Chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại sở tư pháp tỉnh hòa bình

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công: “Chất lượng công tác
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hồ Bình”
là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi.
Các thông tin, số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa
được ai công bố trong bất kỳ luận văn nào trước đây.

Tác giả

Cao Thị Kim Thanh


LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành luận văn của mình, bên cạnh sự cố gắng, nỗ lực của bản thân,
tơi cịn nhận được sự quan tâm, tạo điều kiện giúp đỡ của Ban Giám đốc, các Giáo
sư, Tiến sỹ, các Thầy, Cơ giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình giảng
dạy, hướng dẫn tơi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu cũng như hoàn thành luận
văn.
Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Phạm Thị Ninh đã tận tình
chỉ dạy, động viên để tơi hồn thành luận văn này.
Xin cảm ơn UBND tỉnh Hịa Bình, lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình, các cơ
quan, tổ chức, cá nhân tại Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình và bạn bè, đồng nghiệp, gia đình
đã tạo điều kiện thuận lợi trong thời gian tơi tìm hiểu và cung cấp tài liệu, số liệu để
tơi hồn thành luận văn.
Do còn hạn chế về mặt thời gian cũng như kinh nghiệm nghiên cứu nên Luận
văn không thể tránh khỏi thiếu sót. Tơi rất mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của các
thầy cơ và bạn bè đồng nghiệp.
Xin chân thành cảm ơn!

Tác giả

Cao Thị Kim Thanh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU...................................................................................................................................... 1
Chương 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ

THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT....................................................................... 7
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật................................................................... 7
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật............................................................... 7
1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh:................................................................... 8
1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật:..................................................................... 11
1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật.........................11
1.2.2 Thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp.......................15
1.2.3 Nội dung trong Báo cáo thẩm định VBQPPL.................................................... 18
1.2.4 Trình tự thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Sở Tư pháp..........23
1.2.5 Tổ chức bộ máy của cơ quan thẩm định dự thảo VBQPPL............................ 25
1.3 Khái niệm chất lượng và chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật...................................................................................................................... 26
1.3.1 Khái niệm chất lượng.................................................................................................... 26
1.3.2 Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL........................................ 28
Tiểu kết chương 1..................................................................................................................... 31
Chương 2:

THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH........32
2.1. Chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Sở tư pháp tỉnh Hịa Bình....................32

2.2 Thực trạng về cơng tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình từ năm 2016 đến nay......................................................................................................... 34
2.2.1 Đội ngũ công chức làm công tác thẩm định của Sở Tư pháp......................... 36
2.2.2. Về các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định.......................................... 38
2.2.3 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật qua các năm đã được thẩm định.....40
2.2.4. Về tổ chức thực hiện công tác thẩm định........................................................... 45
2.2.5 Đánh giá kết quả, nguyên nhân và hạn chế của công tác thẩm định dự
thảo VBQPPL............................................................................................................................ 59
Tiểu kết chương 2..................................................................................................................... 63
Chương 3:

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT

LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA TỈNH HỊA BÌNH............................................................................................................... 64


3.1 Phương hướng.................................................................................................................... 66
3.1.1 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình phải đáp ứng yêu cầu đổi mới công tác xây dựng pháp luật giai đoạn hiện
nay................................................................................................................................................ 66
3.1.2 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình gắn liền với việc thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương...................67
3.1.3 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình phải được đặt trong tổng thể yêu cầu nâng cao chất lượng xây dựng văn
bản QPPL nói chung................................................................................................................ 67
3.1.4 Nâng cao chất lượng cơng tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL cần
đổi mới tổ chức bộ máy, lề lối làm việc, nâng cao chất lượng thực thi công vụ
và xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hiện đại............................................... 68
3.2 Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự

thảo VBQPPL............................................................................................................................... 68
3.2.1 Hoàn thiện thể chế.................................................................................................... 68
3.2.2 Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo và hướng dẫn nghiệp vụ thẩm
định dự thảo văn bản QPPL................................................................................................... 71
3.2.3 Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức
làm công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL................................................................ 72
3.2.4 Tăng cường phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa Bình................................................................ 74
3.2.5 Đầu tư kinh phí và cơ sở vật chất cho cơng tác thẩm định............................. 75
3.2.6 Nâng cao chất lượng việc tổ chức thẩm định.................................................... 78
Tiểu kết chương 3................................................................................................................ 82
KẾT LUẬN............................................................................................................................... 83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................ 85
PHỤ LỤC.................................................................................................................................. 91


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND:

Hội đồng nhân dân

UBND:

Ủy ban nhân dân

QPPL:

Quy phạm pháp luật

VBQPPL:

Văn bản quy phạm pháp luật


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân
dân”. “Nhà nước được tổ chức và công tác theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã
hội bằng Hiến pháp và pháp luật…”. Chính vì vậy, việc xây dựng và hồn thiện pháp
luật là nội dung quan trọng hàng đầu trong công tác quản lý nhà nước.
Để xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi, việc xây
dựng, ban hành các văn bản QPPL phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc, thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Một trong những bước quan trọng trong
quy trình xây dựng một văn bản QPPL nói chung là thẩm định. Thẩm định được thực
hiện trước khi trình dự thảo văn bản QPPL cho cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Trong thời gian qua công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực hiện dựa
trên các quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL, góp phần quyết định đến chất
lượng cũng như tính đồng bộ, thống nhất, khả thi của văn bản QPPL.
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới liên
quan đến nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn
bản QPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây
dựng văn bản QPPL. Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, thẩm định dự thảo văn
bản QPPL do Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phịng Tư pháp thực hiện. Trong đó, Sở Tư
pháp thẩm định dự thảo các văn bản QPPL của cấp tỉnh bao gồm dự thảo nghị quyết
của HĐND, dự thảo quyết định của UBND .
Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có
thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về kết

quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL, dự án, dự thảo văn bản QPPL.
Trong những năm gần đây, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây
dựng văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản nói riêng, chất lượng thẩm
định dự thảo văn bản QPPL đã từng bước được nâng cao. Tại tỉnh Hịa Bình, cơng tác
thẩm định dự thảo văn bản được chính quyền quan tâm, chú trọng


2

đầu tư về nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… nhằm nâng cao chất lượng thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra văn bản QPPL. Tuy nhiên, do một số
nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến công tác thẩm định văn bản QPPL còn
nhiều hạn chế làm ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng các văn bản sau khi được ban
hành. Từ năm 2016 đến nay, vẫn cịn có những Nghị quyết của HĐND, Quyết định
do UBND tỉnh ban hành có nội dung chưa đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, cần phải
sửa đổi, bổ sung, thay thế. Những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo
văn bản QPPL của UBND tỉnh Hịa Bình đã đặt ra u cầu cần có sự nghiên cứu,
đánh giá một cách tồn diện, thấu đáo dưới từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn về
công tác thẩm định, kiểm tra đồng thời để đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng công tác thẩm định và kiểm tra văn bản QPPL của tỉnh Hịa Bình. Với cương vị
là cơng chức đang làm việc tại Sở Tư pháp tỉnh Hịa bình học viên lựa chọn đề tài:
“Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư
pháp tỉnh Hồ Bình” để nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và cấp tỉnh nói riêng đã
được đề cập đến trong nhiều sách chuyên khảo, đề tài khoa học, Luận văn, Luận án,
cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ, bài báo, bài nghiên cứu. Có thể kể đến những sách
chuyên khảo, nghiên cứu tiêu biểu sau đây:
- Sách Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của PGS.TSKH Nguyễn
Văn Thâm – Học viện Hành chính “Nội dung cuốn sách bao gồm một số vấn đề chủ

yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng các văn bản quản lý nhà nước như: thẩm
quyền ban hành văn bản theo pháp luật hiện hành, vai trò của văn bản trong cơng tác
quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo và thể thức văn bản quản lý nhà nước, các mẫu
văn bản cần thiết và kỹ năng quản lý văn bản, v.v… trong đó đã đề cập đến quy trình
cơ bản trong các bước thẩm định văn bản quy phạm pháp luật.
- Cuốn sách Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước,của PGS.
TS Văn Tất Thu do NXB Chính trị quốc gia xuất bản năm 2013, đã làm rõ


3

những vấn đề lý luận chung về văn bản, lịch sử hình thành cơng tác văn bản ở Việt
Nam từ 1945 đến nay, nội dung, nhiệm vụ chủ yếu của văn bản. Đặc biệt cuốn sách
đã dành một chương riêng cho văn bản quy phạm pháp luật. Trong chương này tác
giả đã làm rõ: khái niệm, vai trò, phân loại và nội dung, thể thức, kết cấu, ngôn ngữ
và văn phong, hiệu lực thẩm quyền ban hành, sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, đình
chỉ nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong
quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tác giả cũng đã nêu đến công tác
thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một trong những bước quan trọng để xây
dựng và ban hành vản bản quy phạm pháp luật. Đây là cuốn sách đề cập khá toàn
diện những vấn đề lý luận chung về văn bản, văn bản quy phạm pháp luật.
- Cuốn sách Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn
bản QPPL của Bộ Tư pháp: “Cuốn sách cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm quốc
tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật. Đối tượng phục vụ của cuốn Sổ
tay là các cán bộ, công chức tham gia vào công tác lập dự kiến chương trình xây
dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL, đặc biệt
là cán bộ pháp chế các bộ, ngành. Cuốn Sổ tay cũng có thể là tài liệu nghiên cứu và
tham khảo hữu ích đối với Đại biểu Quốc hội, những người làm công tác thẩm tra văn
bản quy phạm pháp luật, các cán bộ nghiên cứu, giảng dạy và sinh viên của các
trường đại học chuyên ngành luật và bạn đọc có nhu cầu tìm hiểu về lĩnh vực xây

dựng pháp luật”; Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND,
UBND các cấp của Bộ Tư pháp;
Đây là những cơng trình nghiên cứu, bài viết, tài liệu đề cập một cách chung
nhất về thẩm định dự thảo văn bản QPPL, trong đó chủ yếu đề cập đến những vấn đề
mang tính ngun tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
Một số ít cơng trình nghiên cứu chuyên sâu những nội dung liên quan đến
công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh, ví dụ: Luận văn Thạc sĩ luật
học: "Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh – qua thực
tiễn Thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thị Thanh Tâm, Khoa Luật Đại học


4

Quốc gia, năm 2014. Luận văn này đề cập đến vấn đề thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của cả HĐND và UBND. Đồng thời, những vấn đề nghiên cứu tập trung vào
giai đoạn thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 nên không đánh giá được thực tiễn thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật ban hành văn bản QPPL
năm 2015; Bài viết: "Kinh nghiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh từ Sở
Tư pháp Thành phố Cần Thơ" của TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện
đãng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, bài viết: “Vai trò của Sở Tư pháp trong việc
thẩm định công tác xây dựng dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND” của Vũ
Ngọc Hà, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật. Các bài nghiên cứu này tuy đề cập đến vai
trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và
UBND nhưng do hạn chế trong một bài nghiên cứu ngắn nên chỉ tập trung vào những
vấn đề có tính pháp lý mà khơng phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại các địa
phương. Trong bài TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện chủ yếu dựa trên
cơ sở pháp lý của các văn bản đã cũ, một số nội dung chưa phù hợp với Luật Ban
hành văn bản QPPL năm 2015…
Các bài nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm

định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng mới chỉ tập trung vào
những vấn đề có tính pháp lý mà chưa phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại
các địa phương.
Nhìn chung các nghiên cứu này vẫn chưa đánh giá được một cách toàn diện
những ưu điểm và hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp
tỉnh đồng thời cũng chưa đưa ra được những giải pháp phù hợp để nâng cao chất
lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh theo những yêu cầu
mới được đặt ra trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2015. Những kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học và các nhà nghiên cứu là
những tài liệu có giá trị để tác giả luận văn tham khảo. Từ đó, đề tài đi sâu nghiên
cứu sâu những vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác thẩm định dự thảo văn bản


5

QPPL cấp tỉnh tại Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình, đề xuất những giải pháp tồn diện , góp
phần nâng cao chất lượng công tác này trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Làm rõ cơ sở lý luận của thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản QPPL của
cấp tỉnh; đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa Bình.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo văn
bản QPPL văn bản QPPL của tỉnh: quan niệm, đặc điểm, vai trị, thẩm quyền, trình
tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh….
- Đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản
QPPL của tỉnh Hịa Bình, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế và
nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế.

- Kiến nghị một số các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài xem xét đánh giá bước thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh hịa bình.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp
tỉnh Hịa Bình từ năm 2016 đến nay.
5. Phương pháp luận và Phương pháp nghiên cứu:
5.1. Phương pháp luận Luận văn lấy phép biện chứng duy vật của chủ nghĩa
Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà
nước về ban hành văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói
riêng làm phương pháp luận nghiên cứu.


6

5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội cơ bản như:
Phương pháp khảo nghiên cứu tài liệu; Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh,
thống kê…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hồn thiện cơ sở khoa học về công
tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản QPPL
văn bản QPPL của cấp tỉnh nói riêng.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn góp phần tổng kết thực tiễn cơng tác thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của tỉnh Hòa Bình thời gian qua, làm rõ những kết quả đạt được, những tồn tại,

hạn chế và xác định rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, từ đó đưa ra những
giải pháp có tính khả thi đáp ứng u cầu của tình hình mới và khắc phục những bất
cập, hạn chế từ thực tiễn công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL góp phần nâng
cao chất lượng cơng tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn
tỉnh Hịa Bình.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục,
Luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật
Chương 2: Thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hồ Bình
Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Hồ Bình.


7

Chương 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.

Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Khái niệm Văn bản và văn bản quản lý nhà nước

Văn bản là phương tiện dùng để ghi lại và truyền đạt lại thông tin trong

đời sống xã hội. Nó giữ vai trị quan trọng khơng thể thiếu trong công tác đời
sống con người. Văn bản Quản lý Nhà nước là phương tiện để xác định và vận
dụng các chuẩn mực pháp lý vào q trình QLNN, do đó xây dựng ban hành
các văn bản QLNN cần được xem là một bộ phận hữu cơ của công tác QLNN
và là một trong những biểu hiện quan trọng của công tác này. Giáo trình “Kỹ
thuật xây dựng và ban hành văn bản” do Học viện Hành chính Quốc gia biên
soạn đã nêu khái niệm văn bản quản lý nhà nước như sau:
“Văn bản quản lý nhà nước là những thông tin quản lý thành văn (được
văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền,
trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thực thi bằng
những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ các mối quan hệ
quản lý nội bộ của Nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức
và công dân”.
Như vậy, văn bản quản lý nhà nước là văn bản được hình thành trong
cơng tác quản lý và lãnh đạo nói chung dùng để thực hiện việc ghi lại và
truyền lại các quyết định quản lý cũng như cụ thể hóa pháp luật để điều chỉnh
những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước.
Văn bản phân loại theo hiệu lực pháp lý gồm có: Văn bản quy phạm
pháp luật, văn bản hành chính, văn bản chuyên môn nghiệp vụ.
1.1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật


8

Văn bản quy phạm pháp luật là công cụ, đồng thời là sản phẩm quan trọng của
quản lý nhà nước. Văn bản QPPL là nguồn trực tiếp của pháp luật do đó nó có ý nghĩ
rất lớn, điều chỉnh các quan hệ xã hội lập một trật tự pháp luật vì sự phát triển lành
mạnh của xã hội và của từng cá nhân. Yêu cầu đặt ra phải xây dựng những văn bản
QPPL có chất lượng phù hợp với các đòi hỏi của cuộc sống.
Tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy định

như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL
nhưng được ban hành khơng đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục trong Luật
này thì khơng phải là văn bản QPPL”
Từ khái niệm nêu trên, có thể thấy văn bản QPPL gồm có 04 dấu hiệu đặc
trưng sau:
Thứ nhất: do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức được
quy định tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản QPPL.
Thứ hai: việc ban hành theo đúng trình tự, thủ tục quy định đối với từng hình
thức văn bản tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị định số
34/NĐ-CP ngày 16/5/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba: các quy tắc xử sự chung trong văn bản được áp dụng nhiều lần, đối
với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc
hoặc từng địa phương.
Thứ tư: được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng biện pháp như tuyên truyền,
giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế hoặc áp dụng
biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người vi phạm
(chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự.v.v...).
1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh:
Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước được quy
định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Cụ thể như
sau:


9

Bảng 1.1.2 Các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL
Cơ quan nhà nước

Văn bản quy phạm pháp luật

Quốc hội

Hiến pháp, luật, nghị quyết

UBTVQH

Pháp lệnh, nghị quyết; Nghị quyết liên tịch

Chủ tịch nước

Lệnh, quyết định

Chính phủ

Nghị định; Nghị quyết liên tịch

Thủ tướng

Quyết định

Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Thông tư; Thông tư liên tịch

Hội đồng
Thẩm phán TANDTC

Nghị quyết

Chánh án TANDTC

Thông tư; Thông tư liên tịch

Viện trưởng VKSNDTC

Thông tư; Thơng tư liên tịch

Tổng Kiểm tốn Nhà nước

Quyết định

Hội đồng nhân dân

Nghị Quyết

Ủy ban nhân dân

Quyết định

Quy định tại : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
Như vậy, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tại cấp tỉnh gồm có
Hội đồng nhân dân tỉnh và Uỷ ban nhân dân tỉnh.
Đặc điểm:
Đặc điểm của văn bản QPPL là những dấu hiệu quan trọng để người có trách
nhiệm cần dựa vào nhận diện chính xác đối tượng thẩm định. Văn bản QPPL cấp tỉnh
có những đặc điểm chung của hệ thống văn bản QPPL và những đặc điểm riêng cụ
thể như sau:

Thứ nhất, văn bản QPPL của cấp tỉnh có chứa QPPL áp dụng trong phạm vi


10

nội tỉnh: Theo từ điển tiếng Việt, QPPL là những quy tắc, chuẩn mực mang tính bắt
buộc chung phải thi hành hay thực hiện đối với tất cả tổ chức, cá nhân có liên quan,
và được ban hành hoặc thừa nhận bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Theo
quy định tại Khoản 1 Điều 3 của Luật ban hành văn bản năm 2015 thì QPPL trong
văn bản QPPL của cấp tỉnh phải bao gồm quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc
chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
phạm vi đơn vị hành chính cấp tỉnh. Đây là điểm khác biệt cơ bản so với dự thảo các
văn bản áp dụng pháp luật vì các dự thảo văn bản áp dụng pháp luật chỉ đặt ra quy
định cho đối tượng cụ thể như một công dân, một tổ chức xã hội, một doanh nghiệp,
cá nhân cán bộ, công chức…, và chỉ được áp dụng một lần.
Thứ hai, văn bản QPPL của cấp tỉnh được thể hiện theo hình thức và nội dung
được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL.
Trước hết, văn bản QPPL của cấp tỉnh phải được xây dựng để trình cho
HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành trong phạm vi thẩm quyền theo quy định tại
Luật ban hành văn bản QPPL. Với thẩm quyền của cấp tỉnh hiện nay, văn bản
QPPL của cấp tỉnh phải bảo đảm trên cả 2 phương diện nội dung và hình thức.
- Về hình thức: cấp tỉnh được ban hành văn bản QPPL theo hai hình thức
Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND.
- Về nội dung: nội dung của Nghị quyết bao gồm những văn bản QPPL của
cơ quan nhà nước cấp trên, quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành
Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Các biện pháp nhằm
phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Biện pháp
có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
Nội dung của Quyết định bao gồm những QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội
thuộc thẩm quyền quản lý của UBND cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản

QPPL năm 2015 đã quy định chung về nội dung văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh
ban hành, bao gồm:
+ Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan


11

nhà nước cấp trên;
+ Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên,
nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng,
an ninh ở địa phương;
+ Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. [49] Quy
định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã ngắn gọn, rõ ràng hơn so với
trước đây.
Thứ ba, văn bản QPPL của cấp tỉnh phải được xây dựng theo trình tự, thủ tục
luật định. Đây là đặc điểm khác biệt giữa việc ban hành Nghị quyết và Quyết định là
văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh so với việc ban hành các văn bản cá biệt.
Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL đã được quy định rất cụ thể, chi tiết, địi hỏi
các cơ quan có thẩm quyền phải tn thủ. Trước đây, để ban hành văn bản QPPL cấp
tỉnh thì phải thực hiện theo các bước như: lập chương trình dự kiến; tổ chức soạn
thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo; thơng qua, ký; cơng bố công
khai....
1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật:
1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật
1.2.1.1 Khái niệm
Thẩm định là một bước quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành văn
bản QPPL. Hiện nay, thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau, với cách
hiểu thông thường, Từ điển tiếng việt thơng dụng giải thích “thẩm định” là xem xét để
xác định về chất lượng. Dưới góc độ pháp lý, Từ điển Luật học do Viện Khoa học
pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn đưa ra khái niệm: “Thẩm định có nghĩa là việc xem

xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào
đó. Cơng tác này do tổ chức hoặc cá nhân có chun mơn, nghiệp vụ thực hiện,…
Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án,
thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
Như vậy, thẩm định trước hết là công tác mang tính pháp lý của chủ thể có


12

thẩm quyền. Mục đích là xem xét, đánh giá dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp
hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật. Khi
xem xét, đánh giá nội dung của dự thảo văn bản, có thể có nhiều cách nhìn nhận từ
những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất của văn bản. Nhưng, từ góc độ
thẩm định, việc xem xét, đánh giá dự thảo là việc kiểm tra trước, có tính chất “tiền
kiểm” nhằm phát hiện những nội dung vi phạm, những hạn chế, thiếu sót và đưa ra
những cảnh bảo có tính phịng ngừa những sai phạm có thể có, để văn bản được ban
hành khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong dự thảo. Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 2015 không đề cập đến tính khả thi trong văn bản . Cơ quan thẩm
định có thể cho ý kiến hoặc khơng cần cho ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản.
Thực tế cho thấy, bên cạnh việc thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất
trong hệ thống pháp luật của dự thảo văn bản thì việc thẩm định về tính khả thi cũng
rất quan trọng. Ngồi ý nghĩa xem xét văn bản quy phạm pháp luật có đủ khả năng
thực hiện trên thực tế hay khơng, nó cịn có mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp
và sự thỏa mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là thuộc tính của những
văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có nội dung phù hợp với các điều kiện
khách quan của đời sống xã hội.


13

Hình 1.2.1.1 Sơ đồ các bước trong quy trình Xây dựng và ban hành văn
bản QPPL của tỉnh

Phân công cơ quan, tổ chức trình

Phân cơng cơ quan soạn thảo
( cơ quan trình soạn thảo)
Soạn thảo
(Cơ quan chủ trì soạn thảo)
Đăng tải, lấy ý kiến, tiếp thu ý
kiến ( cơ quan chủ trì soạn thảo)
Thẩm định Sở Tư pháp

Thảo luận, quyết định trình

Thảo luận, quyết định thơng qua

Ký chứng thực hoặc ký ban hành

Đăng công báo

Thành lập Hội đồng tư vấn
thẩm định


14

1.2.1.2 Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản QPPL
Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đánh giá dưới
nhiều góc độ khác nhau, thể hiện ở những phương diện sau đây:

Thứ nhất, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn
quan trọng khơng thể thiếu trong q trình ban hành văn bản QPPL. Đây là khâu cuối
cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản
(đối với Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Thơng tư
của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) hoặc trước khi Chính phủ xem xét
thơng qua để trình Quốc hội (đối với dự án Luật, Nghị quyết của Quốc hội) hoặc Ủy
ban Thường vụ Quốc hội (đối với dự án Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường
vụ Quốc hội) xem xét, ban hành...
Thứ hai, thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự thảo văn bản
QPPL góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật. Với tư cách là cơ quan
tham mưu, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành cơng tác thẩm định dự thảo văn bản
QPPL có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trung thực giúp
cơ quan hữu quan tiếp cận được với dự thảo văn bản QPPL một cách nhanh nhất, sâu
nhất, có trọng tâm nhất. Điều đó thực sự giúp trả lời nhanh chóng, chính xác và thỏa
đáng câu hỏi có nhất trí hay khơng đối với mỗi vấn đề của dự thảo, giúp văn bản
QPPL được thông qua thuận lợi. Mặt khác, cùng với việc cung cấp thông tin về dự
thảo dưới góc độ vừa mang tính tồn diện, vừa mang tính chun mơn thẩm định cịn
là cơ sở để giải thích, thuyết phục về những ý đồ lập pháp, đồng thời là cơ sở để giải
thích luật sau này. Chỉ có thơng qua cơng tác thẩm định, cơ quan có thẩm quyền mới
đánh giá được những mặt được cũng như chưa được của các dự thảo văn bản qui
phạm pháp luật và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng như đề xuất những biện pháp
thích hợp để nâng cao chất lượng dự án, dự thảo. Nếu cơ quan có thẩm quyền khơng
thẩm định tốt tính khả thi của dự thảo, thì sẽ để lọt các văn bản khơng có tính khả thi,
khơng phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ
chức và cơng dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật.


15

Thứ ba, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cịn có ý nghĩa đặc

biệt đối với cơ quan soạn thảo. Đóng vai trị là cơng tác kiểm định lại kết quả làm
việc của cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định góp phần khơng nhỏ trong việc nâng
cao trách nhiệm của cơ quan này. Những tham vấn trong các báo cáo thẩm định được
cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, kịp thời sửa đổi đã mang lại chất lượng cao hơn
cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này. Từ đó, cơ quan chủ trì soạn
thảo dần hồn thiện hơn cả về kỹ năng lẫn trách nhiệm trong quá trình soạn thảo văn
bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám sát
lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong công tác ban hành văn bản quy phạm
pháp luật – một khía cạnh của cơng tác quản lý nhà nước. Thẩm quyền thẩm định dự
thảo văn bản pháp luật được giao cho một số chủ thể nhất định nhưng cơng tác này
địi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng và ăn khớp của hầu hết các chủ thể tham gia vào quá
trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các bước từ chuẩn bị dự án,
lập dự thảo đến trình dự thảo đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định dự thảo và ngược
lại, kết quả của việc thẩm định dự thảo cũng có tác động khơng nhỏ đến các giai đoạn
trên. Có thể đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban hành văn bản quy
phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một quy trình thẩm định tương đối
khoa học, hợp lý. Nếu công tác thẩm định không chuẩn xác hoặc được tiến hành
không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên mơn sẽ mang lại cho các chủ thể có thẩm
quyền khác trong công tác soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất
lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Ở một góc độ khác, khi có sự
tham gia của cơng tác thẩm định, các chủ thể có thẩm quyền trong soạn thảo văn bản
cịn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó hồn thành tốt và ngày càng
hồn thiện hơn nữa công việc được giao.
1.2.2 Thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp
1.2.2.1 Trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL:
Sở Tư pháp mà cụ thể là Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật thuộc Sở Tư pháp là cơ quan chịu trách nhiệm trong việc thẩm định các

16

dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh. Cụ thể:
Trong công tác xây dựng VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh; theo quy định tại
Điều 111 và Điều 127 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, cơ quan có
thẩm quyền đề nghị xây dựng dự thảo văn bản sẽ trực tiếp soạn thảo văn bản hoặc
phân công cơ quan soạn thảo. Như vậy cơ quan có trách nhiệm soạn thảo văn bản
QPPL của tỉnh là rất rộng, điều này giúp nâng cao tính khách quan, tồn diện và phù
hợp với thực thể dự thảo văn bản QPPL. Tuy nhiên, cơ quan có nhiệm vụ thẩm định
các dự thảo VBQPPL này lại được quy định rõ là cơ quan tư pháp và các ban của Hội
đồng nhân dân. Việc quy định cụ thể trách nhiệm thẩm định văn bản QPPL trước khi
trình HĐND, UBND xem xét ban hành đối với cơ quan tư pháp và các ban của
HĐND nhằm đảm bảo mọi văn bản QPPL khi được ban hành phải được hợp hiến,
hợp pháp, thống nhất, đúng thẩm quyền, đúng trình tự và có tính khả thi cao.
Cơ quan tư pháp được đề cập ở đây là cơ quan chun mơn giúp Chính phủ,
UBND các cấp quản lý về cơng tác Tư pháp gồm có Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp,
Phịng Tư pháp và cơng chức Tư pháp - Hộ tịch xã.
Theo khoản 2 Điều 8 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của
Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương; điểm c khoản 4 Điều 2 Thông tư Liên tịch số 23/2014/TTLTBTP-BNV ngày 22/12/2014 của Bộ Tư pháp – Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND tỉnh, Phòng Tư
pháp thuộc UBND cấp huyện và công tác tư pháp - hộ tịch của UBND cấp xã.
Như vậy, thực hiện nhiệm vụ thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh là
một trong những công tác nằm trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
cấp tỉnh, được tiến hành bởi Sở Tư pháp nhằm xem xét đánh giá về hình thức, nội
dung dự thảo góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và khả
thi của hệ thống pháp luật.
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh là khâu bắt buộc trong quy

17

trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của cấp tỉnh. Công tác này do cơ quan
chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá tồn diện, khách
quan và chính xác dự thảo văn bản QPPL trước khi ban hành, phê duyệt và trình cơ
quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn. Trong trình tự xây dựng văn bản QPPL của
cấp tỉnh, công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL khác với cơng tác góp ý dự thảo
văn bản QPPL. Mặc dù đây là hai bước bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản
QPPL của cấp tỉnh tuy nhiên chúng có sự khác biệt về thời điểm thực hiện, chủ thể
thực hiện, nội dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý của kết quả thực hiện.
1.2.2.2 Thời điểm, chủ thể, nội dung thực hiện
Thời điểm thực hiện:
Theo quy trình, cơ quan thẩm định chỉ tiến hành thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của cấp tỉnh sau khi dự thảo đã được lấy ý kiến và hồn thiện theo ý kiến góp
ý. Trong hồ sơ gửi thẩm định bắt buộc phải có bản tổng hợp tiếp thu ý kiến đóng góp
của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan. Như vậy, cơng tác góp ý văn bản
được tiến hành trước, công tác thẩm định dự thảo văn bản được tiến hành sau. Đây
cũng là điểm đáng lưu ý trong quá trình tiến hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
Về chủ thể thực hiện:
- Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh được thực hiện bởi
Sở Tư pháp.
- Cơng tác góp ý vào dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh do rất nhiều chủ thể
thực hiện. Đó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và tồn xã hội.
Về nội dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý: Công tác thẩm định được
Sở Tư pháp tổ chức tiến hành sau khi nhận được công văn và hồ sơ hợp lệ. Nội dung
thực hiện được quy định chặt chẽ hơn; Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của
cơ quan thẩm định về các nội dung như đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản
QPPL; tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của dự thảo đối với hệ
thống pháp luật; sự phù hợp của nội dung dự thảo với

18

các quy định trong văn bản đã giao cho cấp tỉnh quy định chi tiết; ngôn ngữ, kỹ thuật
soạn thảo văn bản. Về giá trị pháp lý, văn bản thẩm định là tài liệu bắt buộc trong hồ
sơ dự thảo Nghị quyết trình HĐND; Quyết định trình UBND cấp tỉnh cịn các văn
bản góp ý khơng phải là tài liệu bắt buộc mà chỉ được gửi thông qua Bản tổng hợp,
giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân của cơ quan soạn thảo.
1.2.3 Nội dung trong Báo cáo thẩm định VBQPPL
1.2.3.1 Thẩm định Sự cần thiết ban hành văn bản
Trong nội dung này, cơ quan tư pháp làm nhiệm vụ thẩm định sẽ dựa trên các
căn cứ về yêu cầu của cơ quan cấp trên giao theo văn bản QPPL (Luật, Nghị định,
Thông tư,…), nguyện vọng của đối tượng bị quản lý và cơ quan quản lý.
Lý do của việc ban hành văn bản, cơ quan thẩm định cần làm rõ một số nội
dung sau:
- Trường hợp văn bản được ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương
của Đảng, chính sách của Nhà nước: người thẩm định cần trả lời câu hỏi là việc ban
hành văn bản có đáp ứng được yêu cầu thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng,
chính sách của Nhà nước hay không?
- Trường hợp văn bản dùng để quy định chi tiết VBQPPL có hiệu lực pháp lý
cao hơn thì người thẩm định cần trả lời câu hỏi: Việc ban hành văn bản có phải để
thực hiện nhiệm vụ đã được giao trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hay
khơng? Nếu có, phải xác định rõ các điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết.
Trường hợp hướng dẫn, quy định cụ thể các biện pháp thi hành văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên thì cần làm rõ sự phù hợp về thẩm quyền ban hành văn bản với nội
dung hướng dẫn, quy định cụ thể trong dự thảo.
- Đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết những tồn tại, hạn chế và các
vấn đề đặt ra của xã hội: Người thẩm định cần xác định việc ban hành văn bản để
điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh hoặc để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà
nước, quản lý xã hội có phải được xuất phát từ nhu cầu của thực tiễn trong nước hoặc

yêu cầu của hội nhập quốc tế không? Trường hợp pháp luật hiện hành chưa có


19

quy định thì việc ban hành văn bản có phải là giải pháp tối ưu để giải quyết vấn đề
thực tiễn phát sinh? Trường hợp đã có văn bản quy định nhưng chưa đủ mạnh để giải
quyết hoặc khơng cịn phủ hợp với tình hình thực tiễn thì nên ban hành văn bản mới
thay thế hay chỉ cần ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành.
Bên cạnh việc xem xét lý do ban hành văn bản, người thẩm định cần bước
đầu xem xét và đánh giá về tính dự báo của văn bản. Cụ thể là quy định của dự thảo
có khả năng giải quyết những vướng mắc trong thực tiễn, khả năng điều chỉnh những
vấn đề mới phát sinh và khả năng góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội,
củng cố quốc phòng - an ninh, vị thế đối ngoại của đất nước không? Trong trường
hợp dự thảo văn bản đáp ứng đầy đủ các lý do ban hành nhưng qua xem xét thấy rằng
quy định của dự thảo chưa phải là giải pháp phù hợp để giải quyết vấn đề vướng mắc
trong thực tiễn hoặc có khả năng giải quyết được những vướng mắc đó nhưng lại gây
khó khăn, cản trở hoặc tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, quốc
phịng an ninh… thì cần phải cân nhắc thêm về sự cần thiết ban hành văn bản.
Thực tế cho thấy, nếu một văn bản ban hành chỉ dựa trên yêu cầu mong muốn
của nhà quản lý mà khơng tính đến nguyện vọng của đối tượng bị quản lý thì dù văn
bản đó có được soạn thảo theo đúng quy trình đầy đủ thì văn bản đó vẫn ln thiếu
căn cứ thực tiễn dẫn đến có thể khơng hiệu quả cao khi thực hiện. Vì vậy, trong công
tác công tác thẩm định sẽ chú trọng đánh giá văn bản dự thảo có được xây dựng thể
chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách quy định chi tiết văn bản QPPL cấp trên;
để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vấn đề đặt ra của xã hội mà pháp
luật hiện hành quy định chung chưa cụ thể, quy định nhưng chưa đủ mạnh để giải
quyết hoặc quy định hiện tại khơng cịn phù hợp với tình hình kinh tế- xã hội ở địa
phương.
Để xem xét tính cần thiết ban hành văn bản, ngồi nội dung trên, cơ quan tư

pháp cịn phải xem nội dung văn bản dự thảo có truyền tải được các chính sách và
yêu cầu của nhà nước để giải quyết có hiệu quả các vấn đề xã hội của địa phương
theo cách thức thích hợp để quản lý nhà nước.


20

1.2.3.2 Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL.
Thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản là nhằm đánh giá về
các vấn đề liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản đó ở những nội
dung sau:
- Sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo;
- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với chính sách
cơ bản của dự thảo;
- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các quy
định cụ thể của dự thảo.
Khi thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, chủ thể thẩm
định cần trả lời được các câu hỏi: giữa đối tượng áp dụng với phạm vi điều chỉnh của
dự thảo văn bản có phù hợp, tương xứng không? Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của
dự thảo có phù hợp với chính sách của dự thảo không? Các quy định của dự thảo văn
bản có phù hợp với phạm vi, đối tượng điều chỉnh không? Tên gọi của dự thảo đã
phản ánh đúng về cơ bản phạm vi, đối tượng điều chỉnh mà dự thảo văn bản cần điều
chỉnh hay chưa.
1.2.3.3 Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất
của dự thảo đối với hệ thống pháp luật
Về tính hợp hiến: Một trong những nội dung thẩm định là sự phù hợp của dự
thảo với quy định và tinh thần của Hiến pháp.
Thông thường các quy định của Hiến pháp mang tính định hướng, xác định
chủ trương là chính, do vậy, để kết luận các nội dung của dự thảo được thẩm định có
phù hợp với quy định của Hiến pháp hay không, người làm công tác thẩm định

thường xem xét nội dung dự thảo có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay không.
Do vậy, để phát biểu về tính hợp hiến của dự thảo văn bản, người thẩm định
cần đưa ra ý kiến về sự phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp hoặc phù hợp
với tinh thần, nguyên tắc của Hiến pháp về bản chất nhà nước, chế độ kinh tế, nghĩa
vụ cơ bản của cơng dân, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan