Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Giải quyết khiếu nại hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.15 MB, 95 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
………../……….
…./…
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN VĂN TRƢỜNG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐẮK LẮK
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
ĐẮK LẮK – NĂM 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
………../……….
…./…
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN VĂN TRƢỜNG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐẮK LẮK
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CƠNG
Chun ngành: Quản lý cơng
Mã số: 8 34 04 03
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. PHAN VĂN HÙNG
ĐẮK LẮK - NĂM 2019
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là đề tài nghiên cứu của cá nhân tôi dưới sự
hướng dẫn của Tiến sĩ Phan Văn Hùng.
Các thông tin, số liệu được sử dụng trong Luận văn là chính xác, có
nguồn gốc, xuất xứ rõ ràng.
Tác giả luận văn
Nguyễn Văn Trƣờng
LỜI CẢM ƠN
Tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa học TS.
Phan Văn Hùng đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý kiến khoa học
trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này.
Tôi xin gửi lời cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính, Khoa Sau
đại học cùng tồn thể các thầy, cơ giáo đã nhiệt tình giảng dạy và tạo điều
kiện cho tơi hồn thành nhiệm vụ học tập của mình.
Tơi xin gửi lời cảm ơn tới các đồng nghiệp tại Thanh tra tỉnh Đắk Lắk
đã hỗ trợ về thời gian, tạo điều kiện thuận lợi để giúp tơi hồn thành khóa học
và luận văn.
Mặc dù tơi đã cố gắng để hồn thiện luận văn, tuy nhiên khơng thể
tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được sự đóng góp của các Thầy,
Cơ và các bạn.
Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn!
Đắk Lắk, tháng 02 năm 2019
Học viên
Nguyễn Văn Trƣờng
4
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Số hiệu bảng
Bảng 1.1
Sơ đồ 2.1
Tên bảng
Tình hình tiếp cơng dân trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk
từ năm 2014 đến năm 2018
Số vụ khiếu nại hành chính đơng người trên địa
bàn tỉnh Đắk Lắk từ năm 2014 đến năm 2018
Trang
43
45
Tổng hợp các vụ khiếu nại hành chính thuộc thẩm
Bảng 2.2
quyền giải quyết của các cơ quan hành chính ở
49
tỉnh Đắk Lắk từ năm 2014 đến năm 2018
Tổng hợp kết quả giải quyết các vụ khiếu nại hành
Bảng 2.3
chính thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ
quan hành chính ở tỉnh Đắk Lắk từ năm 2014 đến
60
năm 2018
Sơ đồ 2.4
Tỷ lệ khiếu nại hành chính đúng; sai; vừa đúng,
vừa sai năm 2018
5
61
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chữ cái viết tắt
Chữ viết đầy đủ
QĐHC
Quyết định hành chính
HVHC
Hành vi hành chính
UBND
Ủy ban nhân dân
KN
Khiếu nại
TC
Tố cáo
KNPA
Kiến nghị, phản ánh
6
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
MỤC LỤC ........................................................................................................ iii
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU .................................................................. iiii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................... iiiii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài ................................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ................................................................ 3
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................................... 4
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................... 5
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ................................. 5
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn .......................................... 6
7. Kết cấu của luận văn ........................................................................... 6
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI HÀNH CHÍNH ........................................................................................ 7
1.1 Những khái niệm cơ bản ................................................................... 7
1.2. Nội dung về giải quyết khiếu nại hành chính ............................... 12
1.3. Những yếu tố bảo đảm cho giải quyết khiếu nại hành chính ....... 27
1.4. Kinh nghiệm giải quyết khiếu nại của một số địa phương và một số bài
học kinh nghiệm có thể áp dụng cho tỉnh Đắk Lắk ........................................ 31
Tiểu kết chƣơng 1 ............................................................................... 35
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐẮK LẮK ............................................................. 36
2.1. Những yếu tố ảnh hưởng đến giải quyết khiếu nại hành chính trên địa
bàn tỉnh Đắk Lắk .......................................................................................................... 36
7
2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk
trong 5 năm ................................................................................................................... 41
2.3. Đánh giá chung về giải quyết khiếu nại hành chính của công dân ở tỉnh
Đắk Lắk ......................................................................................................................... 62
Tiểu kết chƣơng 2 ............................................................................... 68
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƢỢNG
CƠNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH ĐẮK LẮK.................................................................................. 69
3.1. Quan điểm bảo đảm chất lượng cơng tác giải quyết khiếu nại hành
chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk ...................................................................... 69
3.2. Giải pháp bảo đảm chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính trên
địa bàn tỉnh Đắk Lắk ....................................................................................... 70
Tiểu kết chƣơng 3 ............................................................................... 81
KẾT LUẬN .......................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................... 84
8
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi
nhận tại điều 30 của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
năm 2013: ―Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức,
cá nhân‖. Bên cạnh đó, trong chỉ đạo và hành động thực tiễn, Đảng, Nhà
nước ta và Chủ tịch Hồ Chí Minh ln ln khẳng định khiếu nại là một
quyền cơ bản của công dân thực hiện quyền dân chủ, bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của cơng dân và lợi ích của nhà nước; vì vậy, các cơ quan nhà nước,
những cán bộ, công chức có thẩm quyền phải xem xét giải quyết. Tuy nhiên,
quyền khiếu nại của công dân được thực hiện, bảo đảm như thế nào là tùy
thuộc vào việc thực hiện công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà
nước, người có thẩm quyền mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước.
Từ sau ngày thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay,
quyền khiếu nại của công dân luôn được pháp luật Việt Nam không ngừng
hồn thiện và được hệ thống hóa ở hình thức pháp điển hóa cao nhất bằng
Luật Khiếu nại ban hành năm 2011. Bên cạnh đó, cơng tác giải quyết khiếu
nại luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm thông qua việc ban hành các chủ
trương, chính sách, pháp luật nhằm thực hiện tốt cơng tác này. Qua đó đã tạo
cơ sở pháp lý vững chắc, tạo điều kiện thuận lợi để cơng dân thực hiện quyền
khiếu nại của mình và làm cơ sở để các cơ quan hành chính nhà nước giải
quyết khiếu nại của công dân.
Trong bối cảnh hội nhập và tồn cầu hóa hiện nay, cùng với các địa
phương trên cả nước, tỉnh Đắk Lắk đã và đang chung tay thực hiện cơng cuộc
cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Do vậy, trong thời gian qua tỉnh Đắk
1
Lắk đã tiến hành thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư để
xây dựng mới, nâng cấp, mở rộng cơ sở hạ tầng; triển khai thực hiện các dự
án để nâng cao chất lượng, phát triển đô thị, triển khai các dự án trồng cây cao
su, trồng rừng, bảo vệ rừng.... Đây chính là những nguyên nhân chủ yếu dẫn
đến phát sinh tình trạng khiếu nại trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk. Bên cạnh đó, q
trình thực hiện công tác quản lý nhà nước thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau trên
địa bàn tỉnh Đắk Lắk cũng phát sinh các khiếu nại của người dân, với nhiều
nguyên nhân khác nhau như: người dân chưa nắm rõ các chính sách của Đảng
và quy định, pháp luật của Nhà nước; việc thực hiện công vụ của các cơ quan
nhà nước, những cán bộ, cơng chức có thẩm quyền trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk
cịn bộc lộ những sai sót, hạn chế.
Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại hành chính tại các
địa phương trên cả nước và trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk tuy đã đạt được những
kết quả nhất định nhưng vẫn còn những hạn chế, hiệu quả giải quyết chưa cao.
Nhiều vụ việc khiếu nại hành chính đã được giải quyết nhưng chưa được thi
hành dứt điểm. Những bất cập và vướng mắc trong hoạt động giải quyết khiếu
nại hành chính đã ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, làm
giảm niềm tin của nhân dân vào chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật
của Nhà nước. Bên cạnh đó, trước những yêu cầu mới của công cuộc đổi mới,
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế cũng đặt ra nhiều
yêu cầu mới đối với cơng tác giải quyết khiếu nại hành chính.
Do vậy, làm thế nào để giải quyết có hiệu quả các khiếu nại, tố cáo trên
địa bàn tỉnh Đắk Lắk là một vấn đề lớn, có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý
luận và thực tiễn. Với những đặc điểm tình hình cụ thể tại tỉnh Đắk Lắk, tác
giả chọn đề tài: “Giải quyết khiếu nại hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk
Lắk” làm luận văn thạc sỹ.
2
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính là những vấn
đề được nhiều nhà khoa học pháp lý quan tâm, nghiên cứu. Bởi vậy, trong
thời gian qua có nhiều cơng trình khoa học nghiên cứu trực tiếp hay gián tiếp,
ở góc độ này hay góc độ khác, ở góc độ lý thuyết và thực tiễn đã đề cập đến
những vấn đề này. Trong đó phải kể đến:
- Khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành
chính ở Việt Nam hiện nay, sách chuyên khảo của tác giả TS. Lê Tiến Hào và
TS Nguyễn Quốc Hiệp, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội, 2012),[14].
- Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, Khoa Hành chính nhà
nước, Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2008, [9].
- Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại hành chính, Học viện
Hành chính quốc gia năm 2011 [10].
- Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và pháp luật của Lê Minh Tâm
(Chủ biên) (2005), Nxb Tư pháp, Hà Nội, [11].
- Giáo trình Pháp luật về khiếu nại, tố cáo năm 2003 của GS.TS Phạm
Hồng Thái và đồng nghiệp, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, [12].
- Bài viết “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính ở Việt Nam”, Tạp chí Tồ án nhân dân của PTS. Vũ Thư (năm
2004),[39].
- Bài viết “Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính
ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật của PGS. TS. Bùi Xuân
Đức số 05/2008,[04].
- Bài viết “Việc thụ lý giải quyết khiếu nại hành chính – từ lý luận đến
thực tiễn”, Tạp chí Thanh tra của Nguyễn Quốc Tuấn số 06/2005,[17].
- Luận án Tiến sĩ năm 2013 của tác giả Nguyễn Tuấn Khanh đề tài
―Đảm bảo pháp lý thực hiện quyền khiếu nại hành chính của cơng dân ở nước ta
3
hiện nay‖,[16].
- Luận án Tiến sĩ năm 2015 của tác giả Hoàng Ngọc Dũng đề tài ―giải
quyết khiếu nại hành chính trong cơng cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam‖,[13].
- Luận văn thạc sĩ năm 2017 của tác giả Ung Thị Minh Trang đề tài
―giải quyết khiếu nại hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Quận Tân
Bình, thành phố Hồ Chí Minh [43].
- Luận văn thạc sĩ năm 2017 của tác giả Trần Thị Minh Tuyền đề tài
―giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi[37].
Những luận văn cao học nêu trên đã hướng tới các nội dung:
- Công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước nhằm đảm
bảo các quyền công dân;
-Tăng cường năng lực của đội ngũ công chức làm công tác giải quyết
khiếu nại hành chính;
- Thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính;
Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có nhiều đề tài nghiên cứu thực sự
cập nhật những vấn đề liên quan đến giải quyết khiếu nại hành chính trên địa
bàn các tỉnh Tây Nguyên, đặc biệt là thông qua thực tế trên địa bàn tỉnh Đắk
Lắk là một tỉnh trung tâm của vùng Tây Nguyên có điều kiện tự nhiên và kinh
tế xã hội, chính trị đặc thù, tình hình phát sinh các vụ việc về khiếu nại hành
chính diễn ra đa dạng, phức tạp . Các cơng trình trên sẽ là các tư liệu để luận
văn tham khảo và kế thừa. Do vậy, việc chọn đề tài “Giải quyết khiếu nại
hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk” là một hướng nghiên cứu mới và có
tính thực tiễn cao.
3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài
3.1 Mục đích của đề tài
Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về tình hình khiếu nại hành chính và giải
quyết giải quyết khiếu nại hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk; phân tích, đánh
4
giá được tổng quan thực trạng khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành
chính tại địa phương. Qua đó, đề xuất một số Quan điểm và giải pháp nhằm bảo
đảm việc thực hiện có hiệu quả cơng tác giải quyết khiếu nại hành chính trên địa
bàn tỉnh Đắk Lắk.
3.2 Nhiệm vụ của đề tài
- Làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về khiếu nại hành chính và giải
quyết khiếu nại hành chính ở 03 cấp: tỉnh, huyện, xã.
- Phân tích, đánh giá thực trạng về giải quyết khiếu nại hành chính trên địa
bàn và đề xuất phương hướng, giải pháp bảo đảm công tác giải quyết khiếu nại
hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Khơng gian: Trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
Thời gian: Từ năm 2014 đến năm 2018.
Nội dung: Tác giả luận văn tập trung nghiên cứu về thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk
Lắk tại 03 cấp: tỉnh, huyện, xã.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả luận văn dựa trên cơ sở vận dụng
phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, quán triệt các quan điểm, chủ
trương và chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản trong đề tài như:
phương pháp thống kê; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp lịch
5
sử để hoàn thiện luận văn, cụ thể như sau:
+ Phương pháp thống kê được sử dụng để đưa ra các số liệu thực tế,
cần thiết phản ánh thực trạng giải quyết KNHC.
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng xuyên suốt trong luận
văn để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận như các quan niệm của
KNHC và GQ KNHC; đánh giá thực trạng GQ KNHC, chỉ ra ưu điểm, hạn
chế và nguyên nhân của nó.
+ Phương pháp lịch sử được sử dụng trong việc đánh giá thực trạng GQ
KNHC. Qua điều kiện cụ thể của tỉnh Đắk Lắk để tác giả đánh giá đúng thực
trạng GQ KNHC trên địa bàn tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của Luận văn: “Giải quyết khiếu nại hành chính
trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk” góp phần vào cơ sở lý luận tiếp tục bổ sung, hoàn
thiện Luật Khiếu nại 2011, Luật Đất đai 2013 và các văn bản pháp luật khác
liên quan đến việc giải quyết khiếu nại của công dân, góp phần vào việc xây
dựng và hồn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện mục tiêu
xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch, hiện đại và chuyên nghiệp;
nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
Luận văn này cịn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho nghiên
cứu, giảng dạy và cho người làm công tác giải quyết khiếu nại.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài Lời mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu
của luận văn gồm 3 Chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về giải quyết khiếu nại hành chính.
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm công tác giải quyết khiếu
nại hành chính trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
6
Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
1.1. Những Khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm về khiếu nại hành chính
Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là sự
phản ứng hồn tồn tự nhiên hay nói cách khác là một hình thức tự vệ của con
người khi bị một quyết định hoặc hành vi mà người khiếu nại cho rằng không
phù hợp với các quy tắc chuẩn mực chung trong đời sống cộng đồng được
Nhà nước hoặc xã hội thừa nhận, xâm phạm tới các quyền và lợi ích hợp pháp
của mình. Trong khoa học, thuật ngữ “ khiếu nại” được xem xét dưới nhiều
góc độ khác nhau. Như sau:
- Khiếu nại theo tiếng Latinh được giải nghĩa tương ứng với từ “
Complaint” có nghĩa là sự phàn nàn, ca thán, phản ứng, bất bình của người
nào đó về vấn đề liên quan đến bản thân họ.
- Theo Đại Từ điển Tiếng Việt do Nguyễn Như Ý làm Chủ biên thì:
―khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp
có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y‖ [18]. Quan niệm này chưa thật đầy đủ vì
cơng dân thắc mắc, đề nghị xem xét lại không chỉ đối với kết luận, quyết định
mà cịn cả với hành vi của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức.
- Theo quan điểm của TS Phạm Hồng Thái và TS. Đinh Văn Mậu cho
rằng: ―khiếu nại là một hình thức cơng dân hướng đến các cơ quan nhà nước,
hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay
hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình‖. [23] Hướng tới ở đây cũng
chính là sự phản ứng trước những quyết định hay hành vi khi xâm phạm tới
quyền, lợi ích của mình.
7
- Trên thực tế, khiếu nại rất phong phú đa dạng, có thể phân loại theo
những tiêu chí sau:
+ Nếu căn cứ vào chủ thể khiếu nại thì phân chia thành: khiếu nại cá
nhân và khiếu nại của cơ quan, tổ chức.
+ Nếu căn cứ vào lĩnh vực của đời sống xã hội thì phân chia thành
khiếu nại trong lĩnh vực kinh tế, khiếu nại trong lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y
tế….
+ Nếu căn cứ vào hình thức khiếu nại thì được phân chia thành : khiếu
nại bằng văn bản và khiếu nại bằng lời nói (hay cịn gọi là khiếu nại trực tiếp).
+ Nếu căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp
luật phát sinh, khiếu nại được phân chia thành : khiếu nại hành chính và khiếu
nại tư pháp. Đây là loại phân chia khá phổ biến hiện nay.
Trong hoạt động hành chính nhà nước, khiếu nại thường phát sinh bởi
những tranh chấp pháp lý giữa một bên là chủ thể có thẩm quyền (chủ yếu là
các cơ quan hành chính nhà nước) tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước (
thực hiện hành vi hành chính, ban hành quyết định hành chính) và một bên là
đối tượng quản lý (cá nhân, tổ chức) phải thực thi các quyết định, chịu sự tác
động của các hành vi hành chính đó, khi họ ( cá nhân, tổ chức) cho rằng hành
vi hành chính, quyết định hành chính của chủ thể quản lý (cơ quan hành chính
nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước)
là trái pháp luật, xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích của họ thì họ có quyền
phản ứng, có quyền “ khiếu nại”.
- Hiện nay theo quy định tại Khoản 1, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm
2011 định nghĩa về khiếu nại hành chính như sau: “Khiếu nại là việc công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy
định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người
8
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước hoặc quyết định kỷ luật
cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái
pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [34].
Pháp luật khiếu nại hiện hành chỉ quy định chủ yếu những vấn đề liên
quan tới khiếu nại phát sinh trong quản lý nhà nước; đối tượng khiếu nại là “
quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức”; chủ thể thực hiện quyền khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức
hoặc của cán bộ, công chức.
Tuy nhiên, trường hợp khiếu nạị phát sinh trong hoạt động quản lý nội
bộ của các cơ quan nhà nước khác như (Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ
tịch nước, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân); khiếu nại của các đơn
vị sự nghiệp; khiếu nại của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ
chức xã hội, tổ chức xã hội nghề - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế; cơ quan, tổ
chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam ( trừ trường hợp mà Điều ước quốc tế
mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định
khác) cũng được áp dụng những quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại
mà pháp luật khiếu nại hiện hành ở Việt Nam quy định.
Như vậy, khiếu nại hành ch nh c th được hi u ở g c độ rộng hơn,
toàn diện hơn, khái quát hơn: hiếu nại là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại những quyết định, hành vi khi c căn
cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đ là trái pháp luật xâm phạm tới quyền
và lợi ích hợp pháp của mình.
Với một cách hiểu bao quát như vậy, có thể nhận diện được tính đa
dạng và phổ biến của khiếu nại. Khiếu nại phải được đề cập vượt ra ngồi
khn khổ bộ máy nhà nước, đáp ứng u cầu xã hội dân sự.
1.1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính
1.1.2.1. Khái niệm về giải quyết khiếu nại hành chính
9
Khi có hành vi khiếu nại hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì
tất yếu sẽ dẫn đến hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền. Thơng qua việc giải quyết khiếu nại một mặt
bảo đảm quyền dân chủ của cơng dân, mặt khác cịn đề cao ý thức, trách
nhiệm của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức trước nhân dân. Giải quyết
khiếu nại hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cho nên
nó được tiến hành dựa trên những nguyên tắc, trình tự, thủ tục do pháp luật
khiếu nại hành chính quy định.
Theo quy định tại Khoản 11, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 định
nghĩa về giải quyết khiếu nại được hiểu là: việc thụ lý, xác minh, kết luận và
ra quyết định giải quyết khiếu nại [34].
Giải quyết khiếu nại là qúa trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem
xét đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ
luật có đúng pháp luật hay khơng từ đó đưa ra giải pháp xử lý phù hợp. Hoạt
động giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính được tiến hành theo
một trình tự, thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định. Thủ tục giải quyết khiếu
nại là một loại thủ tục hành chính được các quy phạm thủ tục hành chính điều
chỉnh, bao gồm các giai đoạn: từ thụ lý vụ việc; thẩm tra, xác minh, thu thập
các chứng cứ; lập hồ sơ giải quyết khiếu nại; ra quyết định giải quyết khiếu
nại và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Trong giải quyết khiếu nại,
các chủ thể tham gia quan hệ này (bao gồm các cá nhân, cơ quan, tổ chức
khiếu nại và các cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại) phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của pháp luật về
thủ tục giải quyết khiếu nại. Mọi vi phạm các quy định về thủ tục có thể ảnh
hưởng đến sự chính xác, minh bạch trong giải quyết khiếu nại.
Như vậy, việc giải quyết khiếu nại là cả một quá tr nh thụ l , em
t,
đánh giá vụ, việc từ đ đưa ra những quyết định nhân danh quyền lực nhà
10
nước của các chủ th được pháp luật khiếu nại quy định chủ yếu là những
người c thẩm quyền trong các cơ quan hành ch nh nhà nước
1.1.2.2. Đặc đi m của giải quyết khiếu nại hành chính
Trên cơ sở phân tích khái niệm về giải quyết khiếu nại hành chính có thể
nhận thấy giải quyết khiếu nại có những đặc điểm sau:
- Một là, cơ sở của giải quyết khiếu nại chỉ được triển khai khi có khiếu
nại hành chính. Và giải quyết khiếu nại hành chính cũng là nhiệm vụ, trách
nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm bảo vệ kịp thời quyền và lợi
ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Mặt khác việc giải quyết khiếu nại hành
chính cịn bảo đảm cho cơng dân được tham gia vào giám sát hoạt động quản
lý nhà nước, đồng thời cũng giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa
chữa những bất hợp lý, sai sót trong q trình quản lý; từ đó ý thức trách nhiệm
của chủ thể quản lý cũng được nâng cao khi có sự giám sát của nhân dân.
- Hai là, đối tượng xem xét khi giải quyết khiếu nại là quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.Trong hoạt động quản lý hành chính nhà
nước, các chủ thể quản lý thực hiện quản lý hành chính nhà nước dựa trên trách
nhiệm, quyền hạn mà pháp luật quy định nhằm duy trì, bảo vệ và củng cố trật
tự quản lý hành chính nhà nước. Việc ban hành quyết định hành chính, hành vi
hành chính hợp pháp là một trong những hoạt động quản lý của chủ thể quản lý
vừa là biểu hiện của việc thiết lập trật tự quản lý vừa là biểu hiện duy trì trật tự
quản lý hành chính nhà nước. Quyết định hành chính, hành vi hành chính bất
hợp pháp khơng những khơng thiết lập, duy trì trật tự quản lý, phá vỡ trật tự
quản lý mà cịn xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức. Vì thế khi giải quyết khiếu nại hành chính, đối tượng xem xét chính là
các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Kết quả giải quyết
khiếu nại chính là việc khẳng định tính hợp pháp của quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại.
11
- Ba là, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo trình tự, thủ tục pháp
luật quy định về giải quyết khiếu nại. Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết
luận và ra quyết định giải quyết về tính hợp pháp hay khơng hợp pháp của
quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan nhà nước ban hành khi
thực hiện hoạt động quản lý nhà nước. Đây là một q trình phức tạp và địi hỏi
khách quan trong quá trình giải quyết, vì vậy, cần phải được tiến hành theo
trình tự, thủ tục pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại.
- Bốn là, kết quả giải quyết khiếu nại là một quyết định hành chính của
chủ thể giải quyết khiếu nại về việc xem xét lại tính hợp pháp của quyết định
hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức.
Quyết định hành chính của chủ thể giải quyết khiếu nại chính là kết quả của
việc đối chiếu, xem xét một cách toàn diện giữa yêu cầu của người khiếu nại và
kết quả thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ của cơ quan giải quyết khiếu nại.
Vì vậy, việc ra quyết định giải quyết khiếu nại là một hoạt động đặc biệt
quan trọng vì chính thơng qua hoạt động này mà các yêu cầu của người khiếu
nại được thỏa mãn toàn bộ hay từng phần hoặc bị bác bỏ, ngoài ra, thông qua
việc giải quyết khiếu nại cơ quan nhà nước đảm bảo quyền khiếu nại cho công
dân, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý để kịp thời bổ sung, sửa đổi,
tạo niềm tin trong nhân dân.
1.2. Nội dung về giải quyết khiếu nại hành chính
1.2.1. Đối tượng của khiếu nại hành chính
Theo quy định tại Khoản 8,9,10 của Luật Khiếu nại năm 2011 đối tượng
của khiếu nại hành chính bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính
và quyết định kỷ luật buộc thơi việc đối với cán bộ, công chức [34].
1.2.1.1. Quyết định hành chính
“ Quyết định hành chính” được hiểu là: quyết định bằng văn bản của cơ
quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
12
chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính [34].
“Quyết định hành chính” là một loại quyết định quản lý nhà nước mang
tính cá biệt, được ban hành trong hoạt động áp dụng pháp luật của cơ quan
hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính
nhà nước. Là đối tượng của khiếu nại quyết định hành chính phải thỏa mãn
một số điều kiện sau:
+ Về hình thức: là quyết định bằng văn bản;
+ Là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tượng cụ thể;
+ Là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Quyết định hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước gồm hai nhóm
chính:
+ Nhóm quyết định hành chính được ban hành để giải quyết các mối
quan hệ giữa Nhà nước ( chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước - chủ thể cơ
bản trong hoạt động quản lý nhà nước) với cá nhân, tổ chức ( đối tượng quản
lý nhà nước); đây là mối quan hệ không trực thuộc, có thể gọi là nhóm quyết
định hành chính hướng ngoại.
+ Nhóm các quyết định hành chính giải quyết các mối quan hệ trong tổ
chức hoạt động nội bộ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, đây là mối quan hệ
trực thuộc, là nhóm quyết định hành chính hướng nội.
Các quyết định hành chính có những đặc điểm sau:
+ Chủ thể có thẩm quyền ban hành chủ yếu là các cơ quan hành chính
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước;
+ Thể hiện ý chí, tính quyền lực, tính đơn phương của chủ thể ban hành
13
vì lợi ích của Nhà nước, của xã hội;
+ Là quyết định áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể, chỉ có
hiệu lực đói với một hoặc một số đối tượng cụ thể và được áp dụng một lần;
+ Làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính;
+ Được ban hành theo hình thức văn bản với tên gọi là quyết định
(quyết định quản lý nhà nước cá biệt - cụ thể - quyết định hành chính).
1.2.1.2. Hành vi hành chính
“Hành vi hành chính” là đối tượng của khiếu nại được hiểu là: hành vi
của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo
quy định của pháp luật [34].
Hành vi hành chính thực chất là một dạng của hành vi công vụ ( công
vụ được hiểu là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, gắn với nhà
nước và nhân danh quyền lực nhà nước), do công chức thực hiện theo quy
định của pháp luật nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, phục
vụ lợi ích nhà nước và xã hội.
Theo quy định tại Khoản 3, Điều 2 Luật Tố tụng hành chính quy định
hành chính hành chính khơng chỉ là hành vi thực hiện hoặc không thực hiện
nhiệm vụ, công vụ của cơng chức trong cơ quan hành chính nhà nước mà cả
trong thi hành nhiệm vụ, công vụ trong các cơ quan, tổ chức khác hoặc người
có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc khơng thực hiện
nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [36].
Hành vi hành chính được thể hiện dưới dạng hành động hoặc khơng
hành động:
+ Dưới hình thức hành động, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khơng thực hiện
không đúng, không đầy đủ hoặc vượt quá thẩm quyền hoặc làm trái pháp luật
14
trong thi hành nhiệm vụ, cơng vụ.
+ Dưới hình thức khơng hành động, hành vi của cơ quan hành chính nhà
nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước không thực
hiện một nhiệm vụ, công vụ mà theo quy định của pháp luật họ phải thực hiện.
1.2.1.3. Quyết định kỷ luật:
“Quyết định kỷ luật” là đối tượng của khiếu nại được hiểu là: quyết
định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong
các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, cơng chức thuộc quyền quản lý của mình
theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.
Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thực chất là một loại quyết định
hành chính nhưng chủ yếu thể hiện mối quan hệ trong nội bộ cơ quan, tổ chức
sử dụng đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý. Quyết định kỷ luật là
một hình thức xử lý đối với cán bộ, cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật
trong thực thi nhiệm vụ, công vụ nhằm bảo đảm kỷ luật, kỷ cương, đảm bảo
pháp chế cho thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, do
tính đặc thù của hoạt động thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức
nên để bảo vệ quyền lợi cho họ trước những quyết định kỷ luật trái pháp luật
của người có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức pháp luật khiếu nại quy
định riêng về đối tượng của khiếu nại này. Các hình thức quyết định kỷ luật
của cán bộ, công chức được quy định tại Luật cán bộ, công chức năm 2008.
Các hình thức kỷ luật viên chức được quy định tại Luật viên chức năm 2010.
1.2.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
Trong phạm vi của đề tài nghiên cứu, chỉ tập trung nghiên cứu các
khiếu nại thuộc thẩm quyền của: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Giám
đốc các sở, ban, ngành thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh; Chủ tịch Uỷ ban nhân
dân cấp huyện, Thủ trưởng các phịng, ban chun mơn thuộc Uỷ ban nhân
dân huyện và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã.Theo đó, thẩm quyền giải
15
quyết khiếu nại hành chính liên quan đến các cơ quan hành chính quản lý
hành chính nhà nước được quy định từ Điều 17 đến Điều 21 Luật Khiếu nại,
cụ thể như sau:
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và Thủ trưởng cơ quan
thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu
nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải
quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân
cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu
đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của
mình, của cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực tiếp.
- Giám đốc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
lần đầu quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, cơng
chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định
hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp
tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần
đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải
quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã
giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn
16
nhưng chưa được giải quyết; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết
khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình.
Theo quy định của Luật Khiếu nại, trách nhiệm giải quyết khiếu nại
thuộc về thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước như đã nêu trên. Tuy nhiên,
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy, nội dung vụ việc thường rất
đa dạng và phức tạp, cần phải có q trình thẩm tra, xác minh trước khi đưa ra
quyết định giải quyết. Các cơ quan thanh tra đóng vai trị quan trọng trong
quá trình này. Điều 25 Luật khiếu nại quy định Chánh thanh tra các cấp có
trách nhiệm:
- Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm
tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền
của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao.
- Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm
tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong
việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu
nại có hiệu lực pháp luật.
- Trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây
thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ
quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp
hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt
vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.
1.2.3. Trình tự giải quyết khiếu nại hành chính
Thủ tục giải quyết khiếu nại được tiến hành qua nhiều giai đoạn, mỗi
giai đoạn có nhiệm vụ riêng mang tính đặc thù về phạm vi hoạt động giải
quyết, do đó trong mỗi giai đoạn cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền
lại thực hiện theo những trình tự, thủ tục khác nhau. Các giai đoạn này có tính
độc lập tương đối, đồng thời có quan hệ khắng khít và mật thiết với nhau, giai
17
