Quản lý nhà nước về du lịch trong giai đoạn hiện nay ở việt nam bằng pháp luật

đại học quốc gia hà nội
Tr-ờng đại học khoa học xà hội và nhân văn
=====================================

Nguyễn Thị Nga

Quản lý nhà n-ớc về du lịch
trong giai đoạn hiện nay ở việt nam
bằng pháp luật

Chuyên ngành : Du lịch

Luận văn thạc sỹ du lịch học

Ng-ời h-ớng dẫn khoa học : PGS,TS.Trần Đức Thanh

HàNội,2009

1


mở đầu

1. Lý do chọn đề tài
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng cộng sản Việt Nam (1986)
®· ®Ị ra ®-êng lèi ®ỉi míi nỊn kinh tế đất n-ớc. Từ đó, cùng với những thành
tựu đạt đ-ợc trong lĩnh vực kinh tế, hoạt động du lịch cũng có những b-ớc
phát triển v-ợt bậc và toàn diện cả về số l-ợng và chất l-ợng, đáp ứng tốt mọi
nhu cầu xà hội . Hoạt động du lịch đà góp phần ổn định chính trị, phát triển
kinh tế - xà hội và văn hoá, nâng cao dân trí, tạo tiền đề cho sự phát triển của
n-ớc nhà trong tiến trình hội nhập.

Tuy nhiên, trong điều kiện xây dựng chủ nghÜa x· héi ë n-íc ta vµ nhÊt lµ
trong giai đoạn hiện nay chúng ta đang hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế
giới với sự phát triển mạnh mẽ của các quan hệ kinh tế thị tr-ờng đang đặt
nhà n-ớc và sự quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch tr-ớc những thử
thách mới . Nền kinh tế mới , bối cảnh mới đang làm nảy sinh hàng loạt vấn
đề lý luận và thực tiễn không chỉ liên quan đến nhận thức, quan điểm về hoạt
động du lịch mà còn liên quan đến các cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò
quản lý của nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch.
Sau hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, những thành tựu đạt đ-ợc
trong lĩnh vực hoạt động du lịch đà chứng minh đ-ờng lối lÃnh đạo đúng đắn
của Đảng và vai trò quản lý của Nhà n-ớc ta. Bên cạnh những kết quả đạt
đ-ợc, thực tiễn đang đặt ra những vấn đề bức bách mà nếu không giải quyết
sẽ làm cản trở đến b-ớc tiến chung của cả quá trình đổi mới và hội nhập với
nền kinh tế thế giới. Vì vậy, vai trò quản lý của nhà n-ớc đối với hoạt động
du lịch cần phải đ-ợc nhìn nhận nh- thế nào trong nền kinh tế thị tr-ờng
định h-ớng xà hội chđ nghÜa vµ sau khi ViƯt Nam gia nhËp WTO và bằng
cách nào để nhà n-ớc thực hiện đ-ợc vai trò đó. Vấn đề này không chỉ là đòi
hỏi của lý luận mà còn là đòi hỏi của thực tiễn. Cả lý luận và thực tiễn đều

2


khẳng định rằng, hoạt động du lịch trong bất cứ thời kỳ nào cũng cần đến sự
quản lý của nhà n-ớc và để quản lý hoạt động du lịch thì nhà n-ớc phải sử
dụng nhiều loại công cụ quản lý khác nhau, trong đó pháp luật đ-ợc coi là
công cụ hàng đầu và không thể thay thế để nhà n-ớc quản lý hoạt động du
lịch . Do đó, việc tăng c-ờng vai trò quản lý của nhà n-ớc đối với hoạt động
du lịch bằng pháp luật là nhu cầu tất u kh¸ch quan trong sù nghiƯp ph¸t
triĨn kinh tÕ - xà hội của đất n-ớc.
Trong những năm gần đây, nhận thức đ-ợc tầm quan trọng của du lịch

trong điều kiện xây dựng, phát triển nền kinh tế thị tr-ờng và hội nhập kinh tế
quốc tế, Đảng và Nhà n-ớc ta đà có nhiều chủ tr-ơng chính sách để phát triển
ngành du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn. Nghị quyết Đại hội lần
thứ VI của Đảng ta đà chỉ rõ nhanh chóng khai thác các điều kiện thuận lợi
của đất n-ớc để mở mang du lịch bằng vốn đầu t- trong n-ớc và hợp tác với
nước ngoài. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đà khẳng định : Phát triển
du lịch thực sự trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất l-ợng và
hiệu quả trên cơ sở khai thác lợi thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền
thống văn hoá lịch sử, đáp ứng nhu cầu du lịch trong n-ớc và phát triển nhanh
du lịch quốc tế, phấn đấu sớm đạt trình độ phát triển du lịch của khu vực .
Xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, hình thành các khu du lịch trọng điểm,
đẩy mạnh hợp tác, liên kết với các nước[

tr 178] .

NQ I X

Nghị quyết 45/CP, ngày 22/6/1993 của Chính phủ về đổi mới quản lý và
phát triển ngành du lịch có nhận định : Du lịch là ngành kinh tế mang tính
tổng hợp, có tác dụng góp phần tích cực thực hiện chính sách mở cửa, thúc
đẩy sự nghiệp đổi mới và phát triển của nhiều ngành kinh tế khác, tạo công
ăn việc làm, mở rộng giao l-u văn hoá và xà hội giữa các vùng trong n-ớc,
giữa n-ớc ta với n-ớc ngoài, tạo điều kiện tăng c-ờng tình hữu nghị, hoà bình
và sự hiểu biết lẫn nhau giữa các dân tộc .

3


Tại điều 6 Luật du lịch 2005 cũng khẳng định : Nhà nước có cơ chế
chính sách huy động mọi nguồn lực, tăng c-ờng đầu t- phát triển du lịch để

đảm bảo du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước.
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X chØ râ : “ TËn dơng tèt thêi c¬ hội
nhập kinh tế quốc tế để tạo b-ớc phát triển v-ợt bậc của khu vực du lịch. -u
tiên phát triển các ngành dịch vụ có tiềm năng lớn và sức cạnh tranh cao .
Tiếp tục mở rộng và nâng cao chất l-ợng các ngành dịch vụ truyền thống nhvận tải, th-ơng mại, du lịch, ngân hàng, b-u chính - viễn thông... .
Nh- vậy, từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đến nay, Đảng ta hết sức
quan tâm phát triển du lịch. Trên cơ sở những quan điểm, chủ tr-ơng phát
triển du lịch của Đảng, Nhà n-ớc ta cũng rất quan tâm đến việc biến chủ
tr-ơng, chính sách của Đảng thành hành động cụ thể. Một trong những vấn
đề đ-ợc Nhà n-ớc ta quan tâm hàng đầu là xây dựng, ban hành pháp luật để
quản lý hoạt động du lịch.
Pháp luật là công cụ cơ bản để nhà n-ớc quản lý xà hội nói chung và
quản lý hoạt động du lịch nói riêng . Trong những năm qua, các cơ chế,
chính sách liên quan đến ngành du lịch đà có nhiều thay đổi, đặc biệt là trong
giai đoạn đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế . Những thay đổi này nằm trong
xu h-ớng vận động chung của quá trình đổi mới và trên cơ sở những chủ
tr-ơng chung của Đảng . Về cơ bản , những thay đổi này đà tạo điều kiện
thuận lợi thúc đẩy hoạt động du lịch phát triển . Tuy nhiên, do các quan hệ
kinh tế trong lĩnh vực du lịch luôn biến động đà dẫn đến việc nảy sinh nhiều
bất cập giữa pháp luật so với các quan hệ kinh tế. Mặt khác, với đặc điểm của
một ngành kinh tế có tính chất liên ngành, việc hình thành một khuôn khổ
pháp lý hoàn chỉnh, có tính toàn diện, đồng bộ, hợp lý và khả thi để nhà n-ớc
quản lý hoạt động du lịch là một vấn đề phức tạp, đòi hỏi phải có quá trình
nghiên cứu sâu sắc và toàn diện.

4


Cho đến nay, cũng đà có một số công trình nghiên cứu về lĩnh vực du lịch
nh-ng vấn đề quản lý nhà n-ớc về du lịch nói chung và quản lý nhà n-ớc đối

với hoạt động du lịch bằng pháp luật nói riêng th-ờng đ-ợc lồng ghép vào nội
dung các công trình nghiên cứu về phát triển du lịch, các giải pháp, đề xuất,
kiến nghị nằm nâng cao hiệu quả kinh tế du lịch hoặc cũng có một số đề tài
luận văn thạc sĩ có đề cập đến quản lý nhà n-ớc về lĩnh vực du lịch , nh-ng là
ở một địa ph-ơng cụ thể nh- Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh ... . Đáng kể
nhất đó là công trình nghiên cứu Luận án Tiến sĩ của tác giả Trịnh Đăng
Thanh với đề tài Quản lý nhà n-ớc bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch
ở Việt Nam hiện nay( năm 2004) thuộc Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí
Minh, nh-ng đó là đề tài đi sâu nghiên cứu về chuyên ngành Luật học, hơn
nữa đề tài ®-ỵc thùc hiƯn khi ViƯt Nam ch-a cã Lt Du lịch và cũng ch-a
gia nhập tổ chức th-ơng mại thế giới (WTO); công trình nghiên cứu khoa học
của Vụ pháp chế -Tổng cục du lịch với đề tài Thực trạng và một số giải
pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà n-ớc bằng pháp luật trong lĩnh vực du
lịch (2001) do Tiến sĩ Nguyễn Thị Bích Vân làm chủ nhiệm đề tài, nh-ng
cũng chủ yếu nghiên cứu về thực trạng pháp luật trong lĩnh vực du lịch và đề
xuất đ-ợc một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà n-ớc bằng
pháp luật đối với hoạt động du lịch d-ới góc độ quản lý nhà n-ớc nói chung.
Trên cơ sở những nhận định khách quan, việc nghiên cứu đề tài này
xuất phát từ những đòi hỏi sau đây:
Vì sao nhà n-ớc phải quản lý hoạt động du lịch bằng pháp luật?
Quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật bao gồm
những nội dung gì ?
Thực trạng quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở
n-ớc ta hiện nay đang đặt ra những vấn đề gì cần giải quyết?
Để tăng c-ờng quản lý nhà n-ớc bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch
cần có những giải pháp gì ?

5

Những vấn đề nêu trên mới chỉ là một trong những vấn đề cần đ-ợc
nghiên cứu, giải quyết . Vì vậy, tôi đà chọn đề tài Quản lý nhà nước về du
lịch trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam bằng pháp luật . Với mục đích
nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực tiễn để trên cơ sở đó đề xuất những
giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà n-ớc về du lịch ở Việt Nam
hiện nay bằng pháp luật .

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của
việc quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật khi Việt Nam
đà gia nhập WTO ( mang tính chất bao quát chung đối với ngành du lịch Việt
Nam ), từ đó đề xuất những giải pháp và ph-ơng h-ớng cơ bản nhằm nâng
cao hiệu lực quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở
n-ớc ta trong giai đoạn hội nhập nỊn kinh tÕ qc tÕ hiƯn nay .
NhiƯm vơ
§Ĩ thùc hiện mục đích trên, nhiệm vụ của luận văn là :
1- Phân tích cơ sở lý luận của sự cần thiết phải quản lý nhà n-ớc đối với
hoạt động du lịch bằng pháp luật
2- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà n-ớc đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật ở n-ớc ta trong thời gian vừa qua và đ-a ra
những nguyên nhân chính ảnh h-ởng đến thực trạng.
3- Đề xuất những ph-ơng h-ớng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản
lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở Việt Nam trong
thời kỳ hội nhập.
3. Đối t-ợng và phạm vi nghiên cứu
Đối t-ợng nghiên cứu

6

Phạm vi nghiên cứu
Ph-ơng pháp nghiên cứu : Trong luận văn này tác giả sử dụng các ph-ơng
pháp ph-ơng pháp lịch sử, ph-ơng pháp hệ thống, ph-ơng pháp phân tích,
ph-ơng pháp so sánh .
4. Đóng góp của đề tài
Trên cơ sở học hỏi và kế thừa lý luận và những h-ớng nghiên cứu đi tr-ớc, đề
tài góp phần bổ sung một số vấn đề sau:
- Luận văn phân tích, bổ sung để khẳng định một cách chắc chắn cơ sở lý
luận của sự cần thiết phải quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng
pháp luật
- Luận văn đánh giá về thực trạng hoạt động quản lý nhà n-ớc đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật của Nhà n-ớc ta, đặc biệt là những mặt hạn chế,
bất cập của hệ thống pháp luật đối với hoạt động du lịch cũng nh- những hạn
chế và bất cập trong hoạt động thực thi pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật
trong lĩnh vực du lịch .
- Những giải pháp nêu trong luận văn nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật
để nhà n-ớc quản lý đối với hoạt động du lịch và để phù hợp với luật pháp quốc
tế trong thời kỳ hội nhập hiện nay và những giải pháp tăng c-ờng hiệu quả thực
thi pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật đối với hoạt động du lịch là có căn cứ
khoa học và tính khả thi, phù hợp với chủ tr-ơng phát triển nền kinh tế thị tr-ờng
định h-ớng xà hội chủ nghĩa ở n-ớc ta.
5. Bố cục của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 ch-ơng .
Ch-ơng 1 : Những vấn đề lý luận cơ bản
Ch-ơng 2 : Thực trạng quản lý nhà n-ớc về du lịch bằng pháp luật trong giai
đoạn hiÖn nay

7

Ch-ơng 3 : Ph-ơng h-ớng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà
n-ớc về du lịch bằng pháp luật trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam
Ch-ơng 1.

Những vấn đề lý luận cơ bản

1.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà n-ớc bằng pháp luật
1.1.1 Khái niệm
Trong bất kỳ xà hội nào lao động đ-ợc tiến hành trên quy mô t-ơng đối lớn
hoặc một hoạt động tập thể nào đó đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít,
quản lý nhằm phối hợp các hoạt động cá nhân và thực hiện các chức năng chung
trong quá trình lao động , sản xuất nhằm đạt đ-ợc mục tiêu đề ra.
Có thể nói, ở đâu có sự phối hợp hoạt động của nhiều ng-ời, ở đó cần có sự
quản lý, vì mọi hoạt động chung của nhiều ng-ời đòi hỏi phải đ-ợc liên kết với
nhau d-ới nhiều hình thức.
C.Mác có viết : Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh trước hết từ bản
chất của quá trình lao động xà hội [28,tr.29] .
Nh- vậy, qunả lý là một hoạt động tất yếu khi có nhiều ng-ời làm việc với
nhau để thực hiện một mục tiêu chung. Mục đích của quản lý là tổ chức, phối
hợp các hoạt động và đem lại hiệu quả cao nhất cho các hoạt động đó.
Quản lý nhà n-ớc không chỉ là sự tác động mà là sự phối hợp hoạt động
nhiều mặt . Đó là việc thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà n-ớc, là
thực hiện các chính sách của nhà n-ớc. Hoạt động quản lý nhà n-ớc có những
đặc điểm sau :
- Quản lý nhà n-ớc là hoạt động mang tính chất tổ chức điều hành và điều
chỉnh, hay nói khác đi nó chính là việc xây dựng và điều chỉnh các mèi quan hƯ
gi÷a con ng-êi víi con ng-êi nh»m thùc hiện những mục đích nhất định, đồng
thời cũng là hoạt ®éng ®iỊu chØnh c¸c quan hƯ x· héi Êy .

8


- Quản lý nhà n-ớc mang tính chất quyền lực nhà n-ớc, tức là trên cả
phương diện hành chính, pháp lt vµ chÊp hµnh nh»m thiÕt lËp quan hƯ “qun
uy” và phục tùng .
- Quản lý nhà n-ớc là hoạt động mang tính khoa học, tính kế hoạch hay đó
là hoạt động mang tính chủ quan của con ng-ời, nh-ng lại dựa trên những yêu
cầu khách quan và quy luật khách quan .
- Quản lý nhà n-ớc là những tác động lên các quá trình xà hội và hệ thống
các hành vi xà hội một cách liên tục. Nh- vậy, quản lý nhà n-ớc diễn ra th-ờng
xuyên, hàng ngày, hàng giờ không bị gián đoạn .
- Quản lý nhà n-ớc dựa trên cơ sở nền tảng của một thể chế nhất định .
Thể chế có vai trò là những chuẩn mực mà cả chủ thể quản lý và đối t-ợng bị
quản lý phải tuân theo nhằm đạt đ-ợc mục tiêu quản lý.
- Sự vận hành của quản lý nhà n-ớc bao giờ cũng cần có một cơ chế quản
lý phù hợp . Có thể coi đó là vấn đề cốt lõi đảm bảo quản lý có hiệu quả trong
thực tiễn . Khoa học quản lý ngày nay chỉ ra rằng, đôi khi cơ chế lại là chìa khoá
sức mạnh quản lý. Cơ chế đúng, hợp lý và tuân theo quy luật khách quan thì xÃ
hội phát triển, ng-ợc lại thì xà hội chậm phát triển, bị kìm chế hoặc rối ren.
Tóm lại, quản lý nhà n-ớc là một quá trình phức tạp, đa dạng và là một yếu
tố không thể thiếu trong đời sống xà hội, đ-ợc thực hiện ở nhiều lĩnh vực khác
nhau nh- : an ninh, quốc phòng, văn hoá, giáo dục, kinh tế, đối ngoại... trong đó,
hoạt động quản lý của nhà n-ớc về du lịch giữ vị trí hết sức quan trọng trong đời
sống xà hội .
Vậy, quản lý nhà n-ớc về du lịch bằng pháp luật là ph-ơng thức mà bằng
pháp luật, nhà n-ớc tác động vào đối t-ợng quản lý để định h-ớng cho hoạt
động du lịch vận động, phát triển đến mục tiêu nhất định.
Nh- vậy, nói đến quản lý nhà n-ớc đối với họat động du lịch bằng pháp luật

là nói đến cơ chế quản lý . Cơ chế đó, một mặt, phải tuân thủ các yêu cầu của

9


quy luật kinh tế khách quan ; mặt khác, phải có một hệ thống pháp luật phù hợp
để quản lý hoạt động du lịch. Khái niệm này bao hàm những nội dung cơ bản
nh- nhà n-ớc ( các cơ quan lập pháp, hành pháp, t- pháp ) là chủ thể quản lý ;
các quan hệ xà hội vận động và phát triển trong lĩnh vực du lịch là đối t-ợng
quản lý và pháp luật là cơ sở và là công cụ để nhà n-ớc thực hiện sự quản lý của
mình.
Nh- vậy, với t- cách là chủ thể quản lý, nhà n-ớc phải thực hiện hàng loạt
các nhiệm vụ : từ xây dựng, ban hành pháp luật đến việc tổ chức thực hiện pháp
luật; đồng thời nhà còn thực hiện kiểm tra, kiểm soát và xử lý những vi phạm
pháp luật đối với hoạt động du lịch . Với vai trò và nhiệm vụ của nhà n-ớc là
định h-ớng cho hoạt động du lịch hình thành , vận động và phát triển theo một
trật tự nhất định.
Với t- cách là đối t-ợng quản lý, hoạt động du lịch phải đ-ợc tổ chức và vận
động trên cơ sở các quy định của pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của các
cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền .
Với t- cách là cơ sở và là công cụ để nhà n-ớc thực hiện sự quản lý, pháp
luật phải đ-ợc xây dựng trên cơ sở đảm bảo sự chính xác, đầy đủ, thống nhất, là
chuẩn mực để đối t-ợng quản lý dựa vào đó vận động, phát triển và để chủ thể
quản lý thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với đối t-ợng bị quản lý.
Tóm lại, quản lý nhà n-ớc bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là tạo
môi tr-ờng thông thoáng , ổn định, hỗ trợ, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát
triển sôi động nh-ng có trật tự nhằm giải quyết hài hoà các lợi ích . Trong điều
kiện hiện nay, nhiệm vụ của quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch là :
- Nhà n-ớc hỗ trợ, tạo điều kiện để phát triển các loại hình du lịch.
- Nhà n-ớc khuyến khích, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát triển theo

mục tiêu, định h-ớng chung của nhà n-ớc.
- Nhà n-ớc tạo môi tr-ờng pháp lý rõ ràng, thông thoáng, ổn định cho hoạt
động du lịch phát triển năng động nh-ng có trËt tù.

10


- Nhà n-ớc giải quyết công bằng các mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên có
liên quan trong hoạt động du lịch và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi
phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch.
Để thực hiện vai trò quản lý đối với hoạt động du lịch, nhà n-ớc sử dụng
nhiều loại công cụ quản lý klhác nhau nh- kế hoạch, chính sách, pháp luật...
Trong phạm vi của luận văn này tác giả chỉ đề cập đến hoạt động quản lý nhà
n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở n-ớc ta trong giai đoạn hiện
nay. Nh- vậy, quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật chỉ là
một bộ phận của quản lý nhà n-ớc nói chung, đ-ợc thực hiện trên cơ sở pháp luật
và bằng pháp luật.

1.1.2Đặc điểm của quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật
Cả lý luận và thực tiễn đà khẳng định rằng, hoạt động du lịch của bất cứ
quốc gia nào cũng cần đến sự quản lý của nhà n-ớc bằng pháp luật. Tuy nhiên,
mức độ và yêu cầu quản lý ở mỗi quốc gia có khác nhau và phụ thuộc vào sự
phát triển của từng n-ớc, tr-ớc hết là sự phát triển của các điều kiện kinh tế - xÃ
hội, văn hoá cũng nh- sự phát triển của pháp luật, trình độ quản lý của nhà n-ớc
và trình độ dân trí.
Quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở n-ớc ta hiện
nay có cơ sở khách quan của nó. Bởi chúng ta đang ë thêi kú më cưa nỊn kinh tÕ
thÞ tr-êng víi nhiều thành phần kinh tế, làm cho các quan hệ kinh tế rất đa dạng,
ngày càng phức tạp. Hơn nữa, tr-ớc sức ép của cạnh tranh và mục tiêu lợi nhuận,
càng làm cho các quan hệ kinh tế- xà hội trở nên sôi động, quyết liệt hơn. Trong

điều kiện đó, để định h-ớng cho sự phát triển của hoạt động du lịch, đòi hỏi nhà
n-ớc phải có cơ chế, chính sách và đặc biệt là pháp luật, với những thuộc tính,
chức năng và vai trò vốn có của nó sẽ giúp nhà n-ớc đề phòng, ngăn ngừa và xử
lý các hiện t-ợng vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà n-ớc, của xà hội, bảo
vệ quền, lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức.

11


Trong giai đoạn hiện nay, quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng
pháp luật ở n-ớc ta có những đặc điểm nh- sau:
Thứ nhất, nhà n-ớc là ng-ời tổ chức và quản lý các hoạt động du lịch diễn
ra trong nền kinh tế thị tr-ờng và hội nhập nền kinh tế quốc tế.
Xuất phát từ đặc tr-ng của nền kinh tế thị tr-ờng và hội nhập kinh tế quốc
tế, đó là tính phức tạp, năng động và nhạy cảm. Vì vậy, hoạt động du lịch đòi hỏi
phải cã mét chđ thĨ cã tiỊm lùc vỊ mäi mỈt ®Ĩ ®øng ra tỉ chøc vµ ®iỊu hµnh, chđ
thĨ Êy không ai khác chính là nhà n-ớc- vừa là ng-ời quản lý, vừa là ng-ời tổ
chức hoạt động du lịch. Để hoàn thành sứ mệnh của mình, nhà n-ớc phải đặt ra
pháp luật và sử dụng pháp luật làm công cụ để tổ chức và quản lý hoạt động du
lịch . Nh-ng cÇn l-u ý r»ng, tÝnh chÊt tỉ chøc và quản lý hoạt động du lịch có
những thay đổi khác với nền kinh tế kế hoạch hoá tr-ớc đây. Vì vậy, việc quy
định pháp luật cũng nh- cách thức sử dụng pháp luật để quản lý hoạt động du
lịch trong nền kinh tế thị tr-ờng và hội nhập kinh tế thế giới cũng phải khác so
với tr-ớc đây.
Thứ hai, pháp luật là cơ sở và là công cụ hàng đầu, công cụ không thể thay
thế để nhà n-ớc tổ chức và quản lý hoạt động du lịch
Trong nền kinh tế thị tr-ờng, hoạt động du lịch diễn ra hết sức phức tạp với
sự đa dạng về chủ thể, về hình thức tổ chức và quy mô hoạt động... Song, dù
phức tạp thế nào chăng nữa, sự quản lý của nhà n-ớc cũng phải đảm bảo cho
hoạt động du lịch có tính tổ chức cao, ổn định, công bằng và có định h-ớng rõ

ràng. Để có đ-ợc điều đó, nhà n-ớc phải ban hành pháp luật và dùng pháp luật
để tác động vào lĩnh vực du lịch .

đây, pháp luật với t- cách là những quy tắc,

chuẩn mực bắt buộc chung sẽ đ-ợc nhà n-ớc sử dụng nh- một công cụ hiệu
nghiệm nhất và không thể thiếu trong việc quản lý hoạt động du lịch.
Thứ ba, quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật còn
xuất phát từ chính nhu cầu khách quan của sự gia tăng vai trò của pháp luật

12


trong nỊn kinh tÕ thÞ tr-êng và héi nhËp kinh tế quốc tế với tính cách là công cụ
quản lý
Nền kinh tế thị tr-ờng và hội nhập kinh tế quốc tế với những quan hệ kinh
tế mới rất đa dạng và năng động đòi hỏi có một sân chơi an toàn và bình đẳng,
đặc biệt khi chúng ta đà là một thành viên của Tổ chức Th-ơng mại thế giới
(WTO) và mục tiêu toàn cầu hoá đ-ợc các quốc gia h-ớng tới thì nhu cầu có một
hệ thống pháp luật hoàn chỉnh , phù hợp không chỉ là yêu cầu đối với hệ thống
pháp luật trong n-ớc mà còn phải phù hợp với luật pháp quốc tế và luật pháp
trong khu vực, là sự thách thức đối với mỗi quốc gia . Bởi mọi quan hệ hợp tác
dù bất kỳ đối tác nào thì cũng cần và chỉ có thể dựa trên cơ sở của pháp luật.
Thứ t-, sự quản lý của nhà n-ớc đối với hoạt động du lịchbằng pháp luật
đòi hỏi phải có một bộ máy nhà n-ớc vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả và một
hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh để quản lý hoạt động du lịch.
Sự quản lý của nhà n-ớc bằng pháp luật nhằm tạo lập đ-ợc những cân đối
chung, điều tiết đ-ợc thị tr-ờng, ngăn ngừa và xử lý những đột biến xấu, tạo môi
tr-ờng pháp lý thuận lợi cho mọi hoạt động du lịch, xử lý mối quan hệ giữa tăng
trưởng kinh tế và công bằng xà hội theo tinh thần Tất cả từ con người và vì con

người - một trong những mục tiêu mà công cuộc xây dựng nhà n-ớc pháp
quyền ở n-ớc ta đang h-ớng tới.
Tóm lại, quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là nhu
cầu bức thiết, khách quan, là đặc tr-ng vốn có của nhà n-ớc. Nhờ có pháp luật và
bằng pháp luật mà hoạt động của các cơ quan nhà n-ớc, các tổ chức và mọi công
dân tham gia hoạt động du lịch đ-ợc vận hành theo đúng quỹ đạo, đảm bảo đ-ợc
kỷ c-ơng trong lĩnh vực du lịch nói riêng và đảm bảo trật tự xà hội nói chung.
1.1.3.Công cụ quản lý của nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch
Khi nhà n-ớc ra đời thì phần lớn các công việc xà hội đều do nhà n-ớc
quản lý. Để đạt đ-ợc các mục tiêu, nhà n-ớc phải tổ chức, phối hợp, khích lệ,
động viên, dẫn dắt, định h-ớng hoạt động của đối t-ợng quản lý vào nh÷ng mơc

13


tiêu đà xác định tr-ớc thông qua việc sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp và công
cụ quản lý khác nhau, trong đó công cụ quản lý giữ vai trò đặc biệt quan trọng .
Công cụ quản lý là những ph-ơng tiện mà chủ thể quản lý dùng để tác
động nên các đối t-ợng quản lý nhằm đạt đ-ợc các mục tiêu nhất định
[L.Đ.t-NN(2000), tr.11], bao gồm:chính sách, kế hoạch, pháp luật và công cụ tài
chính, tiền tệ...
Trong quản lý nhà n-ớc thì quản lý đối với lĩnh vực du lịch là một dạng
hoạt động đặc thù và phức tạp, nó cần đến những cộng cụ thích hợp để quản lý
toàn bộ hoạt động du lịch. Công cụ quản lý đối với hoạt động du lịch là những
ph-ơng tiện mà chủ thể quản lý sử dụng nhằm định h-ớng, khuyến khích và phối
hợp hoạt động du lịch của các tập thể và cá nhân ng-ời lao động để h-ớng tới
mục tiêu nhất định.
Công cụ quản lý hoạt động du lịch có đặc tính chung là nó vừa phản ánh
đ-ợc bản chất, nhu cầu của đối t-ợng quản lý, vừa phản ánh đ-ợc sự t-ơng thích
của chủ thể quản lý, vừa thể hiện tính đặc thù của nó trong mối quan hệ với các

công cụ quản lý xà hội nói chung.
Từ khái niệm nêu trên có thể hiểu công cụ quản lý đối với hoạt động du
lịch là những ph-ơng tiện cần thiết mà qua đó nhà n-ớc ( thông qua cácc cơ quan
chức năng ) sử dụng để điều tiết, h-ớng dẫn, kiểm soát đối với toàn bộ hoạt động
du lịch. Việc sử dụng loại công cụ nào để quản lý là tuỳ thuộc vào trình độ, hoàn
cảnh, quy mô... của đối t-ợng quản lý cũng nh- khả năng của chủ thể quản lý
trong việc nhận thức và lựa chọn các công cụ.
Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu,
bao cấp, nhà n-íc trùc tiÕp tỉ chøc qu¶n lý s¶n xt kinh doanh, trực tiếp thực
hiện phân phối các nguồn lực và sản phẩm xà hội .Vì vậy, công cụ quản lý kinh
tế chủ yếu và chiếm -u thế tuyệt đối trong hệ thống các công cụ quản lý là mệnh
lệnh hành chính và chỉ tiêu, kế hoạch .Trong cơ chế này, pháp luật hầu nhkhông phát huy tác dụng . chuyển sang cơ chế thị tr-ờng, đòi hỏi nhà n-ớc phải

14


có sự t- duy lại việc sử dụng pháp luật và các công cụ quản lý kinh tế khác một
cách có hiệu quả để phát triển nền kinh tế - xà hội . Vấn đề này đà đ-ợc thể hiện
rõ trong Hiến pháp năm 1992 của nhà n-ớc ta . Tại Điều 12 Hiến pháp 1992 có
khẳng định Nhà nước quản lý xà hội bằng pháp luật và không ngừng tăng
cường pháp chế xà hội chủ nghĩa và Điều 26 của Hiến pháp 1992 cũng chỉ rõ
Nhà n-ớc thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch,
chính sách. Đó chính là cơ sở Hiến định của hệ thống công cụ quản lý kinh tế xà hội của nhà n-ớc ta trong cơ chế thị tr-ờng.
1.1.3.1. Công cụ chính sách
Chính sách là một trong số các loại công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của nhà
n-ớc, là tổng thể các chủ tr-ơng, quan điểm chính thức của nhà n-ớc về quản lý
kinh tế- xà hội cũng nh- hoạt động tổ chức thực thi các chủ tr-ơng, quan điểm
đó.
Trong xà hội có giai cấp, chính sách giữ vai trò là công cụ quản lý của nhà
n-ớc, là chủ tr-ơng, quyết sách và hành động của lực l-ợng nắm quyền lực chính

trị- xà hội, đó là nhà n-ớc.
Chính sách có nhiều loại : chính sách chính trị, chính sách kinh tế, chính
sách xà hội, chính sách quốc phòng, chính sách đối ngoại..., trong đó chính sách
kinh tế - xà hội giữ vị trí trung tâm trong hệ thống chính sách của nhà n-ớc ta
hiện nay, là công cụ hết sức quan trọng để nhà n-ớc thực hiện chức năng điều
tiết, kích thích và định h-ớng đối với sự phát triển kinh tế - xà hội . Về tổng thể,
chính sách kinh tế của nhà n-ớc ta hiện nay là phát triển kinh tế hàng hoá nhiều
thành phần với cơ cấu đa sở hữu, phong phú về loại hình tổ chức kinh doanh, giải
phóng mọi tiềm năng sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ lực
l-ợng sản xuất, xoá bỏ cơ chế kế hoạch hoá tập trung, phát triển hệ thống kinh tế
thị tr-ờng đồng bộ theo định h-ớng xà hội chủ nghĩa; hình thành và chuyển dịch
cơ cấu kinh tế theo h-ớng công nghiệp hoá hiện đại hoá; đẩy mạnh sự nghiệp
giáo dục, đào tạo và coi đó là quốc sách hàng đầu ; phát triển khoa học - công

15


nghệ; phát huy nhân tố con ng-ời, coi con ng-ời là nhân tố trung tâm và là động
lực trực tiếp của mọi sự phát triển ; xây dựng nền kinh tế mở cả trong lẫn ngoài;
lấy hiệu quả kinh tế - xà hội làm tiêu chuẩn quan trọng nhất, xuyên suốt cả quá
trình phát triển kinh tế - xà hội.
1.1.3.2. Công cụ kế hoạch
Kế hoạch là một trong những công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của nhà
n-ớc, là các ch-ơng trình, mục tiêu phát triển kinh tế - xà hội và các biện pháp
cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ nhất định do nhà n-ớc đặt ra. Điều đó
có nghĩa là kế hoạch là một công cụ định h-ớng, tổ chức và điều khiển các hoạt
động du lịch. Vai trò của kế hoạch trong quản lý hoạt động du lịch đ-ợc thể hiện
ở các khía cạnh sau :
- Nhờ kế hoạch mà chủ thể quản lý và đối t-ợng quản lý biết đ-ợc h-ớng đi
và lựa chọn con đ-ờng thích hợp để nhanh chóng đạt tới mục tiêu.

- Công cụ kế hoạch góp phần hình thành tư duy vượt trước giúp các nhà
quản lý tiên đoán đ-ợc sự thay đổi tình hình, từ đó chuẩn bị các ph-ơng án cần
thiết để thích ứng với sự thay đổi đó. Nói cách khác kế hoạch tạo ra tầm nhìn
chiến l-ợc cho nhà quản lý .
- Hoạt động kế hoạch cho phép các nhà quản lý hình dung và mô tả sự phát
triển của hoạt động du lịch qua các thời kỳ, từ đó hình thành các ph-ơng án, mục
tiêu phát triển du lịch trên cơ sở dự kiến những khó khăn và những thời cơ thuận
lợi mà ngành du lịch cần tận dụng.
Trong nền kinh tế thị tr-ờng và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, kế hoạch
của nhà n-ớc đóng vai trò h-ớng dẫn các hành vi của các chủ thể kinh tế, bảo
đảm quyền tự chủ kế hoạch cho các chủ thể sản xuất kinh doanh, tạo điều kiện
cho các thành phần kinh tÕ më réng liªn doanh, liªn kÕt, ký kÕt hợp đồng kinh tế.
Có thể nói, việc sử dụng công cụ kế hoạch trong quản lý nhà n-ớc về kinh
tế có những mặt mạnh là tập trung đ-ợc các nguồn lực cho các mục tiêu phát
triển ; bảo đảm giữ đ-ợc các cân đối tổng thể và gắn đ-ợc mục tiêu tăng tr-ởng

16


kinh tế và gải quyết các vấn đề xà hội ngay từ đầu một cách chủ động . Tuy
nhiên, cần phải thấy kế hoạch có những hạn chế nh- khó bao quát đ-ợc hết các
nhu cầu đa dạng của thị tr-ờng mà các nhu cầu này lại luôn biến động. Bởi vậy,
kế hoạch chỉ có thể phát huy với vai trò là yếu tố định h-ớng, h-ớng dẫn, dự báo
cho các chủ thể kinh tế hoàn thiện kế hoạch của chính họ.
1.1.3.3.

Công cụ pháp luật

Pháp luật là dạng biểu hiện đặc thù của chính sách nhà n-ớc, nh-ng pháp
luật cũng là loại công cụ độc lập trong hệ thống công cụ quản lý kinh tế - xà hội

của nhà nước . Bằng việc quy định : Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế
quốc dân bằng pháp luật ... , pháp luật đà chính thức trở thành công cụ chủ yếu
nhất, hữu hiệu nhất để nhà n-ớc quản lý xà hội nói chung và quản lý hoạt động
du lịch nói riêng . Vấn đề này sẽ đ-ợc tác giả trình bày rõ hơn trong các nội
dung sau.
1.1.4. Ph-ơng pháp và hình thức cơ bản của quản lý nhà n-ớc đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật
1.1.4.1. Ph-ơng pháp quản lý
Phương pháp quản lý nhà nước là cách thức thực hiện chức năng của quản
lý, hay nói cách khác là cách thức tác động của chủ thể quản lý lên đối t-ợng
quản lý nhằm đạt được hành vi xử sự cần thiết . Quản lý nhà nước đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật là quá trình nhà n-ớc bằng uy quyền và hệ thống
công cụ pháp luật đảm bảo cho hoạt động du lịch vận động và phát triển theo
đúng mục đích và định h-ớng của nhà n-ớc. Vì vậy, có thể nói, ph-ơng pháp
quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là những ph-ơng
thức, cách thức mà các cơ quan nhà n-ớc, cá nhân có thẩm quyền sử dụng pháp
luật để tác động lên đối t-ợng quản lý nhằm buộc đối t-ợng quản lý phải thực
hiện đầy đủ các quy định của nhà n-ớc trong hoạt động du lịch . Các ph-ơng
pháp quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch gồm : ph-ơng pháp hành chính,
ph-ơng pháp kinh tế, ph-ơng pháp thuyết phục, ph-ơng pháp c-ỡng chế, trong

17


đó, ph-ơng pháp thuyết phục và ph-ơng pháp c-ỡng chế là những ph-ơng pháp
đặc thù của quản lý nhà n-ớc.
Ph-ơng pháp thuyết phục là ph-ơng pháp chủ yếu đ-ợc sử dụng trong hoạt
động quản lý nhà n-ớc nói chung và quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch
nói riêng, bởi nhà n-ớc ta là nhà n-ớc của dân, do dân, vì dân, mọi hoạt động
của bộ máy nhà n-ớc nhằm phục vụ cho nhân dân, không vì mục đích tự thân

nào khác . Vì thế, cơ quan , cá nhân đ-ợc nhà n-ớc trao quyền tổ chức và quản
lý hoạt động du lịch tr-ớc hết phải tuyên truyền, giáo dục cho các cá nhân , tổ
chức tham gia vào hoạt động du lịch tự giác thực hiện đầy đủ những quy định
pháp luật của nhà n-ớc về du lịch. Lênin đà chỉ ra rằng trước hết phải thuyết
phục và sau đó mới c-ỡng chế ; dù thế nào đi chăng nữa cũng phải thuyết phục
rồi mới cưỡng chÕ “ [21,tr.270] . Thut phơc cã vai trß lín trong việc nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà n-ớc . Nhà n-ớc vững mạnh tr-ớc hết bởi ý thức
giác ngộ và sự hợp tác của nhân dân chứ không chỉ do tăng c-ờng các biện pháp
quyền lực c-ỡng bức.
Bên cạnh đó, hoạt động quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch cũng
cần thiết sử dụng ph-ơng pháp c-ỡng chế.
Về mặt pháp lý, c-ỡng chế là một thuộc tính của quyền lực nhà n-ớc, là
tổng hợp các biện pháp mà nhà n-ớc áp dụng để tác động lên tâm lý, t- t-ởng
của con ng-ời, buộc họ phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý, nhằm ngăn chặn các
hành vi trái pháp luật và xử lý ng-ời có hành vi vi pháp luật nhằm đảm bảo pháp
chế xà hội chủ nghĩa và trật tự quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch .
Không áp dụng c-ỡng chÕ hay coi nhĐ c-ìng chÕ cịng ®ång nghÜa víi việc
buông nhẹ kỷ c-ơng dẫn tới tình trạng vô chính phủ, vô kỷ luật, sẽ không đạt
đ-ợc hiệu quả nh- mong muốn trong hoạt động quản lý nhà n-ớc về du lịch .
Tuy nhiên, nếu quá coi trọng c-ỡng chế sẽ dẫn đến chuyên quyền, độc đoán trái
với bản chất của nhà n-ớc ta . Vì vậy, cần kết hợp ph-ơng pháp giáo dục thuyết

18


phục và ph-ơng pháp c-ỡng chế một cách hợp lý, đúng đắn sẽ có hiệu quả to lớn
trong hoạt động quản lý nhà n-ớc về du lịch .
1.1.4.2. Hình thức quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch
Là sự biểu hiện ra bên ngoài ( thông qua hành vi và hành động cụ thể ) của
các cơ quan quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch . Các hình thức quản lý

nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch thẻ hiện chức năng, thẩm quyền của các cơ
quan quản lý nhà n-ớc về du lịch . Vì vậy, việc lựa chọn hình thức quản lý nào
phải dựa vào cơ sở của pháp luật quy định về thẩm quyền.
Hình thức quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch rất đa dạng nh-ng chủ yếu
đ-ợc thể hiện ở hình thức ra quyết định hành chính.
Quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn
ph-ơng của các cơ quan hành chính nhà n-ớc và nhà chức trách đ-ợc nhà n-ớc
trao quyền , đ-ợc thực hiện trên cơ sở pháp luật và để thi hành luật, đ-ợc ban
hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đề ra chủ tr-ơng, đ-ờng
lối, nhiệm vụ có tính định h-ớng hoặc đặt ra các quy phạm pháp luật để thực
hiện chức năng và nhệm vụ quản lý nhà n-ớc trong lĩnh vực du lịch . Nói cách
khác, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật do các cơ quan
quản lý nhà n-ớc về du lịch đ-a ra quy định chung đối với cá nhân hoặc tổ chức
tham gia hoạt động du lịch . Đó là sự cấm đoán , cho phép hoặc bắt buộc hành
động , quy định điều kiện... thể hiện tính quyền lực đơn ph-ơng và bắt buộc thi
hành . Việc ban hành quyết định hành chính đ-ợc thẻ hiện ở các lĩnh vực sau :
- Ban hành quyết định quy phạm để cụ thể hoá và h-ớng dẫn thực hiện các
quy định của pháp luật đối với hoạt động du lịch . Thẩm quyền ban hành quyết
định quy phạm là ph-ơng tiện hữu hiệu để các cơ quan quản lý nhà n-ớc về du
lịch tác động lên đối t-ợng quản lý trong khuôn khổ những yêu cầu chung của
pháp luật. Tuỳ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể mà các cơ quan quản lý
nàh n-ớc về du lịch ban hành những loại quyết định quy phạm nhất định để cụ

19


thể hoá các quy định của pháp luật về du lịch nhằm điều chỉnh các quan hệ xÃ
hội phát sinh trong lĩnh vực du lịch.
- Ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong lĩnh vực du lịch . Văn bản áp
dụng pháp luật là loại văn bản cá biệt do cơ quan, ng-ời có thẩm quyền quản lý

nhà n-ớc về du lịch ban hành để áp dụng một lần đối với đối t-ợng quản lý về
một vấn đề cụ thể để thực hiện chức năng quản lý nhà n-ớc về du lịch . Việc ban
hành văn bản áp dụng pháp luật đối với hoạt động du lịch làm phát sinh, thay đổi
hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể .
Ngoài hình thức ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực du lịch, cơ
quan quản lý nhà n-ớc về du lịch còn thực hiện một số biện ph¸p nh- : ¸p dơng
c¸c biƯn ph¸p tỉ chøc trùc tiếp nhằm đảm bảo sự vận hành chính xác và có hiệu
quả của hệ thống cơ quan quản lý nhà n-ớc về du lịch từ trên xuống d-ới, bao
gồm : các hoạt động nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, tìm hiểu kinh
nghiệm n-ớc ngoài, áp dụng thành tựu khoa học vào quản lý, tổ chức hội thảo...;
Thực hiện những tác động nghiệp vụ- kỹ thuật nh- phổ biến kiến thức chuyên
môn, nghiệp vụ, tuyên truyền quảng bá... .
Tóm lại , hình thức và ph-ơng pháp quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du
lịch có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, trong đó ph-ơng pháp thuyết phục và
ph-ơng pháp c-ỡng chế là ph-ơng pháp có tính đặc thù trong hoạt động của các
cơ quan quản lý nhà n-ớc về du lịch; còn hình thức ban hành quyết định hành
chính lại thể hiện ý chí và thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà n-ớc về du lịch .
Lựa chọn đúng ph-ơng pháp và hình thức hoạt động thích hợp sẽ làm tăng hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch
1.2.Vai trò của quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật
1.2.1.Vai trò của pháp luật đối với hoạt động du lịch
Trong điều kiện đổi mới, Đảng và Nhà n-ớc ta đà khẳng định vai trò hàng
đầu của pháp luật trong quản lý xà hội nói chung và quản lý nền kinh tế thị
trường nói riêng. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 đà quy định : Nhà nước quản lý

20


xà hội bằng pháp luật..... Tiếp đó, tại điều 26 Hiến pháp quy định : Nhà nước
thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật ... [18, Điều 12, 26 ].

Điều đó cho thấy, khác với thời kỳ nền kinh tế vận hành theo cơ chế tập trung,
quan liêu, bao cấp, trong điều kiện hiện nay, pháp luật đà đặt đúng vị trí, là công
cụ hàng đầu, công cụ không thể thay thế để nhà n-ớc quản lý xà hội và quản lý
nề kinh tế thị tr-ờng ®Þnh h-íng x· héi chđ nghÜa.
Thùc tÕ cho thÊy, sau nhiều năm chúng ta xây dựng và phát triển nền kinh
tế thị tr-ờng, diện mạo ngành du lịch đà có nhiỊu chun biÕn tÝch cùc. Du lÞch
tõ mét bé phËn nhỏ, không đáng kể trong khu vực th-ơng mại dịch vụ đà trở
thành một ngành kinh tế tổng hợp quan trọng và đang dần trở thành một ngành
kinh tế mũi nhọn, đóng góp một phần đáng kể vào thu nhập quốc dân . Do l-ợng
khách quốc tế đến việt Nam ngày càng tăng, làm phát sinh nhiều quan hệ kinh
tế mới trong lĩnh vực du lịch , dẫn đến các hoạt động du lịch ngày càng đa dạng ,
phong phú và phức tạp . Điều đó xác định cần thiết phải chú trọng đến việc điều
chỉnh, định h-ớng cho hoạt động du lịch phát triển, ngăn ngừa rối loạn và gian
lận nhằm xây dựng một ngành du lịch nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói chung
đ-ợc đặt trong khuôn khổ pháp luật.
Pháp luật đ-ợc đề cao nh- vậy là bởi vì pháp luật và các quan hệ kinh tÕ cã
mèi quan hƯ chỈt chÏ víi nhau. Trong mèi quan hệ giữa pháp luật và kinh tế thì
trước hết, kinh tế quyết định pháp luật. Về vấn đề này C.Mác có viết : Trong
thời đại nào cũng thế, chính là Vua, Chúa phải phục tùng những điều kiện kinh
tế chứ không bao giờ Vua, Chúa lại ra lệnh cho những điều kiện kinh tế đ-ợc.
Chẳng qua, chế độ pháp luật về chính trị cũng nh- dân sự chỉ là các việc nói lên,
ghi chép lại quyền lực của những quan hệ kinh tế [29, tr.93]. Sự quyết định của
kinh tế đối với pháp luật đ-ợc thể hiện ở những mặt sau đây :
Một là, tính chất và trình độ của nền kinh tế quyết định tính chất và trình độ
của pháp luật.

21


Pháp luật không chỉ bị quy định bởi tính chất của nền kinh tế mà còn bị quy

định bởi trình ®é cđa nỊn kinh tÕ. NỊn kinh tÕ ph¸t triĨn càng cao thì đòi hỏi
pháp luật càng phải đ-ợc hoàn thiện . Sự phát triển đa dạng, phức tạp của nền
kinh tế đòi hỏi pháp luật càng đa dạng và phức tạp hơn. Bởi vì, khi kinh tế phát
triển đòi hỏi phải hoàn thiện về pháp luật .
Hai là, sự đa dạng của các quan hệ kinh tế trong nền kinh tế thị tr-ờng đòi
phạm vi điều chỉnh của pháp luật cũng cần phải đ-ợc mở rộng.
Trong nền kinh tế với tính chất tự cung, tự cấp giản đơn tr-ớc đây thì pháp
luật cũng đơn giản và khép kín . Nh-ng b-íc sang nỊn kinh tÕ thÞ tr-êng, tr-íc
sù gia tăng về số l-ợng cũng nh- tính chất của các quan hệ kinh tế, đòi hỏi pháp
luật cũng phải có sự chuyển mình cho phù hợp với các quan hệ kinh tế. Nếu
tr-ớc đây ch-a hề có các khái niệm về cạnh tranh, phá sản, đầu t- n-ớc ngoài...
thì ngày nay, những thuật ngữ ấy đà trở nên khá quen thuộc trong đời sống kinh
tế. Vì vậy, việc nhà n-ớc ban hành pháp luật về cạnh tranh, về phá sản, về đầu tn-ớc ngoài là tất yếu. Đặc biệt, trong điều kiện hiện nay, khi mà cạnh tranh và
hội nhập kinh tế quốc tế đang là xu thế tất yếu của các quốc gia, đòi hỏi pháp
luật cũng phải chứa đựng các yếu tố phù hợp với tiến trình hội nhập . ở đây pháp
luật không còn đóng kín trong một phạm vi quốc gia nữa mà phải chứa đựng sự
thông thoáng để tăng c-ờng mối liên hệ giữa các hệ thống pháp luật với nhau
nhằm thúc đẩy và đảm bảo thông lệ quốc tế trong quá trình hội nhập và hợp tác
kinh tế quốc tế.
Ba là, ph-ơng pháp quản lý kinh tế quyết định ph-ơng pháp điều chỉnh của
pháp luật.
T-ơng ứng với mỗi mô hình kinh tế, nhà n-ớc có một ph-ơng pháp quản
lý phù hợp . Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung,
quan liêu, bao cấp, nhà n-ớc đà sử dụng ph-ơng pháp mệnh lệnh - hành chính để
quản lý và do vậy, ph-ơng pháp điều chỉnh của pháp luật cũng mang nặng tính
hành chính - mệnh lệnh thông qua hệ thống kế hoạch đà đ-ợc xác định từ trung

22

-ơng đà thu hẹp phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Tính chất kế hoạch hoá cao
độ đà hành chính hoá các quan hệ kinh tế lệ thuộc vào ý chí của nhà quản lý .
B-ớc sang nền kinh tế thị tr-ờng, buộc pháp luật phải có sự điều chỉnh cho
phù hợp . Ph-ơng pháp hành chính - mệnh lệnh theo kiểu áp đặt không còn lý do
để tồn tại thuần tuý, thay vào đó ph-ơng pháp thoả thuận, bình đẳng đ-ợc xem là
ph-ơng pháp điều chỉnh cơ bản của pháp luật trong quá trình nhà n-ớc quản lý
nền kinh tế .
Nền kinh tế nào thì pháp luật ấy, pháp luật không thể thấp hơn hay cao hơn
cơ sở kinh tế. Mỗi một thời kỳ biến đổi kinh tế đều kéo theo sự biến đổi về pháp
luật .
Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng, mặc dù đ-ợc sinh ra từ kinh tế, bị quy
định bởi kinh tế nh-ng pháp luật lại không lệ thuộc một cách hoàn toàn thụ động
vào kinh tế . Về phần mình, pháp luật tác động trë l¹i nỊn kinh tÕ, chi phèi quan
hƯ kinh tÕ một cách tích cực, mạnh mẽ . Thực tiễn đà chứng minh rằng, nền kinh
tế có phát triển hay không phát triển, phụ thuộc rất lớn vào vai trò của pháp luật .
Khi pháp luật phản ánh đúng các quy luật kinh tế khách quan và thực sự là hình
thức ph¸p lý cđa c¸c quan hƯ kinh tÕ, nãi c¸ch khác khi pháp luật phù hợp với
tính chất, trình độ đời sống kinh tế thì nó trở thành một yếu tố thúc đẩy sự phát
triển kinh tế - xà hội; còn khi pháp luật đà trở nên lạc hậu hoặc v-ợt xa so với sự
phát triển kinh tế thì nó là yếu tố cản trở, kìm hÃm sự phát triển của nền kinh tế.
Với vai trò là ph-ơng tiện hàng đầu để nhà n-ớc tổ chức và quản lý nền
kinh tế , pháp luật xác định địa vị pháp lý bình đẳng của cá nhân, tổ chức tham
gia sản xuất kinh doanh, tạo lập khung (hành lang) pháp lý cho các chủ thể kinh
doanh hoạt động. Trong lĩnh vực du lịch cũng vậy, pháp luật sẽ mang lại sự tự
chủ cho các tổ chức, cá nhân hoạt động du lịch . Bằng hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch , nhà n-ớc đà tạo ra môi tr-ờng thuận lợi,
tin cậy và chính thức cho hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch có hiệu quả .
Pháp luật củng cố và bảo vệ những nguyên tắc vốn có của hoạt động du lịch

23

trong nền kinh tế thị tr-ờng nh- tính lợi ích của cả ng-ời kinh doanh dịch vụ du
lịch lẫn ng-ời sử dụng dịch vụ du lịch; tính trách nhiệm của ng-ời hoạt động
kinh doanh du lịch; tính cạnh tranh, tính công bằng giữa các lợi ích....
Trong giai đoạn hiện nay, nhà n-ớc tác động tới ngành du lịch và toàn bộ
nền kinh tế thông qua hệ thống pháp luật, kế hoạch, công cụ tài chính..., trong đó
pháp luật nổi lên với t- cách là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhất.
Bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, nhà n-ớc giải quyết những vấn
đề quan trọng nảy sinh trong nền kinh tế thị tr-ờng, trong đó có lĩnh vực du lịch,
nh- bảo vệ trật tự ttrị an, bảo vệ môi tr-ờng sinh thái, bảo vệ quyền lợi cho
khách du lịch cũng nh- lợi ích của ng-ời tham gia kinh doanh dÞch vơ du lÞch .
Trong lÜnh vùc du lịch cũng nh- các lĩnh vực khác của nền kinh tế thị
tr-ờng, pháp luật còn có nhiệm vụ thể chế hoá nguyên tắc cơ bản của đạo đức
thành các quy phạm pháp luật, hay nói cách khác giữa đạo đức và pháp luật luôn
có sự đan xen về mặt néi dung. NỊn kinh tÕ thÞ tr-êng víi sù phøc tạp của các
mối quan hệ, không chỉ lĩnh vực du lịch mà cả các ngành kinh tế khác, vấn đề
đạo đức trong hoạt động kinh doanh cần có sự quan tâm thích đáng . Khi lợi
nhuận là mục đích của bất kỳ chủ thể nào tham gia vào hoạt động kinh doanh thì
các giá trị đạo đức, quan niệm về sự công bằng, cái thiện, cái ác hơn lúc nào hết
cần phải đ-ợc thể hiện trong pháp luật . Việc củng cố bằng pháp luật các nghĩa
vụ đạo đức tr-ớc xà hội sẽ giúp giữ gìn và phát triển các giá trị đạo đức, giữ gìn
và phát huy các giá trị truyền thống dân tộc, làm cho xà hội phát triển bền vững .
Đối với hoạt động du lịch pháp luật có những vai trò nh- sau :
Thứ nhất, pháp luật phản ánh và xác lập cơ sở pháp lý an toàn, đảm bảo cho
hoạt động du lịch luôn đ-ợc điều chỉnh trong một trật tự nhất định.
Thứ hai, pháp luật vừa tạo hành lang pháp lý an toàn cho hoạt động du lịch,
vừa đảm bảo cho hoạt động du lịch phát triển. Về mặt lý luận, pháp luật không
chỉ thuần tuý phản ánh các quan hệ kinh tế - xà hội đ-ơng đại mà còn phản ánh
các quan hệ kinh tế - xà hội trong t-ơng lai . Điều đó cho thấy, pháp luật còn có

24


vai trò dự báo, bởi nếu pháp luật chỉ phản ánh cái thực tại thì sẽ chóng lạc hậu vì
các qaun hệ kinh tế - xà hội luôn vận động và phát triển.
Thứ ba, pháp luật đảm bảo cho sự mở cửa của hoạt động du lịch, tăng khả
năng cạnh tranh và hội nhập . Trong điều kiện hiện nay, khi các quốc gia trên thế
giới đều có xu h-ớng xích lại gần nhau, khi sự cạnh tranh và hội nhập quốc tế đÃ
trở thành vấn đề toàn cầu thì một hệ thống pháp luật phù hợp với các quy tắc,
thông lệ quốc tế, hội nhập đ-ợc với pháp luật khu vực sẽ tạo những tiền đề pháp
lý rất lớn cho sự mở cửa hợp tác quốc tế trong lĩnh vực du lịch, làm cho sự hội
nhập quốc tế đó có hiệu quả và an toàn . ở đây, pháp luật không còn đóng kín
trong phạm vi một quốc gia nữa mà phải chứa đựng sự thông thoáng để tăng
c-ờng mối liên kết giữa các hệ thống pháp luật với nhau nhằm nâng cao tính iệu
quả của tiến trình hội nhập và hợp tác quốc về du lịch.
Thứ t-, pháp luật là công cụ bảo vệ các hoạt động du lịch, đồng thời là công
cụ xử lý vi phạm pháp lt trong lÜnh vùc du lÞch . Cã thĨ nãi, pháp luật ngoài ý
nghĩa là công cụ để nhà n-ớc thực hiện quản lý còn là lá bùa hộ mệnh giúp các
chủ thể tham gia hoạt động du lịch bảo vệ sự tồn tại hợp pháp và quyền lợi hợp
pháp của mình trong hoạt động du lịch.
Nh- vậy, với những tác động tích cực nh- đà phân tích ở trên, pháp luật vừa
đóng vai trò mở lối, dẫn dắt hoạt động du lịch, đồng thời là lá chắn bảo vệ cho
hoạt động du lịch khỏi sự xâm hại.
1.2.2. Vai trò và ý nghĩa của quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng
pháp luật
1.2.2.1. Vai trò của quản lý nhà n-ớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật
Quản lý hoạt động du lịch là một trong những chức năng cơ bản của nhà
n-ớc . Theo đó, nhà n-ớc sử dụng tất cả các biện pháp có thể có để can thiệp vào
hoạt động du lịch nhằm tạo ra môi tr-ờng du lịch lành mạnh, phân bổ nguồn lực

một cách tối -u và thúc đẩy tăng tr-ởng kinh tế, phát triển xà hội một cách hài
hoà, phù hợp với giá trị truyền thống và văn hoá của ®Êt n-íc, trong ®ã ph¸p

25