BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN LUẬT PHÒNG, CHỐNG TÁC HẠI CỦA THUỐC LÁ

BỘ Y TẾ
BAN SOẠN THẢO

BÁO CÁO
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
DỰ ÁN LUẬT
PHÒNG, CHỐNG TÁC HẠI CỦA THUỐC LÁ

Hà Nội, tháng 5 năm 2011


I. ĐẶT VẤN ĐỀ
1. Bối cảnh đề xuất ban hành Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá
1.1. Thực trạng hút thuốc lá:
Ở Việt Nam, theo kết quả điều tra Điều tra y tế quốc gia năm 2001-2002,
56,1% nam giới và 1,8% nữ giới Việt Nam hút thuốc lá. Tỷ lệ sử dụng thuốc lá ở
nam thanh thiếu niên độ tuổi từ 17 - 24 là khá cao - 43,6%. Tuổi bắt đầu hút
thuốc chủ yếu là từ 15-22 tuổi. Ước tính, nếu trẻ em tại Việt Nam bắt đầu hút
thuốc với tỷ lệ như bố mẹ trước đây, hơn 5 triệu người dưới tuổi 15 hiện nay sẽ
chết sớm do các căn bệnh có liên quan đến thuốc lá. Với khoảng 30% dân số (21
triệu người) ở độ tuổi dưới 15 tuổi, việc phòng chống tác hại thuốc lá tại Việt
Nam là rất quan trọng. Tỷ lệ sử dụng thuốc lá cao tồn tại ở những người làm
nghề liên quan đến xây dựng, giao thơng, phía Nam hút thuốc nhiều hơn phía
Bắc, những người nghèo có xu hướng bắt đầu hút thuốc sớm hơn người có thu
nhập cao. Do đó, số người tử vong do sử dụng thuốc lá sẽ ngày càng tăng nếu
khơng có những biện pháp can thiệp hữu hiệu.
1.2. Ảnh hưởng về kinh tế xã hội của việc hút thuốc lá
Hút thuốc lá là nguyên nhân của 25 căn bệnh trong đó có nhiều căn bệnh
nguy hiểm như: ung thư phổi, bệnh phổi tắc nghẽn mạn tính, nhồi máu cơ tim,
xơ vữa động mạch và các bệnh khác (ung thư vòm họng, ung thư da, chuyển
màu da, loãng xương, ung thư thanh quản, phế quản, đục nhãn mắt, loét dạ dày,

liệt dương, giảm khả năng sinh sản…) do khói thuốc lá có chứa hơn 7.000 chất
hố học trong đó có khoảng 70 chất là tác nhân gây ung thư, điển hình là các
chất như CO, Benzopyren, Toluen... Những người nghiện thuốc lá có nguy cơ tử
vong cao gấp 2,5-10 lần so với người không hút thuốc lá. Đặc biệt, ở một số
ngành nghề có nguy cơ cao mắc các bệnh phổi nghề nghiệp như dệt may, khai
thác đá, mỏ, quặng, sản xuất vật liệu xây dựng… thì người lao động hút thuốc sẽ
có nguy cơ mắc bệnh cao hơn rất nhiều.
Tại Việt Nam, trong số 4 nguyên nhân gây tử vong cao thì thuốc lá đứng
hàng thứ hai sau HIV và tiếp theo là rượu và tai nạn giao thông. Tổ chức Y tế
Thế giới ước tính, mỗi năm Việt Nam có khoảng 40.000 người tử vong vì các
bệnh có liên quan đến sử dụng thuốc lá, gấp gần 4 lần số ca tử vong vì tai nạn
giao thông đường bộ tại nước ta mỗi năm, ước tính có khoảng 8 triệu người sẽ
chết vì các bệnh liên quan đến thuốc lá trong đó gần 4 triệu người sẽ chết ở độ
tuổi trung niên.
Thuốc lá gây ra những ảnh hưởng có hại đến kinh tế xã hội nói chung
như: Hút thuốc lá ảnh hưởng đến chi tiêu ngân sách và của người dân do gánh
2


nặng chi phí y tế để chữa trị các bệnh do thuốc lá gây ra và dùng tiền để mua
thuốc lá; đóng vai trị ngăn trở thành tựu xố đói giảm nghèo; suy yếu thể lực,
tầm vóc và chất lượng dân số Việt Nam...
Thuốc lá gây ra những ảnh hưởng có hại khác đến vệ sinh mơi trường,
làm gia tăng hoạt động buôn lậu, gây ra nguy cơ cháy nổ…
2. Cơ sở đánh giá tác động của Luật:
Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XII
ban hành kèm theo Nghị quyết số 11/2007/QH12 ngày 21/11/2007, Chính phủ
đã giao cho Bộ Y tế chủ trì soạn thảo Dự án Luật Phòng, chống tác hại của thuốc
lá (PCTHTL).
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008,

cơ quan tổ chức, chủ trì soạn thảo Luật phải tổng kết việc thi hành pháp luật,
đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, đánh giá thực
trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án luật. Nếu cần, có
thể đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn
bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên
quan đến nội dung của dự án, dự thảo.
Mặt khác, cơ quan chủ trì xây dựng đề án Luật cũng phải tổ chức đánh giá
tác động kinh tế - xã hội mà thực chất là đánh giá tính khả thi và viết báo cáo
đánh giá tác động của Dự thảo Luật. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động
phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó;
chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp.
Nhằm cung cấp đủ các thông tin làm cơ sở cho việc xây dựng Luật Phòng,
chống tác hại của thuốc lá đáp ứng được với u cầu chung thì ngồi các báo
cáo tổng kết, đánh giá việc thực thi các văn bản pháp luật có liên quan, việc
đánh giá tác động kinh tế - xã hội của Dự thảo Luật Phòng, chống tác hại của
thuốc lá (Báo cáo RIA) sẽ góp phần nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải
pháp đối với từng vấn đề là rất cần thiết.
II. MỤC TIÊU CỦA BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ:
Mục tiêu của báo cáo này nhằm đánh giá tác động kinh tế - xã hội đối với
một số nội dung chủ yếu trong Dự thảo Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá
góp phần củng cố cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng và hồn thiện Luật, giúp
Chính phủ và Quốc hội có đủ thơng tin để quyết định thơng qua Luật này.
III. PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ
Báo cáo này được thực hiện để đánh giá các vấn đề chủ chốt quy định
trong Dự thảo số 2 Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá.
3


Phương pháp đánh giá được sử dụng trong Báo cáo này được thực hiện
theo khung phân tích RIA tối thiểu 1 dựa trên tài liệu hướng dẫn thực hiện đánh

giá RIA ở Việt Nam do Tổ chức GTZ biên soạn.
Quy trình thực hiện RIA của Dự thảo Luật Phịng, chống tác hại của thuốc
lá được tiến hành theo các bước sau:
1. Xác định các vấn đề ưu tiên đánh giá (vấn đề chính sách) dựa trên
các tiêu chí rõ ràng:
- Mơ tả những nội dung chính của Luật, xác định các vấn đề và nêu rõ tại
sao những nội dung quy định trong Luật là cần thiết. Sau đó, dựa trên các tiêu
chí để xác định các vấn đề chủ chốt cần được đánh giá.
- Tiêu chí xác định vấn đề bao gồm: (1) là vấn đề mới mà các văn bản
trước đây chưa có; (2) vấn đề có tác động đáng kể, sẽ tạo thay đổi và ảnh hưởng
lớn đến kinh tế - xã hội, hoạt động phòng, chống tác hại của thuốc lá, sản xuất
kinh doanh thuốc lá và các đối tượng có liên quan; (3) vấn đề đang cịn có ý kiến
khác nhau.
- Nghiên cứu, đánh giá trực tiếp đối với các vấn đề dự kiến quy định trong
dự thảo Luật. Không nghiên cứu, đánh giá lại các vấn đề đã được nghiên cứu
nhiều trước đây như: tác hại của thuốc lá, việc thực thi các quy định pháp luật
hiện hành.... (các nội dung này được rà soát lại trên cơ sở các nghiên cứu đã
triển khai).
- Do khơng đủ nguồn lực, việc đánh giá chi phí lợi ích kinh tế chủ yếu dựa
vào tổng hợp các kết quả nghiên cứu độc lập trước đây đã có về vấn đề này.
Tóm tắt kết quả các nghiên cứu chi phí lợi ích được đính kèm báo cáo này như
là một tài liệu tham khảo thêm.
- Dựa trên các tiêu chí này, Ban soạn thảo, Tổ biên tập và Nhóm đánh giá
đã thảo luận, phân tích để xác định 5 vấn đề lớn cần được đánh giá gồm:
(1) Phạm vi điều chỉnh của dự án Luật
(2) In cảnh báo sức khỏe.
(3) Cấm hút thuốc lá tại các địa điểm cơng cộng.
(4) Trích một khoản kinh phí từ mỗi bao/gói thuốc lá được sản xuất, nhập
khẩu cho cơng tác phịng, chống tác hại của thuốc lá
(5) Thành lập Quỹ phòng, chống tác hại của thuốc lá.

Đồng thời, Nhóm nghiên cứu cũng thống nhất đánh giá một cách sơ bộ
hiệu quả tổng thể của các biện pháp can thiệp trên và của Luật đến kinh doanh
1

Implementation of a Regulatory Impact Assessment Process in Vietnam – GTZ 2007

4


thuốc lá và lợi ích kinh tế - xã hội của PCTHTL cùng một số vấn đề khác như
lồng ghép giới, thủ tục hành chính.
2. Xác định các mục tiêu của vấn đề cần được đánh giá:
Mỗi vấn đề đều được xác định mục tiêu chính sách cần đạt để làm tiêu chí
so sánh, lựa chọn phương án.
3. Xác định các lựa chọn/phương án thay thế: liệt kê tất cả các lựa
chọn thay thế ngoài nội dung của dự thảo Luật và chứng minh những nội dung
quy định trong dự thảo Luật sẽ là phương án lựa chọn tốt nhất giúp giải quyết
được vấn đề, bảo đảm:
- Đáp ứng yêu cầu bắt buộc của Cơng ước khung về kiểm sốt thuốc lá.
- Khả thi trong điều kiện của Việt Nam.
- Tác động tích cực đến cơng tác phịng, chống tác hại của thuốc lá.
- Giúp Chính phủ kiểm sốt hiệu quả sản xuất, kinh doanh thuốc lá.
- Chi phí hợp lý để triển khai thực hiện Luật.
4. Xác định các dữ liệu và thơng tin cần phân tích:
Có 3 nhóm dữ liệu liên quan được xác định cho mỗi vấn đề: Thông tin về
thực trạng quan hệ xã hội được điều chỉnh (cơ sở thực tiễn); thông tin, kết quả từ
những nghiên cứu đã được công bố (cơ sở khoa học) và cơ sở pháp lý của vấn
đề.
5. Xác định phương pháp thu thập dữ liệu: Sử dụng phương pháp
nghiên cứu định tính và định lượng

5.1. Phương pháp nghiên cứu định tính chủ yếu từ nghiên cứu tài liệu sẵn
có và qua thảo luận tại hội thảo, hội nghị
5.1.1. Tổng quan tài liệu:
- Tham khảo các mơ hình tham chiếu, kinh nghiệm và Luật tương tự ở các
nước khác.
- Thông tin từ tổng hợp, phân tích các tài liệu thứ cấp có liên quan đến các
nội dung đánh giá ở trong và ngoài nước; đặc biệt là các kết quả nghiên cứu đã
được cơng bố, có độ tin cậy.
5.1.2. Tọa đàm, thảo luận xin ý kiến của các chuyên gia phòng, chống tác
hại thuốc lá, chuyên gia y tế, nhà hoạch định chính sách y tế, các cơ quan xây
dựng pháp luật, các doanh nghiệp và một số tổ chức xã hội ở tuyến trung ương
và địa phương.
5.1.3. Khảo sát, tham vấn nhanh thực tế ở một số Bộ và địa phương (Bộ
Công thương, Bộ Y tế, Hà Nội, Khánh Hòa): tiến hành các cuộc thảo luận với
5


lãnh đạo Bộ Công thương, Bộ Y tế, HĐND và UBND một số tỉnh, các đại biểu
Quốc hội và nhóm đối tượng chịu sự tác động của Luật như lãnh đạo các doanh
nghiệp sản xuất kinh doanh thuốc lá. Đồng thời, tham quan, khảo sát tại một số
quốc gia như Thái Lan, Malaysia, HongKong, Australia, Peru, Brazil, Trung
Quốc.
Nội dung thảo luận tập trung tìm hiểu: quan điểm đối với các nội dung đề
xuất trong Dự thảo Luật, các lựa chọn thay thế, tác động kinh tế, xã hội và tính
khả thi của các lựa chọn; khó khăn thuận lợi nếu các lựa chọn được áp dụng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu định lượng:
Xây dựng Phiếu khảo sát, trưng cầu ý kiến, báo cáo thu thập thông tin và
tiến hành thu thập ý kiến của các chuyên gia trong các lĩnh vực: y tế, quản lý,
nghiên cứu, hoạch định chính sách, pháp luật, kinh tế, xã hội...
6. Tiến hành thu thập số liệu và tham vấn

Thời điểm thực hiện thu thập số liệu, đánh giá và viết báo cáo này được
tiến hành các vấn đề chủ chốt quy định trong Dự thảo số 1 và số 2 Luật Phòng,
chống tác hại của thuốc lá. Tuy nhiên, với từng vấn đề, báo cáo này được cập
nhật trong suốt quá trình soạn thảo và hồn thiện dự án Luật cho đến thời điểm
trình Chính phủ và cả trình Quốc hội.
7. Đánh giá và phân tích các dữ liệu thu thập được:
a) Đánh giá tác động kinh tế - xã hội của các lựa chọn thay thế (nêu rõ
một phần lợi ích trực tiếp, gián tiếp và chi phí cần thiết cũng như những tác
động về KT-XH, quyền con người, công bằng, giới, người nghèo, …); tác động
tới hệ thống quản lý nhà nước, đến các đối tượng chịu tác động trực tiếp của
Luật (doanh nghiệp, người hút thuốc lá, thủ tục hành chính...).
b) Đánh giá tác động về sự phát triển bền vững, tính khả thi trong triển
khai thực hiện.
8. Viết báo cáo.

6


KẾT QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
CỦA CÁC CHÍNH SÁCH TRONG DỰ ÁN LUẬT
1. Vấn đề 1: Phạm vi điều chỉnh của Luật Phòng, chống tác hại của
thuốc lá
1.1 Xác định vấn đề
1.1.1. Cơ sở của vấn đề
1.1.1.1. Cơ sở thực tiễn:
Như trên đã phân tích, thuốc lá và việc hút thuốc có ảnh hưởng mạnh mẽ
đến nhiều mặt của nền kinh tế xã hội, môi trường… Đặc biệt, thuốc lá là nguyên
nhân gây ảnh hưởng đến sức khoẻ của người dân, gây ra hàng loạt các bệnh
nguy hiểm có nguy cơ tử vong rất cao. Do đó, phịng chống tác hại thuốc lá là
một ưu tiên trong bảo vệ sức khỏe nhân dân cũng như góp phần xố đói giảm

nghèo, cải thiện mơi trường, giảm gánh nặng chi phí xã hội cho ngân sách nhà
nước, giảm bớt khó khăn cho ngành y tế… Để đạt được những yêu cầu này cần
có một khung pháp luật đủ mạnh để kịp thời điều chỉnh việc sản xuất, kinh
doanh thuốc lá cũng như việc hút thuốc lá đang diễn ra tràn lan hiện nay.
1.1.1.2. Cơ sở pháp lý
a) Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP ngày 14/8/2000 của Chính phủ về chính
sách quốc gia phịng chống tác hại của thuốc lá giai đoạn 2000-2010 đã qua gần
10 năm thực hiện, cần phát triển lên thành Luật để tăng hiệu quả, hiệu lực
phòng, chống tác hại của thuốc lá.
b) Việt Nam đã phê chuẩn tham gia Công ước Khung về Kiểm sốt Thuốc
lá ngày 11/11/2004. Cơng ước Khung đã có hiệu lực áp dụng tại Việt Nam từ
ngày 17/03/2005. Theo đó, cần nội luật hóa các quy định của Cơng ước khung
để có đủ cơ sở pháp lý tổ chức thực hiện các quy định của Công ước này tại Việt
Nam.
b) Nghị quyết số 48/2010/QH12 của Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 7
ngày 19/06/2010 về Chương trình xây dựng Luật của Quốc hội năm 2011 đã
quyết định sẽ cho ý kiến Luật phòng chống tác hại thuốc lá vào kỳ họp thứ 2
quốc hội khóa XIII năm 2011.
1.1.2. Thực trạng pháp luật
Qua thống kê hiện có gần 75 văn bản liên quan đến hoạt động phòng,
chống tác hại và kiểm sốt thuốc lá, trong đó có gần 10 văn bản có quy định liên

7


quan trực tiếp đến phòng, chống tác hại của thuốc lá. Trong đó, quan trọng nhất
là các văn bản sau:
- Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP ngày 14/8/2000 của Chính phủ về chính
sách quốc gia phịng chống tác hại của thuốc lá giai đoạn 2000-2010
- Nghị định số 119/2007/NĐ-CP ngày 18/10/2007 của Chính phủ về sản

xuất, kinh doanh thuốc lá
- Quyết định số 88/2007/QĐ-TTg ngày 13/6/2007 phê duyệt chiến lược
tổng thể ngành thuốc lá Việt Nam đến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020
- Chỉ thị số 12/2007/CT-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ về
việc tăng cường phịng, chống tác hại của thuốc lá
- Quyết định số 02/2007/QĐ-BYT ngày 15/01/2007 của Bộ trưởng Bộ Y
tế về in cảnh báo sức khỏe trên vỏ bao thuốc lá
Hệ thống văn bản pháp luật về PCTHTL được xây dựng theo hai nhóm
chính: Nhóm văn bản về PCTHTL và nhóm văn bản về quản lý sản xuất, kinh
doanh thuốc lá.
Nội dung pháp luật về PCTHTL bao gồm các biện pháp giảm nhu cầu sử
dụng thuốc lá, các biện pháp giảm, kiểm soát nguồn cung cấp thuốc lá và các
biện pháp khác trong PCTHTL. Đến nay, văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất
điều chỉnh toàn diện về vấn đề này là Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP ngày
14/8/2000 của Chính phủ về "Chính sách quốc gia PCTHTL giai đoạn 20012010. Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành cũng ban hành nhiều
văn bản có nội dung liên quan đến PCTHTL. 2
Nội dung pháp luật về quản lý sản xuất, kinh doanh thuốc lá được điều
chỉnh chủ yếu trong Nghị định số 119/2007/NĐ-CP ngày 18/7/2007 của Chính
phủ về sản xuất và kinh doanh thuốc lá. Đồng thời, nội dung này còn được quy
định trong nhiều văn bản pháp luật khác của Thủ tướng Chính phủ và các Bộ.3
Bên cạnh đó, ngày 11/11/2004, Việt Nam đã tham gia Cơng ước khung về
kiểm sốt thuốc lá. Cơng ước đã có hiệu lực áp dụng tại Việt Nam từ ngày
17/3/2005. Do vậy, cần thiết phải nội luật hóa Cơng ước này thành luật để có cơ
sở pháp lý đủ mạnh cho việc tổ chức hiệu quả công tác PCTHTL ở nước ta.
Hạn chế của hệ thống pháp luật về PCTHTL:
- Các văn bản pháp luật về PCTHTL được ban hành từ những năm 19902001 đến nay phần nhiều đã lạc hậu, khơng cịn theo kịp các u cầu mới nảy
sinh trong PCTHTL cũng như xu thế hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam.
2

Xem thêm: Báo cáo tổng quan pháp luật về phòng, chống tác hại của thuốc lá, Bộ Y tế - 2011.

3

Xem thêm: Báo cáo tổng quan pháp luật về phòng, chống tác hại của thuốc lá, Bộ Y tế - 2011.

8


Nhiều văn bản đã hết hiệu lực pháp luật nhưng chưa có văn bản thay thế. Nghị
quyết số 12/2000/NQ-CP là văn bản quy định toàn diện về PCTHTL hiện cũng
đã hết thời hạn áp dụng.
- Hiệu lực pháp lý của các văn bản về PCTHTL còn thấp, mới dừng lại ở
thẩm quyền của Chính phủ và các Bộ ngành. Việt Nam chưa có luật riêng để
điều chỉnh tồn diện về PCTHTL. Trong khi đó, nhiều nước là thành viên của
Cơng ước khung đã ban hành luật để điều chỉnh vấn đề này.
- Nội dung PCTHTL nằm rải rác trong các văn bản do nhiều cơ quan có
thẩm quyền ban hành, điều chỉnh trong phạm vi hẹp, chưa bảo đảm tính thống
nhất, đồng bộ và toàn diện. Một số văn bản đã bộc lộ những mâu thuẫn, chồng
chéo. Chẳng hạn, nội dung in cảnh báo sức khỏe được quy định cả trong văn bản
của Chính phủ và của Bộ Y tế nhưng không thống nhất; Quy định hàm lượng tar
và nicotine trong Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Bộ Y tế cũng khác
nhau. Các địa điểm công cộng cấm hút thuốc lá được quy định tại nhiều văn bản
khác nhau như Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân, Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP,
Quyết định số 1315/QĐ-TTg nhưng chưa thống nhất và khơng có hướng dẫn cụ
thể nên khi áp dụng gặp nhiều khó khăn.
- Quy định về xử phạt vi phạm trong lĩnh vực PCTHTL chưa mạnh nên
hiệu quả thấp. Quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi hút
thuốc lá tại nơi cơng cộng có quy định cấm chưa có chế tài đủ mạnh, quy định
về thẩm quyền xử phạt chưa bảo đảm tính khả thi khi giao trách nhiệm chính
cho đội ngũ thanh tra y tế còn mỏng về lực lượng mà các địa điểm công cộng lại

nhiều.
- Các văn bản quy định trực tiếp về phòng, chống tác hại của thuốc lá còn
rất yếu và thiếu. Trong khi đó, các văn bản quy định về sản xuất, kinh doanh
thuốc lá không gắn với phòng, chống tác hại của thuốc lá khá chi tiết, đầy đủ.
- Các văn bản quy định về sản xuất, kinh doanh thuốc lá chưa chú trọng
đến PCTHTL. Đặc biệt, quy định về giá và thuế còn ở mức thấp so với khu vực
và thế giới. Quy định về thông tin cho người sử dụng các tác hại của thuốc lá và
việc hút thuốc lá đến sức khỏe chưa được chú trọng. Cảnh báo sức khỏe chỉ bắt
buộc in bằng chữ nên chưa có hiệu quả tác động nhiều đến người dân.
- Ngồi ra, nội dung về PCTHTL cịn nhiều khoảng trống chưa được pháp
luật điều chỉnh như: trách nhiệm triển khai quy định cấm hút thuốc lá nơi công
cộng; thành lập cơ sở tư vấn và cai nghiện thuốc lá; in cảnh báo sức khỏe bằng
hình ảnh, cấm tài trợ thuốc lá, huy động tài chính cho PCTHTL…4

Xem thêm: Báo cáo Tổng quan pháp luật về phòng, chống tác hại của thuốc lá, Bộ Y tế - 2011. Báo
cáo tổng kết thực hiện Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP, Bộ Y tế - 2011.
4

9


1.1.3. Kết quả khảo sát trưng cầu ý kiến5:
- Đối với các quy định hiện hành về phòng, chống tác hại của thuốc lá:
34.6% số người được hỏi cho rằng đã đầy đủ, rõ ràng; 16.3% cho rằng chưa đầy
đủ, chưa rõ ràng, còn mâu thuẫn, chồng chéo; 49.03% cho rằng còn nhiều nội
dung chưa được quy định.
- Đối với mức độ thực hiện các quy định pháp luật về phòng, chống tác
hại của thuốc lá hiện nay: 52.9% số người được hỏi cho rằng thực hiện chưa
nghiêm; 29.8% cho rằng thực hiện rất kém; 22.1% cho rằng hầu như khơng
được thực hiện. Đặc biệt khơng có ý kiến nào cho rằng đã được thực hiện

nghiêm chỉnh, đầy đủ.
- Đối với hiệu lực của các quy định pháp luật về phòng, chống tác hại của
thuốc lá: 86.5% số người được hỏi cho rằng chưa đủ mạnh, cần có văn bản pháp
luật có hình thức và hiệu lực cao hơn; chỉ có 4.8% cho rằng đã đủ mạnh.
1.2. Mục tiêu của chính sách
- Thể hiện quyết tâm chính trị của Đảng và Nhà nước ta trong việc giải
quyết các vấn đề về sức khỏe cộng đồng, đói nghèo, nâng cao chất lượng dân số
và phát triển kinh tế bền vững.
- Bảo vệ quyền và lợi ích của người dân khỏi các ảnh hưởng có hại của
thuốc lá, đặc biệt là ảnh hưởng của hút thuốc thụ động đối với những người
không hút thuốc.
- Khắc phục những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành về
PCTHTL, tạo cơ sở pháp lý cao, thống nhất để phòng, chống tác hại của thuốc lá
hiệu quả.
- Giảm dần tỷ lệ sử dụng thuốc lá và sức mua thuốc lá.
- Hoàn thiện hệ thống pháp luật về y tế đặc biệt trong lĩnh vực phòng,
chống các bệnh khơng lây nhiễm.
- Bảo đảm kiểm sốt để giảm dần nguồn cung cấp thuốc lá, giúp Chính
phủ quản lý chặt chẽ ngành thuốc lá.
- Nội luật hóa Cơng ước ước khung về kiểm soát thuốc lá mà Việt Nam là
thành viên theo nghĩa vụ của thành viên Công ước.
1.3. Các phương án để lựa chọn
Có 3 phương án để lựa chọn cho vấn đề này:
Phương án 1A: Điều chỉnh toàn bộ các biện pháp giảm cung giảm cầu
thuốc lá trong đó có quy định cụ thể về sản xuất, kinh doanh thuốc lá và các điều
kiện bảo đảm cho phòng, chống tác hại của thuốc lá.
5

Kết quả khảo sát của Vụ Pháp chế - Bộ Y tế năm 2010.

10


Phương án 1B: Chỉ điều chỉnh các biện pháp chủ yếu liên quan đến giảm
cung và giảm cầu thuốc lá; những vấn đề lớn, mang tính nguyên tắc về sản xuất
kinh doanh thuốc lá và giao Chính phủ quy định cụ thể.
Phương án 1C: Điều chỉnh các nội dung bắt buộc theo u cầu của Cơng
ước khung về kiểm sốt thuốc lá mà Việt Nam là thành viên, không quy định cụ
thể về sản xuất, kinh doanh thuốc lá.
1.4. Đánh giá tác động của các phương án
1.4.1 Tác động của Phương án 1A:
1.4.1.1. Lợi ích
Nhà nước có được một chính sách tồn diện, cụ thể về phịng, chống tác
hại của thuốc lá, kiểm soát thuốc lá, bao gồm cả các vấn đề liên quan đến sản
xuất, kinh doanh thuốc lá.
1.4.1.2. Thách thức, quan ngại và chi phí:
- Cơng ước khung về kiểm soát thuốc lá (FCTC) đã được Việt Nam phê
chuẩn vào tháng 12/2004 và có hiệu lực từ ngày 17/3/2005. Đây là cam kết
chính trị của nhà nước ta đối với thế giới về bảo vệ sức khỏe cộng đồng nên cần
thiết phải được nội luật hóa.
- Mục đích của Công ước khung là "nhằm bảo vệ các thế hệ hiện nay và
tương lai khỏi các hậu quả tàn phá về sức khỏe, xã hội, môi trường và kinh tế
của việc tiêu thụ thuốc lá và phơi nhiễm với khói thuốc lá nhằm làm giảm đáng
kể và liên tục tỷ lệ người sử dụng thuốc lá và phơi nhiễm với khói thuốc lá" 6. Do
đó, các quy định của Cơng ước khung đều hướng đến mục tiêu phịng, chống các
tác hại của thuốc lá. Công ước khung không quy định các nội dung khơng có
liên quan đến phịng, chống tác hại của thuốc lá. Nếu quy định chi tiết các nội
dung về sản xuất, kinh doanh thuốc lá trong dự thảo Luật sẽ không bảo đảm phù
hợp với phạm vi điều chỉnh chỉnh của Công ước khung.
- Theo Công ước khung, khái niệm "kiểm sốt thuốc lá" khơng có nghĩa là

kiểm soát tất cả các hoạt động sản xuất, kinh doanh thuốc lá. "Kiểm soát thuốc
lá là một loạt các chiến lược giảm cung, giảm cầu và giảm tác hại của thuốc lá
nhằm tăng cường sức khỏe cho nhân dân bằng cách loại trừ hoặc giảm tiêu thụ
các sản phẩm thuốc lá hoặc giảm phơi nhiễm với khói thuốc lá"7.
- Các quốc gia ban hành Luật có tên là kiểm sốt thuốc lá thì đều có thêm
một Luật riêng về Bảo vệ sức khỏe của người không hút thuốc và ngăn ngừa tác
6

Điều 3. Mục đích của Cơng ước FCTC.

Cơng ước khung về Kiểm sốt thuốc lá - FCTC, Khoản (d) Điều 1. Sử dụng các thuật ngữ của Công
ước.
7

11


hại của thuốc lá. Trong đó, Luật Kiểm sốt thuốc lá cũng có phạm vi điều chỉnh
là các biện pháp giảm nguồn cung cấp thuốc lá như Dự án Luật PCTHTL của
Việt Nam. Tức là, chỉ quy định các biện pháp giảm nguồn cung cấp thuốc lá để
tránh xung đột với quan điểm bảo vệ sức khỏe nhân dân.
- Quan điểm xây dựng Luật nói chung là nhằm phịng ngừa và giảm tác
hại của thuốc lá. Nếu các quy định của dự thảo Luật chỉ mang tính chất thuần
túy là quy định về sản xuất kinh doanh thuốc lá sẽ không phù hợp với quan điểm
chỉ đạo trong trong xây dựng Luật.
- Sản xuất kinh doanh thuốc lá là một lĩnh vực được nhà nước cho phép,
chỉ hạn chế tiêu dùng nhằm bảo vệ sức khỏe người dân. Do đó, nhà nước chủ
trương quản lý ngành thuốc lá theo định hướng và chỉ thực hiện các biện pháp
can thiệp để giảm tác hại của thuốc lá. Trong giai đoạn hiện nay, Nhà nước tập
trung ưu tiên vào các biện pháp phòng ngừa và giảm tác hại do thuốc lá gây ra.

Do đó, phạm vi điều chỉnh của Luật cần ưu tiên và thể hiện được mục tiêu này.
- Nếu dự thảo Luật điều chỉnh chi tiết các vấn đề về sản xuất, kinh doanh
thuốc lá, trong đó có các vấn đề khơng gắn với phịng, chống tác hại của thuốc lá
sẽ tạo nên xung đột về mặt quan điểm và pháp lý ngay trong nội hàm của dự
thảo Luật, giữa một bên là mục tiêu lợi nhuận của hoạt động thương mại trong
sản xuất, kinh doanh thuốc lá và mục tiêu sức khỏe cộng đồng, phi lợi nhuận của
công tác phòng, chống tác hại của thuốc lá. Đồng thời, sẽ khó phân định được
nội dung của quản lý nhà nước về phòng chống tác hại của thuốc lá với quản lý
kinh doanh thuốc lá. Do đó, dễ dẫn đến cách hiểu Nhà nước vẫn ưu tiên phát
triển ngành thuốc lá, quyết tâm phịng, chống tác hại thuốc lá khơng triệt để.
- Các hoạt động sản xuất, kinh doanh khác không liên quan đến phòng,
chống tác hại của thuốc lá như trồng, chế biến và kinh doanh nguyên liệu thuốc
lá; sản xuất, kinh doanh sản phẩm thuốc lá và máy móc thiết bị chuyên ngành
thuốc lá đã được điều chỉnh trong Luật Thương mại, Pháp lệnh Quảng cáo, Luật
Chất lượng sản phẩm hàng hóa, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt,
Luật Cạnh tranh, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp... và các luật khác nhau có
liên quan nên không cần thiết phải đưa các vấn trên vào Luật này. Trên thực tế,
các hoạt động sản xuất, kinh doanh thuốc lá trên hiện đang thực hiện theo Nghị
định, Quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ8.
- Nếu quy định một dự thảo Luật chi tiết về quản lý đối với ngành thuốc lá
thì Nhà nước cần thể hiện rõ trong Luật quan điểm có điều chỉnh để tiến đến thu

Nghị định số 119/2007/NĐ-CP ngày 18/7/2007 của Chính phủ về sản xuất, kinh doanh thuốc lá;
Quyết định số 88/2007/QĐ-TTg ngày 13/6/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược tổng
thể ngành thuốc lá Việt Nam đến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020.
8

12

hẹp ngành sản xuất này hay tiếp tục duy trì như hiện nay. Trong khi vấn đề này
cần có đủ thời gian và nguồn lực để nghiên cứu, đánh giá.
- Kinh phí chi cho việc tổ chức thực hiện Luật theo phương án này sẽ rất
cao do phải thực hiện tổng thể toàn bộ các quy định về sản xuất kinh doanh và
phương, chống tác hại của thuốc lá trong bối cảnh nguồn lực của Việt Nam còn
hạn chế.
1.4.2 Tác động của Phương án 1B:
1.4.2.1. Lợi ích:
- Phạm vi điều chỉnh của Luật bảo đảm tương đối phù hợp với Công ước
khung, khắc phục được một số hạn chế của phương án 1A khi không quy định
chi tiết về sản xuất, kinh doanh thuốc lá.
- Việc đưa một số quy định có tính ngun tắc về quản lý sản xuất, kinh
doanh thuốc lá sẽ tạo cơ sở để Chính phủ quy định cụ thể.
1.4.2.2. Thách thức, quan ngại và chi phí:
- Việc Luật quy định mang tính nguyên tắc đối với sản xuất, kinh doanh
thuốc lá trong bối cảnh chưa xác định được quan điểm có tiến tới thu hẹp ngành
thuốc lá hay khơng sẽ khơng bảo đảm được tính nhất quán và mục tiêu của Luật.
Do vậy, các quy định nguyên tắc về sản xuất, kinh doanh thuốc lá sẽ có tính khả
thi thấp, khó thể hiện rõ mục tiêu PCTHTL.
- Chi phí thực hiện phương án này thấp hơn phương án 1A do chưa phải
tập trung tổ chức lại toàn diện ngành thuốc lá (sắp xếp lại, đánh giá năng lực để
điều chỉnh sản lượng...) trong thời gian trước mắt.
1.4.3 Tác động của Phương án 1C:
1.4.3.1. Lợi ích:
- Phạm vi điều chỉnh của Luật bảo đảm tương đối phù hợp với Cơng ước
khung về kiểm sốt thuốc lá.
- Phạm vi điều chỉnh của Luật vẫn bảo đảm tính tồn diện và cân đối vì
bao gồm cả các biện pháp giảm cung và giảm cầu gắn với tác hại của thuốc lá,
nghĩa là ưu tiên tác động vào các nội dung cơ bản của hoạt động sản xuất, kinh
doanh và sử dụng thuốc lá có liên quan chặt chẽ đến phòng, chống tác hại của

thuốc lá.
- Bảo đảm mục tiêu của Luật là tập trung vào các biện pháp phòng ngừa
và giảm tác hại của thuốc lá.
- Việc ưu tiên các biện pháp gắn với phòng, chống tác hại của thuốc lá sẽ
phù hợp với điều kiện về nguồn lực và điều kiện kinh tế xã hội hiện nay của Việt
13


Nam, thể hiện rõ chiến lược của Nhà nước trong phịng, chống tác hại của thuốc
lá. Đó là ngành thuốc lá vẫn cần được tiếp tục duy trì để bảo đảm cân đối cho
nguồn thu ngân sách cũng như nhu cầu việc làm của người lao động. Nhà nước
tập trung vào khâu giảm cầu để bảo đảm giảm bớt tỷ lệ hút thuốc lá trong dân
chúng, tạp trung vào các biện pháp giảm tác hại để vừa giảm cầu vừa hạn chế
các bất lợi về sức khỏe cho người dân. Nếu các biện pháp giảm cầu được thực
hiện tốt thì các biện pháp giảm cung mới có thể phát huy tác dụng và bảo đảm
phù hợp với quan hệ cung cầu. Mặt khác, thuốc lá là sản phẩm có tính gây
nghiện nên biện pháp giảm cầu phải đồng bộ và thường triển khai trong một thời
gian tương đối mới mang lại hiệu quả. Nếu tập trung quá nhiều vào biện pháp
giảm cung có thể dẫn đến các hệ quả tiêu cực như mất cân đối trong quan hệ
cung cầu, gia tăng buôn lậu...
Như vậy, việc tăng cường các biện pháp giảm cầu và quy định các biện
pháp giảm cung - liên quan đến khâu sản xuất, kinh doanh thuốc lá ở mức độ
thích hợp sẽ bảo đảm tính thống nhất và khả thi của dự thảo Luật.
1.4.3.2. Thách thức, quan ngại và chi phí:
- Một số ý kiến cho rằng, nếu không quy định về hoạt động sản xuất kinh
doanh thuốc lá thì sẽ khơng có tính định hướng cho ngành thuốc lá, khơng có
được một dự án Luật quy định tổng thể. Tuy nhiên, lo ngại này không phải là
vấn đề lớn vì hiện Chính phủ đã có Nghị định về sản xuất, kinh doanh thuốc lá
để điều chỉnh các vấn đề có liên quan. Các quy định về biện pháp giảm nguồn
cung cấp thuốc lá trong dự thảo Luật hồn tồn đủ cơ sở để Chính phủ quy định

chi tiết về hoạt động kinh doanh thuốc lá.
- Chi phí để thực hiện phương án này là mức thấp nhất vì chưa phải thay
đổi nhiều hệ thống pháp luật về kinh doanh thuốc lá, chỉ tập trung tăng cường
các biện pháp liên quan đến PCTHTL và đạt được mục tiêu của dự thảo Luật đề
ra.
1.5. Kết luận và kiến nghị
Để thực hiện đồng bộ, thống nhất, toàn diện, hiệu quả cơng tác phịng
chống tác hại của thuốc lá, Dự án Luật quy định đồng thời cả các biện pháp
giảm cầu và giảm cung đối với thuốc lá. Trong đó, Dự án Luật chú trọng tập
trung trước hết đến các biện pháp giảm nhu cầu sử dụng đối với thuốc lá để từng
bước giảm số người sử dụng thuốc lá, giảm tác hại của thuốc lá, kết hợp với các
biện pháp giảm dần nguồn cung cấp thuốc lá có định hướng, theo lộ trình, bảo
đảm tính khả thi và phù hợp với định hướng phát triển bền vững của nền kinh tế
- xã hội của Việt Nam.
Ngồi ra, mục đích ban hành Luật nhằm bảo đảm cơng tác phịng, chống
tác hại của thuốc lá nên Dự án Luật không quy định cụ thể về hoạt động kinh
14


doanh thuốc lá mà chỉ quy định những nội dung kinh doanh thuốc lá liên quan
chặt chẽ đến phòng chống tác hại của thuốc lá, những vấn đề chưa được quy
định trong các văn bản pháp luật khác và những vấn đề làm cơ sở pháp lý chung
để Chính phủ căn cứ vào Luật, quy định cụ thể cho hoạt động kinh doanh thuốc
lá.
Theo đó, phạm vi điều chỉnh của Luật cần tập trung quy định các biện
pháp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, sử dụng thuốc lá, thông tin, giáo
dục, truyền thơng, y tế, tài chính, xử phạt vi phạm... để hướng đến phòng, chống
tác hại của thuốc lá là những biện pháp phù hợp với khả năng và nguồn lực của
đất nước trong giai đoạn hiện nay.
Trên cơ sở đó, đề xuất áp dụng phương án 1C, phạm vi điều chỉnh cụ thể

của Dự án Luật như sau: Luật này quy định về các biện pháp giảm nhu cầu sử
dụng thuốc lá, các biện pháp giảm nguồn cung thuốc lá và các điều kiện bảo
đảm để phòng, chống tác hại của thuốc lá.
1.6. Cập nhật kết quả thực tiễn:
- Đến 12/2010, về cơ bản, Bộ Công thương và các Bộ ngành đều đã đồng
thuận với kết quả kiến nghị của Phương án này. Tuy nhiên, sau đó Bộ Cơng
thương có đề xuất bổ sung một số điều mang tính ngun tắc về kiểm sốt
nguồn cung thuốc lá. Do đó, đến 5/2011 Ban soạn thảo đã lựa chọn theo Phương
án 1B.
2. Vấn đề 2: In cảnh báo sức khỏe
2.1 Xác định vấn đề
Cơ sở của quy định về in cảnh báo sức khỏe trên nhãn sản phẩm thuốc lá
xuất phát từ việc thuốc lá là một sản phẩm có hại cho sức khỏe.
Trên thế giới, tỷ lệ hút thuốc vẫn đang tiếp tục tăng cao và mơ hình người
hút thuốc đang dịch chuyển từ các nước phát triển sang các nước đang phát
triển. Một trong những nguyên nhân chủ yếu là do hiểu biết của người dân về
các tác hại của hút thuốc đối với sức khỏe chưa đầy đủ, đặc biệt tại các nước
nghèo và đang phát triển, do việc tiếp cận với thông tin về mối nguy cơ này còn
hạn chế. Việc in cảnh báo sức khỏe trên vỏ bao thuốc có thể truyền tải thơng
điệp về tác hại của thuốc lá một cách liên tục đến với từng người hút thuốc.
Chính vì vậy, rất nhiều nước trên thế giới đã có quy định bắt buộc phải in cảnh
báo tác hại của thuốc lá đối với sức khỏe trên vỏ bao thuốc lá.
Quy định in cảnh báo sức khỏe hiện hành của Việt Nam còn yếu so với
quy định của Công ước khung. Số lượng mẫu cảnh báo ít, thơng điệp yếu, diện
tích in cảnh báo nhỏ, chưa quy định in cảnh báo bằng hình ảnh. Qua khảo sát
cho thấy, việc in cảnh báo sức khỏe chỉ bằng chữ, chiếm 30% diện tích mặt
15


trước và sau như hiện nay chưa mang lại hiệu quả. Theo kết quả điều tra tại Hà

Nội và thành phố Hồ Chí Minh năm 2004, trong số 150 loại nhãn mác thuốc lá
thì có tới 7% khơng in cảnh báo trên vỏ bao; diện tích in cảnh báo dưới 10%
diện tích vỏ bao là gần 75%, vị trí in cảnh báo bên cạnh vỏ bao thuốc là 97%9.
2.2. Mục tiêu của chính sách
Tăng cường mức độ nhận thức về tác hại của thuốc lá với sức khỏe khơng
kể nhóm tuổi, giới tính, nơi sinh sống, trình độ để mọi người dân hiểu rằng sử
dụng thuốc lá gây ra thương tật, tử vong và thay đổi thái độ với hành vi hút
thuốc, tăng các nỗ lực bỏ thuốc.
2.3. Các phương án để lựa chọn
Có 4 phương án để lựa chọn cho vấn đề này:
Phương án 2A: Không can thiệp, giữ nguyên như hiện tại quy định in lời
cảnh báo về tác hại của thuốc lá đối với sức khoẻ bằng chữ đen trên nền trắng,
chiếm 30% diện tích vỏ bao thuốc lá với một trong các nội dung: "hút thuốc lá
có thể gây ung thư phổi"; "hút thuốc lá có thể gây bệnh phổi tắc nghẽn mãn
tính".
Phương án 2B: In cảnh báo sức khỏe bằng chữ hoặc hình ảnh được thay
đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 50% diện tích của mỗi mặt chính trước và sau
trên tất cả các bao bì thuốc lá.
Phương án 2C: In cảnh báo sức khoẻ bằng chữ và hình ảnh bảo đảm rõ
ràng, dễ nhìn, được thay đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 50% diện tích của
mỗi mặt chính trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc lá.
Phương án 2D: In cảnh báo sức khoẻ bằng chữ và hình ảnh bảo đảm rõ
ràng, dễ nhìn, được thay đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 70% diện tích của
mỗi mặt chính trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc lá.
2.4. Đánh giá tác động của các phương án
2.4.1 Tác động của Phương án 2A:
2.4.1.1. Lợi ích:
Nghiên cứu đánh giá trực trạng thực hiện pháp luật về in cảnh báo hiện
nay cho thấy Phương án này hoàn toàn khơng hiệu quả.
2.4.1.2. Thách thức, quan ngại và chi phí:

Nếu giữ nguyên như hiện hành là chỉ quy định in cảnh báo sức khỏe bằng
chữ chiếm 30% diện tích và nội dung lời cảnh báo yếu thì sẽ khơng có hiệu quả
tác động như thực tế một số nghiên cứu đã chỉ ra.
9

Bộ Y tế - Kết quả điều tra tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh năm 2004.

16


Thêm nữa, các quy định về in cảnh báo sức khỏe trong Nghị định của
Chính phủ, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Y tế hiện đang rất khác nhau
nên khơng bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật cũng như khó khăn
cho các doanh nghiệp khi thực hiện.
2.4.2 Tác động của Phương án 2B:
2.4.2.1. Lợi ích:
Trường hợp doanh nghiệp chọn in cảnh báo chỉ bằng chữ sẽ khơng có
hiệu quả đối với tăng cường nhận thức của người dân về tác hại của thuốc lá và
nguy cơ đối với sức khỏe (tương đương phương án 2A).
Trường hợp doanh nghiệp chọn in cảnh báo bằng hình ảnh, lợi ích tương
đương phương án 2C.
2.4.2.2. Thách thức, quan ngại và chi phí:
Nếu quy định theo Phương án này thì các doanh nghiệp sẽ lựa chọn việc
in cảnh báo sức khỏe bằng chữ chứ không chọn in cảnh báo bằng hình ảnh để né
tránh hiệu quả tác động của cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh đến người hút
thuốc và những người khác và tránh gia tăng chi phí in ấn.
Xét về mặt pháp luật, quy định trao quyền lựa chọn cho doanh nghiệp
thực chất là quy định nửa vời, khơng có giá trị về mặt thực tế.
2.4.3 Tác động của Phương án 2C:
2.4.3.1. Lợi ích:

Mục đích của việc in cảnh báo sức khỏe trên bao bì thuốc lá là nhằm tăng
cường nhận thức về tác hại của thuốc lá với sức khỏe khơng kể nhóm tuổi, giới
tính, nơi sinh sống; để người dân hiểu rằng sử dụng thuốc lá gây ra bệnh tật, tử
vong và thay đổi thái độ với việc hút thuốc, tăng nỗ lực bỏ thuốc.
Hiểu biết của người dân về tác hại của hút thuốc đối với sức khỏe chưa
đầy đủ, đặc biệt tại các nước nghèo và đang phát triển như nước ta. Do việc tiếp
cận với thơng tin về mối nguy cơ này cịn hạn chế nên việc in cảnh báo sức khỏe
bằng hình ảnh trên vỏ bao thuốc có thể truyền tải thơng điệp về tác hại của thuốc
lá một cách liên tục đến với từng người hút thuốc và người dân.
Nghiên cứu thực tiễn tại Việt Nam và trên thế giới cho thấy, quy định in
cảnh báo sức khỏe bằng chữ và hình ảnh được đơng đảo người dân ủng hộ, coi
là một biện pháp PCTHTL rất hiệu quả vì:
- Đến được với mọi đối tượng. Đặc biệt bảo đảm quyền của người tiêu
dùng, kể cả những người văn hóa thấp hoặc không biết chữ cũng được tiếp cận
thông tin đầy đủ về các nguy cơ sức khỏe của sản phẩm tiêu dùng.
17


- Gây ấn tượng mạnh, giúp người dân hình dung rõ nhất về tác hại của
thuốc lá, đặc biệt là những hậu quả đối với sức khỏe, tính gây nghiện và nguy cơ
chết người từ việc sử dụng các sản phẩm thuốc lá.
- Những cảnh báo bằng hình ảnh có diện tích lớn trên vỏ bao làm giảm
tính hấp dẫn của bao thuốc => giảm số người mua.
- Khuyến khích người hút cai thuốc hoặc hút bớt đi, người không hút
thuốc sẽ không bắt đầu hút. Đặc biệt giúp ngăn ngừa thanh thiếu niên bắt đầu
hút thuốc lá vì cảnh báo giúp họ nhận biết hút thuốc không làm họ hấp dẫn hơn
mà chỉ làm cho họ bệnh tật và chết sớm.
Đặc biệt, thanh niên sẽ bị tác động thay đổi thái độ với bao thuốc lá khi
trên các bao này in các cảnh báo rõ rệt, gây sốc. Nhiều thanh niên nghĩ đến việc
bỏ thuốc hơn, và giảm hút thuốc hơn (nghiên cứu ở Australia)

- Nghiên cứu ở Trung Quốc cho thấy cảnh báo bằng hình ảnh khuyến
khích nhiều người bỏ thuốc, thuyết phục người trẻ không hút thuốc. Nghiên cứu
ở Braxin 2008 cho thấy nhiều hình ảnh gây nhiều cảm xúc nhất là hình ảnh thể
hiện lại tác hại hay đau đớn một cách sinh động.
- Góp phần giảm bất bình đẳng y tế. Ở Thái Lan, cảnh báo bằng hình ảnh
tăng nhận thức và tác động mạnh hơn trong nhóm người thu nhập thấp (53%).
Trong khi cảnh báo bằng chữ đơn thuần có tác động đến người thu nhập cao
nhiều hơn (46%) so với người thu nhập thấp (39%)
- Là biện pháp truyền thông hiệu quả rất lớn và tiết kiệm chi phí cho Nhà
nước. Kinh phí in ấn cũng chỉ chiếm một phần rất nhỏ, không hề tốn kém và do
người tiêu dùng chi trả thông qua giá thuốc lá và các doanh nghệp đủ khả năng
thực hiện.
"Trung bình một người hút một bao thuốc mỗi ngày sẽ phải tiếp xúc với
những hình ảnh cảnh báo sức khỏe trên vỏ bao ít nhất 7.000 lần trong một năm.
Đây là một hình thức truyền thơng can thiệp vô cùng hiệu quả”10
Khảo sát về các mức độ hiệu quả của các hình thức truyền thơng tại Thái
Lan là quốc gia đã thực hiện quy định in cảnh báo sức khỏe bằng chữ và hình
ảnh cho thấy kết quả như sau:

10



Truyền hình

76.9%



Trên Bao thuốc lá

68.7%



Báo

29.2%



Chuyên gia y tế

27.8%

Ts. David Hammon - Đại học Waterloo (Canada).

18




Tạp chí

25.7%



Đài

22.0%

Phản biện các ý kiến khơng muốn
áp dụng các cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh diện tích lớn

Ý kiến khơng muốn
in ảnh báo hình ảnh

Lập luận mang tính phản biện

Khơng có bằng chứng là
Hàng chục nghiên cứu chỉ ra: người hút đọc, hiểu
cảnh báo sức khỏe bằng hình
rõ và thay đổi hành vi sau khi tiếp cận cảnh báo
ảnh có tác dụng, mà chỉ làm
bằng hình ảnh
người hút sợ hãi
Các nghiên cứu khoa học chỉ ra in cảnh báo sức
khỏe bằng hình ảnh mang lại lợi ích kinh tế nói
chung
=> Nhờ giảm lượng bán, giảm việc sử dụng thuốc
In cảnh báo quá tốn kém, lá, giảm đáng kể chi phí y tế. Lợi ích thuần ở một
khơng thực hiện được
số nước: Úc: 2 tỉ đô la Úc; Canada: 4 tỉ đô la
Canada; Anh: 306 triệu đô la Mỹ
Nghiên cứu của Việt Nam cho thấy, chi phí in
cảnh báo trên vỏ bao thuốc lá không quá 500
đồng/bao thuốc.
Thời gian trung bình chỉ là 9 tháng - 1 năm sau
Cần nhiều thời gian để thực khi quy định ban hành.

hiện in cảnh báo sức khỏe
Chính ngành thuốc lá cho thấy họ chỉ cần 6 tháng
bằng hình ảnh
để in mới cảnh báo sức khỏe.
Vi phạm quyền tự do ngôn Nhiều nước thành viên WTO đã áp dụng qui định
luận và bản quyền nhãn hiệu và khơng có rắc rối pháp lý nào
Đến tháng 10/2010, trên thế giới có 39 quốc gia đã quy định bắt buộc phải
in cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh trên vỏ bao thuốc lá (các nước Đơng Nam Á
và gần Việt Nam có Singapore, Thailand, Malaysia, Philippines, Hong Kong,
Taiwan). Nhiều quốc gia quy định diện tích cảnh báo bằng hình ảnh rất cao như
Uruguay (80% cả hai mặt trước, sau), Mauritius (60% mặt trước và 70% mặt
sau), Australia, New Zealand (30% mặt trước và 90% mặt sau), Philippines
(60% cả hai mặt trước, sau), Thái Lan (50% cả hai mặt trước, sau)11.

Cigarette Package Health Warnings - Internatinonal Status Report, Canadian Cancer Society,
October 2010.
11

19


Trên thực tế, việc in cảnh báo sức khỏe bằng chữ theo quy định hiện hành
hiệu quả rất thấp, chưa đáp ứng với u cầu của Cơng ước khung. Vì vậy, cần
phải có các quy định mạnh mẽ và hiệu quả hơn. 12
2.4.3.2. Thách thức, quan ngại và chi phí:
- Doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh thuốc lá chưa muốn áp dụng vì cho
rằng sẽ ảnh hưởng đến chi phí của doanh nghiệp, làm tăng giá thuốc lá, gia tăng
thuốc lá nhập lậu. Tuy nhiên, quan ngại này thiếu cơ sở thuyết phục bởi vì:
+ Việc bắt buộc in cảnh báo bằng hình ảnh chiếm diện tích lớn trên hai
mặt trước, sau sẽ giúp dễ phát hiện thuốc lá nhập lậu khơng in cảnh báo bằng

hình ảnh, thuận lợi cho lực lượng phịng, chống bn lậu kiểm tra và xử lý.
+ Dự thảo Luật đã chú trọng quy định các biện pháp, trách nhiệm cụ thể
của Chính phủ, Bộ ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp; quy định ưu tiên bố trí, huy
động kinh phí, phát triển lực lượng để phịng, chống và xử phạt vi phạm hành
chính đối với thuốc lá lậu. Do đó, khi Luật được ban hành, cơng tác phịng,
chống thuốc lá lậu sẽ có những thay đổi theo chiều hướng hiệu quả hơn.
+ Thuốc lá là một sản phẩm gây nghiện và mỗi loại sản phẩm có đặc tính
khác nhau tạo nên khẩu vị riêng (gout) cho người sử dụng. Do đó, khi người sử
dụng đã nghiện một loại thuốc lá, họ không dễ dàng chuyển đổi ngay sang một
loại thuốc lá khác với loại mà họ đã quen dùng.
+ Chi phí in cảnh báo chiếm một phần nhỏ, được tính vào giá thuốc lá do
người sử dụng trả.
- Chi phí in cảnh báo là khơng đáng kể nhưng có thể làm tăng giá thuốc lá
một chút. (Ước tính chi phí sẽ khơng q 500 đồng/bao thuốc)
2.4.4 Tác động của Phương án 2D:
2.4.4.1. Lợi ích:
Lợi ích sẽ gia tăng so với phương án 2C.
2.4.4.2. Thách thức, quan ngại và chi phí:
Nếu lựa chọn Phương án này thì diện tích in cảnh báo chiếm 70% là q
lớn, sẽ khó khăn cho doanh nghiệp khi in các thơng tin cần thiết khác trên vỏ
bao thuốc lá.
Theo điều tra của Ts Nguyễn Đức Chính, Viện Lao và bệnh phổi trung ương “ Hơn một nửa số người
hút thuốc nói họ không quan tâm hoặc để ý thấy lời cảnh báo sức khỏe hiện nay trên vỏ bao thuốc lá.
Khoản gần ½ số phụ nữ và hơn 40% số trẻ vị thành niên cũng có câu trả lời tương tự.
12

Một nghiên cứu khác của PATH Canada cũng cho biết, lý do chủ yếu khiến lời cảnh báo sức khỏe
trên vỏ bao thuốc lá hiện nay không thu hút được sự chú ý của cộng đồng là do chúng được in q
nhỏ, ở vị trí khó đọc và lời cảnh báo nào cũng giống nhau.

20


2.5. Kết quả khảo sát trưng cầu ý kiến13:
- Đối với các quy định pháp luật về in cảnh báo sức khỏe: 78.8% số người
được hỏi cho rằng chưa đầy đủ, hiệu quả thấp; 12.5% cho rằng còn mâu thuẫn,
chồng chéo, khơng thống nhất; 11.5% cho rằng hồn tồn khơng hiệu quả.
- Về tác động tuyên truyền của cảnh báo sức khỏe trên vỏ bao thuốc lá
hiện hành: 62.5% cho rằng có tác động rất thấp; 35.6% số người được hỏi cho
rằng người dân không quan tâm đến cảnh báo sức khỏe; chỉ có 12.5% cho rằng
có tác động đến người hút và những người xung quanh.
- Về hiệu quả của in cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh so với chỉ bằng chữ
như hiện nay: 33.6% số người được hỏi cho rằng có tác động mạnh đến nhận
thức của người hút thuốc và mọi người dân; 57.7% cho rằng có tác động tới
nhận thức của người hút thuốc và mọi người dân.
- Về việc phương án in cảnh báo sức khỏe trên bao thuốc lá hiệu quả nhất:
+ 51.9% số người được hỏi cho rằng phải in cảnh báo sức khoẻ bằng chữ
và hình ảnh bảo đảm rõ ràng, dễ nhìn, được thay đổi theo định kỳ và chiếm ít
nhất 50% diện tích của mỗi mặt chính trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc
lá;
+ 19.2% cho rằng phải in cảnh báo sức khoẻ bằng chữ và hình ảnh bảo
đảm rõ ràng, dễ nhìn, được thay đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 70% diện
tích của mỗi mặt chính trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc lá;
+ Chỉ có 11.5% cho rằng in cảnh báo sức khỏe bằng chữ chiếm ít nhất
50% diện tích của mỗi mặt chính trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc lá.
2.6. Kết luận và kiến nghị
So sánh giữa các Phương án cho thấy, hiệu quả nhất là lựa chọn Phương
án 2C: In cảnh báo sức khoẻ bằng chữ và hình ảnh bảo đảm rõ ràng, dễ nhìn,
được thay đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 50% diện tích của mỗi mặt chính
trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc lá. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi,

tạo điều kiện cho doanh nghiệp chuẩn bị, dự thảo Luật có thể xác định lộ trình
thực hiện quy định về in cảnh báo sức khỏe bằng chữ và hình ảnh.
2.7. Cập nhật kết quả thực tiễn:
- Đến 6/2010, về cơ bản, các Bộ ngành đều đã đồng thuận với kết quả
kiến nghị của Phương án 2C như khuyến nghị của Báo cáo. Do đó, Ban soạn
thảo đã lựa chọn theo Phương án này.
3. Vấn đề 3: Cấm hút thuốc lá tại các địa điểm công cộng
13

Kết quả khảo sát của Vụ Pháp chế - Bộ Y tế năm 2010.

21


3.1. Xác định vấn đề:
Khói thuốc lá chứa hơn 7.000 chất hố học trong đó có gần 70 chất là tác
nhân gây ung thư.
Hút thuốc lá thụ động cũng là một nguy cơ lớn ảnh hưởng tới sức khoẻ.
Khói toả ra từ đầu điếu thuốc đang cháy độc hại hơn khói thuốc do người hút
thở ra vì có chứa nhiều chất độc hại hơn gấp 26% do cháy ở nhiệt độ cao và
không qua bộ phận lọc. Người thường xuyên hít phải khói thuốc có nguy cơ bị
ung thư phổi cao hơn 26 lần so với người khơng hít phải khói thuốc. Khói thuốc
thụ động là một trong các tác nhân gây nhiều bệnh về tim mạch, phổi, làm suy
giảm chức năng hô hấp và ảnh hưởng tới chức năng sinh sản ở cả nam và nữ.
Khói thuốc thụ động làm tăng nguy cơ bệnh tim lên 10%, mắc bệnh phổi lên
25% và tăng nguy cơ đột quỵ 82%. Trẻ sơ sinh và trẻ nhỏ thường xun hít phải
khói thuốc sẽ làm tăng tỷ lệ viêm đường hô hấp dưới (như viêm phế quản, viêm
phổi) và viêm tai giữa; làm tăng các triệu chứng của đường hơ hấp mãn tính như
hen; làm giảm sự phát triển của phổi và tăng nguy cơ đột tử ở trẻ sơ sinh. Phụ nữ
mang thai hít phải khói thuốc trong q trình mang thai có thể gây biến đổi sự

phát triển của bào thai, dễ sảy thai, đẻ non hoặc sinh con nhẹ cân.
Khoa học đã chứng minh rằng khơng có mức phơi nhiễm an tồn với khói
thuốc thụ động, ngay cả tiếp xúc ngắn cũng có hại. Các hệ thống thơng gió và
lọc khí hiện nay hầu như khơng có hiệu quả.
Hiện nay, khoảng 56,1% nam giới Việt Nam hút thuốc và do vậy số người
phải thường xuyên tiếp xúc với khói thuốc thụ động ở nước ta rất cao. 95%
những người hút thuốc có thói quen hút thuốc lá trong nhà. 2/3 phụ nữ thường
xun hít phải khói thuốc và 1/2 trẻ em thường xun hít phải khói thuốc tại
nhà. Thời gian hút thuốc thụ động trung bình là 26 phút/ngày
Một số văn bản pháp luật của Việt Nam đã quy định về cấm hút thuốc lá
nơi cơng cộng nhưng cịn chung chung, chưa rõ ràng, thống nhất cả về các địa
điểm cấm hút, cơ chế tổ chức triển khai quy định cũng như chưa có trường hợp
nào bị xử phạt.
3.2. Mục tiêu của chính sách:
Thực hiện hiệu quả mơi trường khơng khói thuốc hồn tồn tại nơi cơng
cộng và nơi làm việc trong nhà.
3.3. Các phương án để lựa chọn
Có 3 phương án lựa chọn cho vấn đề này:
Phương án 3A : Giữ nguyên hiện trạng, không can thiệp.

22


Phương án 3B: Quy định các địa điểm cấm hút thuốc lá hoàn toàn và các
địa điểm hạn chế hút thuốc lá kèm theo cơ chế thực hiện cụ thể.
Phương án 3C: Quy định cấm hút thuốc lá hồn tồn tại tất cả  các địa
điểm cơng cộng.
3.4. Đánh giá tác động của các Phương án
3.4.1. Tác động của Phương án 3A:
Lựa chọn Phương án này đồng nghĩa với việc thừa nhận một thực tế rằng

có quá nhiều các văn bản pháp luật do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền
khác nhau cùng quy định về các địa điểm công cộng cấm hút thuốc lá kèm theo
là chế tài xử phạt nhẹ và khơng có cơ chế đặc thù để triển khai thanh tra, kiểm
tra và xử phạt.
Việc không lựa chọn biện pháp can thiệp nào sẽ dẫn đến tình trang việc
hút thuốc lá diễn ra tràn lan tại các địa điểm công cộng và người không hút
thuốc lá sẽ phải chịu ảnh hưởng bởi khói thuốc lá do người khác hút. Đối tượng
chịu thiệt sẽ là đông đảo người dân cũng như lợi ích của Nhà nước.
3.4.2. Tác động của Phương án 3B:
a) Về lợi ích:
Nhìn một cách tổng quát, Phương án này đem lại những lợi ích sau:
- Cải thiện sức khoẻ của người hút thuốc và người không hút thuốc
- Giảm số điếu thuốc lá hút trong ngày (bước đầu trong quá trình bỏ
thuốc)
- Nâng cao nhận thức cộng đồng về tác hại của hút thuốc thụ động.
Không hút thuốc được xem như là chuẩn mực mới, tạo nếp sống, thói quen văn
minh, hành vi có văn hóa.
- Lợi ích cho các đối tượng thực hiện quy định trong đó có chủ các địa
điểm cơng cộng.
- Được cộng đồng ủng hộ.
- Việc cấm hút thuốc lá tại các địa điểm công cộng cũng không ảnh
hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức, kể cả ngành kinh
doanh, giải trí.
- Việc phân loại các địa điểm cấm hút hoàn toàn và hạn chế hút nhằm
bảo đảm tính khả thi của quy định cũng như phù hợp với điều kiện và khả năng
thực tế của Việt Nam.
- Bảo đảm tính thống nhất và khắc phục được những hạn chế, chồng
chéo của các quy định pháp luật hiện hành về các địa điểm công cộng cấm hút
thuốc lá.
23

Theo kết quả nghiên cứu của Viện Chiến lược và chính sách y tế "Cấm
hút thuốc nơi cơng cộng trong nhà sẽ phòng tránh được 3,319 triệu DALYs"
(Một đơn vị DALY là một năm sống khỏe mạnh mất đi do tử vong sớm và tàn
tật như là hậu quả của một bệnh hoặc tình trạng sức khỏe nào đó. Vì vậy lợi ích
của can thiệp thường được tính bằng số DALYs được phòng ngừa (number of
DALYs averted))14
b) Về quan ngại, chi phí:
Để thực hiện các quy định, Nhà nước và người chủ các địa điểm công
cộng bước đầu sẽ gia tăng chi phí để tổ chức thực hiện quy định, cụ thể là:
- Cung cấp các biển cấm hút thuốc
- Thông tin, giáo dục, truyền thông cho cộng đồng về việc thực hiện các
quy định.
- Cung cấp các cơ chế thực thi khác như tổ chức nhân lực, phương tiên,
kinh phí, thời gian để giám sát, thành tra, kiểm tra.
Một số ý kiến quan ngại rằng việc cấm hút thuốc lá tại các địa điểm công
cộng trong điều kiện Việt Nam hiện nay khó khả thi vì ý thức người dân còn
kém, thực thi pháp luật và xử phạt chưa nghiêm.
Tuy nhiên, khi so sánh giữa chi phí và lợi ích thì việc lựa chọn Phương án
này đưa lại cho Nhà nước, cộng đồng và mỗi người dân những lợi ích vượt trội.
Bên cạnh đó, Luật chú trọng quy định cụ thể, minh bạch các địa điểm cấm hút
thuốc lá, các biện pháp tổ chức thực hiện, trách nhiệm triển khai của các bộ
ngành, cơ chế xử lý vi phạm pháp luật. Do đó, khi triển khai thực hiện sẽ bảo
đảm tính khả thi.
3.4.3. Tác động của Phương án 3C:
Việc lựa chọn Phương án án hồn tồn khơng khả thi trong điều kiện Việt
Nam.
3.5. Kết quả khảo sát trưng cầu ý kiến15:
- Đối với các quy định pháp luật về cấm hút thuốc lá nơi công cộng: 50%

số người được hỏi cho rằng chưa đầy đủ; 60.6% cho rằng các quy định cịn
chung chung, chưa cụ thể, khó thực hiện; 24.03% cho rằng các quy định cịn
chồng chéo, khơng thống nhất, chưa rõ ràng cả về các địa điểm cấm hút.
- Về mức độ tuân thủ của người dân đối với quy định pháp luật về cấm
hút thuốc lá nơi công cộng hiện hành: 20.2% cho rằng người dân không tuân
Báo cáo sơ bộ nghiên cứu phân tích chi phí hiệu quả các chính sách can thiệp PCTHTL (Viện
CLCSYT)
14

15

Kết quả khảo sát của Vụ Pháp chế - Bộ Y tế năm 2010.

24


thủ; 74.03% số người được hỏi cho rằng tuân thủ rất ít; khơng có người nào cho
rằng tn thủ đúng quy định.
- Về sự cần thiết phải cấm hút thuốc lá tại nơi cơng cộng: 100% đồng tình
phải quy định cấm hút thuốc lá tại nơi cơng cộng
- Về tính khả thi của quy định cấm hút thuốc lá tại nơi công cộng:
+ 37.5% số người được hỏi cho rằng hồn tồn có thể thực hiện được;
+ 54.8% cho rằng có thể thực hiện được;
+ 6.73% cho rằng thực hiện được rất ít
+ Chỉ có 0.96% cho rằng khơng thực hiện được
- Về làm thế nào để thực hiện có hiệu quả quy định cấm hút thuốc lá nơi
công cộng:
+ 84.61% số người được hỏi cho rằng cần quy định cụ thể, chi tiết các địa
điểm cấm hút và cơ chế tổ chức thực hiện;
+ 72.11% cho rằng cần quy định trách nhiệm cụ thể của người chủ địa

điểm;
+ 67.3% cho rằng cần quy định mức phạt vi phạm hành chính cao hơn
+ 71.15%cho rằng cần tăng cường thanh tra và xử phạt vi phạm hành
chính
+ 60.6% cho rằng cần mở rộng thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
+ 70.2% cho rằng cần tăng cường tuyên truyền cho người dân
+ 27.9% cho rằng cần cấm hút thuốc lá hoàn tồn tại tất cả các địa điểm
cơng cộng
- Về lợi ích của cấm hút thuốc lá nơi công cộng:
+ 89.4% số người được hỏi cho rằng có tác dụng bảo vệ sức khỏe cộng
đồng;
+ 92.3% số người được hỏi cho rằng có tác dụng phịng, tránh tiếp xúc với
khói thuốc lá cho người không hút thuốc lá;
+ 67.3% số người được hỏi cho rằng giúp giảm tỷ lệ người hút và số
lượng điếu thuốc hút trong ngày;
+ 87.5% số người được hỏi cho rằng giúp giữ vệ sinh môi trường.
3.6. Kết luận và kiến nghị
So sánh giữa các phương án, Nhóm nghiên cứu thấy rằng Dự thảo Luật
cần phải quy định các địa điểm công cộng cấm hút thuốc lá hồn tồn và các địa
điểm cơng cộng hạn chế hút thuốc lá kèm theo cơ chế thực hiện cụ thể.
25