầy

Đã hình thành được cơ chế, chính sách bảo hiểm xã hội mới, nhưng điều kiện
kinh tế - xã hội chưa đảm bảo cho việc thực hiện có hiệu quả nhất là trong điều kiện
nển kinh tế nước ta chưa phát triển, tình trạng khơng có hoặc thiếu việc làm khá phổ
biến, các đơn vị sản xuất kinh doanh làm ăn thua lỗ, tiền lương và thu nhập thấp,
dẫn đến tình trạng cả người lao động và người sử dụng lao động trốn tránh trách
nhiệm đóng bảo hiểm xã hội, nên chưa thực hiện tốt cơ chế, chính sách bảo hiểm xã
hội mới.


22

Tuy Quỹ bảo hiểm xã hội đã tách khỏi ngân sách Nhà nước, hạch toán độc lập
nhưng quỹ bảo hiểm xã hội vẫn được coi như là một nguồn để giải quyết các chính
sách kinh tế - xã hội khác. Thí dụ, để giải qut số lao động dơi dư của doanh
nghiệp, Nhà nước cho giảm tuổi nghỉ hưu làm giảm số năm đóng bảo hiểm xã hội
của người lao động và tăng số năm hưởng của họ so với quy định, hoặc quy định
trích quỹ bảo hiểm xã hội cho các doanh nghiệp, (ơ quan chi nghỉ ngơi, dưỡng sức
... mà chưa tính tới nguồn bổ sung cho quỹ, bảo đảm tính bền vững an tồn quỹ lâu

Việc tính toán cân đối nguồn thu và chi quỸ bảo hiểm xã hội chưa có cơ sở
khoa học, mức đóng và mức hưởng không tương ứng, tuổi nghỉ hưu để hưởng chế độ
hưu trí thực tế thấp hơn quy định của pháp luật. Điều này làm cho độ tin cậy về an
tồn quỹ khơng chắc chắn. Các biện pháp để duy trì và làm tăng trưởng quỹ bảo

hiểm xã hội cịn nghèo nàn, chủ yếu chỉ do nhà nước vay bằng con đường tiết kiệm
mua cơng trái, do đó quỹ bảo hiểm xã hội về lâu dài khó có thể cân đối giữa thu và

Chính sách bảo hiểm xã hội liên quan đến quyền lợi vật chất hàng triệu người
làm việc, có tiền lương và thu nhập ở các thời kỳ khác nhau, q trình thực hiện
chính sách bảo hiểm xã hội theo cơ chế mới vẫn còn phải giải quyết những tổn đọng
trước đây theo cơ chế cũ, nên không thể hồn thiện cơ chế chính sách bảo hiểm xã
hội mới trong một thời gian ngắn.
1.3 Đặc điểm của bảo hiểm xã hội.

Bảo hiểm xã hội có các đặc điểm sau đây:
1.3.1 Trách nhiệm pháp lý của chủ sử dụng lao động.
Ở những nước chưa có pháp luật về bảo hiểm xã hội, trách nhiệm của chủ sử
dụng lao động đối với người lao động rất hạn chế. Khi người lao động gặp tai nạn
hoặc các rủi ro khác, chủ sử dụng lao động có thể trợ giúp, tuỳ thuộc vào “hảo tâm”
của người chủ. v ề mặt pháp lý, chủ sử dụng lao động không bị ràng buộc vào bất kỳ
một trách nhiệm nào. Dần dần, cùng với sự tăng cường pháp lý của Nhà nước đối
với bảo hiểm xã hội, các điều khoản về trách nhiệm pháp lý của chủ sử dụng lao