NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẤT NGHIỆP VÀ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẤT NGHIỆP VÀ BẢO
HIỂM THẤT NGHIỆP
1.1 VẤN ĐỀ THẤT NGHIỆP TRONG NỀN KINH TẾ THỊ
TRƯỜNG
1.1.1 Khái niệm và phân loại thất nghiệp
1.1.1.1 Khái niệm thất nghiệp
Thất nghiệp, hiểu theo nghĩa chung nhất là tình trạng tồn tại khi một bộ
phận người lao động muốn làm việc nhưng không có việc làm.
Còn về “người thất nghiệp” thì theo định nghĩa của Tổ chức Lao động
quốc tế (ILO) đưa ra tại Hội nghị lần thứ 13 các nhà Thống kê Lao động quốc
tế, tháng 10 - năm 1982: Người thất nghiệp là những người trong độ tuổi lao
động, có khả năng lao động, hiện tại không có việc làm, muốn làm việc và hiện
rất sẵn sàng để làm việc, đang tích cực tìm kiếm việc làm.
Các định nghĩa này cho thấy, không phải người nào không có việc làm
cũng được xếp vào nhóm “người thất nghiệp”, mà chỉ những người “trong độ
tuổi lao động, có khả năng lao động, đang không có việc làm, đang đi tìm việc
làm” thì mới được coi là người thất nghiệp. Sở dĩ người thất nghiệp phải là
người “trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động” là vì, về mặt tự nhiên mà
nói, con người chỉ có thể lao động khi cơ thể đạt đến một sự phát triển về thể
lực - tức là phải đạt đến một độ tuổi nào đó. Ví dụ nhiều quốc gia trên thế giới
quy định, độ tuổi lao động là từ 16-60 đối với nữ và từ 16-50 đối với nam. (Giới
hạn dưới của tuổi lao động là độ tuổi mà những người tới độ tuổi này có thể
tham gia lao động, còn giới hạn trên của tuổi lao động là độ tuổi mà những
người vượt quá độ tuổi đó thì khả năng lao động suy giảm rõ rệt). Và có một
thực tế là không phải tất cả những người trong độ tuổi lao động đều có thể tham
gia lao động, mà có một bộ phận do những nguyên nhân nào đó (tàn tật, tai
nạn…) dẫn đến không có khả năng lao động .
Bên cạnh các đặc trưng “trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động”,
người thất nghiệp còn phải là người “đang không có việc làm, đang đi tìm việc
làm”. “Đang đi tìm việc làm” theo ILO là việc “tiến hành những bước đi cụ thể
nhằm tìm kiếm việc làm được trả công hoặc tự tạo việc làm. Những bước đi cụ

thể này bao gồm: Đăng ký tìm việc tại các trung tâm giới thiệu việc làm của
Nhà nước hay của tư nhân; nộp đơn xin việc trực tiếp cho các chủ sử dụng lao
động; tìm kiếm việc làm tại các công trường, nông trang, cổng nhà máy…; tìm
kiếm và trả lời các quảng cáo việc làm trên báo chí; nhờ bạn bè, người thân giúp
tìm việc làm; tìm địa điểm, máy móc, thiết bị, thu xếp các nguồn tài chính, xin
giấy phép… chuẩn bị cho việc tự kinh doanh.” Như vậy những người trong độ
tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng đang đi học, đang thực hiện các
nghĩa vụ với Nhà nước, đang làm công việc nội trợ hoặc không có nhu cầu làm
việc đều không được coi là người thất nghiệp.
Từ các đặc trưng trên có thể thấy “người thất nghiệp” có thể thuộc một
trong các dạng sau:
+ Những người mới đến tuổi lao động, học sinh, sinh viên mới tốt nghiệp hoặc
thôi học, bỏ học chưa tìm được việc làm.
+ Bộ đội xuất ngũ, thanh niên xung phong hoàn thành nghĩa vụ quân sự chưa có
việc làm.
+ Số đối tượng xã hội sau thời gian quản giáo, chữa trị bệnh đang có nhu cầu làm
việc.
+ Những người đã từng có việc làm nhưng hiện tại không có việc làm do hết hạn
hợp đồng lao đồng, do bị buộc thôi việc, do ngừng sản xuất …
+ Những người phải nghỉ việc tạm thời không có thu nhập do tính mùa vụ của sản
xuất, đặc biệt là sản xuất nông nghiệp.
Khái niệm “người thất nghiệp” có liên quan chặt chẽ với khái niệm
“người có việc làm”. Với quan niệm: “Mọi hoạt động lao động tạo ra các sản
phẩm vật chất và dịch vụ, tạo ra thu nhâp không bị pháp luật ngăn cấm đều
được thừa nhận là việc làm” thì những người có việc làm là những người đang
làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân. Người có việc làm bao gồm:
+ Những người đang làm công việc để nhận tiền lương, tiền công dưới hình thức
bằng tiền hoặc bằng hiện vật;
+ Những người làm những công việc để thu lợi nhuận cho bản thân hoặc thu nhập
cho hộ gia đình.

Khái niệm “người có việc làm” bao gồm cả những người đã có công việc
trước đó song trong tuần lễ điều tra tạm thời không làm việc vì các lý do như bị
ốm đau, bị tai nạn lao động, tranh chấp lao động, nghỉ hè, tạm thời bị cản trở
không đi làm được do thời tiết xấu, tự ý vắng mặt và sau đợt nghỉ lại đi làm việc
như bình thường.
Tóm lại, không phải tất cả những người trong độ tuổi lao động đều có thể
tham gia lao động, mà có một phận do những nguyên nhân nào đó không có khả
năng lao động (tàn tật, tai nạn…), đồng thời có một bộ phận dân số ngoài tuổi
lao động (trên tuổi lao động và trẻ em từ 13 đến 15 tuổi) thực tế có tham gia lao
động. Vì vậy, “nguồn lao động” bao gồm số người trong độ tuổi lao động có
khả năng lao động và những người ngoài độ tuổi lao động thực tế đang làm việc
trong nền kinh tế quốc dân.
Trong nguồn lao động, có một bộ phận nhỏ những người không thuộc lực
lượng lao động (dân số không hoạt động kinh tế) như học sinh, sinh viên đang
đi học, những người đang làm nội trợ, những người không có nhu cầu làm việc;
và một bộ phận lớn những người thuộc “lực lượng lao động” (dân số hoạt động
kinh tế), đó là những người đang có việc làm và những người thất nghiệp.
Để phản ánh tình hình thất nghiệp của một quốc gia, một khu vực, có thể
sử dụng nhiều chỉ tiêu, trong đó chỉ tiêu “tỷ lệ thất nghiệp” được sử dụng phổ
biến nhất. Chỉ tiêu này cũng thường được các phương tiện thông tin đại chúng
đề cập trong các bản tin về tình hình thị trường lao động. Tỷ lệ thất nghiệp của
một quốc gia (hoặc một khu vực) là tỷ số giữa tổng số người thất nghiệp của
quốc gia (hoặc của khu vực đó) và lực lượng lao động (dân số hoạt động kinh
tế). Như vậy, chỉ tiêu “tỷ lệ thất nghiệp” đo lường số người thất nghiệp trong
lực lượng lao động (dân số hoạt động kinh tế) chứ không phải trong tổng dân số.
Lực lượng lao động hay dân số hoạt động kinh tế là tổng số những người có
việc làm và những người thất nghiệp của quốc gia (hoặc của khu vực). (Trong
thực tế, nhiều người thường hiểu lầm và đồng nghĩa “lực lượng lao động” với
“người có việc làm”).
Trong điều kiện kinh tế thị trường, thất nghiệp là một trong những vấn đề

nan giải và khó giải quyết đối với Chính phủ các nước. Do nhiều nguyên nhân
khác nhau mà thất nghiệp có thể xảy ra ở bất kỳ quốc gia nào, cho dù đó là nước
đang phát triển hay nước công nghiệp phát triển. Theo Tổ chức Lao động quốc
tế, tỷ lệ thất nghiệp của thế giới và các khu vực giai đoạn 1996-2006 được thể
hiện ở bảng 1.1.
Bảng 1.1: Tỷ lệ thất nghiệp của thế giới và các khu vực (1996-2006)
(Đơn vị: %)
Khu vực 1996 2002 2003 2004 2005 200
6
Các nước phát triển và các nước
thuộc Cộng đồng chung châu Âu
7,8 7,3 7,4 7,2 6,9 6,4
Các nước Trung và Đông Nam
châu Âu (không thuộc EU)
9,8 9,8 9,4 9,3 9,0 8,8
Khu vực Đông Á 3,8 3,9 3,8 3,7 3,7 3,6
Khu vực Đông Nam Á và Thái
Bình Dương
3,7 6,1 6,2 6,4 6,1 6,2
Khu vực Nam Á 4,6 5,1 4,8 5,4 5,3 5,1
Khu vực châu Mỹ Latinh và
Caribê
7,9 8,8 8,7 8,3 8,4 8,6
Khu vực Bắc Phi 14,0 13,7 13,4 12,5 11,6 11,5
Khu vực Tiểu sa mạc Sahara
Châu Phi
9,2 10,2 10,1 9,7 9,7 9,7
Khu vực Trung Đông 12,4 13,0 12,4 11,7 12,2 12,1
Toàn thế giới 6,2 6,6 6,5 6,5 6,4 6,3
(Nguồn: Tổ chức Lao động quốc tế, “Key Indicators of the Labour Market”).

Bảng 1.1 cho thấy Trung Đông, Bắc Phi, Tiểu sa mạc Sahara, các quốc
gia Trung và Đông Nam Châu Âu (không thuộc EU) là những khu vực có tỷ lệ
thất nghiệp cao.
Cụ thể, tỷ lệ thất nghiệp ở một số quốc gia giai đoạn 1996-2006 được thể
hiện ở bảng 1.2.
Bảng 1.2: Tỷ lệ thất nghiệp ở một số quốc gia (1996-2006)
(Đơn vị: %)
Quốc gia 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Canada 9,6 9,1 8,3 7,6 6,8 7,2 7,7 7,6 7,2 6,8 6,3
Mỹ 5,4 4,9 4,5 4,2 4,0 4,8 5,8 6,0 5,5 5,1 4,6
Pháp 12,06 12,26 11,8 11,74 10,0 8,8 8,9 9,8 9,9 9,8 -
Đức 8,8 9,8 9,7 8,8 7,9 7,9 8,7 10,0 11,0 11,1 10,3
Ba Lan 12,3 11,2 10,5 13,9 16,1 18,2 19,9 19,6 19,0 17,7 13,8
Nga 9,7 11,8 13,3 12,6 9,8 8,9 7,9 8,0 7,8 7,2 7,2
Thụy Điển 8,0 8,0 6,5 5,6 4,7 4,0 4,0 4,9 5,5 6,0 5,4
Anh 8,2 7,1 6,1 6,0 5,5 4,8 5,1 4,8 4,6 5,0 -
Úc 8,3 8,4 7,8 7,0 6,4 6,9 6,4 6,0 5,6 5,1 5,0
Niu Di Lân 6,1 6,6 7,5 6,8 6,0 5,3 5,2 4,7 3,9 3,7 3,8
Hàn Quốc 2,0 2,6 6,8 6,3 4,4 4,0 3,3 3,6 3,7 3,7 3,5
Nhật Bản 3,4 3,4 4,1 4,7 4,7 5,0 5,4 5,3 4,7 4,4 4,1
Inđônêsia 4,0 4,7 5,5 6,4 6,1 8,1 9,1 9,5 9,9 10,3 10,5
Trung Quốc 3,0 3,0 3,1 3,1 3,1 3,6 4,0 4,3 4,2 4,2 -
Philippin 7,4 7,9 9,6 9,6 10,1 9,8 10,2 10,2 10,9 7,4 7,3
Thái Lan 1,1 0,9 3,4 3,0 2,4 2,6 1,8 1,5 1,5 1,4 1,2
Ghi chú: “-”: Không có số liệu.
(Nguồn: )
Bảng 1.2 cho thấy trong các nước phát triển, Ba Lan, Nga, Pháp, Đức là
những nước có tỷ lệ thất nghiệp khá cao. Thất nghiệp là vấn đề của tất cả các
quốc gia trên thế giới. Các nước đang phát triển thường có tỷ lệ thất nghiệp cao
hơn các nước phát triển. Nhưng theo ILO, điều này không phải bao giờ cũng

đúng. Lý do là ở chỗ, tại các nước đang phát triển, người lao động thường có xu
hướng chấp nhận mọi việc làm - ngay cả khi công việc đó có điều kiện làm việc
không đảm bảo. Do đó, theo ILO, vấn đề ở các nước đang phát triển đôi khi
không phải là có quá nhiều người thất nghiệp mà là điều kiện làm việc không
đảm bảo.
1.1.1.2 Phân loại thất nghiệp
Tùy theo mục đích nghiên cứu và việc lựa chọn tiêu thức phân loại, có
nhiều hình thái thất nghiệp khác nhau:
a. Căn cứ vào tính chất thất nghiệp: Thất nghiệp được phân thành các
loại:
- Thất nghiệp tự nhiên: Loại thất nghiệp này xảy ra do quy luật Cung cầu
của thị trường sức lao động tác động. Tỷ lệ thất nghiệp tự nhiên là tỷ lệ thất
nghiệp thấp nhất mà một nền kinh tế có thể đạt được. Tỷ lệ này xảy ra khi mức
GNP thực tế đạt được mức GNP tiềm năng. Nói một cách khác, khi GNP thực
tế thấp hơn GNP tiềm năng, sẽ có một bộ phận người lao động thất nghiệp.
- Thất nghiệp cơ cấu: Xảy ra khi mất cân đối giữa Cung và cầu về các loại
lao động. Cụ thể cầu về loại lao động này tăng lên, cầu về loại lao động khác
giảm đi, cung điều chỉnh không kịp cầu. Trong nền kinh tế thị trường, sẽ có
những ngành kinh tế phát triển thu hút thêm lao động, nhưng cũng có những
ngành bị thu hẹp làm một bộ phận người lao động bị dư thừa và trở thành thất
nghiệp.
- Thất nghiệp tạm thời (thất nghiệp bề mặt): Loại thất nghiệp này phát
sinh do nhu cầu của sản xuất hoặc của bản thân người lao động cần được
chuyển việc (bao gồm cả việc chuyển đến nơi làm việc mới). Trong thời gian
chờ đợi sắp xếp công việc mới, người lao động được coi là thất nghiệp tạm thời
(thất nghiệp bề mặt). Loại thất nghiệp này diễn ra thường xuyên và không đáng
lo ngại.
- Thất nghiệp chu kỳ: Kinh tế phát triển mang tính chu kỳ, sau giai đoạn
hưng thịnh là giai đoạn suy thoái. Trong giai đoạn suy thoái, mức cầu chung về
lao động giảm và do vậy làm gia tăng thất nghiệp. Loại thất nghiệp này diễn ra

theo chu kỳ và mang tính quy luật.
- Thất nghiệp thời vụ: Do tính chất mùa vụ của sản xuất, đặc biệt là sản
xuất nông nghiệp nên những người lao động trong các ngành nghề này không có
việc làm thường xuyên và trở thành thất nghiệp mùa vụ.
- Thất nghiệp công nghệ: Do áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật và
công nghệ vào sản xuất, máy móc thay thế con người, chỉ cần một số ít người
vận hành, một bộ phận người lao động trong các dây truyền sản xuất bị dôi ra,
trở thành thất nghiệp công nghệ.
b. Căn cứ vào ý chí của người lao động: Thất nghiệp được phân thành 2
loại:
- Thất nghiệp tự nguyện: Là hiện tượng người lao động từ chối một công
việc nào đó do mức lương được trả không thỏa đáng hoặc do không phù hợp với
trình độ chuyên môn, mặc dù họ vẫn có nhu cầu làm việc.
- Thất nghiệp không tự nguyện: Là hiện tượng người lao động có khả năng
lao động, có nhu cầu làm việc và chấp nhận mức lương được trả, nhưng người
sử dụng lao động không chấp nhận hoặc không có người sử dụng nên trở thành
thất nghiệp.
c. Căn cứ vào mức độ thất nghiệp: Thất nghiệp được phân thành 2 loại:
- Thất nghiệp toàn phần: Là trường hợp người lao động hòan toàn không
có việc làm hoặc thời gian làm việc thực tế mỗi tuần dưới 8 giờ và họ vẫn có
nhu cầu làm thêm.
- Thất nghiệp bán phần: Là trường hợp người lao động vẫn có việc làm,
nhưng khối lượng công việc ít hoặc thời gian lao động thực tế trung bình chỉ đạt
3 đến 4 giờ trong một ngày làm việc và họ vẫn có nhu cầu làm thêm.
1.1.2 Nguyên nhân thất nghiệp
Trong nền kinh tế thị trường, có rất nhiều nguyên nhân gây ra thất
nghiệp, dưới đây là một số nguyên nhân chính:
- Do sự điều tiết của thị trường, chu kỳ kinh doanh có thể mở rộng hay thu
hẹp: Khi mở rộng thì thu hút thêm lao động, khi bị thu hẹp thì lại dư thừa lao
động, từ đó làm cho cung cầu trên thị trường sức lao động thay đổi, làm phát

sinh hiện tượng thất nghiệp.
- Do sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật: Việc áp dụng các tiến bộ khoa học
kỹ thuật, đặc biệt là sự tự động hóa các quá trình sản xuất nên trong một chừng
mực nhất định máy móc đã thay thế con người, làm số người thất nghiệp tăng
lên.
- Do sự gia tăng dân số và nguồn lao động, cùng với quá trình quốc tế hóa
và toàn cầu hóa nền kinh tế: Nguyên nhân này chủ yếu diễn ra ở các nước đang
phát triển. Ở những nước này, dân số và nguồn lao động thường tăng nhanh. Để
hội nhập với nền kinh tế thế giới một cách nhanh chóng, các nước đang phát
triển phải tiến hành cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới và sắp xếp lại các doanh
nghiệp. Những doanh nghiệp làm ăn thua lỗ phải giải thể và phá sản, số doanh
nghiệp còn lại phải nhanh chóng đầu tư theo chiều sâu, đổi mới thiết bị và công
nghệ, sử dụng ít lao động dẫn đến lao động dư thừa.
- Do người lao động không ưa thích công việc đang làm hoặc địa điểm
làm việc: Những người này phải đi tìm công việc mới, địa điểm mới, và trong
thời gian chưa tìm được việc làm phù hợp, họ trở thành thất nghiệp.
- Do tính chất mùa vụ của sản xuất, đặc biệt là sản xuất nông nghiệp nên
những người lao động trong các ngành nghề này không có việc làm thường
xuyên và trở thành thất nghiệp mùa vụ.
- Do nhu cầu của sản xuất hoặc của bản thân người lao động cần được
chuyển việc (bao gồm cả việc chuyển đến nơi làm việc mới). Trong thời gian
chờ đợi sắp xếp công việc mới, người lao động được coi là thất nghiệp tạm thời
(thất nghiệp bề mặt). Loại thất nghiệp này diễn ra thường xuyên và không đáng
lo ngại.
1.1.3 Hậu quả của thất nghiệp
Thất nghiệp không chỉ có ảnh hưởng trực tiếp đến người lao động và gia
đình họ mà còn có tác động mạnh đến tất cả các vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội
của một quốc gia. Cụ thể:
- Đối với bản thân người lao động và gia đình họ: Thất nghiệp có thể gây
ra những hậu quả rất trầm trọng. Bởi vì mất việc làm thường đồng nghĩa với

việc mất đi nguồn thu nhập chủ yếu. Mất đi nguồn thu nhập từ hoạt động nghề
nghiệp sẽ làm cho người lao động không có khỏan tài chính trang trải các khỏan
tiền thuê nhà, chi phí lương thực, thuốc men, chi phí học tập cho con cái… Mất
việc làm cũng thường đồng nghĩa với việc các loại hình bảo hiểm gắn với hoạt
động nghề nghiệp (bảo hiểm sức khỏe, trợ cấp thai sản…) sẽ bị cắt đi. Nếu
không có tích lũy, dự trữ từ trước sẽ đẩy người lao động và gia đình vào hoàn
cảnh sống khó khăn, thiếu thốn về mọi mặt, sức khỏe suy giảm, dễ dẫn đến suy
dinh dưỡng.
Ngoài những ảnh hưởng về mặt kinh tế, thất nghiệp còn gây tác hại về
mặt tinh thần, làm cho người lao động hoang mang, buồn chán thất vọng, tinh
thần luôn bị căng thẳng. Theo một tài liệu điều tra xã hội học của Pháp: Nếu coi
tình trạng căng thẳng nhất trong gia đình bằng 100 (đó là khi gia đình xảy ra sự
kiện người vợ hoặc người chồng qua đời) thì tình trạng căng thẳng của mất việc
làm là 49.
Thất nghiệp ở các nước đang phát triển còn dẫn đến tình trạng người lao
động dễ dàng chấp nhận mọi việc làm cho dù điều kiện làm việc không đảm
bảo.
- Đối với nền kinh tế: Thất nghiệp là một sự lãng phí nguồn lực xã hội, là
một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình đốn, chậm
phát triển. Thật vậy, khi một bộ phận người lao động trong độ tuổi lao động, có
khả năng lao động nhưng vì lý do khách quan không có việc làm thì dĩ nhiên là
sức sản xuất trong nước và thu nhập quốc dân phải kém hơn khi mọi người lao
động đều có việc làm. Ngoài ra, thất nghiệp còn là trở ngại lớn cho việc áp dụng
tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất. Do sợ thất nghiệp công nghệ xảy ra nên
nhiều quốc gia đang phát triển không mạnh dạn đưa tiến bộ khoa học kỹ thuật
vào sản xuất.
- Đối với xã hội: Thất nghiệp là một trong những nguyên nhân gây nên
những hiện tượng tiêu cực, đẩy người thất nghiệp đến chỗ bất chấp kỷ cương,
luật pháp và đạo đức để tìm kế sinh nhai như trộm cắp, cờ bạc, mại dâm, tiêm
chích ma túy…

Thất nghiệp gia tăng còn làm cho tình hình chính trị, xã hội bất ổn, hiện
tượng bãi công, biểu tình có thể xảy ra; người lao động giảm niềm tin vào chế
độ và khả năng lãnh đạo của người cầm quyền.
1.1.4 Các chính sách và biện pháp áp dụng nhằm hạn chế và khắc
phục tình trạng thất nghiệp
Như phần trên vừa đề cập, thất nghiệp có những ảnh hưởng sâu rộng,
không chỉ đối với cá nhân người thất nghiệp, mà còn đối với nền kinh tế và tòan
xã hội. Do vậy, chính phủ các nước luôn nghiên cứu tìm ra các chính sách và
biện pháp nhằm hạn chế và giải quyết tình trạng thất nghiệp. Các chính sách và
biện pháp này có thể phân thành 2 nhóm: Các chính sách và biện pháp hạn chế
tình trạng thất nghiệp; các chính sách và biện pháp khắc phục hậu quả tình trạng
thất nghiệp.
1.1.4.1 Các chính sách và biện pháp chủ yếu hạn chế tình trạng thất
nghiệp
a. Chính sách dân số
Đây là chính sách mang tính chiến lược lâu dài. Chính sách này không
chỉ góp phần làm giảm thất nghiệp mà còn tác động nhiều mặt đến đời sống
kinh tế - xã hội. Hạ thấp được tỷ lệ tăng dân số cũng có nghĩa là giảm được tỷ lệ
tăng lực lượng lao động, từ đó tạo thêm cơ hội tìm kiếm việc làm. Chính sách
này đã và đang được áp dụng ở nhiều nước như Ấn độ, Trung quốc, Inđônêsia
và Việt Nam. Thực hiện chính sách dân số cũng có nghĩa là thực hiện các
chương trình kế hoạch hóa gia đình, cải thiện sức khỏe, dinh dưỡng, giáo dục và
tạo cơ hội cho phụ nữ giảm tỷ lệ sinh đẻ để từ đó giảm được tỷ lệ tăng dân số và
nguồn lao động. Theo nhà kinh tế học E. Wayne Nafziger, nếu làm tốt chính
sách dân số ở các nước đang phát triển thì sau 15 đến 20 năm, lực lượng lao
động sẽ giảm đi rõ rệt và tình trạng thất nghiệp khó có cơ hội tăng lên đột biến.
b. Ngăn cản di cư từ nông thôn ra thành thị
Tỷ lệ thất nghiệp ở thành thị thường cao hơn nông thôn, nhưng một bộ
phận dân cư nông thôn vẫn có xu hướng di cư ra thành thị để tìm kiếm việc làm.
Điều này là do nếu tìm được việc làm ở thành thị, người lao động sẽ được trả

công cao hơn so với khi họ làm việc ở nông thôn. Đây là một áp lực rất lớn làm
cho bản thân cư dân thành thị cũng rơi vào tình trạng thất nghiệp. Để giải quyết
vấn đề này, nhiều quốc gia đã thực hiện một loạt các chương trình như: Định
hướng phát triển nông nghiệp, nông thôn; Thay đổi công nghệ trong nông
nghiệp; Xây dựng thêm trường học, bệnh viện và cơ sở hạ tầng, tăng cường các
dự án đầu tư để phát triển công nghiệp ở khu vực nông thôn… Tuy nhiên, khi
thực hiện các chương trình này, chính phủ các nước thường gặp khó khăn về
vốn và sử dụng vốn đầu tư.
c. Áp dụng các công nghệ thích hợp
Để hạn chế thất nghiệp, thông qua công cụ thuế và chính sách lãi suất ưu
đãi, chính phủ nhiều nước khuyến khích các doanh nghiệp địa phương, các
doanh nghiệp vừa và nhỏ ở khu vực nông thôn áp dụng công nghệ thích hợp sử
dụng nhiều lao động.
d. Giảm độ tuổi nghỉ hưu
Đây là biện pháp mang tính “tình thế” nhằm giảm tình trạng thất nghiệp.
Bằng việc giảm tuổi nghỉ hưu của người lao động sẽ nhanh chóng tạo ra một số
chỗ làm việc mới cho những người đang bị thất nghiệp, đặc biệt là những người
mới bước vào tuổi lao động. Tuy nhiên, biện pháp này sẽ làm cho số tiền chi trả
trợ cấp hưu trí tăng lên. Kết quả là người lao động và người sử dụng lao động sẽ
phải đóng góp cao hơn, do vậy ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống và sản xuất
của họ. Mặt khác, ngân sách Nhà nước cũng phải gánh vác một phần để giải
quyết hậu quả. Chính vì vậy, trước khi thực hiện biện pháp này, chính phủ các
nước phải tính toán và cân nhắc kỹ lưỡng.
e. Chính phủ tăng cường đầu tư cho nền kinh tế
Bên cạnh việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài, chính phủ còn tăng cường
đầu tư cho nền kinh tế bằng cách “bơm tiền” một cách trực tiếp để xây dựng
thêm những vùng kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình công cộng
để tạo thêm việc làm cho người lao động và thực hiện những mục tiêu kinh tế -
xã hội khác. Tuy vậy, nếu số chi lớn hơn số thu từ thuế của chính phủ thì lạm
phát sẽ rất dễ xảy ra.

1.1.4.2 Các chính sách và biện pháp khắc phục hậu quả tình trạng thất
nghiệp
Khi bị thất nghiệp người lao động mất luôn nguồn thu nhập từ hoạt động
nghề nghiệp, do vậy cuộc sống sẽ rơi vào khó khăn, không có nguồn tài chính
để trang trải các chi phí. Nhằm ổn định cuộc sống, người lao động cần nhận
được những khỏan hỗ trợ nhất định thay thế cho thu nhập đã bị mất đi. Khỏan
hỗ trợ này được gọi chung là “trợ cấp thất nghiệp”. Trợ cấp thất nghiệp được
thực hiện dưới nhiều dạng: Hỗ trợ của chủ sử dụng lao động cho người lao động
bị thôi việc, mất việc (trợ cấp thôi việc, mất việc làm); Hỗ trợ của Nhà nước cho
người thất nghiệp (trợ giúp thất nghiệp hay cứu trợ thất nghiệp); hoặc khỏan
thanh toán của quỹ bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) cho người lao động tham gia
BHTN khi mất việc làm.
a. Trợ cấp thôi việc, mất việc làm
Đây là biện pháp “tình thế” mà các doanh nghiệp thường áp dụng nhằm
giải quyết khó khăn, ổn định cuộc sống khi người lao động trong doanh nghiệp
phải thôi việc hoặc mất việc làm do doanh nghiệp giải thể, bị phá sản… Khỏan
tiền trợ cấp mà người lao động nhận được do phải thôi việc là do họ đã có một
quá trình đóng góp để tạo nên phúc lợi cho doanh nghiệp - thực chất là phần lợi
nhuận mà trước đây người lao động đã tham gia tạo nên. Mức trợ cấp thôi việc,
mất việc làm được trả thường phụ thuộc vào thời gian làm việc cho doanh
nghiệp trước khi người lao động thôi việc, mất việc làm. Tuy nhiên, biện pháp
này có nhược điểm cơ bản là khi doanh nghiệp có nhiều người thôi việc, mất
việc, cũng là lúc doanh nghiệp gặp khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; lúc
này, doanh nghiệp lại phải chi ra một khỏan tiền lớn để trả trợ cấp thôi việc, mất
việc nên sẽ rất bị động về tài chính, nhiều doanh nghiệp thậm chí không có khả
năng chi trả.
b. Trợ giúp thất nghiệp
Để ổn định đời sống cho người lao động khi bị thất nghiệp, Chính phủ
các quốc gia thường trích từ ngân sách nhà nước chi hỗ trợ cho người lao động
trong thời gian thất nghiệp. Mọi người lao động với tư cách là thành viên của xã

hội khi gặp rủi ro thất nghiệp đều được hưởng trợ giúp (cứu trợ) của Nhà nước
mà không phải đóng góp trực tiếp. Về nguyên tắc, mức trợ giúp thất nghiệp của
Nhà nước là như nhau cho mọi người thất nghiệp nhưng với mục tiêu công bằng
xã hội, Nhà nước thường dành sự trợ giúp cao hơn cho những người thất nghiệp
có hòan cảnh khó khăn hơn. Bên cạnh dạng trợ giúp đồng đều cho mọi người
thất nghiệp, ở một số quốc gia có triển khai BHTN thì Nhà nước thực hiện trợ
giúp (cứu trợ) thất nghiệp với những người không đủ điều kiện hưởng BHTN
hoặc đã hết thời gian hưởng BHTN mà vẫn chưa tìm được việc làm.
c. Bảo hiểm thất nghiệp
Nhằm chủ động đối phó với rủi ro mất việc làm, người lao động tham gia
BHTN. BHTN thực chất là quá trình hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung
thông qua sự đóng góp của người lao động, người sử dụng lao động, có sự hỗ
trợ của Nhà nước nhằm đảm bảo đời sống cho người thất nghiệp trong thời gian
mất việc làm. BHTN hoạt động trên nguyên tắc san sẻ rủi ro, có đóng, có
hưởng. Bên cạnh việc hỗ trợ thu nhập nhằm ổn định đời sống trong thời gian
thất nghiệp, khi tham gia BHTN người lao động còn được tư vấn nghề nghiệp,
hỗ trợ đào tạo lại nghề, hỗ trợ chi phí đi lại tìm kiếm việc làm mới… Những
hoạt động này nhằm giúp người thất nghiệp nhanh chóng quay trở lại làm việc.
BHTN có thể được thực hiện dưới dạng 1 trong 9 chế độ BHXH (chế độ
BHTN) hoặc được tách ra thành một hệ thống độc lập (BHTN).
Một, BHTN là một chế độ trong hệ thống chế độ BHXH
Thất nghiệp là một loại rủi ro xã hội không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến
người lao động và gia đình họ mà còn tác động đến tất cả những vấn đề kinh tế -
xã hội của mỗi quốc gia. Do vậy, trong hệ thống các chế độ BHXH, chế độ
BHTN được coi là chế độ quan trọng. Người lao động tham gia BHXH khi bị
thất nghiệp sẽ được nhận trợ cấp BHTN do cơ quan BHXH chi trả. Mức trợ cấp
bao giờ cũng thấp hơn tiền lương, tiền công lúc đang công tác và thường phụ
thuộc vào thời gian làm việc có đóng BHTN, tỷ lệ thất nghiệp trong từng thời
kỳ, khả năng chi trả của quỹ BHXH. Thời gian hưởng trợ cấp thường được giới
hạn phù hợp với thời gian người thất nghiệp có thể tìm kiếm việc làm mới.

Hai, BHTN được tổ chức thành một hệ thống độc lập
Trong quá trình triển khai BHTN, một số quốc gia thực hiện dưới dạng
chế độ BHTN trong 9 chế độ BHXH, một số quốc gia khác thực hiện dưới dạng
BHTN độc lập. Với BHTN độc lập, một bộ máy tổ chức riêng tách khỏi BHXH
được thành lập thực hiện đăng ký đối tượng tham gia, thu các khỏan đóng góp
hình thành quỹ tài chính, quản lý quỹ, tổ chức chi trả trợ cấp. Thực hiện BHTN
dưới dạng 1 chế độ BHXH hoặc hệ thống BHTN độc lập về cơ bản chỉ khác
nhau ở công tác tổ chức, các quy định về điều kiện hưởng trợ cấp BHTN, mức
hưởng, thời gian hưởng không có sự khác biệt. Nội dung của BHTN sẽ được đề
cập chi tiết ở phần II.
Tóm lại, trợ cấp BHTN là một dạng của trợ cấp thất nghiệp. Nhằm đối
phó với rủi ro thất nghiệp, người lao động chủ động tham gia BHTN - thực hiện
việc đóng phí bảo hiểm để khi bị mất việc làm không phải do lỗi của người lao
động, họ sẽ được nhận khỏan chi trả từ quỹ BHTN. So với các dạng trợ cấp thất
nghiệp khác, trợ cấp BHTN có những nét khác biệt. Thứ nhất, muốn được
hưởng trợ cấp BHTN, người lao động phải có quá trình tham gia đóng góp nhất
định vào quỹ BHTN. Với các dạng trợ cấp thất nghiệp khác (trợ cấp thôi việc,
trợ cấp mất việc làm của chủ sử dụng cho người lao động; trợ cấp của Chính
phủ cho người thất nghiệp; trợ cấp của các Hiệp hội nghề nghiệp, các tổ chức
công đoàn cho các thành viên…), để được nhận trợ cấp, người lao động không
phải tham gia đóng góp một cách trực tiếp, mà đóng góp gián tiếp qua việc nộp
thuế, phí…
Thứ hai, mục đích cơ bản của BHTN là bảo đảm cho người lao động mất
việc làm một khỏan thu nhập thay thế cho thu nhập đã mất. Vì vậy, nếu người
lao động ở trong tình trạng không có việc làm nhưng trước đó chưa đi làm thì
như thế không phải là mất thu nhập và cần được bảo vệ. Nói cách khác, trên
giác độ của BHTN thì người thất nghiệp là những người đã qua một hạn tuổi ấn
định, có khả năng lao động, đã từng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm
và sẵn sàng làm việc khác có lương. Với các dạng trợ cấp thất nghiệp khác,
khỏan trợ cấp được chi trả cho tất cả những người thất nghiệp – bao gồm cả

những người đã từng có việc làm và những người chưa có việc làm bao giờ; bao
gồm cả những người thất nghiệp tự nguyện và không tự nguyện.
Thứ ba, với BHTN, thời gian hưởng trợ cấp bao giờ cũng có giới hạn - cơ
quan BHTN thường chỉ thanh toán trợ cấp trong một khoảng thời gian nhất
định, vượt quá khỏang thời gian đó, trợ cấp sẽ bị cắt đi - bởi BHTN luôn hướng
tới việc khuyến khích người thất nghiệp tích cực tìm kiếm việc làm nhanh
chóng tham gia trở lại vào thị trường lao động. Với dạng trợ cấp của Chính phủ
cho người thất nghiệp nhằm đảm bảo an sinh xã hội, các Chính phủ thường thực
hiện theo quan điểm cứ khi nào người lao động còn chưa có việc làm thì họ còn
cần được nhận trợ cấp thất nghiệp. Vì vậy, trong thực tế, Luật BHTN ở một số
quốc gia quy định sau thời gian hưởng BHTN, nếu người thất nghiệp vẫn chưa
tìm được việc làm thì họ sẽ được nhận trợ cấp thất nghiệp từ Chính phủ.
1.2 NHỮNG CÔNG ƯỚC QUỐC TẾ VỀ THẤT NGHIỆP, BẢO
HIỂM THẤT NGHIỆP VÀ NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ BẢO
HIỂM THẤT NGHIỆP.
Tổ chức lao động quốc tế (ILO) được thành lập vào năm 1919 với mục
đích ban đầu là xây dựng và đảm bảo thực thi các Tiêu chuẩn lao động quốc tế.
Các Tiêu chuẩn này có các đặc điểm là mang tính phổ cập, tính linh hoạt, tính
khả thi và tính thích ứng theo thời gian. Tính phổ cập thể hiện ở chỗ tất cả các
quốc gia thành viên có thể phê chuẩn và thực thi các Tiêu chuẩn này, không
phân biệt trình độ phát triển kinh tế và hệ thống kinh tế xã hội. Tính linh hoạt
thể hiện việc các Tiêu chuẩn lao động quốc tế đã tính tới những khác biệt về
hòan cảnh, điều kiện và thực tiễn của mỗi quốc gia. Các Tiêu chuẩn lao động
quốc tế mang tính khả thi do trong quá trình xây dựng đã có sự tham khảo ý
kiến 3 bên (đại diện của người lao động, đại diện của người sử dụng lao động và
Chính phủ). Các Tiêu chuẩn lao động quốc tế còn mang tính thích ứng theo thời
gian nhằm phản ánh những hoàn cảnh và nhu cầu luôn thay đổi.
Các Tiêu chuẩn lao động quốc tế được thể hiện dưới dạng các Công ước
và Khuyến nghị với những nội dung đã được thương lượng kỹ lưỡng ở cấp quốc
tế giữa các chính phủ của các quốc gia thành viên. Các Công ước chính là

những điều ước quốc tế phải được phê chuẩn và thực thi, còn các Khuyến nghị
là những văn kiện không bắt buộc nhằm hướng dẫn và định hướng cho việc xây
dựng chính sách và hành động quốc gia. Các Công ước và Khuyến nghị do vậy
tác động đến nội dung của luật pháp quốc gia và là bộ tài liệu tham khảo cho
việc xây dựng chính sách và hành động nếu các quốc gia chưa phê chuẩn những
Công ước này. (Việc phê chuẩn là chủ quyền của mỗi quốc gia thành viên).
Tính đến cuối tháng 6 năm 2004, ILO đã thông qua 185 Công ước và 195
Khuyến nghị bao trùm nhiều vấn đề như: Phát triển nguồn nhân lực; Dạy nghề;
An sinh xã hội; Điều kiện việc làm; Tiền lương; An toàn và sức khỏe nghề
nghiệp; Bình đẳng và không phân biệt đối xử … Tuy nhiên cùng với thời gian,
có rất nhiều Công ước và Khuyến nghị trong số này đã lỗi thời. Hiện này, ILO
khuyến nghị chỉ nên giữ lại trên 70 Công ước và 70 Khuyến nghị. Năm 1992,
Việt Nam đã gia nhập trở lại Tổ chức lao động quốc tế (ILO) và đã phê chuẩn
16 Công ước của ILO.
1.2.1. Những công ước quốc tế về thất nghiệp và BHTN.
Vấn đề đảm bảo cuộc sống cho người thất nghiệp đã được ILO đề cập
trong các Công ước và Khuyến nghị:
- Công ước số 44, của Tổ chức Lao động quốc tế, năm 1934.
- Công ước số 102 “Công ước về Quy phạm tối thiểu về an tòan xã hội,
năm 1952”;
- Công ước số 168 “Công ước về Xúc tiến việc làm và bảo vệ chống lại
thất nghiệp, năm 1988”.
1.2.1.1 Công ước số 44
Công ước số 44 được Hội nghị tòan thể của Tổ chức Lao động quốc tế
thông qua ngày 23 tháng 6 năm 1934.
- Đối tượng áp dụng BHTN
Điều 2, Công ước 44 quy định: Chỉ những người làm công ăn lương (làm
công cho chủ) mới được hưởng BHTN; còn những người lao động độc lập thì
không thuộc đối tượng BHTN. Tại Điều 2 cũng ghi: Tuy nhiên, tùy hòan cảnh
mỗi nước có thể đặt thêm các trường hợp ngoại lệ đối với một số đối tượng

thuộc các dạng sau:
1 Các gia nhân (những người giúp việc nhà);
2 Người lao động làm việc tại nhà;
3 Công chức Nhà nước có việc làm ổn định;
4 Người lao động có thu nhập cao có thể tự mình phòng chống rủi ro thất nghiệp;
5 Những người lao động làm việc theo mùa vụ;
6 Những lao động trẻ, sát cận tuổi lao động theo quy định;
7 Những lao động đã vượt quá tuổi quy định, nghỉ hưu, đang được hưởng trợ cấp
hưu trí;
8 Người lao động làm việc tùy dịp hoặc phụ trợ;
9 Thành viên trong gia đình của chủ nhân;
Công ước này không áp dụng cho thủy thủ, thủy thủ đánh cá và lao động
nông nghiệp.
- Điều kiện hưởng BHTN
Theo Công ước số 44 của ILO, muốn được hưởng trợ cấp, người thất
nghiệp phải có đủ các điều kiện sau:
+ Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm;
+ Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc do cơ quan có thẩm quyền xác nhận
hay tại một trung tâm đào tạo và giới thiệu việc làm do Nhà nước quản lý;
+ Có sổ BHTN để chứng nhận có tham gia đóng BHTN đủ thời hạn quy định của
thời kỳ dự bị;
+ Trước đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật
hay tranh chấp nghề nghiệp;
+ Có giấy chứng nhận mức lương hay thu nhập trước khi bị thất nghiệp (trường
hợp trả trợ cấp theo mức lương).
Điều 6, Công ước số 44 có hướng dẫn: “Thời kỳ dự bị thường không vượt
quá 26 tuần lễ làm việc (tức là tối thiểu phải có 26 lần đóng góp hàng tuần)
trong thời gian 12 tháng trước khi xin hưởng trợ cấp BHTN”.
- Thời gian hưởng trợ cấp
+ Thời gian hoãn hưởng trợ cấp: Công ước số 44 quy định thời gian này

không được vượt quá 8 ngày cho mỗi thời kỳ thất nghiệp.
+ Thời gian hưởng trợ cấp: Theo Công ước số 44, thời gian trả trợ cấp dài
hay ngắn là tùy thuộc vào khả năng tài chính của quỹ BHTN. Thời gian này
càng dài càng tốt nếu quỹ còn đủ khả năng chi trả và người lao động còn có yêu
cầu giúp đỡ (khi nào còn ở trong tình trạng thất nghiệp thì người lao động còn
cần được nhận trợ cấp BHTN).
1.2.1.2 Công ước số 102
Công ước số 102 (gọi tắt là “Công ước về An toàn xã hội (quy phạm tối
thiểu), 1952”) được Hội nghị tòan thể của Tổ chức Lao động quốc tế thông qua
ngày 28 tháng 6 năm 1952, tại “phần IV - Trợ cấp thất nghiệp” quy định: “Mọi
nước thành viên chịu hiệu lực của Phần này trong Công ước phải đảm bảo cho
những người được bảo vệ được nhận trợ cấp khi thất nghiệp”. (Điều 19).
- Trường hợp được bảo vệ
Công ước 102 quy định: “Trường hợp bảo vệ phải bao gồm tình trạng
gián đoạn thu nhập như pháp luật hoặc các quy định của quốc gia quy định, và
xảy ra do không thể có được một công việc thích hợp, trong tình hình người
được bảo vệ có khả năng làm việc và sẵn sàng làm việc.” (Điều 20).
- Những người được bảo vệ
Điều 21, quy định: “Những người được bảo vệ phải bao gồm:
a Những người làm công ăn lương được quy định, tổng số ít nhất chiếm 50% tòan
bộ những người làm công ăn lương.
b hoặc mọi người thường trú mà phương tiện sinh sống khi trường hợp bảo vệ xảy
ra không vượt quá giới hạn quy định.
c hoặc bao gồm những người làm công ăn lương mà tổng số ít nhất chiếm 50%
tòan bộ những người làm công ăn lương làm việc trong các cơ sở công nghiệp
đang sử dụng 20 người trở lên.”
- Mức chi trả
Công ước 102 quy định:
1 Nếu người được bảo vệ là người làm công ăn lương, trợ cấp là chế độ chi trả
định kỳ một khỏan ít nhất bằng 45% so với tổng số tiền lương của người lao

động nam giới thành niên.
2 Nếu người được bảo vệ là người thường trú mà các phương tiện sinh sống khi
trường hợp bảo vệ xảy ra không vượt quá giới hạn quy định, thì trợ cấp là chế
độ chi trả định kỳ một khỏan được ấn định theo một bảng tính quy định hoặc
theo bảng tính do các cơ quan có thẩm quyền quyết định theo những quy tắc
nhất định.
- Thời gian hưởng trợ cấp
Điều 24 quy định: “Trợ cấp phải được trả trong suốt thời gian trường hợp
bảo vệ xảy ra, với một ngoại trừ là thời gian được trợ cấp có thể giới hạn:
a Ở 13 tuần trong thời kỳ 12 tháng, nếu người được bảo vệ là người làm công ăn
lương;