Quản lý nhà nước về du lịch trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam bằng pháp luật

1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
=====================================

NGUYỄN THỊ NGA



QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM
BẰNG PHÁP LUẬT

Chuyên ngành : Du lịch

LUẬN VĂN THẠC SỸ DU LỊCH HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : PGS,TS.Trần Đức Thanh





HàNội,2009


2
MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 4
Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN CƠ BẢN 10
1.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước bằng pháp luật 10
1.1.1 Khái niệm 10
1.1.2 Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật
13
1.1.3.Cụng cụ quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịch 16
1.1.4. Phương pháp và hình thức cơ bản của quản lý nhà nước đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật 20
1.2.Vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 23
1.2.1.Vai trò của pháp luật đối với hoạt động du lịch 23
1.2.2. Vai trò và ý nghĩa của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng
pháp luật 28
1.3. Nội dung quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 32
1.3.1.Nhà nước ban hành pháp luật để tổ chức và quản lý hoạt động du lịch 32
1.3.2.Nhà nước thực hiện thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật đối với
hoạt động du lịch 39
1.4. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về du lịch 42
1.4.1. Tổ chức du lịch quốc gia 42
1.4.2.Tổ chức du lịch quốc gia và hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về du lịch
ở Việt Nam 44
CHƢƠNG 2 : THỰC TRẠNG QUẢN Lí NHÀ NƢỚC VỀ DU LỊCH BẰNG
PHÁP LUẬT TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 50
2.1. Khái quát quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật từ năm 1960 đến
năm 1999 50
2.1.1.Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1986 50
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1990 53
2.1.3. Giai đoạn từ năm 1990 đến 1992 61
2.1.4. Giai doạn từ năm 1993 đến 1999 64
2.2. Thực trạng quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật từ năm 1999 đến

năm 2005 83
2.2.1. Về xúc tiến du lịch 84
2.2.2 Về kinh doanh du lịch 85
2.3.Thực trạng quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật giai đoạn từ khi ban
hành Luật Du lịch đến nay 107
2.3.1. Về ban hành pháp luật 107
2.3.2. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng
pháp luật trong giai đoạn hiện nay 120
2.3.3. Về tổ chức thực hiện, kiểm tra xử lý vi phạm pháp luật 125


3
CHƢƠNG 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ QUẢN LÍ NHÀ NƢỚC VỀ DU LỊCH BẰNG PHÁP LUẬT TRONG
GIAI ĐOẠN HỘI NHẬP HIỆN NAY 132
3.1. Phương hướng phát triển du lịch ở nước ta trong giai đoạn hội nhập hiện
nay 132
3.1.1.Sự cần thiết khách quan của việc hội nhập kinh tế quốc tế đối với du lịch
Việt Nam 132
3.1.2. Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về phát triển du lịch trong thời kỳ
hội nhập 135
3 2. Một số giải phỏp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về du lịch
bằng phỏp luật 145
3.2.1. Hoàn thiện các văn bản pháp luật của ngành du lịch 145
3.2.2. Hoàn thiện các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động du lịch 146
3.2.3. Tăng cường hiệu quả công tác tổ chức thực hiện pháp luật đối với hoạt
động du lịch 147
3.2.4. Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật đối với
hoạt động du lịch 152
KẾT LUẬN 158

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 159

















5
MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng cộng sản Việt Nam
(1986) đã đề ra đƣờng lối đổi mới nền kinh tế đất nƣớc. Từ đó, cùng với
những thành tựu đạt đƣợc trong lĩnh vực kinh tế, hoạt động du lịch cũng có
những bƣớc phát triển vƣợt bậc và toàn diện cả về số lƣợng và chất lƣợng,
đáp ứng tốt mọi nhu cầu xã hội . Hoạt động du lịch đã góp phần ổn định
chính trị, phát triển kinh tế - xã hội và văn hoá, nâng cao dân trí, tạo tiền đề
cho sự phát triển của nƣớc nhà trong tiến trình hội nhập.
Tuy nhiên, trong điều kiện xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nƣớc ta và nhất là

trong giai đoạn hiện nay chúng ta đang hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế
giới với sự phát triển mạnh mẽ của các quan hệ kinh tế thị trƣờng đang đặt
nhà nƣớc và sự quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch trƣớc những thử
thách mới . Nền kinh tế mới , bối cảnh mới đang làm nảy sinh hàng loạt vấn
đề lý luận và thực tiễn không chỉ liên quan đến nhận thức, quan điểm về hoạt
động du lịch mà còn liên quan đến các cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò
quản lý của nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch.
Sau hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, những thành tựu đạt đƣợc
trong lĩnh vực hoạt động du lịch đã chứng minh đƣờng lối lãnh đạo đúng đắn
của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nƣớc ta. Bên cạnh những kết quả đạt
đƣợc, thực tiễn đang đặt ra những vấn đề bức bách mà nếu không giải quyết
sẽ làm cản trở đến bƣớc tiến chung của cả quá trình đổi mới và hội nhập với
nền kinh tế thế giới. Vì vậy, vai trò quản lý của nhà nƣớc đối với hoạt động
du lịch cần phải đƣợc nhìn nhận nhƣ thế nào trong nền kinh tế thị trƣờng
định hƣớng xã hội chủ nghĩa và sau khi Việt Nam gia nhập WTO và bằng
cách nào để nhà nƣớc thực hiện đƣợc vai trò đó. Vấn đề này không chỉ là đòi


6
hỏi của lý luận mà còn là đòi hỏi của thực tiễn. Cả lý luận và thực tiễn đều
khẳng định rằng, hoạt động du lịch trong bất cứ thời kỳ nào cũng cần đến sự
quản lý của nhà nƣớc và để quản lý hoạt động du lịch thì nhà nƣớc phải sử
dụng nhiều loại công cụ quản lý khác nhau, trong đó pháp luật đƣợc coi là
công cụ hàng đầu và không thể thay thế để nhà nƣớc quản lý hoạt động du
lịch . Do đó, việc tăng cƣờng vai trò quản lý của nhà nƣớc đối với hoạt động
du lịch bằng pháp luật là nhu cầu tất yếu khách quan trong sự nghiệp phát
triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc.
Trong những năm gần đây, nhận thức đƣợc tầm quan trọng của du lịch
trong điều kiện xây dựng, phát triển nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh
tế quốc tế, Đảng và Nhà nƣớc ta đã có nhiều chủ trƣơng chính sách để phát

triển ngành du lịch trở thành “ ngành kinh tế mũi nhọn”. Nghị quyết Đại hội
lần thứ VI của Đảng ta đã chỉ rõ “ nhanh chóng khai thác các điều kiện thuận
lợi của đất nƣớc để mở mang du lịch bằng vốn đầu tƣ trong nƣớc và hợp tác
với nƣớc ngoài”. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định : “Phát
triển du lịch thực sự trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất
lƣợng và hiệu quả trên cơ sở khai thác lợi thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái,
truyền thống văn hoá lịch sử, đáp ứng nhu cầu du lịch trong nƣớc và phát
triển nhanh du lịch quốc tế, phấn đấu sớm đạt trình độ phát triển du lịch của
khu vực . Xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, hình thành các khu du lịch
trọng điểm, đẩy mạnh hợp tác, liên kết với các nƣớc”[ tr 178] . NQ I X
Nghị quyết 45/CP, ngày 22/6/1993 của Chính phủ về đổi mới quản lý
và phát triển ngành du lịch có nhận định : “ Du lịch là ngành kinh tế mang
tính tổng hợp, có tác dụng góp phần tích cực thực hiện chính sách mở cửa,
thúc đẩy sự nghiệp đổi mới và phát triển của nhiều ngành kinh tế khác, tạo
công ăn việc làm, mở rộng giao lƣu văn hoá và xã hội giữa các vùng trong


7
nƣớc, giữa nƣớc ta với nƣớc ngoài, tạo điều kiện tăng cƣờng tình hữu nghị,
hoà bình và sự hiểu biết lẫn nhau giữa các dân tộc ”.
Tại điều 6 Luật du lịch 2005 cũng khẳng định : “ Nhà nƣớc có cơ chế
chính sách huy động mọi nguồn lực, tăng cƣờng đầu tƣ phát triển du lịch để
đảm bảo du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của đất nƣớc”.
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X chỉ rõ : “ Tận dụng tốt thời cơ hội
nhập kinh tế quốc tế để tạo bƣớc phát triển vƣợt bậc của khu vực du lịch. ƣu
tiên phát triển các ngành dịch vụ có tiềm năng lớn và sức cạnh tranh cao .
Tiếp tục mở rộng và nâng cao chất lƣợng các ngành dịch vụ truyền thống nhƣ
vận tải, thƣơng mại, du lịch, ngân hàng, bƣu chính - viễn thông ”.
Nhƣ vậy, từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đến nay, Đảng ta hết sức
quan tâm phát triển du lịch. Trên cơ sở những quan điểm, chủ trƣơng phát

triển du lịch của Đảng, Nhà nƣớc ta cũng rất quan tâm đến việc biến chủ
trƣơng, chính sách của Đảng thành hành động cụ thể. Một trong những vấn
đề đƣợc Nhà nƣớc ta quan tâm hàng đầu là xây dựng, ban hành pháp luật để
quản lý hoạt động du lịch.
Pháp luật là công cụ cơ bản để nhà nƣớc quản lý xã hội nói chung và
quản lý hoạt động du lịch nói riêng . Trong những năm qua, các cơ chế,
chính sách liên quan đến ngành du lịch đã có nhiều thay đổi, đặc biệt là trong
giai đoạn đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế . Những thay đổi này nằm
trong xu hƣớng vận động chung của quá trình đổi mới và trên cơ sở những
chủ trƣơng chung của Đảng . Về cơ bản , những thay đổi này đã tạo điều kiện
thuận lợi thúc đẩy hoạt động du lịch phát triển . Tuy nhiên, do các quan hệ
kinh tế trong lĩnh vực du lịch luôn biến động đã dẫn đến việc nảy sinh nhiều
bất cập giữa pháp luật so với các quan hệ kinh tế. Mặt khác, với đặc điểm của
một ngành kinh tế có tính chất liên ngành, việc hình thành một khuôn khổ
pháp lý hoàn chỉnh, có tính toàn diện, đồng bộ, hợp lý và khả thi để nhà nƣớc


8
quản lý hoạt động du lịch là một vấn đề phức tạp, đòi hỏi phải có quá trình
nghiên cứu sâu sắc và toàn diện.
Cho đến nay, cũng đã có một số công trình nghiên cứu về lĩnh vực du lịch
nhƣng vấn đề quản lý nhà nƣớc về du lịch nói chung và quản lý nhà nƣớc
đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật nói riêng thƣờng đƣợc lồng ghép
vào nội dung các công trình nghiên cứu về phát triển du lịch, các giải pháp,
đề xuất, kiến nghị nằm nâng cao hiệu quả kinh tế du lịch hoặc cũng có một số
đề tài luận văn thạc sĩ có đề cập đến quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực du lịch ,
nhƣng là ở một địa phƣơng cụ thể nhƣ Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh .
Đáng kể nhất đó là công trình nghiên cứu Luận án Tiến sĩ của tác giả Trịnh
Đăng Thanh với đề tài “Quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật đối với hoạt động
du lịch ở Việt Nam hiện nay”( năm 2004) thuộc Học viện Chính trị quốc gia

Hồ Chí Minh, nhƣng đó là đề tài đi sâu nghiên cứu về chuyên ngành Luật
học, hơn nữa đề tài đƣợc thực hiện khi Việt Nam chƣa có Luật Du lịch và
cũng chƣa gia nhập tổ chức thƣơng mại thế giới (WTO); công trình nghiên
cứu khoa học của Vụ pháp chế -Tổng cục du lịch với đề tài “ Thực trạng và
một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật trong
lĩnh vực du lịch “(2001) do Tiến sĩ Nguyễn Thị Bích Vân làm chủ nhiệm đề
tài, nhƣng cũng chủ yếu nghiên cứu về thực trạng pháp luật trong lĩnh vực du
lịch và đề xuất đƣợc một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nƣớc bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch dƣới góc độ quản lý nhà nƣớc
nói chung.
Trên cơ sở những nhận định khách quan, việc nghiên cứu đề tài này
xuất phát từ những đòi hỏi sau đây:
Vì sao nhà nƣớc phải quản lý hoạt động du lịch bằng pháp luật?
Quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật bao gồm
những nội dung gì ?


9
Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở
nƣớc ta hiện nay đang đặt ra những vấn đề gì cần giải quyết?
Để tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch
cần có những giải pháp gì ?
Những vấn đề nêu trên mới chỉ là một trong những vấn đề cần đƣợc
nghiên cứu, giải quyết . Vì vậy, tôi đã chọn đề tài “ Quản lý nhà nƣớc về du
lịch trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam bằng pháp luật ”. Với mục đích
nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực tiễn để trên cơ sở đó đề xuất những
giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc về du lịch ở Việt Nam
hiện nay bằng pháp luật .
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của
việc quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật khi Việt
Nam đã gia nhập WTO ( mang tính chất bao quát chung đối với ngành du
lịch Việt Nam ), từ đó đề xuất những giải pháp và phƣơng hƣớng cơ bản
nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng
pháp luật ở nƣớc ta trong giai đoạn hội nhập nền kinh tế quốc tế hiện nay .
Nhiệm vụ
Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của luận văn là :
1- Phân tích cơ sở lý luận của sự cần thiết phải quản lý nhà nƣớc đối với
hoạt động du lịch bằng pháp luật
2- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật ở nƣớc ta trong thời gian vừa qua và đƣa ra
những nguyên nhân chính ảnh hƣởng đến thực trạng.


10
3- Đề xuất những phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản
lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở Việt Nam trong
thời kỳ hội nhập.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu
Phƣơng pháp nghiên cứu : Trong luận văn này tác giả sử dụng các phƣơng
pháp phƣơng pháp lịch sử, phƣơng pháp hệ thống, phƣơng pháp phân tích,
phƣơng pháp so sánh .
4. Đóng góp của đề tài
Trên cơ sở học hỏi và kế thừa lý luận và những hƣớng nghiên cứu đi trƣớc,
đề tài góp phần bổ sung một số vấn đề sau:
- Luận văn phân tích, bổ sung để khẳng định một cách chắc chắn cơ sở lý
luận của sự cần thiết phải quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng

pháp luật
- Luận văn đánh giá về thực trạng hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật của Nhà nƣớc ta, đặc biệt là những mặt hạn chế,
bất cập của hệ thống pháp luật đối với hoạt động du lịch cũng nhƣ những hạn
chế và bất cập trong hoạt động thực thi pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật
trong lĩnh vực du lịch .
- Những giải pháp nêu trong luận văn nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật
để nhà nƣớc quản lý đối với hoạt động du lịch và để phù hợp với luật pháp quốc
tế trong thời kỳ hội nhập hiện nay và những giải pháp tăng cƣờng hiệu quả thực
thi pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật đối với hoạt động du lịch là có căn cứ
khoa học và tính khả thi, phù hợp với chủ trƣơng phát triển nền kinh tế thị
trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa ở nƣớc ta.


11
5. Bố cục của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 chƣơng .
Chƣơng 1 : Những vấn đề lý luận cơ bản
Chƣơng 2 : Thực trạng quản lý nhà nƣớc về du lịch bằng pháp luật trong giai
đoạn hiện nay
Chƣơng 3 : Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nƣớc về du lịch bằng pháp luật trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam
Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN
1.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước bằng pháp
luật
1.1.1 Khái niệm
Trong bất kỳ xã hội nào lao động đƣợc tiến hành trên quy mô tƣơng đối lớn
hoặc một hoạt động tập thể nào đó đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít,
quản lý nhằm phối hợp các hoạt động cá nhân và thực hiện các chức năng chung

trong quá trình lao động , sản xuất nhằm đạt đƣợc mục tiêu đề ra.
Có thể nói, ở đâu có sự phối hợp hoạt động của nhiều ngƣời, ở đó cần có sự
quản lý, vì mọi hoạt động chung của nhiều ngƣời đòi hỏi phải đƣợc liên kết với
nhau dƣới nhiều hình thức.
C.Mác có viết : “ Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh trƣớc hết từ bản
chất của quá trình lao động xã hội ”[28,tr.29] .
Nhƣ vậy, qunả lý là một hoạt động tất yếu khi có nhiều ngƣời làm việc với
nhau để thực hiện một mục tiêu chung. Mục đích của quản lý là tổ chức, phối
hợp các hoạt động và đem lại hiệu quả cao nhất cho các hoạt động đó.
Quản lý nhà nƣớc không chỉ là sự tác động mà là sự phối hợp hoạt động
nhiều mặt . Đó là việc thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nƣớc, là


12
thực hiện các chính sách của nhà nƣớc. Hoạt động quản lý nhà nƣớc có những
đặc điểm sau :
- Quản lý nhà nƣớc là hoạt động mang tính chất tổ chức điều hành và
điều chỉnh, hay nói khác đi nó chính là việc xây dựng và điều chỉnh các mối
quan hệ giữa con ngƣời với con ngƣời nhằm thực hiện những mục đích nhất
định, đồng thời cũng là hoạt động điều chỉnh các quan hệ xã hội ấy .
- Quản lý nhà nƣớc mang tính chất quyền lực nhà nƣớc, tức là trên cả
phƣơng diện hành chính, pháp luật và chấp hành nhằm thiết lập quan hệ “quyền
uy” và “phục tùng ”.
- Quản lý nhà nƣớc là hoạt động mang tính khoa học, tính kế hoạch hay
đó là hoạt động mang tính chủ quan của con ngƣời, nhƣng lại dựa trên những
yêu cầu khách quan và quy luật khách quan .
- Quản lý nhà nƣớc là những tác động lên các quá trình xã hội và hệ thống
các hành vi xã hội một cách liên tục. Nhƣ vậy, quản lý nhà nƣớc diễn ra thƣờng
xuyên, hàng ngày, hàng giờ không bị gián đoạn .
- Quản lý nhà nƣớc dựa trên cơ sở nền tảng của một thể chế nhất định .

Thể chế có vai trò là những chuẩn mực mà cả chủ thể quản lý và đối tƣợng bị
quản lý phải tuân theo nhằm đạt đƣợc mục tiêu quản lý.
- Sự vận hành của quản lý nhà nƣớc bao giờ cũng cần có một cơ chế quản
lý phù hợp . Có thể coi đó là vấn đề cốt lõi đảm bảo quản lý có hiệu quả trong
thực tiễn . Khoa học quản lý ngày nay chỉ ra rằng, đôi khi cơ chế lại là chìa khoá
sức mạnh quản lý. Cơ chế đúng, hợp lý và tuân theo quy luật khách quan thì xã
hội phát triển, ngƣợc lại thì xã hội chậm phát triển, bị kìm chế hoặc rối ren.
Tóm lại, quản lý nhà nƣớc là một quá trình phức tạp, đa dạng và là một
yếu tố không thể thiếu trong đời sống xã hội, đƣợc thực hiện ở nhiều lĩnh vực
khác nhau nhƣ : an ninh, quốc phòng, văn hoá, giáo dục, kinh tế, đối ngoại


13
trong đó, hoạt động quản lý của nhà nƣớc về du lịch giữ vị trí hết sức quan trọng
trong đời sống xã hội .
Vậy, quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật là phương thức mà
bằng pháp luật, nhà nước tác động vào đối tượng quản lý để định hướng cho
hoạt động du lịch vận động, phát triển đến mục tiêu nhất định.
Nhƣ vậy, nói đến quản lý nhà nƣớc đối với họat động du lịch bằng pháp luật
là nói đến cơ chế quản lý . Cơ chế đó, một mặt, phải tuân thủ các yêu cầu của
quy luật kinh tế khách quan ; mặt khác, phải có một hệ thống pháp luật phù hợp
để quản lý hoạt động du lịch. Khái niệm này bao hàm những nội dung cơ bản
nhƣ nhà nƣớc ( các cơ quan lập pháp, hành pháp, tƣ pháp ) là chủ thể quản lý ;
các quan hệ xã hội vận động và phát triển trong lĩnh vực du lịch là đối tƣợng
quản lý và pháp luật là cơ sở và là công cụ để nhà nƣớc thực hiện sự quản lý của
mình.
Nhƣ vậy, với tƣ cách là chủ thể quản lý, nhà nƣớc phải thực hiện hàng loạt
các nhiệm vụ : từ xây dựng, ban hành pháp luật đến việc tổ chức thực hiện pháp
luật; đồng thời nhà còn thực hiện kiểm tra, kiểm soát và xử lý những vi phạm
pháp luật đối với hoạt động du lịch . Với vai trò và nhiệm vụ của nhà nƣớc là

định hƣớng cho hoạt động du lịch hình thành , vận động và phát triển theo một
trật tự nhất định.
Với tƣ cách là đối tƣợng quản lý, hoạt động du lịch phải đƣợc tổ chức và
vận động trên cơ sở các quy định của pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của
các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền .
Với tƣ cách là cơ sở và là công cụ để nhà nƣớc thực hiện sự quản lý, pháp
luật phải đƣợc xây dựng trên cơ sở đảm bảo sự chính xác, đầy đủ, thống nhất, là
chuẩn mực để đối tƣợng quản lý dựa vào đó vận động, phát triển và để chủ thể
quản lý thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với đối tƣợng bị quản lý.


14
Tóm lại, quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là tạo
môi trƣờng thông thoáng , ổn định, hỗ trợ, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát
triển sôi động nhƣng có trật tự nhằm giải quyết hài hoà các lợi ích . Trong điều
kiện hiện nay, nhiệm vụ của quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch là :
- Nhà nƣớc hỗ trợ, tạo điều kiện để phát triển các loại hình du lịch.
- Nhà nƣớc khuyến khích, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát triển theo
mục tiêu, định hƣớng chung của nhà nƣớc.
- Nhà nƣớc tạo môi trƣờng pháp lý rõ ràng, thông thoáng, ổn định cho hoạt
động du lịch phát triển năng động nhƣng có trật tự.
- Nhà nƣớc giải quyết công bằng các mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên có
liên quan trong hoạt động du lịch và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi
phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch.
Để thực hiện vai trò quản lý đối với hoạt động du lịch, nhà nƣớc sử dụng
nhiều loại công cụ quản lý klhác nhau nhƣ kế hoạch, chính sách, pháp luật
Trong phạm vi của luận văn này tác giả chỉ đề cập đến hoạt động quản lý
nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nƣớc ta trong giai đoạn
hiện nay. Nhƣ vậy, quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật
chỉ là một bộ phận của quản lý nhà nƣớc nói chung, đƣợc thực hiện trên cơ sở

pháp luật và bằng pháp luật.
1.1.2Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật
Cả lý luận và thực tiễn đã khẳng định rằng, hoạt động du lịch của bất cứ
quốc gia nào cũng cần đến sự quản lý của nhà nƣớc bằng pháp luật. Tuy nhiên,
mức độ và yêu cầu quản lý ở mỗi quốc gia có khác nhau và phụ thuộc vào sự
phát triển của từng nƣớc, trƣớc hết là sự phát triển của các điều kiện kinh tế - xã
hội, văn hoá cũng nhƣ sự phát triển của pháp luật, trình độ quản lý của nhà
nƣớc và trình độ dân trí.


15
Quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nƣớc ta hiện
nay có cơ sở khách quan của nó. Bởi chúng ta đang ở thời kỳ mở cửa nền kinh tế
thị trƣờng với nhiều thành phần kinh tế, làm cho các quan hệ kinh tế rất đa dạng,
ngày càng phức tạp. Hơn nữa, trƣớc sức ép của cạnh tranh và mục tiêu lợi
nhuận, càng làm cho các quan hệ kinh tế- xã hội trở nên sôi động, quyết liệt hơn.
Trong điều kiện đó, để định hƣớng cho sự phát triển của hoạt động du lịch, đòi
hỏi nhà nƣớc phải có cơ chế, chính sách và đặc biệt là pháp luật, với những
thuộc tính, chức năng và vai trò vốn có của nó sẽ giúp nhà nƣớc đề phòng, ngăn
ngừa và xử lý các hiện tƣợng vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nƣớc,
của xã hội, bảo vệ quền, lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức.
Trong giai đoạn hiện nay, quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng
pháp luật ở nƣớc ta có những đặc điểm nhƣ sau:
Thứ nhất, nhà nước là người tổ chức và quản lý các hoạt động du lịch diễn
ra trong nền kinh tế thị trường và hội nhập nền kinh tế quốc tế.
Xuất phát từ đặc trƣng của nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc
tế, đó là tính phức tạp, năng động và nhạy cảm. Vì vậy, hoạt động du lịch đòi
hỏi phải có một chủ thể có tiềm lực về mọi mặt để đứng ra tổ chức và điều hành,
chủ thể ấy không ai khác chính là nhà nƣớc- vừa là ngƣời quản lý, vừa là ngƣời
tổ chức hoạt động du lịch. Để hoàn thành sứ mệnh của mình, nhà nƣớc phải đặt

ra pháp luật và sử dụng pháp luật làm công cụ để tổ chức và quản lý hoạt động
du lịch . Nhƣng cần lƣu ý rằng, tính chất tổ chức và quản lý hoạt động du lịch có
những thay đổi khác với nền kinh tế kế hoạch hoá trƣớc đây. Vì vậy, việc quy
định pháp luật cũng nhƣ cách thức sử dụng pháp luật để quản lý hoạt động du
lịch trong nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế thế giới cũng phải khác so
với trƣớc đây.
Thứ hai, pháp luật là cơ sở và là công cụ hàng đầu, công cụ không thể
thay thế để nhà nước tổ chức và quản lý hoạt động du lịch


16
Trong nền kinh tế thị trƣờng, hoạt động du lịch diễn ra hết sức phức tạp với
sự đa dạng về chủ thể, về hình thức tổ chức và quy mô hoạt động Song, dù
phức tạp thế nào chăng nữa, sự quản lý của nhà nƣớc cũng phải đảm bảo cho
hoạt động du lịch có tính tổ chức cao, ổn định, công bằng và có định hƣớng rõ
ràng. Để có đƣợc điều đó, nhà nƣớc phải ban hành pháp luật và dùng pháp luật
để tác động vào lĩnh vực du lịch . Ở đây, pháp luật với tƣ cách là những quy tắc,
chuẩn mực bắt buộc chung sẽ đƣợc nhà nƣớc sử dụng nhƣ một công cụ hiệu
nghiệm nhất và không thể thiếu trong việc quản lý hoạt động du lịch.
Thứ ba, quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật còn
xuất phát từ chính nhu cầu khách quan của sự gia tăng vai trò của pháp luật
trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế với tính cách là công cụ
quản lý
Nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế với những quan hệ kinh
tế mới rất đa dạng và năng động đòi hỏi có một sân chơi an toàn và bình đẳng,
đặc biệt khi chúng ta đã là một thành viên của Tổ chức Thƣơng mại thế giới
(WTO) và mục tiêu toàn cầu hoá đƣợc các quốc gia hƣớng tới thì nhu cầu có
một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh , phù hợp không chỉ là yêu cầu đối với hệ
thống pháp luật trong nƣớc mà còn phải phù hợp với luật pháp quốc tế và luật
pháp trong khu vực, là sự thách thức đối với mỗi quốc gia . Bởi mọi quan hệ hợp

tác dù bất kỳ đối tác nào thì cũng cần và chỉ có thể dựa trên cơ sở của pháp luật.
Thứ tư, sự quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịchbằng pháp luật
đòi hỏi phải có một bộ máy nhà nước vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả và một
hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh để quản lý hoạt động du lịch.
Sự quản lý của nhà nƣớc bằng pháp luật nhằm tạo lập đƣợc những cân đối
chung, điều tiết đƣợc thị trƣờng, ngăn ngừa và xử lý những đột biến xấu, tạo
môi trƣờng pháp lý thuận lợi cho mọi hoạt động du lịch, xử lý mối quan hệ giữa
tăng trƣởng kinh tế và công bằng xã hội theo tinh thần “ Tất cả từ con ngƣời và


17
vì con ngƣời ”- một trong những mục tiêu mà công cuộc xây dựng nhà nƣớc
pháp quyền ở nƣớc ta đang hƣớng tới.
Tóm lại, quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là nhu
cầu bức thiết, khách quan, là đặc trƣng vốn có của nhà nƣớc. Nhờ có pháp luật
và bằng pháp luật mà hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức và mọi
công dân tham gia hoạt động du lịch đƣợc vận hành theo đúng quỹ đạo, đảm bảo
đƣợc kỷ cƣơng trong lĩnh vực du lịch nói riêng và đảm bảo trật tự xã hội nói
chung.
1.1.3.Công cụ quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịch
Khi nhà nƣớc ra đời thì phần lớn các công việc xã hội đều do nhà nƣớc
quản lý. Để đạt đƣợc các mục tiêu, nhà nƣớc phải tổ chức, phối hợp, khích lệ,
động viên, dẫn dắt, định hƣớng hoạt động của đối tƣợng quản lý vào những mục
tiêu đã xác định trƣớc thông qua việc sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp và công
cụ quản lý khác nhau, trong đó công cụ quản lý giữ vai trò đặc biệt quan trọng .
Công cụ quản lý là những phương tiện mà chủ thể quản lý dùng để tác
động nên các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu nhất định
[L.Đ.tƣNN(2000), tr.11], bao gồm:chính sách, kế hoạch, pháp luật và công cụ tài
chính, tiền tệ
Trong quản lý nhà nƣớc thì quản lý đối với lĩnh vực du lịch là một dạng

hoạt động đặc thù và phức tạp, nó cần đến những cộng cụ thích hợp để quản lý
toàn bộ hoạt động du lịch. Công cụ quản lý đối với hoạt động du lịch là những
phƣơng tiện mà chủ thể quản lý sử dụng nhằm định hƣớng, khuyến khích và
phối hợp hoạt động du lịch của các tập thể và cá nhân ngƣời lao động để hƣớng
tới mục tiêu nhất định.
Công cụ quản lý hoạt động du lịch có đặc tính chung là nó vừa phản ánh
đƣợc bản chất, nhu cầu của đối tƣợng quản lý, vừa phản ánh đƣợc sự tƣơng


18
thích của chủ thể quản lý, vừa thể hiện tính đặc thù của nó trong mối quan hệ
với các công cụ quản lý xã hội nói chung.
Từ khái niệm nêu trên có thể hiểu công cụ quản lý đối với hoạt động du
lịch là những phƣơng tiện cần thiết mà qua đó nhà nƣớc ( thông qua cácc cơ
quan chức năng ) sử dụng để điều tiết, hƣớng dẫn, kiểm soát đối với toàn bộ
hoạt động du lịch. Việc sử dụng loại công cụ nào để quản lý là tuỳ thuộc vào
trình độ, hoàn cảnh, quy mô của đối tƣợng quản lý cũng nhƣ khả năng của chủ
thể quản lý trong việc nhận thức và lựa chọn các công cụ.
Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan
liêu, bao cấp, nhà nƣớc trực tiếp tổ chức quản lý sản xuất kinh doanh, trực tiếp
thực hiện phân phối các nguồn lực và sản phẩm xã hội .Vì vậy, công cụ quản lý
kinh tế chủ yếu và chiếm ƣu thế tuyệt đối trong hệ thống các công cụ quản lý là
mệnh lệnh hành chính và chỉ tiêu, kế hoạch .Trong cơ chế này, pháp luật hầu
nhƣ không phát huy tác dụng . chuyển sang cơ chế thị trƣờng, đòi hỏi nhà nƣớc
phải có sự tƣ duy lại việc sử dụng pháp luật và các công cụ quản lý kinh tế khác
một cách có hiệu quả để phát triển nền kinh tế - xã hội . Vấn đề này đã đƣợc thể
hiện rõ trong Hiến pháp năm 1992 của nhà nƣớc ta . Tại Điều 12 Hiến pháp
1992 có khẳng định “ Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng
tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa “ và Điều 26 của Hiến pháp 1992 cũng
chỉ rõ “ Nhà nƣớc thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế

hoạch, chính sách”. Đó chính là cơ sở Hiến định của hệ thống công cụ quản lý
kinh tế - xã hội của nhà nƣớc ta trong cơ chế thị trƣờng.
1.1.3.1. Công cụ chính sách
Chính sách là một trong số các loại công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của nhà
nƣớc, là tổng thể các chủ trƣơng, quan điểm chính thức của nhà nƣớc về quản lý
kinh tế- xã hội cũng nhƣ hoạt động tổ chức thực thi các chủ trƣơng, quan điểm
đó.


19
Trong xã hội có giai cấp, chính sách giữ vai trò là công cụ quản lý của nhà
nƣớc, là chủ trƣơng, quyết sách và hành động của lực lƣợng nắm quyền lực
chính trị- xã hội, đó là nhà nƣớc.
Chính sách có nhiều loại : chính sách chính trị, chính sách kinh tế, chính
sách xã hội, chính sách quốc phòng, chính sách đối ngoại , trong đó chính sách
kinh tế - xã hội giữ vị trí trung tâm trong hệ thống chính sách của nhà nƣớc ta
hiện nay, là công cụ hết sức quan trọng để nhà nƣớc thực hiện chức năng điều
tiết, kích thích và định hƣớng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội . Về tổng thể,
chính sách kinh tế của nhà nƣớc ta hiện nay là phát triển kinh tế hàng hoá nhiều
thành phần với cơ cấu đa sở hữu, phong phú về loại hình tổ chức kinh doanh,
giải phóng mọi tiềm năng sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ
lực lƣợng sản xuất, xoá bỏ cơ chế kế hoạch hoá tập trung, phát triển hệ thống
kinh tế thị trƣờng đồng bộ theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa; hình thành và
chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hoá hiện đại hoá; đẩy mạnh
sự nghiệp giáo dục, đào tạo và coi đó là quốc sách hàng đầu ; phát triển khoa
học - công nghệ; phát huy nhân tố con ngƣời, coi con ngƣời là nhân tố trung tâm
và là động lực trực tiếp của mọi sự phát triển ; xây dựng nền kinh tế mở cả trong
lẫn ngoài; lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm tiêu chuẩn quan trọng nhất, xuyên
suốt cả quá trình phát triển kinh tế - xã hội.
1.1.3.2. Công cụ kế hoạch

Kế hoạch là một trong những công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của nhà
nƣớc, là các chƣơng trình, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và các biện pháp
cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ nhất định do nhà nƣớc đặt ra. Điều đó
có nghĩa là kế hoạch là một công cụ định hƣớng, tổ chức và điều khiển các hoạt
động du lịch. Vai trò của kế hoạch trong quản lý hoạt động du lịch đƣợc thể hiện
ở các khía cạnh sau :


20
- Nhờ kế hoạch mà chủ thể quản lý và đối tƣợng quản lý biết đƣợc hƣớng đi
và lựa chọn con đƣờng thích hợp để nhanh chóng đạt tới mục tiêu.
- Công cụ kế hoạch góp phần hình thành tƣ duy “ vƣợt trƣớc ” giúp các nhà
quản lý tiên đoán đƣợc sự thay đổi tình hình, từ đó chuẩn bị các phƣơng án cần
thiết để thích ứng với sự thay đổi đó. Nói cách khác kế hoạch tạo ra tầm nhìn
chiến lƣợc cho nhà quản lý .
- Hoạt động kế hoạch cho phép các nhà quản lý hình dung và mô tả sự phát
triển của hoạt động du lịch qua các thời kỳ, từ đó hình thành các phƣơng án,
mục tiêu phát triển du lịch trên cơ sở dự kiến những khó khăn và những thời cơ
thuận lợi mà ngành du lịch cần tận dụng.
Trong nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, kế hoạch
của nhà nƣớc đóng vai trò hƣớng dẫn các hành vi của các chủ thể kinh tế, bảo
đảm quyền tự chủ kế hoạch cho các chủ thể sản xuất kinh doanh, tạo điều kiện
cho các thành phần kinh tế mở rộng liên doanh, liên kết, ký kết hợp đồng kinh
tế.
Có thể nói, việc sử dụng công cụ kế hoạch trong quản lý nhà nƣớc về kinh
tế có những mặt mạnh là tập trung đƣợc các nguồn lực cho các mục tiêu phát
triển ; bảo đảm giữ đƣợc các cân đối tổng thể và gắn đƣợc mục tiêu tăng trƣởng
kinh tế và gải quyết các vấn đề xã hội ngay từ đầu một cách chủ động . Tuy
nhiên, cần phải thấy kế hoạch có những hạn chế nhƣ khó bao quát đƣợc hết các
nhu cầu đa dạng của thị trƣờng mà các nhu cầu này lại luôn biến động. Bởi vậy,

kế hoạch chỉ có thể phát huy với vai trò là yếu tố định hƣớng, hƣớng dẫn, dự báo
cho các chủ thể kinh tế hoàn thiện kế hoạch của chính họ.
1.1.3.3. Công cụ pháp luật
Pháp luật là dạng biểu hiện đặc thù của chính sách nhà nƣớc, nhƣng pháp
luật cũng là loại công cụ độc lập trong hệ thống công cụ quản lý kinh tế - xã hội
của nhà nƣớc . Bằng việc quy định : “ Nhà nƣớc thống nhất quản lý nền kinh tế


21
quốc dân bằng pháp luật ” , pháp luật đã chính thức trở thành công cụ chủ yếu
nhất, hữu hiệu nhất để nhà nƣớc quản lý xã hội nói chung và quản lý hoạt động
du lịch nói riêng . Vấn đề này sẽ đƣợc tác giả trình bày rõ hơn trong các nội
dung sau.
1.1.4. Phương pháp và hình thức cơ bản của quản lý nhà nước đối với hoạt
động du lịch bằng pháp luật
1.1.4.1. Phương pháp quản lý
Phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc là “cách thức thực hiện chức năng của
quản lý, hay nói cách khác là cách thức tác động của chủ thể quản lý lên đối
tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc hành vi xử sự cần thiết ”. Quản lý nhà nƣớc đối
với hoạt động du lịch bằng pháp luật là quá trình nhà nƣớc bằng uy quyền và hệ
thống công cụ pháp luật đảm bảo cho hoạt động du lịch vận động và phát triển
theo đúng mục đích và định hƣớng của nhà nƣớc. Vì vậy, có thể nói, phương
pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là những
phương thức, cách thức mà các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền sử
dụng pháp luật để tác động lên đối tượng quản lý nhằm buộc đối tượng quản lý
phải thực hiện đầy đủ các quy định của nhà nước trong hoạt động du lịch . Các
phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch gồm : phƣơng pháp
hành chính, phƣơng pháp kinh tế, phƣơng pháp thuyết phục, phƣơng pháp
cƣỡng chế, trong đó, phƣơng pháp thuyết phục và phƣơng pháp cƣỡng chế là
những phƣơng pháp đặc thù của quản lý nhà nƣớc.

Phƣơng pháp thuyết phục là phƣơng pháp chủ yếu đƣợc sử dụng trong
hoạt động quản lý nhà nƣớc nói chung và quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du
lịch nói riêng, bởi nhà nƣớc ta là nhà nƣớc của dân, do dân, vì dân, mọi hoạt
động của bộ máy nhà nƣớc nhằm phục vụ cho nhân dân, không vì mục đích tự
thân nào khác . Vì thế, cơ quan , cá nhân đƣợc nhà nƣớc trao quyền tổ chức và
quản lý hoạt động du lịch trƣớc hết phải tuyên truyền, giáo dục cho các cá nhân ,


22
tổ chức tham gia vào hoạt động du lịch tự giác thực hiện đầy đủ những quy định
pháp luật của nhà nƣớc về du lịch. Lênin đã chỉ ra rằng “ trƣớc hết phải thuyết
phục và sau đó mới cƣỡng chế ; dù thế nào đi chăng nữa cũng phải thuyết phục
rồi mới cƣỡng chế “ [21,tr.270] . Thuyết phục có vai trò lớn trong việc nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc . Nhà nƣớc vững mạnh trƣớc hết bởi ý thức
giác ngộ và sự hợp tác của nhân dân chứ không chỉ do tăng cƣờng các biện pháp
quyền lực cƣỡng bức.
Bên cạnh đó, hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch cũng
cần thiết sử dụng phƣơng pháp cƣỡng chế.
Về mặt pháp lý, cƣỡng chế là một thuộc tính của quyền lực nhà nƣớc, là
tổng hợp các biện pháp mà nhà nƣớc áp dụng để tác động lên tâm lý, tƣ tƣởng
của con ngƣời, buộc họ phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý, nhằm ngăn chặn
các hành vi trái pháp luật và xử lý ngƣời có hành vi vi pháp luật nhằm đảm bảo
pháp chế xã hội chủ nghĩa và trật tự quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch .
Không áp dụng cƣỡng chế hay coi nhẹ cƣỡng chế cũng đồng nghĩa với việc
buông nhẹ kỷ cƣơng dẫn tới tình trạng vô chính phủ, vô kỷ luật, sẽ không đạt
đƣợc hiệu quả nhƣ mong muốn trong hoạt động quản lý nhà nƣớc về du lịch .
Tuy nhiên, nếu quá coi trọng cƣỡng chế sẽ dẫn đến chuyên quyền, độc đoán trái
với bản chất của nhà nƣớc ta . Vì vậy, cần kết hợp phƣơng pháp giáo dục thuyết
phục và phƣơng pháp cƣỡng chế một cách hợp lý, đúng đắn sẽ có hiệu quả to
lớn trong hoạt động quản lý nhà nƣớc về du lịch .

1.1.4.2. Hình thức quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch
Là sự biểu hiện ra bên ngoài ( thông qua hành vi và hành động cụ thể ) của
các cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch . Các hình thức quản lý
nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch thẻ hiện chức năng, thẩm quyền của các cơ
quan quản lý nhà nƣớc về du lịch . Vì vậy, việc lựa chọn hình thức quản lý nào
phải dựa vào cơ sở của pháp luật quy định về thẩm quyền.


23
Hình thức quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch rất đa dạng nhƣng chủ yếu
đƣợc thể hiện ở hình thức ra quyết định hành chính.
Quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn
phƣơng của các cơ quan hành chính nhà nƣớc và nhà chức trách đƣợc nhà nƣớc
trao quyền , đƣợc thực hiện trên cơ sở pháp luật và để thi hành luật, đƣợc ban
hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đề ra chủ trƣơng, đƣờng
lối, nhiệm vụ có tính định hƣớng hoặc đặt ra các quy phạm pháp luật để thực
hiện chức năng và nhệm vụ quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực du lịch . Nói cách
khác, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật do các cơ quan
quản lý nhà nước về du lịch đưa ra quy định chung đối với cá nhân hoặc tổ chức
tham gia hoạt động du lịch . Đó là sự cấm đoán , cho phép hoặc bắt buộc hành
động , quy định điều kiện thể hiện tính quyền lực đơn phƣơng và bắt buộc thi
hành . Việc ban hành quyết định hành chính đƣợc thẻ hiện ở các lĩnh vực sau :
- Ban hành quyết định quy phạm để cụ thể hoá và hƣớng dẫn thực hiện các
quy định của pháp luật đối với hoạt động du lịch . Thẩm quyền ban hành quyết
định quy phạm là phƣơng tiện hữu hiệu để các cơ quan quản lý nhà nƣớc về du
lịch tác động lên đối tƣợng quản lý trong khuôn khổ những yêu cầu chung của
pháp luật. Tuỳ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể mà các cơ quan quản lý
nàh nƣớc về du lịch ban hành những loại quyết định quy phạm nhất định để cụ
thể hoá các quy định của pháp luật về du lịch nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội phát sinh trong lĩnh vực du lịch.

- Ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong lĩnh vực du lịch . Văn bản áp
dụng pháp luật là loại văn bản cá biệt do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền quản lý
nhà nƣớc về du lịch ban hành để áp dụng một lần đối với đối tƣợng quản lý về
một vấn đề cụ thể để thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về du lịch . Việc ban
hành văn bản áp dụng pháp luật đối với hoạt động du lịch làm phát sinh, thay
đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể .


24
Ngoài hình thức ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực du lịch, cơ
quan quản lý nhà nƣớc về du lịch còn thực hiện một số biện pháp nhƣ : áp dụng
các biện pháp tổ chức trực tiếp nhằm đảm bảo sự vận hành chính xác và có hiệu
quả của hệ thống cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch từ trên xuống dƣới, bao
gồm : các hoạt động nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, tìm hiểu kinh
nghiệm nƣớc ngoài, áp dụng thành tựu khoa học vào quản lý, tổ chức hội thảo ;
Thực hiện những tác động nghiệp vụ- kỹ thuật nhƣ phổ biến kiến thức chuyên
môn, nghiệp vụ, tuyên truyền quảng bá .
Tóm lại , hình thức và phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du
lịch có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, trong đó phƣơng pháp thuyết phục và
phƣơng pháp cƣỡng chế là phƣơng pháp có tính đặc thù trong hoạt động của các
cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch; còn hình thức ban hành quyết định hành
chính lại thể hiện ý chí và thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch .
Lựa chọn đúng phƣơng pháp và hình thức hoạt động thích hợp sẽ làm tăng hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch
1.2.Vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật
1.2.1.Vai trò của pháp luật đối với hoạt động du lịch
Trong điều kiện đổi mới, Đảng và Nhà nƣớc ta đã khẳng định vai trò hàng
đầu của pháp luật trong quản lý xã hội nói chung và quản lý nền kinh tế thị
trƣờng nói riêng. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 đã quy định :“ Nhà nƣớc quản lý
xã hội bằng pháp luật ”. Tiếp đó, tại điều 26 Hiến pháp quy định :“ Nhà nƣớc

thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật ” [18, Điều 12, 26 ].
Điều đó cho thấy, khác với thời kỳ nền kinh tế vận hành theo cơ chế tập trung,
quan liêu, bao cấp, trong điều kiện hiện nay, pháp luật đã đặt đúng vị trí, là công
cụ hàng đầu, công cụ không thể thay thế để nhà nƣớc quản lý xã hội và quản lý
nề kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa.


25
Thực tế cho thấy, sau nhiều năm chúng ta xây dựng và phát triển nền kinh
tế thị trƣờng, diện mạo ngành du lịch đã có nhiều chuyển biến tích cực. Du lịch
từ một bộ phận nhỏ, không đáng kể trong khu vực thƣơng mại dịch vụ đã trở
thành một ngành kinh tế tổng hợp quan trọng và đang dần trở thành một ngành
kinh tế mũi nhọn, đóng góp một phần đáng kể vào thu nhập quốc dân . Do lƣợng
khách quốc tế đến việt Nam ngày càng tăng, làm phát sinh nhiều quan hệ kinh
tế mới trong lĩnh vực du lịch , dẫn đến các hoạt động du lịch ngày càng đa dạng ,
phong phú và phức tạp . Điều đó xác định cần thiết phải chú trọng đến việc điều
chỉnh, định hƣớng cho hoạt động du lịch phát triển, ngăn ngừa rối loạn và gian
lận nhằm xây dựng một ngành du lịch nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói chung
đƣợc đặt trong khuôn khổ pháp luật.
Pháp luật đƣợc đề cao nhƣ vậy là bởi vì pháp luật và các quan hệ kinh tế
có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Trong mối quan hệ giữa pháp luật và kinh tế
thì trƣớc hết, kinh tế quyết định pháp luật. Về vấn đề này C.Mác có viết : “
Trong thời đại nào cũng thế, chính là Vua, Chúa phải phục tùng những điều kiện
kinh tế chứ không bao giờ Vua, Chúa lại ra lệnh cho những điều kiện kinh tế
đƣợc. Chẳng qua, chế độ pháp luật về chính trị cũng nhƣ dân sự chỉ là các việc
nói lên, ghi chép lại quyền lực của những quan hệ kinh tế “[29, tr.93]. Sự quyết
định của kinh tế đối với pháp luật đƣợc thể hiện ở những mặt sau đây :
Một là, tính chất và trình độ của nền kinh tế quyết định tính chất và trình độ
của pháp luật.
Pháp luật không chỉ bị quy định bởi tính chất của nền kinh tế mà còn bị quy

định bởi trình độ của nền kinh tế. Nền kinh tế phát triển càng cao thì đòi hỏi
pháp luật càng phải đƣợc hoàn thiện . Sự phát triển đa dạng, phức tạp của nền
kinh tế đòi hỏi pháp luật càng đa dạng và phức tạp hơn. Bởi vì, khi kinh tế phát
triển đòi hỏi phải hoàn thiện về pháp luật .


26
Hai là, sự đa dạng của các quan hệ kinh tế trong nền kinh tế thị trƣờng đòi
phạm vi điều chỉnh của pháp luật cũng cần phải đƣợc mở rộng.
Trong nền kinh tế với tính chất tự cung, tự cấp giản đơn trƣớc đây thì pháp
luật cũng đơn giản và khép kín . Nhƣng bƣớc sang nền kinh tế thị trƣờng, trƣớc
sự gia tăng về số lƣợng cũng nhƣ tính chất của các quan hệ kinh tế, đòi hỏi pháp
luật cũng phải có sự chuyển mình cho phù hợp với các quan hệ kinh tế. Nếu
trƣớc đây chƣa hề có các khái niệm về cạnh tranh, phá sản, đầu tƣ nƣớc ngoài
thì ngày nay, những thuật ngữ ấy đã trở nên khá quen thuộc trong đời sống kinh
tế. Vì vậy, việc nhà nƣớc ban hành pháp luật về cạnh tranh, về phá sản, về đầu
tƣ nƣớc ngoài là tất yếu. Đặc biệt, trong điều kiện hiện nay, khi mà cạnh tranh
và hội nhập kinh tế quốc tế đang là xu thế tất yếu của các quốc gia, đòi hỏi pháp
luật cũng phải chứa đựng các yếu tố phù hợp với tiến trình hội nhập . ở đây pháp
luật không còn đóng kín trong một phạm vi quốc gia nữa mà phải chứa đựng sự
thông thoáng để tăng cƣờng mối liên hệ giữa các hệ thống pháp luật với nhau
nhằm thúc đẩy và đảm bảo thông lệ quốc tế trong quá trình hội nhập và hợp tác
kinh tế quốc tế.
Ba là, phƣơng pháp quản lý kinh tế quyết định phƣơng pháp điều chỉnh
của pháp luật.
Tƣơng ứng với mỗi mô hình kinh tế, nhà nƣớc có một phƣơng pháp quản
lý phù hợp . Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung,
quan liêu, bao cấp, nhà nƣớc đã sử dụng phƣơng pháp mệnh lệnh - hành chính
để quản lý và do vậy, phƣơng pháp điều chỉnh của pháp luật cũng mang nặng
tính hành chính - mệnh lệnh thông qua hệ thống kế hoạch đã đƣợc xác định từ

trung ƣơng đã thu hẹp phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Tính chất kế hoạch hoá
cao độ đã hành chính hoá các quan hệ kinh tế lệ thuộc vào ý chí của nhà quản lý
.