Tổ chức bộ máy chính quyền của thực dân pháp ở việt nam đầu thế kỷ xx

TỊ CHỨC BỌ MÁY CHÍNH QUN
CỦA THựC DÂN PHÁP Ỏ VIỆT NAM ĐÀU THÉ KỶ XX
Tạ Tlìị Thúy* - Nguyễn Lan Dung *

1.
Những vấn đề đặt ra cho việc cải "cải cách" và củng cố bộ máy chính
quyền thuộc địa cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX đối với Pháp
Cuối thế kỷ XIX, sau khi hoàn thành về cơ bản công cuộc chiếm đất bằng
quân sự, Pháp chuyển sang thời kỳ khai thác về kinh tế và củng cố chế độ thuộc địa
ở Đông Dương. Đe đạt được những mục tiêu này, một chương trình mang tính chất
cố kết và đầy tham vọng gồm 7 điểm đã được Toàn quyền Đông Dương Paul
Doumer vạch ra từ khi nhậm chức vào năm 18971. Trong Chương trình gồm 7 đó
của Paul Doumer, việc xây dựng cho Đông Dương một bộ máy chính quyền mạnh
được coi là nhiệm vụ trước hết đảm bảo cho sự tồn tại của chế độ thuộc địa chống
lại phong trào đấu tranh của nhân dân Việt Nam đồng thời là chỗ dựa để Pháp từng

* PGS. TS„ Viện Sử học.
** ThS., Viện Sử học.
1.

Chương trình 7 điểm c ủ a P a u l D o u m e r c ó nội d u n g là:

"7. Tơ chức một chính phủ chung cho tồn Đỏng Dương và tổ chức bộ máy cai trị hành

chính riêng cho từng xứ thuộc liên bang.
2. Sửa đổi lại chế độ tài chính ở Đơng Dương, thiết lập một hệ thong thuế khóa mới sao cho
phù hợp với yêu cầu cùa ngân sách, nhưng phải dựa trên cơ sở xã hội cụ thể ở Đông Dương
và phái chú ỷ khai thác những phong tục tập quán của dân xứ Đông Dương.
3. Chú ý xây dựng thiết bị kinh tế to lớn cho Đông Dương như xây dụng hệ thong đường sắt,
đường bộ, đường sông đào, bến càng... những thứ cần thiết cho việc khai thác xứ Đông Dương.
4. Đẩy mạnh sản xuất và thương mại của Đông Dương bằng việc phát triển công cuộc thực

dân của người Pháp và lao động của người bản xứ.
5. Báo đảm việc phòng thủ Đông Dương bang việc thiết lập nhừng căn cứ của hải quân và
phủi tô chức quân đội và hạm đội cho thật vững mạnh.
6. Phải hồn thành cơng cuộc bình định xứ Bắc Kỳ, bảo đảm an ninh vùng biên giới Bắc Kỳ.
7. Khuếch trương ánh hướng của nước Pháp; mở rộng quyền lợi của nước Pháp ở vùng
Viễn Đỏng, nhắt là với các nước lân cận với Đơng Dương".
Trích trong Paul Doumer: Ưlndochine/ranẹaise (souvenirs), Paris, 1905, tr. 286.
737


VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TỂ LẦN THỨ TU

bước thực hiện cuộc khai thác thuộc địa lần thứ nhất về kinh tế ở Việt Nam đầu thế
kỷ XX.
Cùng với những nhu cầu mang tính chất chủ quan đó, cịn có một ngun nhân
khác nằm chính trong sự bất cập, yếu kém của bộ máy chính quyền thuộc địa vào
cuối thế kỷ XIX trước những nhiệm vụ được đặt ra cho nó trong tình hình mới đã
thúc đẩy Pháp "cải cách" bộ máy chính quyền thuộc địa.
Trên thực tế, trước khi Paul Doumer nhậm chức, chính quyền ở Đơne Dương
là một bộ máy chưa hồn chỉnh. Tổ chức hành chính của Liên bane Đơng Dương
cho đến năm 1897 vẫn trong tình trạng phân tán và biệt lập, cả về quvền lực lẫn cấu
trúc nhà nước, về mặt thể chế, Nam Kỳ là thuộc địa, Bắc Kỳ và Truna Kỳ là xứ bảo
hộ. Tồn quyền Đơng Dương trên danh nghĩa là người đứng đầu của Liên bane;
Đông Dương, nắm trong tav quyền lập quy, hành pháp và tư pháp, nhưng trên thực
tế, quyền lực của Toàn quyền chỉ giới hạn tại Bắc Kỳ và gần như khơne có vai trị
gì tại Nam Kỳ và Trung Kỳ. Với việc lập ra Văn phịng Tổng thư ký Phủ Tồn
q u y ề n tại B ắ c K ỳ n ă m 1889, T o à n q u y ề n Đ ô n g D ư ơ n g , m à đ ạ i d iệ n c ủ a n ó là T ổ n g

thư ký Phủ toàn quyền đã lấn át quyền lực của Thốnp, sứ Bắc Kỳ trong việc giải
quyết mọi công việc liên quan đến xứ này. Trong khi đó, viên Kinh lược sứ trên

thực tế khơng là gì khác ngồi việc phụ trách một Tòa tái thấm và việc thăng cấp
hoặc bãi nhiệm Tổng đốc các tỉnh Bắc Kỳ. Bởi mọi hoạt động của Kinh lược đều
chịu sự giám sát, chỉ đạo của Thống sứ Bắc Kỳ, và thực dân Pháp muốn thông qua
viên Kinh lược này để tách Bắc Kỳ ra khỏi triều đình Huế.
Trone khi đó, Nam Kỳ gần như một xứ tự trị, độc lập với chính quyền trung
ương và nằm trong sự điều khiển của H ộ i đồng thuộc địa Nam Kỳ. Hội đồng này
thậm chí đã đệ trình lên Bộ Thuộc địa một dự luật đề nghị trao cho Thống đốc Nam
Kỳ những quyền lực hoàn toàn tách rời với Liên bang. Trung K ỳ vào năm 1897 trên

danh nghĩa là xứ bảo Í1Ộ, nhưng trên thực tế “chỉnh quyền An Nam hoạt động gần

giốngnhưnóđãlàmtrướckhingườiPhápxâmlược. Tồnbộhệthốngthứbậccủa
quan lại được duy trì tại các tinh, các hoạt động hành chính cũng váy” 1.
Khơng có được sự thống nhất về quvền lực chung trong toàn liên bang cũng là
nguyên nhân dẫn tới những hạn chế trong cả tổ chức và vận hành của bộ máy hành
chính trung ương. Nói cách khác, ở Đơna Dương cho đến năm 1897 chưa có một

chính phủ chung, đảm bảo việc lãnh đạo cho tồn Liên bang2 và chính phủ ấy thiếu
hầu hết các cơ quan về y tế, giáo dục.

1. p. Doumer: L 'Indochim francaise, Sđd, tr. 163.
2, P. Doumer: L'Indochine frcmgaise (souvenirs), Sđd. tr. 285.
738


T ổ C H Ứ C B ộ MÁY C H ÍN H Q U Y Ề N C Ủ A TH Ự C DÂN PHÁP Ở V IỆ T NAM.

Paul Doumer nhận thức rõ thực trạng đang diễn ra trong bộ máy chính quyền
đó và đã từng nhận xét khi mới lên cầm quyền, rằng:

“Một thuộc địa đô hộ chi có thể tồn tại, và phát triến với một bộ máy chỉnh
quyền mạnh. Bộ máy chỉnh quyền đó lại không tồn tại ở Đông Dương, nỏ đã thiếu
những tổ chức chính của cả chính phủ.. (Thế nhưng) tơ chức (của bộ mảy chính
quyền mà Pháp dựng ỉên) là khơng đầy đủ ở khắp nơi...”1.
Sự không thống nhất trong việc tổ chức hành chính đã dẫn tới những hệ quả trên
nhiều lĩnh vực. về tài chính, trong năm 1895, Nam Kỳ phải chịu mức thâm hụt ngân
sách lên tới 1 triệu piastre. Bắc Kỳ và Trung Kỳ phải đối mặt với khoản nợ lớn lần
lượt là 2.936.328 francs và 1.260.000 piastre2. Ngân sách cấp xứ khơng cịn đủ khả
năng để chi trả cho các cơng trình cơng cộng, v ấ n đề khai thác kinh tế - mục tiêu
chính của cơng cuộc thực dân, vẫn chưa chính thức được bắt đầu tại Đơng Dương.
Vì thế, trone Chương trình 7 điểm của mình, Paul Doumer đã xác định ngay
tại mục đầu tiên là:
"

To chức m ột chính p h ủ ch ung cho tồn Đ ơ n g D ư ơ n g và to chức bộ m áy cai

trị hành chính riêng cho từng xử thuộc liên bang"3.
Trên thực tế, bộ máy chính quyền đó đã
cơ cấu chặt chẽ cả ở trung ương cũng như ở
ni sống bộ máy chính quyền này, cải cách
với việc cải cách tống thể về tài chính và các

lần đầu tiên được tổ chức lại với một
các địa phương. Mặt khác, để có thể
hành chính đã được kết hợp chặt chẽ
mặt hoạt động khác trên lĩnh vực văn

hóa - xã hội.
Cuộc cải cách bộ máy chính quyền trong những năm đầu thế kỷ XX trải qua
những thời kỳ khác nhau, với những thay đổi ít nhiều quan trọng, từ tư tưởng "trung

ương tập quyền " của Paul Doumer sang tư tưởng ''trung ương tản quyền " hay "địa
phương hóa ph ân quyền" của Paul Beau và Albert Saraut. Tuy nhiên, về cơ bản, cơ cấu
của bộ máy chính quyền đó đã tồn tại cho đến cuối thời kỳ thuộc địa, tức là năm 1945.

2.
Tư tưửng xây dựng bộ máy chính quyền của các viên Tồn quyền Đơng
Dương, từ Paul Doumer tói Paul Beau và Albert Sarraut
a. Paul Doum er xây dựng bộ máy "trung ương tập quyền "
Vấn đề được Paul Doumer đặt ra trong việc xây dựng bộ máy chính quyền
trong nhiệm kỳ của mình ở Đơng Dương là: tạo dựng một chính phủ chung cho toàn
1. P.Doumer: L ’ỉndochine/rơncaise, Sđd, tr. 287.
2. Stephen H.Roberts: The History of French colonial policy 1870-1925, Frank Cass &
Co.LTD, 1963, tr. 86.
3. Paul Doumer: L'Indochine franqaise (souvenirs), Paris, 1905, tr. 286.
739


VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TÉ LẦN TH Ứ T ư

liên bang được gọi là Chính phủ Đông Dương; chấn chỉnh lại cơ cấu bộ máy chính
quyền của 5 xứ cho thích ứng với chính quyền chung; xác định nội dung của chế độ
cai trị tại mỗi xứ.
v ề Chính phủ Đơng Dương , chỉ sau 5 năm giữ chức Toàn quyền, Paul

Doumer đã xây dựng ở Đơng Dương một chính phủ trune ương mạnh. Trước hết,
Paul Doumer xác lập vai trị, vị trí của Tồn quyền trên tồn bộ Liên bane. Thay vì
chỉ là người điều khiển Bẳc Kỳ, bây giờ đây Tồn quyền Đơng Dương được tăng
cường quyền lực thực sự trên phạm vi thống nhất trên cả 5 xứ theo nguyên tắc “điểu

khiến (gouverner) ở khắp nơi và không cai trị (administrer) ở đâu cả” 1. Tiếp đó,

Doumer cho tái dựng lại Hội đồng Cao cấp Đông Dương với một cơ cấu mới mà ở
đó có sự xuất hiện của những gương mặt đứng đầu chính phủ cũne như những
người đang thực hiện kế hoạch khai thác Đông Dương. Cuối cùng, Paul Dourner
thành lập cho chính quyền trung ương một loạt các cơ quan chuyên môn, được gọi
là các Tổng Nha và thành lập Ngân sách liên bang cùng với hệ thống ngân sách của
cá c x ứ v à c ả i tổ c h ế đ ộ th u ế k h ó a .

về Chính quyền cấp xứ và cấp tỉnh, nếu Paul Doumer đã tạo ra một bộ máy
chính quyền trung ương mạnh theo hướng tập quyền thì chính viên tồn quyền này

đã "có cơng" lớn, như nhận xét của một nhà sử học Pháp Jean Chesnaux, là đã:

"...bẻ gãy một cách chỉnh thức Việt Nam cũ thành ba đoạn khác lạ nhau. Nam Kỳ,
đất phụ thuộc từ 1862-1867, Bẳc Kỳ bản bào hộ, Trunọ, Kỳ bảo hộ...mỗi xứ có một
đời sống riêng, thiết chế riêng... Sự chia cắt mang tính chất nhân tạo này hồn tồn
đổi lập với truyền thống thống nhất chặt chẽ trước kia"2
Tuy nhiên, để phá vỡ xu hướng địa phương hóa, đặc biệt ỉà tình trạng biệt lập
về tổ chức bộ máy chính quyền giữa các xứ với chính quyền trung ương, Pau!
Doumer đã cùng lúc tiến hành tổ chức lại bộ máy chính quyền cho mỗi xứ, theo mơ

hình khác nhau giữa Nam Kỳ thuộc địa với hai xứ bảo hộ còn lại, nhưne cùng theo
hướng phụ thuộc vào chính phủ trung ương.
Với Nam Kỳ, Hội đồng thuộc địa Nam Kỳ được tổ chức lại, trở thành một bộ
phận của liên bang và nằm trong sự điều khiển của Toàn quyền. Cơ cấu tổ chức
chính quyền tại Nam Kỳ được phục dựns với các cơ quan của Phủ Thống đốc, các
chủ tỉnh, một nền tư pháp Pháp và ngân sách cấp tỉnh. Thừa nhận sự hạn chế của
chính sách cai trị trực tiếp nhưng Paul Doumer vẫn tiếp tục chế độ đồng hóa ở Nam

1. Paul Doumer:L 'ỉndochine francciise, Sđd, tr. 287.
2. Jean Chesnaux: La contribution à Ưhistoire de la nation việtnumieme, Paris, 1955, tr, ] 53.

740


T ồ C H Ứ C B ộ MÁY CHÍNH Q UYỀN C Ủ A THỰ C DÂN PHÁP Ở VIỆT NAM.

Kỳ, tức là biến Nam Kỳ thành một thuộc địa tách ra khỏi hai xứ bảo hộ Trung Kỳ
và Bắc Kỳ còn lại1.
Ở Trưng Kỳ, phương châm của Paul Doumer là vẫn giữ lại chính phủ Nam
triều nhưng cải tổ lại nó, bàng cách "phải đem đến cho những đại diện của nước
Pháp một ảnh hưởng thực sự hơn là hình thức"2 trong các Bộ và Hội đồng của nó.
Paul Doumer cho bãi bỏ Hội đồng Phụ chính, chuyển Viện Cơ mật thành Hội đồng
Thượng thư, do Khâm sứ đứng đầu. Mặt khác, chính phủ thuộc địa đã chính thức
chiếm đoạt quyền sử dụng đối với tài sản công, tức tài sản thuộc khối Cơng sản từ
chính phủ Nam triều để tự ý cấp nhượng cho các công dân Pháp, từ nay được quyền
thụ đắc bất động sản ở Trung Kỳ.

Tại Bắc Kỳ, bằng việc bãi bỏ Văn phòng Tổng thư ký Phủ toàn quyền tại Bắc
Kỳ và tái lập Tòa Thống sứ Bắc Kỳ theo sắc lệnh của Tổng thống Pháp ngày 8-61897, Paul Doumer đã tự tách Toàn quyền ra khỏi việc điều hành trực tiếp xứ Bắc
Kỳ trước đây và trao cho Thống sứ Bắc Kỳ quyền cai trị trực tiếp xứ này. Bên cạnh
đó, chức Kinh lược Bắc Kỳ -người đại diện của Nam triều tại Bắc Kỳ, bị bãi bỏ
đồng nghĩa với việc toàn bộ quyền cai trị tại đây đã được trao vào tay người Pháp.
Bắc Kỳ trở thành một xứ bán bảo hộ. Cũng nằm trong xu thế đó, Hội đồng bảo hộ
Bắc Kỳ và Hội đồng bảo hộ Trung Kỳ ra đời.
Như vậy, Paul Doumer là người đã thiết lập cho Đông Dương thuộc địa một
b ộ m á y c h ín h q u y ề n t h ố n g n h ấ t t h e o h ư ớ n g "trung ương tập quyền", t ứ c tậ p tr u n g
quyền hành vào tay Tồn quyền và chính quyền trung ương.

b.
Paul Beau và Albert Sarraut "cải cách " bộ máy chính quyền theo hướng
"pliì tập trung hóa "

Khác với Paul Doumer, các viên Toàn quyền Paul Beau và Albert Saưaut chủ
trương "hợp tác với người xứ". Đối với bộ máy chính quyền, hai viên toàn quyền
này tiến hành "cải cách” theo hướng "giải tập trung hóa”, "trung ương tản quyền".
Paul Beau thực hành việc "hợp tác" trên thực tế bằng việc lập lại các chức
danh Tổng đốc, Tuần phủ và lập ra các Hội đồng hàng tỉnh, Phòng tư vấn bản xứ

Bắc Kỳ vào năm 1907. Paul Beau cũng cho tổ chức lại quân đội thuộc địa (do chiến
tranh Nga - Nhật đặt ra) để đàn áp các phong trào đấu tranh ở Bắc Kỳ.
Tiếp tục chính sách ''phi tập trung hóa" bộ máy chính quyền của Paul Beau,
Albert Sarraut chủ trương giành lại cho bộ máy chính quyền thuộc địa nhiều thực
quyền hơn trong quan hệ với chính phủ chính quốc. Đồng thời, ở Đông Dương,
1. Stephen H.Roberts: The History of French colonial policy 1870-1925, Sđd, tr 456.
2. Paul Doumer: L'Indochine/ranẹaise (souvenirs), Sđd, tr. 295.
741


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉƯ HỘI THẢO QUỐC TÉ LÀN THỬ T ư

chính phủ trung ương chuyển giao bớt quyền hành cho chính quyền cấp xứ, cấp
tỉn h , đ ể giảm b ớ t tìn h tr ạ n g q u a n liê u đ ộ c đ o á n ở c ấ p trên v à tạ o ra s ự đ ộ c lập n h iề u
hơn cho chính quyền ở các địa phương. Năm 1911, khi Albert Saưaut mới vừa
nhậm chức đã có hàng loạt văn bản được ban hành để thực hiện chủ trương này.

Sắc lệnh ngày 20-10-1911 quy định quyền lực của Tồn quyền Đơng Dương,
thực chất là mở rộng quyền lực của Toàn quyền, giảm nhẹ tới mức tối đa sự can
thiệp của Bộ Thuộc địa vào các quyết định của Toàn quyền. Mặt khác, nếu như Paul
Doumer lập ra các Tổng Nha để chống lại tính "riêng biệt” của các xứ thì Albert
Sarraut lại cố gắng làm mất tính độc đốn thái q của các cơ quan này. Khơng ít
Giám đốc các Tổng nha bị bãi bỏ, trở thành những Thanh tra - cố vấn, giảm bớt
nhiều văn phòng chồng chéo với văn phòng tương tự ở các xứ. Việc giảm biên chế

này đã bớt cho ngân sách của năm 1913 đến 2,7 triệu francs'.
Theo chiều hướng đó, các quan chức đứng đầu các xứ cũng có nhiều thực
quyền hơn. sắc lệnh 20-10-1911 quy định rõ chức năng và quyền hạn của Thống
đốc Nam Kỳ, Thống sứ Bắc Kỳ và Khâm sứ Truna Kỳ. Là đại diện cho Toàn quyền
tại các kỳ, những người này chịu trách nhiệm trước Toàn quyền trone việc điều
hành và quản lý mọi hoạt động kinh tế, chính trị, văn hố, xã hội...ở các xứ thuộc
quyền của mình.
Bộ máy cai trị thuộc địa ở Đơng Dương cịn được Albert Saưaut tiếp tục "cải

cách" theo hướng "tản quyền'' và "hợp tác với người bản xứ" khi ơng ta được sang
nhậm chức Tồn quyền lần thứ hai sau Chiến tranh thế giới lần thứ nhất để phục vụ
cho cuộc khai thác thuộc địa đại quy mô từ 1919 đến 1930. Tuy nhiên, cơ cấu của
bộ máy chính quyền thuộc địa, từ trung ương tới các địa phương về cơ bản đã được
xác định sau những cuộc "cài cách" của các viên toàn quyền kể trên, gồm cả một bộ
máy hành chính, bộ máy tư pháp và bộ máy đàn áp, với các chức năng nhiệm vụ rõ
ràng hơn so với trước.
3. Cơ cấu bộ máy chỉnh quvền thuộc địa được xây dựng
thế kỷ

ở Việt Nam đầu

a. Bộ máy hành chính
Chính quyền thuộc địa cấp trung ương
Chính quyền cấp trung ương hay Chính phủ Đơng Dương gồm một người
đứna đầu là Tồn quyền Đơng Dương và một hệ thống các cơ quan chuyên môn
giúp việc Toàn quyền hợp thành Phủ Toàn quyền.

1. Maspéro:

742

Ưlndochineýranọaise, Paris, 1929-1930. tr. 20.


T ồ C H Ứ C B ộ M ÁY CHÍNH Q UYỀN C Ủ A THỰ C DÂN PHÁP Ở VIỆT NAM.

Tồn quyển Đơng Dương là người đại diện cho nước Pháp tại Đông Dương
với quyền lực, chức trách được quy định trong các sắc lệnh ngày 12-11-1887, 9-51889, 21-1-1891, được sửa đổi bằng sắc lệnh ngày 20-11-1911. Toàn quyền là
người có quyền lập pháp, quyền lập quy, quyền hành pháp và quyền tư pháp, tức là
nam quyền kiểm soát, chi đạo, điều hành mọi hoạt động diễn ra tại Đông Dương,
chỉ đạo trực tiếp những người đứng đầu các xứ. v ề mặt qn sự, Tồn quyền Đơng
Dương chịu trách nhiệm chung đối với vấn đề quân sự trên tồn Đơng Dương: thiết
qn luật; thiết lập hoặc bãi bỏ Đạo quan binh; phân bố lực lượng quân đội, ban
hành lệnh bắt linh, ấn định mục đích và tính chất chiến tranh. Trong mối quan hệ
với chính quốc, Tồn quyền được phép liên hệ với các Bộ của chính quốc, thông
qua Bộ Thuộc địa, với lãnh sự của Pháp tại Viễn Đông.

Trong thời gian từ 1897 đến 1918, Đông Dương đã trải qua 13 đời toàn quyền
và quyền toàn quyền, trong đó có Albert Saưaut được bổ nhiệm giữ chức Toàn
quyền 2 nhiệm kỳ.

Phủ Toàn quyển gồm các Nha chuyên trách, tùy vào chức năng cố vấn, giúp
việc cho Toàn quyền trên các lĩnh vực khác nhau. Đứng đầu mỗi Nha là một viên
Giám đổc do Toàn quyền chi' định. Đứng đầu và đóng vai trị quan trọng nhất trong
hệ thống các cơ quan trực thuộc Phủ Toàn quyền là Hội đồng cao cấp Đơng Dương
và Nha Dân chính.
H ộ i đồ n g ca o cấ p Đ ô n g D ư ơ n g được tái thành lập theo sắc lệnh của Tổng

thống Pháp ngày 3-7-1897 (năm 1911 đổi tên thành H ội đồn g chính p h ủ Đ ôn g
D ương). Hội đồng là nơi quy tụ những viên chức cao nhất trong chế độ thực dân

của Pháp tại Đơng Dương. Hội đồng có chức năng thảo luận và góp ý kiến cho
Tồn quyền về các vấn đề có liên quan đến việc cai trị và khai thác Đông Dương,
như: ngân sách, chế độ thuế khóa, xây dựng, quân đội, quy chế lao động... tất nhiên,
trừ các vấn đề chính trị, tuyệt đổi khơng được bàn tới.

Ban Chỉ đạo các công việc dân sự (cịn gọi là Nha Dân chính Đơng Dương)
được thành lập ngày 6-11-1899. Nha Dân chính được coi là xương sống của nền
hành chính Pháp tại Đơng Dương. Ngồi việc phụ trách cơng việc hành chính của
tồn Đơng Dương, Nha cịn có chức năng duyệt ngân sách cấp liên bang và phụ
trách hoạt động nghiên cứu khoa học tồn Đơng Dương (về mặt hành chính). Đứng
đầu trong Nha Dân chính là Tồn quyền Đơng Dương, ngồi'ra cịn có Thống đốc,
Khâm sứ, Thống sứ. Giúp việc cho người đứng đầu cấp xứ là một viên thư ký phụ
trách việc hành chính và giám sát hoạt động của người đứng đầu mỗi tỉnh.
Đứng sau hai cơ quan chủ chốt trên, trong Phủ Toàn quyền Đơng Dương cịn
có các Nha chun mơn khác như: Hội đồng tư van về mỏ; Nha Thương chỉnh và
743


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QƯÔC TÉ LẦN TH Ứ T ư

Độc quyền (1897); Nha Tư pháp Đơng Dươnẹ (1898); Nha Cơng chính Đóng
Dương (1898); Nha Địa chất Đông Dương (1899); Nha Lâm nghiệp Đông Dương
(1900); Nha Y tế Đông Dương (1904); Sở Viễn thông điện bảo Đơng Dĩĩơng (1909)\
Nha chỉ đạo các cơng việc chính trị và bản xứ (1915); Sở Tinh báo vò An ninh trung
ương ( 1 9 1 7 ) .
Bộ máy Chính quyền thuộc địa cấp xứ
Cho đến năm 1917, Bộ máy này đã được trao cho nhiều quyền hành hơn so
với trước kia. Tuy nhiên, do chế độ cai trị khác biệt giữa ba xứ của Việt Nam mà
Paul Doumer là người đã làm cho sự khác biệt đó trở nên quyết liệt hơn, cơ cấu

chính quyền cấp xứ tại ba xứ cũng khơng hồn tồn giống nhau.
Đứng đầu mỗi xử là một quan chức cao cấp, có cùng chức năng nhiệm vụ
nhưng có các tên gọi khác nhau: Thống đốc Nam Kỳ, Khâm sứ Trung Kỳ. Thống sứ

Bắc Kỳ. Người đứng đầu cấp xứ chịu trách nhiệm đối với địa bàn do mình cai quản
trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, vãn hố, xã hội, an ninh., với những quyền
lực cơ bản là: quyền lập quy, quyền hành pháp, quyền tư pháp. Riêng Khâm sứ
Trung Kỳ còn có quyền phê duyệt các đạo Dụ của Nam triều trước khi những vấn
bản đó chính thức được ban bố.
Giúp việc cho Thống đốc Nam Kỳ, Thống sứ Bắc Kỳ, Khâm sứ Trung Kỳ là
các Tịa Thống đơc Nam Kỳ, Phủ Thống sứ Bac Kỳ và Tòa Khâm sứ Trung Kỳ.
Tại mỗi xứ, giúp việc cho người đứng đầu còn có các hội đồng. Ớ Bắc Kỳ và
Trung Kỳ là H ội đ ồ n g bảo hộ B ắc K ỳ và H ội đ ồ n g b ả o hộ Trung K ỳ, lần lượt thành
lập trong các năm 1898 và 1900 với chủ tịch là những người đứng đầu các xứ. Chức
năng chính của các hội đồng này là thảo luận và quyết nghị các dự thảo nghị định
của Thống sứ Bắc Kỳ và Khâm sử Trung Kỳ. Riêng Hội đồng Bảo hộ Bắc Kỳ cịn
có nhiệm vụ bàn bạc các ý kiến đóng góp của ủy han tư vấn bản xứ Bắc Kỳ.
Ở Nam Kỳ, Hội đồng thuộc địa Nam Kỳ được thành lập trước đó nay bổ sung
thêm ủy ban thường trực Hội đồnạ thuộc địa Nam Kỳ (1910) có chức năng bàn và
thực hiện các công việc đã được Hội đồng thuộc địa Nam Kỳ thông qua.

Nhằm tăng cường yếu tố bản xứ trong ỉổ chức chính quyền theo tinh thần
chính sách "hợp tác", các Hội đồng đại diện mana tính chất tham vấn cũng được cơ
cấu lại. Theo sắc lệnh 4-9-1905, thành phần H ộ i đ ồ n g tư vấn N am K ỳ được bổ sung
thêm 2 thành viên bản xứ. Năm 1907, P hòng tư vấn hán x ứ B ắc K ỳ được tái lập và
năm 1913, chức năng, tổ chức của phòng này được nghị định thêm lần nữa là góp ý
kiến về các vẩn đề thu chi của ngân sách cấp xứ, hành chính, kinh tế, đặc biệt là về
những vấn đề liên quan đến thuế. Chỉ những cá nhân có tài sản, có bằng cấp và chức
vụ trong tổ chức chính quyền mới được ứng cử vào Hội đồng.
744

TỔ C H Ứ C B ộ M ÁY CHÍNH Q U YỀN C Ủ A THỰ C DÂN PHÁP Ở VIỆT NAM.

Phịng Thương mại ở Đơng Dương, Phỏng Canh nồng Băc Kỳ, Phịng Canh
nơng Nam Kỳ, Phịng Tư vấn hon hợp Thương mại - Canh nông Trung Kỳ cũng
được tổ chức và cơ cấu lại. Nhiệm vụ của các phòng này là nghiên cứu về các vấn
đề thương mại, nơng nghiệp và đóng góp ý kiến cho Tồn quyền.

Chính quyền thuộc địa cấp tỉnh
Hệ thống chính quyền cấp tỉnh tại Nam Kỳ được hình thành trong những năm
cuối thế kỷ XIX tiếp tục được duy trì và củng cố. Quyền quản lý và điều hành thuộc
về những quan chức người Pháp và vận hành theo quy chế của Pháp, v ề tổ chức
hành chính, Nam Kỳ được tổ chức thành 4 khu vực hành chính lớn, mỗi khu vực
thuộc quyền cai trị của 3 viên chức phụ trách hành chính, tư pháp, thuế khóa. Dưới
Khu vực hành chính lớn là các Tiểu khu hành chính (từ năm 1900 gọi là tỉnh) do
Chủ tỉnh người Pháp đứng đầu, hoặc Trung tâm hành chính, do Đốc phủ sứ, Tri phủ
hoặc Tri huyện người Việt nắm quyền. Các viên chức người Việt này đều nằm dưới
quyền của Chủ tỉnh.
Trong khi đó, tại Bắc Kỳ và Trung Kỳ, bên cạnh chính quyền bản xứ, đứng
đầu là Tổng đốc hay Tuần phủ - giải quyết các vấn đề liên quạn đến người Việt,
thực dân Pháp duy trì chính quyền Pháp, đứng đầu là Cơng sứ và Tịa cơng sứ. Tuy
tồn tại song song hai hệ thống chính quyền như vậy, nhưng Cơng sứ vẫn là người
thay mặt cho Khâm sứ, Thống sứ nắm quyền điều hành, giám sát toàn bộ hoạt động
của các tỉnh đó, đồng thời có quyền chỉ đạo các Tổng đốc, Tuần phủ. Riêng chức vụ
án sát - ngạch quan chuyên về tư pháp, thì vẫn do quan bản xứ nằm giữ. Tịa Cơng
sứ là “vân phịng ” của Cơng sứ với chức năng là cơ quan tổng hợp, hành pháp và tư
pháp cấp tỉnh” 1.

Hội đồng Kỳ mục hàng tinh bản xứ ở Bắc Kỳ và Hội đồng kỳ mục bản xứ hàng

tỉnh ở Trung Kỳ đều được thành lập năm 1913. Nhiệm vụ của Hội đồng là bàn góp ý
kiến về ngân sách, quy hoạch địa giới các cấp hành chính, xây dựng. Tuy nhiên,
những đóng góp của Hội đồng chỉ mang tính chất tham khảo chứ khơng có tính
quyết định tới các hoạt động của chính quyền cấp tỉnh.

Đạoquanbinhlà một hình thức tổ chức khu vực hành chính -

quân sự đặc
biệt chỉ có tại Bắc Kỳ. Các đạo Quan binh này được tổ chức tại các tỉnh miền núi
phía Bắc - tiếp giáp với biên giới Việt - Trung như: Hải Ninh, Lạng Sơn, Lào Cai,
Yên Bái...

v ề tổ chức lực lượng, từ năm 1905 đến 1916, Toàn quyền Đông Dương đã ra
các nghị định bãi bỏ Đạo quan binh số 1, Đạo Quan binh số 4, thành lập mới Đạo
quan binh số 1 Hải Ninh, Đạo quan binh 5 Thượng Lào.
1. Dương Kinh Quốc: Chính quyền thuộc địa ở Việt Nam trước Cách mạng thảng Tám 1945.
Hà Nội: Nxb Khoa học xã hội, 1988, tr. 135.
745


VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUÓC TÉ LẦN THỨ T ư

v ề hoạt động, từ ngày 16-4-1908, các Đạo Quan binh được tổ chức hoạt động
theo Nghị định của Tồn quyền Đơng Dương. Đứng đầu Đạo quan binh là Tư lệnh
Đạo quan binh mang hàm cấp tá. Viên Tư lệnh này có quyền hành chính và tư pháp
giống như Công sứ và chịu trách nhiệm trước Thống sứ Bắc Kỳ. Tư lệnh Đạo quan
binh chịu sự chỉ đạo của Tổng chỉ huy lực lượng đóng chiếm Bắc Kỳ. v ề tổ chức
hành chính, Đạo quan binh được tổ chức như một đơn vị hành chính tương đương
cấp tỉnh (có các đơn vị hành chính nhỏ hơn: tổng, xã..), với ngân sách riêng, Hội
đồng hàng tỉnh riêng.

Chính quyền cấp xã
Cho đến những năm đầu thế kỷ XX, chính quyền cấp xã là cấp hành chính duy
nhất mà người Pháp không muốn đụng tới, bởi mối !o ngại rằng việc biến đổi ngay
lập tức bộ máy hành chính đầy phức tạp này có thể làm đảo lộn đột ngột đời sống xã
thôn, gây ra sự phản ứng của tầng lớp cựu học. tans, lớp cựu quan viên, kéo theo đó
là tâm lý hoảng loạn trong dân chúng, cũne có nghĩa là sẽ eây ra phản cảm, phản
ứng trong khối quần chúng đông đảo - lực lượng lật đố chế độ thuộc địa. Paul
Doumer cũng cảm nhận được điều này:

"Tôi cho rằng tơt nhât là duy trì tồn vẹn, và ngay cả tăng cường tô chức cũ
như chủng ta đã thấy...Đó là một tổ chức rất chặt chẽ, rất có kv luật và rất có trách
nhiệm đổi với chính quyền cấp trên, về những cá nhân thành viên của nó, những cá

nhânmàchỉnhquyềncấptrêncóthểkhơngcầnbiết tới, điềuđórất thuậnlợi cho
cơn g việc củ
achính quyền ” .
Do đó, chính quyền thực dân chủ trương duy trì thiết chế tự trị của iàng xã trên
cơ sở bảo đảm cho chế độ cai trị của mình những lợi ích cơ bản. Vì điều này, loay
hoay từng bước một, vừa thực hiện vừa thăm dò phản ứng từ phía xã thơn, bằng
những cuộc “cả/ htơng hương chỉnh”, chính quyền thuộc địa thử tìm cách nắm lấy
bộ máy hành chính xã thơn, cải sửa nó theo hướng ngày càng gắn với chính quyền
thuộc địa, thích ứng với vai trị là trợ thủ cho chính quốc trong việc khai thác kinh
tể, nơ dịch về văn hố, đàn áp về chính trị, cúng cố chế độ thuộc địa. Và bước đi thử
nghiệm đầu tiên được tiến hành tại Nam Kỳ vào năm 1904.

Nghị định 27- 8-1904 - văn bản chính thức đầu tiên của nhà nước thực dân về
việc can thiệp vào việc cai trị làng xã, quv định việc tổ chức bộ máy hành chính
làng xã được ban hành. Mục tiêu của cuộc "cải lương hương chính" ở Nam Kỳ là
đưa tầng lóp địa chủ vào vị trí thống trị ở dơn vị hành chính cấp thấp nhất, trên cơ

sở “tinh giản bộ máy quản lý truyền thong" và tăne cường sự giám sát, chi phối của

1. Paul Doumer: L'Indochine franqaise (souvenirs),Sđd, tr 142.

746


T ổ C H Ứ C B ộ MÁY CHÍNH Q UYỀN C Ù A TH Ư C DÂN PHÁP Ở VIỆT NAM.

chính quyền cấp trên, đặc biệt là chủ tỉnh, thông qua việc xét duyệt nhân sự 1. Theo
nghị định, việc quản trị làng xã từ nay sẽ thuộc về Hội đồng Đại kỳ mục có 11 thành
viên - được lựa chọn trong số nhữno kỳ mục của xã "những điền chủ hoặc những
người giàu có sung túc nhất tronẹ xã" (Điều 3 nghị định), Hội đồng được quyền
quyết định toàn bộ hoạt động của bộ máy quản lý hành chính làng xã, từ quản lý
ngân sách, tài sản, thuế đến an ninh, trật tự. tuyển mộ phu lính.

b. Bộ máy đàn áp
Lực lượng quân đội
Trước sự đe dọa của các đế quốc Anh, Đức, Nhật ở Viễn Đông, ngay từ đầu
thế kỷ XX, Pháp đã lo "phòng thủ Đơng Dương". Đồng thời, bàng việc lập Hội
đồng phịng thủ Đông Dương (1902) và ban hành Luật tô chức quân đội thuộc địa
(1900), Pháp đã biến quân đội thuộc địa thành một bộ phận của quân đội chính
quốc. Chức năng chính của Hội đồng phịng thủ Đơng Dương là thừa lệnh Bộ
trưởng Bộ thuộc địa hoặc Tồn quyền Đơng Dương tiến hành nghiên cứu tổ chức
quân đội và bảo vệ thuộc địa. Mặt khác, Pháp cũng ban hành luật Tổ chức qn đội
thuộc địa (cịn gọi là qn đội chính quy). Theo luật này, quân đội chính quy được
chia thành 2 lực lượng: các đơn vị lính Pháp và các đơn vị lính bản xứ, trực thuộc
Bộ Chiến tranh, có nhiệm vụ chiến đấu trên cả hệ thống thuộc địa Pháp, chính quốc
và khi cần thiết có thể điều động đến cả những chiến trường mà nước Pháp tham
chiến. Theo luật này, lính cơ Đơng Dương là lực lượng bố sung cho Quân đội thuộc

địa. Từ năm 1904, lực lượng qn đội cịn có thêm nhiệm vụ hỗ trợ chính quyền
dân sự duy trì trật tự trị an. Trong mọi trường họp hỗ trợ, lực lượng quân sự nắm
quyền quyết định và được hành động độc lập với lực lượng dân sự.
Bên cạnh đó, chính quyền tăng cường sức mạnh quân đội Đông Dương thông
qua việc thành lập một số đơn vị quân sự mới như: Trung đoàn pháo binh Đông
D irơn g (1900) (gồm các đội pháo binh ở Bắc Kỳ và Nam Kỳ hợp lại); K ỵ binh
(1900); Trung đội công binh bản xứ Đông Dương (1904); Trung đội công nhân
pháo thủ Bắc Kỳ, Nam Kỳ (1905); các đội cầu, thông tin, vẽ bản đồ, tổ chức đội
quân dự trữ (1908). Các trường quân sự cũng được thành lập: Trường Thiếu sinh
quân bản xứ (1899); Trường đào tạo hạ sĩ quan người Việt tại Phả Lại (4-1905),

Lực lượng quân đội dự bị bản x ứ ...
Đe chính quy hoá việc triệu tập thanh niên Việt Nam gia nhập quân ngũ, năm
1904 tại Bắc Kỳ, Trung Kỳ và năm 1908 tại Nam Kỳ, thực dân Pháp ban hành các
1. Dương Trung Quốc: Bộ máy quản lý làng xã Việt Nam cận đại qua các văn bản Cải lương
hương chính của chính quyền thực dân Pháp, trong Viện Sử học: Nông dãn và nông thôn
Việt Nam thời cận đại, Tập 1, Nxb Khoa học xã hội, H, i 990, tr. 263.
747


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TÉ LẦN THÚ T ư

Sắc lệnh bắt thanh niên Việt Nam đi lính với thời hạn tại ngũ 5 năm (tối đa là 20
năm). Số lượng lính cần tuyển do Tồn quyền Đông Dương ấn định và được phân
bổ về tới cấp xã.

Lực lượng cảnh sát
v ề lực lượng cảnh sát, trong thời gian này, Pháp chú trọng xây dựng mới các
đơn vị cảnh sát và ban hành quy chế về việc tổ chức iực lượng này như: Lực lượng

trợ thủ cho cành sát (1909); Lực lượng cảnh sát đặc biệt tồn Đơng Dĩcong (1915);
Lực lượng cảnh sát người Việt chung cho tồn Nam Kỳ (1917) (cịn gọi là Dân vệ
hoặc Thủ bộ); Cảnh sát an ninh cấp xứ (1917) với nhiệm vụ là duy trì an ninh, trật
tự trên lãnh thổ Đơng Dương, và trong trường hợp cần thiết có thể được sử dụng
như qn đội chính quy.
Bên cạnh đó, Pháp còn quan tâm đến việc tổ chức các lực lượng cảnh sát theo
dõi an ninh. Cùng với Sở Sen đầm đã có từ trước đó, Pháp cho lập Ban Chi đạo các

cơng việc chính trị và bản xứ (1915), trong đó có Phịng 3 phụ trách an ninh chung
(cịn gọi là Mật thám); và Ban theo dõi công việc chính trị và bản xứ (1915) do
Thống đốc Nam Kỳ trực tiếp chỉ đạo. Năm 1917, S ở Tình báo và an ninh trung
ương của Đông Dương (gọi tắt là Sở Mật thám Đơng Dương) ra đời. Nhiệm vụ
chính của các cơ quan này là tơng hợp, phân tích các tin tức tình báo có liên quan
đến an ninh của Đơng Dương.

Ngồi ra, phịng vệ an ninh ngav từ bên ngoài lãnh thổ Viêt Nam cũng là biện
pháp được Pháp đặc biệt lưu ý tới . Tháng 1-1912, Toàn quyền Đông Dương quyết
định thành lập tại các Sứ quán Pháp ở các nước lân cận Việt Nam một lực lượng
cảnh sát đặc biệt, gọi là “mật vụ” chuyên theo dõi mọi động tĩnh của người Việt

Nam ở bên ngoài. Tại Pháp, năm 1907, Liên minh P h áp (Alliance Francaise) và ủ y
ban Paul B ert được thành lập, về danh nghĩa là để bảo trợ cho những sinh viên Việt
Nam đang ở Pháp, thực chất ỉà để theo dõi người Việt Nam ở đây. Cùng thực hiện
nhiệm vụ nàv cịn có Hội truyền giáo và Trường thuộc địa.
Số lượng người Việt Nam, trong đó có lính “tình nguyện”, có mặt tại Pháp
íăng lên khá nhanh trong những năm chiến tranh cũng ỉà mối lo ngại đối với Pháp.

Ngày 26-12-1915, C ơ quan chuyên theo d õ i lính chiến và lính th ợ từ cá c thuộc địa
sang Pháp, trực thuộc Bộ Chiến tranh được thành lập. Rồi, Sở Kiểm sốt lính chiến
và lỉnh thợ Đơng Dương, thuộc Cục Quân sự của Bộ thuộc địa Pháp cũng ra đời với

sự có mặt của 4 chỉ điểm viên tại các thành phố lớn Bordeau, Marseille, Paris,
Toulous. Các cơ quan này tiến hành kiểm soát chặt chẽ các thư từ của lính và người
lao động ở Pháp.
748


TỔ CHỨC B ộ MÁY CHÍNH QUYỀN CỦA THỰC DÂN PHÁP Ở VIỆT NAM.

c. Bộ máy tư pháp
Bộ máy Tư pháp ở Đông Dươne từng bước được điều chỉnh. Trước tiên, chính
quyền tổ chức ra Nha Tu pháp Đơng Dương vào năm 1898, đứng đầu là Chưởng
biện lý.

Hệ thống pháp luật và Tòa án

về hệ thống pháp luật, tại Việt Nam thời kỳ này hệ thống pháp luật còn khá lộn
xộn và khơng có sự thống nhất giữa 3 kỳ. Tại Nam Kỳ, việc xét xử được tiến hành
dựa trên Bộ Hình luật và Dân luật của Pháp có sửa đổi đưọ'c áp dụng từ trước đó. Đến
năm 1912, Bộ Hình luật được sửa đổi cho thích hợp với điều kiện của Nam Kỷ.
Trong khi đó, pháp luật tại Bẳc Kỳ và Trung Kỳ vẫn ở trong tình trạng chồng
chéo giữa Luật bản xứ và Luật của Pháp. Tại Trung Kỳ, việc xét xử dựa phần lớn
vào luật của nhà Nguyễn. Trong khi đó, pháp luật tại Bắc Kỳ là sự tổng hợp của cả
hai hệ thống luật: luật Nam triều và luật của Pháp, v ề cơ bản, luật của nhà Nguyễn
là nền tảng pháp luật chính, nhưng đã được sửa đổi một cách triệt để và biên soạn
theo bộ luật của Pháp1. Năm 1917, Khải Định ra Dụ ban hành luật Tố tụng dân sự,
hình sự, thương mại và bộ Hình luật ở Bắc Kỳ.
Sự khác nhau trong hệ thống luật dẫn tới sự khác nhau trong hình phạt được
áp dụng ở mỗi xứ.
v ề hệ

thốngTỏa án, sự tồn tại của hai hệ thống pháp luật dẫn tới sự tồn tại của

hai hệ thống Tòa án: Tòa án dành cho người bản xứ và người Á (xét xử theo luật
nhà Nguyễn) và Tòa án dành cho người Âu (xét xử theo luật của Pháp) do Công sứ
phụ trách.
Để cho được tiện lợi hơn trong việc xét xử, hệ thống Tòa án được tổ chức lại
từ cuối thế kỷ XIX. Theo đó, Tịa Thượng Thẩm Đơng Dương được lập vào năm
1898 và vài năm sau đó, Phịng chun giải quyết những vấn đề liên quan người
Việt ở Bắc Kỳ trước khi trình lên Hội đồng thượng thẩm cũng được lập ra.
Tòa án bản xứ tại Bắc Kỳ và Trung Kỳ được tổ chức lại theo sắc lệnh ngày 112-1902 của Tổng thống Pháp, trong đó nhấn mạnh Tồ án bản xứ khơng có thẩm
quyền xét xử người Âu, người Pháp. Ngược lại, Tịa Tây án có quyền xét xử người
Việt theo luật pháp của Pháp. Năm 1917, theo dụ về chế độ tư pháp đổi với người
Việt ở Bắc K ỳ không thuộc p h ạ m vi xét xử của Tòa Tây án, Tòa Nam án được tổ chức

lại thành 3 cấp: sơ cấp (cấp châu, huyện), đệ nhị cấp (cấp tỉnh) và cấp thượng thẩm.
1. L.A.Habert: Le Tonkin, in La justice en Indochine, H.Morche, Hanoi, 1931, tr 175-210, Dần
theo Peter Zinoman: The colonial bastille, a history of imprisonment in Vietnam 1862-1940,
(Berkeley: University of California Press, 2001, tr 41
749


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TÉ LÀN THỦ T ư

Liên quan đến Tòa án bản xứ là chế độ “tư cách bản xứ”. Từ năm 1903. chế
độ ‘7w cách bản xứ ” bị bãi bỏ tại Nam Kỳ. Mọi công dân Việt Nam tại Nam Kỳ, dù
chưa được xếp vào diện cơng dân Pháp, khi có tội đều bị Tòa án Pháp xét xử theo
luật pháp của Pháp đang được áp dụng tại Nam Kỳ. Ngược lại, từ năm 1904, chế độ
này lại được áp dụng tại Bắc Kỳ và Trung Kỳ. Tất cả người Việt Nam không phải là
công dân Pháp và không thuộc phạm vi xét xử của Tịa Tây án, nếu có hành động
chống đối chính quyền, đều bị tịch thu tài sản, phạt giam và khơng cần phải xét xử

tại Tịa án.

Hệ thống nhà tù
Đi liền với hệ thống tòa án là hệ thống các nhà tù, trại giam. Do số lượng tù
nhân tăng ỉên ngày một đơng, trong đó phần nhiều là tù "chính trị", tức các chiến sĩ
yêu nước Việt Nam (tống số tù nhân của tất cả các loại nhà tù cấp tỉnh, cấp xứ, nhà
lao trên cả Việt Nam là 18.340 năm 1913 tăng lên 20.568 vào năm 1918, tức là
2.228 trong 6 năm 1), từ năm 1896, Pháp đã cho xây mới nhiều nhà tù mới ở trung
ương cũng như ở các địa phương: Nhà tù Hoả Lò (1896); nhà lao Lao Bảo (1896);
nhà tù dân sự Hải Phòng(1904); nhà lao Cao Bằng (1905), nhà tù ở đảo Cái Bàn và
IĨ1Ở rộng, cải tạo lại một số nhà tù cũ như: nhà tù Thái Nguyên, Nhà tù Sơn La, Nhà
tù Cao Bằng, Nhà tù Lai Châu, Nhà tù Côn Đảo.
Cho đến năm 1918, hệ thống nhà tù ở Đơng Dương đã có sự điều chỉnh và
phân cấp về chức năng và quản lý. Thấp nhất írontỊ hệ thống nhà tù ở Đông Dươne
là các nhà lao cấp huyện, thuộc quyền quản lv của huyện. Đây là nơi giam giữ các

tù nhân bị án phạt từ 1 đến 3 năm, thuộc các ỉoại tội như cướp giật, tốnẹ tiền, ám
sát, du đãng, hoặc những người can án về kinh tế2.
Cấp tiếp theo là nhà tù cấp xứ. Thực dân Pháp cho xây dựng tại mỗi xứ Đông
Dương một nhà tù cấp xứ (Khám lớn Sài Gòn tại Nam Kỳ, riêng nhà tù Hỏa Lò
dùng chung cho cả Bắc Kỳ và Trung Kỳ). Khơng chỉ đóng vai trị như một nhà
phạm, trại cải tạoJ, nhà tù cấp xứ còn là nơi giam giữ, thẩm vẩn4.
1. Annuaire statistique de rindochine các năm từ 1913 đến 1918, Theo Peter Zinoman:
colonial bastille, a history of imprisonment in Vietnam 1862-1940, Sđd, tr 48.

The

2. J.de Galembert: Les administrations et les services publics indochinois. 2er edition, Hà Nội,
1931, tr 901-902.
3. RST 81781. Rapport annuel sur le fonctiormement de ỉa Maison centra/e de Hanoi, Janvier

12, 1917. Theo Peter Z i n o m a n : The colonial bastille, a history of imprisonment in Vietnam
1862-1940, Sđd, tr 53.
4. RST 81781, Rapport annuel sur le fonctionnement de la Maison centrale de Hanoi, Jcmvier
12, 1917. Theo Peter Z i n o m a n : The colonial bastille, a history of imprisonment in Vietnam
1862-1940 , Sđd, tr, 53.
750


T ổ C H Ứ C B ộ M ÁY CHÍN H Q U Y Ề N CỦA THỰ C DÂN PHÁP Ở VIỆT NAM

Nhà lao được xếp vào loại nhà tù nguy hiểm nhất. Do đó, Pháp thường chọn
những vùng đồi núi xa xôi, cách biệt khỏi khu vực dân cư làm địa điểm để xây
dựng. Các nhà lao này này nằm dưới sự điều khiển của Công sứ và chịu sự kiểm
soát chặt chẽ của Thống sứ Bắc Kỳ và Khâm sứ Trung Kỳ. Nhà lao chủ yếu tiếp
nhận các tù nhân chịu mức án nặng từ 5 năm đến chung thân, bị lưu đày, trục xuất
hoặc những người có tư tưởne chốne chính quyền thuộc địa. Nhà tù Cơn Đảo được
xếp vào vị trí cao nhất trong thang bậc hệ thống nhà tù Đơng Dương. Đó là nhà tù
liên bang, nơi giam cầm tù chính trị, nếu án phạt dành cho những tù nhân này chưa
tới mức bị xử lưu đày sang các thuộc địa khác.
Trong hệ thống nhà tù của thực dân Pháp cịn có nhà tù dân sự và trại cải tạo.
Ngoài ra, nhà tù ở Việt Nam thời thuộc địa còn được gắn với hệ thống nhà tù của
thực dân Pháp trên toàn bộ hệ thống thuộc địa của thực dân. Do đó, những người
bản xứ bị tội lưu đày thường được chuyển đến những nhà tù hải neoại của Pháp.

d. Chính quyền Nam triều
Chính phủ Nam triều
Trên thực tế, quyền lực của chính phủ Nam triều chỉ còn hạn chế tại Trung
Kỳ. Trong cuộc cải cách của mình, Paul Doumer quyết tâm đưa đến cho nước Pháp
một sự ảnh hưởng lớn và lan tỏa hơn tại Trung Kỳ, đồng thời làm thay đổi thể chế
chính trị, kinh tế đang tồn tại ở đây.

Đạo Dụ của vua Thành Thái ngày 27-9-1 897 về Việc tổ chức chính phủ Nam

triều được Tồn quyền chuẩn y ngày 28-9-1897, gồm 11 điều khoản, trong đó có 5
điểm liên quan tới việc cải tổ bộ máy lãnh đạo triều đình Huế.
Theo đạo Dụ này, Hội đồng Phụ chính và Hội đồng thượng thư bị bãi bỏ, Phụ
chính đại thần trở thành cổ vấn đặc biệt của vua và có quyền đàm phán với Khâm
sứ. Hội đồng Cơ mật được tái cấu trúc lại với sự tham gia của Thượng thư các bộ.
Xét về chức năng, Hội đồng cơ mật giải quyết các công việc đặc biệt do các bộ gửi
lên, giống như Hội đồng Thượng thư trước đây đã làm. Tuy nhiên, Khâm sứ có
quyền Chủ tọa và quyền quyết định đối với Hội đồng Cơ mật này. Từ năm 1897,
Viện Đô sát và Phủ Tôn nhân đều nằm dưới quyền điều khiển của Khâm sứ. Ngồi
ra, Tịa Khâm sứ cũng từng bước thay thế triều đình trona; việc bổ nhiệm, bãi miễn,
thuyên chuyển quan lại các cấp, từ cấp trung ương đến các cấp thấp hơn là tỉnh,
phủ, huyện.
Bộ máy chính quyền của Nam triều được cơ cấu lại với sáu bộ, gồm: Bộ Lại,

Bộ Hộ, Bộ Binh, Bộ Cơng, Bộ Lễ và Bộ Hình (năm 1908 Bộ Học được thành lập).
751


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TÉ LÀN THỦ T ư

Đứng đầu mỗi bộ là một Thượng thư có liên hệ trực tiếp với Khâm sứ. Giúp việc
cho Thượng thư trong việc giải quyết các cône việc của Bộ cịn có Tham tri phụ tá,
Hữu thị lana (quản lý các tỉnh phía bắc kinh thành Huế), Tả thị lang (quản lý các
tỉnh phía Nam kinh thành tới Binh Thuận; đối ngoại). Neồi ra, người Pháp cịn cài
cắm vào mỗi Bộ một Đại biện người Pháp - người thay mặt cho Khâm sứ. Bằng sự
can dự của mình, thực dân Pháp buộc triều đình Huế phải giảm số lượng quan lại
trong bộ máy cai trị của mình. Trong vịng 5 năm (1902-1907), sơ quan lại thuộc C a
mật viện và lục bộ đã giảm 626 nẹười xuốne còn 457 người'.

Song song với việc tổ chức lại bộ máy chính quyền phone kiến, với đạo Dụ
ngày 27-9-1897, nhà nước phong kiến phải thừa nhận quyền sở hữu của thực dân
đối với khối Công sản vốn thuộc quyền quản lý của nhà nước này.
Như vậy, sự can dự của người Pháp vào bộ máy chính quyền Nam triều diễn
ra ở tất cả các cơ quan quan trọng nhất cấu thành nên nó và theo chiều hướng tăng
dần, trong đó có lĩnh vực ngoại giao và quân đội. Không chỉ dừng lại ở việc tham
dự, chính quyền thực dân cịn đạt được mục tiêu cao hơn là nắm quyền quản lý và
điều khiển nó. Nam triều cùng với bộ máy quan lại của nó về mặt hình thức có
quyền lực trong việc điều hành tổ chức của chính mình, nhưng thực chất đã bị phụ
thuộc chặt chẽ với chính quyền thực dân, bởi người quyết định sau cùng và cao nhất
của mọi vấn đề do triều đình đặt ra khơng phải là vua triều Nguyễn mà là viên
Khâm sứ. Nam triều sau cuộc cải cách đã bị tước đoạt gần hết các quyền tự trị cơ
bản của mình và chỉ cịn tồn tại về mặt hình thức.

Hệ thống quan lại bản xứ
v ề chính quyền bản xứ, eiủp việc cho Tổng đốc, Tuần phủ ỉà Bố chánh chuyên trông coi việc íhuế khóa, và Án sát - phụ trách các van đề về tư pháp. Dưới
tỉnh là phủ, huyện, châu, tổng. Đứng đầu phủ, huyện là Tri phủ, Tri huyện, về hình
thức do Tổng đốc điều khiển, nhưng Cơng sứ mới là người nắm quyền kiêm tra và
giám sát những viên quan lại này. Xã là đơn vị hành chính cấp thấp nhất.
v ề mặt tổ chức, quan lại thuộc hệ thống chính quyền bản xứ trực thuộc quyền

quản lý của Nam triều, trên thực tế, chính quyền thực dân có xu hướng lấn lướt triều
đình cả trong việc quản lý quan lại các cấp. Trong suốt giai đoạn cai trị của mình,
Paul Doumer có đặt ra tham vọne sắp xếp lại hệ thống quan lại bản xứ. Tuy nhiên
phải đến khi khi Paul Beau sang làm Toàn quyền, vấn đề naười bản xứ cũng như sự
tham gia của người bản xứ vào hệ thống chính quyền các cấp mới được đặt ra trên
cả phương diện đào tạo, tuyển dụng, xếp hạna và cả “đãi ngộ’'. Sự can dự của người
1. Peter Frederic Baucher. The Contradiction of Colonialism The French Experience in
Indochina, 1860-1940, University of Wisconsin-Madison, 1980, tr 309.
752

TỔ C H Ứ C B ộ M ÁY CHÍN H Q UYỀN C Ủ A TH Ự C DÂN PHÁP Ở VIÊT NAM.

Pháp với những cấp độ khác nhau vào đời sốn£ của ba kỳ đã tạo ra nhũn? cấu trúc
khác nhau của hệ thống quan lại bản xứ ở ba nơi này.
Tại Trung Kỳ, chính quyền bắt đầu “trẻ hóa” đội ngũ quan lại bằne cách đưa
vào hàng ngũ này một lực lượng mới - từ việc đào tạo và tuyển chọn. Khâm sứ
Trung Kỳ cũng nắm lấy quyền ban cấp phẩm hàm cho người bản xứ, kể cả những
người Việt làm việc trong các công sở Pháp.
Sự thiếu hụt của đội ngũ nhân viên hành chính người Pháp là nguyên nhân
quan trọng dẫn tới việc Pháp chủ trương duy trì bộ máy hành chính truyền thống, từ
cấp tỉnh đến cấp xã, của người Việt tại Bắc Kỳ. Từ năm 1904, Pháp thực hiện bổ
nhiệm chức vụ Tổng đốc, Tuần phủ cịn trốn tại các tình Bắc Ninh, Hưng Yên, Nam
Định, Bắc Giang, Hà Nam, Vĩnh Yên, Thái Bình, Phúc Yên và Tuyên Quang, Kiến
An, Sơn Tây, Thái Nguyên và Quảng Yên. Việc bổ sung vào đội ngũ quan lại còn
được thực hiện qua con đường thi tuyển. Cũne giong như ở Trung Kỳ, chính quyền
thực dân cũng giành lấy cho mình quyền ban cấp phẩm hàm, thi hành kỷ luật đối
với đội ngũ quan lại bản xứ tại Bắc Kỳ. Mức lương dành cho bộ phận quan lại làm
việc trong chính quyền bản xứ cũng có sự điều chỉnh1.
Tại Nam Kỳ, các nhân viên bản xứ làm việc trong bộ máy chính quyền từ cấp
tổng trở lên được xếp vào ngạch nhân viên hành chính của Pháp và được sử dụng
thông qua con đường cử tuyển. Từ năm 1905, những người ứng tuyển vào chức Đốc
phủ, Tri phủ, Tri huyện phải vượt qua kỳ thi tuyển về tiếng Pháp và chun mơn về
hệ thống hành chính. Ngồi ra, những người biết chữ Nho còn được cộng điểm
thưởng. Nghị định này cũng cho thẩy thực dân Pháp đã thắt chặt con đường thăng
tiến của đội ngũ viên chức này thông qua việc quy định về thứ tự nâng ngạch viên
chức. Bởi chỉ những người đã làm Tri huyện hạng nhì mới được ứng cử làm Tri
huyện hạng nhất; Tri phủ hai hạng cũng chỉ tuyển chọn trong số những Tri huyện đã
có 2 năm cơng tác. Cũng theo nghị định này, chế độ tiền lương dành cho viên chức

người Việt được mở rộng hơn trước2. Việc tăng lương như vậy nằm trong một kế
hoạch chung của người Pháp nhằm lơi kéo về phía họ những người làm cơng bản xứ
trung thành và tận tụy.

1. Năm 1907, lương cùa Tri huyện hạng nhất tăng 140%, Tri phủ hạng nhất là 50% và Tổng
đốc là 100%. Lương của bộ phận quan lại làm việc trong chính quyền bản xứ cũng được
tăng gấp đ ô i . Theo Peter Frederic Baucher, The Contradiction of Colonialism The French
Experience in Indochina, 1860-1940, Sđd, Tr 309.
2. Từ tháng 1-1906, thấp nhất trong ngạch lương (xét nhóm Tri phủ, Tri huyện, Đốc phủ sứ) là
lương của Tri huyện hạng hai (840 đồng) và cao nhất là lương của Đốc phủ sứ (1.800 đồng).
T h e o D ư ơ n g K i n h Quốc: Việt Nam - những sự kiện lịch sử 1858-1918. N x b G i á o dục, H,
2001. Tr 299-300
753


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO ỌUỐC TÉ LẦN THỨ TƯ

*
*

*

Trở lên trên là nội dung của cuộc "cải cách" bộ máy chính quyền của Pháp ở
Việt Nam nói riêng, ở Đơns Dương nói chung trong những năm đầu thế kỷ XX, qua
các đời Toàn quyền, từ Paul Doumer tới Paul Beau rồi Albert Sarraut... Ket quả của
cuộc "cải cách" này là một bộ máy chính quyền thuộc địa có cơ cấu eần như định
hình cho mãi tới khi bị đánh đổ vào năm 1945, gồm: hệ thống chính quyền Pháp; hệ
thống chính phủ Nam triều và ba bộ phận cấu thành: hành chính, tư pháp và đàn áp.
Với bộ máy cai trị đó, cuộc khai thác thuộc địa về kinh tế của Pháp đã được
thúc đẩy, chế độ thuộc địa ở Đôn? Dương được củna cố thêm một bước, bộ máy

chính quyền bản xứ dần đi đến chỗ mất hết vị trí, vai trị trong việc điều hành đất
nước, trái lại ngày càng lệ thuộc vào chính quyền thực dân trên mọi phươns diện và
cuối cùns; trở thành chỗ dựa cho chính quyền này trona, việc nơ dịch đất nước ta. Sự
câu kết giữa yếu tố thực dân và yếu tố phong kiến được biểu hiện trong cơ cấu bộ
máy chính quyền thuộc địa được bộc lộ sâu hơn vào đầu thế kỷ.
Thêm nữa, bộ máy chính quyền có cơ cấu ngày càng cồng kềnh, nặng nề đã đè
nặng lên ngân sách thuộc địa các cấp, buộc Pháp phải tìm lối thốt trong việc "cải
cách" chế độ tài chính, tăng cường bóc lột thuế khóa và khai thác về kinh tế. Điều
đó đã đẩy người dân thuộc địa vào tình cảnh khốn cùng chính vào lúc nền kinh tế
của Việt Nam thuộc địa dã có những bước phát triển nhất định, theo hướng hiện đại
hóa trong khn khổ của cuộc khai thác lần thứ nhất cuả Pháp. Đây chính là một
trong những lý do làm dấy lèn những cuộc đấu tranh sôi nôi của đông đảo quần
chúne nhân dân chống lại chế độ thuộc địa dưới nhiều hình thức khác nhau dù lả
dưới sự lãnh đạo của các sĩ phu tư sản hóa hay tự phát nổi dậy khởi nghĩa vũ trang,
ngay vào đầu thể kỷ XX, khi mà người Pháp cho rằng việc bình định bằng quân sự
đổi với Việt Nam có thể được coi là đã chấm dứt, phong trào dân tộc của nhân dân
Việt Nam dường như đã bị đè bẹp.

754