Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình chuyên ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn ở Ninh Bình (Luận văn thạc sĩ file word)
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (959.5 KB, 108 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NÔNG NGHIỆP & PTNT
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI
PHẠM LƯƠNG HÙNG
NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT
LƯỢNG XÂY DỰNG CƠNG TRÌNH CHUN NGÀNH NƠNG
NGHIỆP VÀ PTNT Ở NINH BÌNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ
HÀ NỘI, NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NÔNG NGHIỆP & PTNT
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI
PHẠM LƯƠNG HÙNG
NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT
LƯỢNG XÂY DỰNG CƠNG TRÌNH CHUN NGÀNH NƠNG
NGHIỆP VÀ PTNT Ở NINH BÌNH
Chun ngành: QUẢN LÝ XÂY DỰNG
Mã số: 60-58-03-02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. LÊ VĂN HÙNG
HÀ NỘI, NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN
Họ và tên học viên: Phạm Lương Hùng
Chuyên ngành đào tạo: Quản lý xây
dựng.
Đề tài nghiên cứu: “Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng cơng
trình chun ngành Nơng nghiệp và PTNT ở Ninh Bình”
Tơi cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi. Các thơng tin, tài liệu trích
dẫn trong luận văn đã được ghi rõ nguồn gốc. Kết quả nêu trong luận văn là trung thực
và chưa từng được ai cơng bố trong bất kỳ cơng trình nào trước đây.
Hà Nội, ngày … tháng 03 năm 2018
Tác giả luận văn
Phạm Lương Hùng
i
LỜI CẢM ƠN
Sau thời gian học tập và nghiên cứu cùng với sự giúp đỡ nhiệt tình của thầy cơ, bạn bè
và đồng nghiệp, luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý xây dựng với đề tài “Nâng cao
hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình chun ngành Nơng
nghiệp và PTNT ở Ninh Bình” đã được hoàn thành. Tác giả biết ơn sâu sắc đến PGS.
TS. Lê Văn Hùng đã hướng dẫn tận tình tác giả thực hiện nghiên cứu của mình. Tác
giả bày tỏ lịng biết ơn chân thành đến các thầy cơ giáo và cán bộ Trường Đại học
Thủy lợi về những kiến thức học được trong thời gian qua.
Tác giả đã nỗ lực để hoàn thành luận văn một cách tốt nhất, nhưng do còn hạn chế về
kiến thức, thời gian, kinh nghiệm và tài liệu tham khảo nên luận văn còn thiếu sót, rất
mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của các thầy cô và đồng nghiệp.
Trân trọng cảm ơn!
ii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN............................................................................................................... ii
DANH MỤC HÌNH ẢNH............................................................................................ vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU......................................................................................... vii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT..................................................................................... viii
MỞ ĐẦU....................................................................................................................... 1
1.
Tính cấp thiết của đề tài........................................................................................ 1
2.
Mục đích của đề tài............................................................................................... 2
3.
Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu............................................................ 2
4.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu......................................................................... 2
5.
Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn của đề tài.................................................. 3
6.
Kết quả đạt được................................................................................................... 3
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT
LƯỢNG XÂY DỰNG................................................................................................... 4
1.1 Công tác quản lý chất lượng xây dựng................................................................ 4
1.1.1 Quan điểm về quản lý chất lượng................................................................. 4
1.1.2 Quan điểm về quản lý chất lượng xây dựng................................................. 5
1.2 Công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng............................................ 5
1.2.1 Khái quát chung về quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng............................. 6
1.2.2 Mục đích, yêu cầu của quản lý Nhà nước về xây dựng................................7
1.2.3 Công cụ quản lý Nhà nước về xây dựng....................................................... 8
1.2.4 Thực trạng quản lý chất lượng xây dựng.................................................... 18
1.3 Yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng...................... 23
1.3.1 Cơ chế, chính sách, pháp luật của nhà nước............................................... 23
1.3.2 Năng lực quản lý của các tổ chức, cá nhân................................................. 23
1.4 Vai trò và tầm quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước........................... 24
Kết luận chương 1................................................................................................... 25
CHƯƠNG 2 CƠ SỞ KHOA HỌC CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT
LƯỢNG XÂY DỰNG................................................................................................. 26
iii
2.1 Nội dung quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng......................................... 26
2.1.1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược ngành xây dựng.......................26
2.1.2 Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản QPPL về xây dựng.................26
2.1.3 Xây dựng và ban hành tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về xây dựng..........27
2.1.4 Tổ chức, quản lý thống nhất hoạt động xây dựng....................................... 30
2.1.5 Hướng dẫn, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện các hoạt động xây dựng 32
2.1.6Cấp, thu hồi giấy phép, chứng chỉ, chứng nhận trong hoạt động xây dựng 33
2.1.7 Thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong xây dựng...34
2.2 Những căn cứ pháp lý trong quản lý nhà nươc về xây dựng.............................. 37
2.2.1 Văn bản Pháp Luật hiện hành..................................................................... 37
2.2.2 Quy hoạch xây dựng................................................................................... 38
2.3 Công tác ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản QPPL về xây dựng..........39
2.3.1 Trong công tác ban hành văn bản pháp luật............................................... 39
2.3.2 Hướng dẫn thực hiện các văn bản pháp luật............................................... 41
Kết luận chương 2................................................................................................... 43
CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỒNG BỘ
VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG CƠNG TRÌNH NƠNG NGHIỆP & PTNT Ở NINH
BÌNH........................................................................................................................... 44
3.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình..................................... 44
3.1.1 Đặc điểm tự nhiên...................................................................................... 44
3.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội........................................................................... 46
3.2 Thực trạng hoạt động xây dựng trên địa tỉnh Ninh Bình................................... 46
3.2.1 Cơng tác Quy hoạch nói chung:................................................................. 46
3.2.2 Việc thực hiện quy hoạch xây dựng nông thôn mới................................... 46
3.3 Thực trạng quản lý hoạt động xây dựng trên địa bàn tỉnh Ninh bình.................53
3.3.1 Tổ chức bộ máy, phân cấp trách nhiệm QLNN về xây dựng......................53
3.3.2 Tổ chức quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng.................................... 58
3.4 Kết quả và những kinh nghiệm về công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây
dựng cơng trình............................................................................................................ 62
3.4.1 Những kết quả đạt được............................................................................. 62
3.4.2 Những vướng mắc phát sinh do văn bản hướng dẫn thực hiện Luật...........63
3.4.3 Những bài học kinh nghiệm....................................................................... 65
iv
3.5 Đánh giá những mặt còn tồn tại và nguyên nhân............................................... 67
3.5.1 Đánh giá những tồn tại............................................................................... 67
3.5.2 Nguyên nhân của những tồn tại.................................................................. 72
3.6 Nghiên cứu đề xuất một số giải pháp tăng cường hiệu quả cơng tác quản lý.....73
3.6.1 Giải pháp hồn thiện cơng tác quản lý và ban hành văn bản pháp luật:......73
3.6.2 Xây dựng quy chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý ở cấp cơ sở............75
3.6.3 Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý..........................77
3.6.4 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra.................................................... 78
3.6.5 Đào tạo nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ quản lý......81
Kết luận chương 3................................................................................................... 83
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ..................................................................................... 84
1.
Kết luận................................................................................................... 84
2.
Kiến nghị................................................................................................. 85
TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................................... 86
PHỤ LỤC I KẾT QUẢ KHẢO SÁT LẤY Ý KIẾN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG.................................................................. 88
v
DANH MỤC HÌNH ẢNH
Hình 1.1 Quy trình QLCLXDCT theo NĐ 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015................5
Hình 2.1 Sơ đồ quan hệ giữa quy chuẩn và tiêu chuẩn với các hoạt động xây dựng....29
Hình 2.2 Các hình thức vi phạm hành chính trong xây dựng của CĐT.......................36
Hình 3.1 Thành phố Ninh Bình.................................................................................... 44
Hình 3.2 Hình ảnh khu du lich Tràng An..................................................................... 45
Hình 3.3 Hệ thống quản lý chất lượng cơng trình xây dựng........................................ 55
vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1 Một số văn bản qui phạm pháp luật về quản lý xây dựng............................. 15
Bảng 2.1. Một số QCVN hiện hành của ngành thủy lợi............................................... 29
Bảng 2.2. Một số văn bản về quản lý xây dựng hiện hành........................................... 37
Bảng 3.1. Thống kê các quy hoạch của tỉnh Ninh bình từ năm 2014 đến nay............50
vii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CBNV:
Cán bộ nhân viên
CĐT
Chủ đầu tư
CLCT:
Chất lượng cơng trình
CTXD:
Cơng trình xây dựng
KTKT:
Kinh tế kỹ thuật
QLNN:
Quản lý nhà nước
QLDA:
Quản lý dự án
QLCLXDCT
Quản lý chất lượng xây dựng cơng trình
QCVN:
Quy chuẩn quốc gia Việt Nam
QPPL:
Quy phạm pháp luật
TCVN:
Tiêu chuẩn quốc gia Việt Nam
TCN:
Tiêu chuẩn ngành
UBND:
Ủy ban nhân dân
XDCT:
Xây dựng cơng trình
viii
MỞ ĐẦU
1.
Tính cấp thiết của đề tài
Những năm gần đây ở nước ta sử dụng nguồn ngân sách nhà nước trong đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng là rất lớn. Từ đó cũng đặt ra những thách thức lớn đối với công tác
quản lý nhà nước (QLNN) về chất lượng cơng trình (CLCT), dự án. Nếu cơng tác quản
lý nhà nước về chất lượng cơng trình xây dựng tốt sẽ góp phần làm tăng hiệu quả đầu
tư, tiết kiệm thời gian, tiết kiệm chi phí cho nhà nước, chống thất thốt do tham nhũng,
lãng phí và giảm thiểu rủi ro đầu tư xây dựng. Ngược lại nếu quản lý khơng chặt chẽ
có thể sẽ sảy ra những thất thốt khó có thể kiểm sốt và thu hồi lại vốn đồng thời
những hậu quả nghiêm trọng khó khắc phục hoặc nếu được thì cũng phải mất nhiều
thời gian, cơng sức và tiền của.
Ngày 18 tháng 6 năm 2014 Quốc Hội đã ban hành Luật Xây dựng số 50/2014/QH13
có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2015. Sự thay đổi Luật xây dựng được đánh giá
là bước đi đúng đắn và kiên quyết nhằm thắt chặt công tác đầu tư phát triển, tăng
cường sự giám sát của Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. Cùng với sự thay đổi
của Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu và một số Luật có liên quan
tới đầu tư xây dựng là các văn bản dưới Luật được ban hành nhằm hướng dẫn chi tiết
việc thực hiện Luật.
Mặc dù những thay đổi về chính sách, pháp luật đã có những ảnh hưởng tích cực
khơng nhỏ đến hiệu quả đầu tư nhưng cũng cịn tồn tại trong cơng tác quản lý nhà
nước về chất lượng cơng trình xây dựng những bất cập, hạn chế. Như việc ban hành
Luật và các văn bản luật được thực hiện không đồng thời, kịp thời. Việc ban hành các
văn bản hướng dẫn được phân cho nhiều cấp dẫn đến chậm chễ và chồng chéo, không
thống nhất các nội dung quy định, hoặc một vấn đề quy định khơng nhất qn. Có tình
trạng cố tình quy định để dành việc về cho ngành mình, gây ra khó khăn khơng nhỏ
cho việc thực thi pháp luật.
Luật Xây dựng mới ban hành năm 2014, cùng với đó là các văn bản dưới Luật (Nghị
định, Thông tư hướng dẫn, Hướng dẫn của các ngành, UBND các tỉnh, thành phố)
1
được ban hành nhằm hướng dẫn chi tiết việc thực hiện. Tuy nhiên, các văn bản này
được ban hành khá chậm so với Luật và một số quy định còn trồng chéo và trái chiều
nhau nên gây khó khăn cho việc thực hiện quy định. Vì vậy tơi chọn đề tài Nâng cao
hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng cơng trình chun ngành
Nơng nghiệp và PTNT ở Ninh Bình nhằm nâng cao hiệu quả trong cơng tác QLNN
về chất lượng cơng trình xây dựng trong giai đoạn hiện nay.
2.
Mục đích của đề tài
Hướng đến giải pháp hạn chế bất cập trong công tác QLNN về chất lượng cơng trình
xây dựng khi có sự thay đổi Luật (Trong quá trình ban hành Luật và các văn bản
hướng dẫn Luật).
3.
Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
Cách tiếp cận: Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tác giả luận văn đã dựa trên cách
tiếp cận cơ sở lý luận về khoa học quản lý xây dựng và những quy định hiện hành của
hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực này và tiếp cận thực tiễn ở địa phương.
Phương pháp nghiên cứu: Luận văn dự kiến sử dụng các phương pháp nghiên cứu
phù hợp với đối tượng và nội dung trong hệ thống văn bản và thực tiễn quản lý đầu tư
xây dựng ở Việt Nam, đó là:
- Sử dụng hệ thống pháp luật trong đầu tư xây dựng và quản lý chất lượng xây dựng;
- Thống kê số liệu thực tế; tổng hợp;
- So sánh, phân tích kế thừa nghiên cứu đã có;
- Phương pháp kết hợp ý kiến chuyên gia.
4.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu là hệ thống các văn bản Pháp Luật quy
định có liên quan đến công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng chun
ngành Nơng nghiệp và PTNT, trong đó chủ yếu là cơng trình Thủy lợi và Đê điều.
Phạm vi nghiên cứu: Văn bản pháp luật có liên quan tới hoạt động xây dựng; cơng
trình, dự án trên địa bàn tỉnh Ninh Bình thực hiện trong thời gian từ 2010 đến nay. Các
dự án có thời gian đầu tư kéo dài và chịu ảnh hưởng của sự thay đổi Luật Xây dựng số
2
50/QH13/2014 ngày 18/6/2014 và các văn bản hướng dẫn Luật có liên quan.
5.
Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Ý nghĩa khoa học của đề tài: Góp phần nâng cao hiệu quả cơng tác quản lý nhà nước
về chất lượng cơng trình xây dựng. Đề tài phản ánh một số vấn đề bất cập và kiến nghị
giải pháp từ góc nhìn của người thực thi Luật pháp
Ý nghĩa thực tiễn của đề tài: Nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về chất
lượng công trình xây dựng chun ngành Nơng nghiệp và PTNT tại tỉnh Ninh Bình.
Góp phần tăng hiệu quả giám sát nhà nước về đầu tư xây dựng, đảm bảo nguồn vốn
nhà nước được đầu tư hiệu quả khơng lãng phí.
6.
Kết quả đạt được
Phân tích sự bất cập trong hệ thống văn bản khi thay đổi Luật, xem xét, đánh giá và so
sánh với thực tế thực hiện ở Sở Nông nghiệp & PTNT tỉnh Ninh Bình;
Đề xuất giải pháp nhằm giảm bớt khó khăn cho cơng tác quản lý nhà nước về chất
lượng cơng trình xây dựng nói chung.
3
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT
LƯỢNG XÂY DỰNG
1.1 Công tác quản lý chất lượng xây dựng
1.1.1 Quan điểm về quản lý chất lượng
Quản lý chất lượng có thể được hiểu là tổng thể các biện pháp kinh tế, kỹ thuật, hành
chính tác động lên tồn bộ q trình hoạt động của một tổ chức hay một doanh nghiệp
để đạt hiệu quả cao nhất về chất lượng với chi phí thấp nhất. Hiện nay, việc QLCL đã
là yêu cầu tất yếu để đảm bảo hoạt động sản xuất, chất lượng sản phẩm vì vậy việc xác
định rõ được quản lý chất lượng là một yêu cầu vô cùng quan trọng, sau đây là một số
quan điểm về quản lý chất lượng :
- Theo tiêu chuẩn Liên xô – 1970, Quản lý chất lượng là xây dựng, bảo đảm và duy trì
mức chất lượng tất yếu của sản phẩm khi thiết kế, chế tạo, lưu thông và tiêu dùng.
Được thực hiện bằng cách kiểm tra chất lượng một cách hệ thống, cũng như những tác
động hướng đích tới các nhân tố và điều kiện ảnh hưởng tới chất lượng sản phẩm.
- Theo A.Robertson, “QLCL là ứng dụng các phương pháp, thủ tục và kiến thức khoa
học kỹ thuật bảo đảm cho các sản phẩm sẽ hoặc đang sản xuất phù hợp với thiết kế,
với yêu cầu trong hợp đồng bằng con đường hiệu quả nhất.
- Theo Kaoru Ishikawa – người Nhật Bản, Quản lý chất lượng là hệ thống các biện
pháp tạo điều kiện sản xuất kinh tế nhất những sản phẩm hoặc những dịch vụ có chất
lượng thỏa mãn yêu cầu của người tiêu dùng.
- Theo tiêu chuẩn ISO 8402: 1999, QLCL là những hoạt động của chức năng quản lý
chung nhằm xác định chính sách chất lượng và thực hiện thông qua các biện pháp như
lập kế hoạch chất lượng, kiểm soát chất lượng, đảm bảo chất lượng và cải tiến chất
lượng trong hệ thống chất lượng.
- Theo tiêu chuẩn ISO 9000: 2000, QLCL là hoạt động phối hợp với nhau để điều hành
và kiểm soát một tổ chức về mặt chất lượng”.
4
1.1.2 Quan điểm về quản lý chất lượng xây dựng
Quản lý chất lượng xây dựng cơng trình là một chuỗi các công việc và hành động được
hệ thống nhằm hướng dẫn, theo dõi và kiểm sốt cơng trình xây dựng để mang tới hiệu
quả tốt nhất cho chất lượng công trình xây dựng. [1], [2]
Cơng tác QLCL
khảo sát
Cơng tác QLCL bảo hành, bảo trì
Cơng tác QLCL Cơng tác QLCL Thi
Thiết kế
cơng
Hình 1.1 Quy trình QLCLXDCT theo NĐ 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015
Cơng tác QLCL xây dựng Cơng trình hồn thành tốt sẽ cho ra một sản phẩm có chất
lượng, cơng việc xây dựng có hiệu quả. Cơng tác QLCL trong từng bước của quy trình
trên phải được thực hiện tốt để tạo cơ sở cho các bước tiếp theo thực hiện có hiệu quả.
Cụ thể nếu ở giai đoạn khảo sát QLCL tốt thì sẽ đảm bảo đầy đủ tài liệu, tính chính
xác cao dẫn đến việc thiết kế được dễ dàng và tránh được những sai sót trong q trình
thiết kế. Ngược lại nếu tài liệu khảo sát không đầy đủ, phản ánh không sát thực tế sẽ
làm chậm tiến độ công việc đồng thời làm giảm năng xuất làm việc và dẫn đến những
sai sót trong q trình thiết kế, từ đó làm chậm tiến độ cơng việc chung của cả dự án.
1.2 Công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng
Công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng cơng trình là một trong những
cơng tác nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội nói chung.
Cơng tác quản lý nhà nước này chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luật xây dựng và các
văn bản hướng dẫn thực hiện Luật xây dựng như Nghị định, thông tư... Bên cạnh đó
cơng tác quản lý nhà nước cũng chịu một số điều chỉnh của các Luật có liên quan tới
lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản như Luật Đất đai, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,
Luật đầu tư. Hay các luật có tính chất chế tài, điều chỉnh như Luật Thanh tra, Kiểm
tốn.
Cơng tác quản lý nhà nước về chất lượng cơng trình xây dựng là việc cơ quan quản lý
nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước kiểm soát những hoạt động xây dựng, các mối
5
quan hệ trong lĩnh vực xây dựng, định hướng để các đối tượng của hoạt động xây dựng
phải tuân theo một định hướng nhất quán phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã
hội. Hiểu theo một nghĩa khác là Nhà nước sử dụng pháp luật và các cơ quan quyền
lực nhà nước để thực hiện công tác quản lý chất lượng cơng trình xây dựng.
Trong lĩnh vực xây dựng thì việc đầu tư xây dựng cơng trình dù với bất kỳ hình thức
nào, bất kỳ nguồn vốn đầu tư nào nếu như nằm trên lãnh thổ Việt nam thì đều chịu sự
điều chỉnh của Luật xây dựng. Luật Xây dựng về cơ bản đã quy định về trình tự, thủ
tục, phương thức, yêu cầu đối với các công tác trong các giai đoạn từ khởi đầu cho đến
khi kết thúc một dự án. Đồng thời cũng quy định về trách nhiệm và quyền hạn của cá
nhân, tổ chức thực hiện cơng tác, giai đoạn đó.
Trong trường hợp các cá nhân, tổ chức này không thực hiện hoặc thực hiện khơng
đúng thì sẽ có hình thức xử lý phù hợp. Khi nảy sinh các mâu thuẫn trong quá trình
thực hiện các hoạt động xây dựng thì nhà nước căn cứ vào các quy định này đứng ra
làm trọng tài phân xử. Vậy để hiểu sâu hơn về công tác quản lý nhà nước chúng ta
phải bắt đầu tìm hiểu từ những quan điểm có liên quan về cơng tác quản lý nhà nước
về xây dựng sau đây.
1.2.1 Khái quát chung về quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng
- Khái quát về quản lý nhà nước
Quản lý là sự chỉ huy điều chỉnh, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động
của con người, phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý
chí của người quản lý. [1], [3]
- Khái quát về quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng
Quản lý nhà nước về xây dựng là tác động của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm
quyền từ trung ương đến địa phương trong việc tổ chức, điều hành, điều chỉnh và trên
cơ sở quy hoạch, kế hoạch, đảm bảo hài hòa kiến trúc quy hoạch và các qui định của
pháp luật về trật tự xây dựng, nhằm điều chỉnh các hành vi của các chủ thể khi tham
gia quan hệ pháp luật về xây dựng, đảm bảo cho các hoạt động xây dựng có trật tự, kỷ
cương theo đúng quy định của pháp luật.
6
1.2.2 Mục đích, yêu cầu của quản lý Nhà nước về xây dựng
- Mục đích cơng tác quản lý nhà nước về xây dựng
Trong quá trình hoạt động xây dựng cần phải có sự quản lý của Nhà nước nhằm mục
đích: Đảm bảo hoạt động đầu tư xây dựng diễn ra theo đúng chủ trương, đường lối,
chính sách, kế hoạch đã định và tuân thủ các qui định của pháp luật, các qui định quản
lý của các lĩnh vực chuyên ngành nhằm mục đích mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội.
Kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án để nâng cao hiệu quả đầu tư của dự án; hồn
thành dự án, cơng trình đảm bảo chất lượng, kỹ thuật; đúng tiến độ; đảm bảo trong
phạm vi ngân sách được duyệt. Quản lý đầu tư và xây dựng một cách đồng bộ và tồn
diện, tạo mơi trường thuận lợi cho doanh nghiệp xây dựng.
- Yêu cầu của quản lý Nhà nước về xây dựng
Nhằm đảm bảo thực hiện được mục đích của quản lý nhà nước về xây dựng đòi hỏi
phải đạt được những yêu cầu sau:
Thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật về đầu tư xây dựng, đảm bảo đầu tư
xây dựng theo đúng quy hoạch được duyệt.
Quản lý đầu tư xây dựng công trình phải bảo đảm mục tiêu, hiệu quả dự án đầu tư xây
dựng cơng trình và phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường.
Đảm bảo đầu tư xây dựng cơng trình phù hợp với các giai đoạn đầu tư xây dựng, các
bước thiết kế, loại nguồn vốn và các quy định của Nhà nước. Đảm bảo tính thơng suốt,
liên tục, hiệu quả về quản lý và tổ chức thực hiện; phải phân công, phân cấp rõ ràng
nhằm tránh đùn đẩy và né tránh trách nhiệm.
Cần phải đảm bảo hài hịa lợi ích giữa các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân. Cần phải
quy định cụ thể các chủ thể chịu trách nhiệm toàn diện về việc quản lý từ giai đoạn
chuẩn bị đầu tư đến khi kết thúc xây dựng đưa cơng trình vào khai thác, sử dụng. Đồng
thời cần phải có biện pháp xử lý nghiêm đối với các hành vi vi phạm trong quá trình
thực hiện.
7
1.2.3 Công cụ quản lý Nhà nước về xây dựng
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật do đó pháp luật là cơng cụ chính trong quản lý
kinh tế nói chung và quản lý nhà nước về xây dựng nói riêng. Việc ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật nhằm định hướng, kiểm soát hoạt động xây dựng của nhà
nước. Các cá nhân tổ chức thự hiện hoạt động trong xây dựng phải chịu sự điêu chỉnh
của hệ thống pháp luật này.
Hệ thống văn bản QPPL trong quản lý nhà nước về xây dựng bao gồm:
Văn bản do Quốc hội ban hành Luật, Nghị quyết.
Văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành
như Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thơng tư của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ...
Văn bản do Hội đồng nhân dân, UBND các cấp ban hành [4]
1.2.3.1 Hệ thống văn bản pháp luật trong QLNN về xây dựng
Trước năm 2003 Ngành xây dựng Việt Nam vẫn còn đang trong thời kỳ bao cấp của
quản lý xây dựng cơ bản và chỉ mới đang manh nha sự tìm kiếm ban đầu của cơ chế
thị trường. Nội dung của những văn bản về công tác quản lý XDCT của thời kỳ này
thể hiện đúng đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội và chiến lược phát triển kinh tế xã
hội của Đảng và Nhà nước nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn vốn đầu tư, khai
thác tốt tài nguyên, tiềm năng lao động, đất đai và mọi tiềm lực khác. . . Chủ trương
đầu tư và kế hoạch ĐTXDCB phải góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển nền kinh tế
một cách cân đối, nhịp nhàng, hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý trong từng giai đoạn,
nâng cao hiệu quả kinh tế xã hội, tăng sản phẩm xã hội, tăng thu nhập quốc dân và đáp
ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội.
Ở giai đoạn này, việc quản lý XDCB phải đảm bảo năm nguyên tắc: Thực hiện kế
hoạch hóa và đồng bộ; Quản lý chặt chẽ để đảm bảo hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư.
Thực hiện hạch toán kinh tế và vận dụng các đòn bẩy kinh tế để giải quyết đúng đắn
các mối quan hệ về lợi ích; Tn thủ trình tự XDCB; Thực hiện sự quản lý thống nhất
8
của Nhà nước; Phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước với quản lý sản xuất kinh
doanh, đề cao trách nhiệm của các tổ chức sản xuất, kinh doanh.
Tư tưởng chỉ đạo của Đảng trong cuối thời kỳ này là đổi mới quản lý xây dựng cơ bản
đã được thể hiện bằng việc ban hành Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990 [5]. Tuy
vậy Nghị định 385/HĐBT cũng không đáp ứng được vì cịn mang nặng cơ chế quản lý
tập trung của thời bao cấp, thể hiện ở chỗ vẫn coi việc đầu tư xây dựng cơ bản phải
thực hiện theo kế hoạch hóa tồn diện và đồng bộ, đó là một yêu cầu mà trong thực tế
không thể làm được ngay từ khâu lập kế hoạch chứ chưa nói đến kiểm soát kế hoạch
hoặc điều hành việc thực hiện kế hoạch đó. Chỉ đến khi có Nghị định 177/CP ngày 2010-1994 [6] thay thế cho các Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990 và Nghị định 237HĐBT ngày 19-9-1985 [7] thì lúc đó khơng cịn nhắc đến ngun tắc “phải thực hiện
theo kế hoạch hóa tồn diện và đồng bộ”… cũng như khơng nhắc đến “Chủ trương đầu
tư và kế hoạch hóa đầu tư xây dựng cơ bản phải góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển
nền kinh tế một cách cân đối nhịp nhàng”.
Đến ngày 16-7-1996 Chính phủ ban hành Nghị định 42/CP [8] để thay thế Nghị định
177/CP ngày 20-10-1994 [9] rồi sửa đổi, bổ sung Nghị định 42/CP bằng Nghị định 92/
CP ngày 23-8-1997 [10]. Nghị định này đã làm rõ hơn nội dung quản lý, đặc biệt
những vấn đề mang tính tác nghiệp đã được cải tiến để vận hành nhanh chóng theo tốc
độ phát triển của cơ chế thị trường. Trong cơ chế thị trường có rất nhiều nguồn vốn
khác nhau nên việc phân cấp quản lý đầu tư địi hỏi phải chính xác hơn, cụ thể hơn.
Tốc độ đầu tư và xây dựng trong thập kỷ 90 được phát triển mạnh, làm thay đổi hàng
ngày bộ mặt của đất nước, tạo nhiều việc làm cho người lao động, cải thiện nâng cao
đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân làm cho nền kinh tế nước nhà tăng trưởng
không ngừng. Trong Xây dựng bộc lộ những tồn tại như phát triển không đồng bộ, quy
hoạch không chi tiết đầy đủ, cơ sở kỹ thuật hạ tầng bị khập khiễng, chất lượng một số
cơng trình khơng bảo đảm… Cịn việc xây nhà lấn chiếm đất cơng, vi phạm hành lang
bảo vệ các cơng trình cơng cộng đang xảy ra hàng ngày và hậu quả khó khắc phục.
Việc người dân tự do xây dựng một cách ồ ạt làm phát sinh mầu thuẫn gây ra hậu quả
làm đau đầu những nhà quản lý xây dựng.
9
Ngày 8 tháng 7 năm 1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/1999/NC-CP về
Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng [11]. Nghị định này đã thay thế cho Nghị định số
42/CP ngày 16 tháng 7 năm 1996 và Nghị định số 92/CP ngày 23 tháng 8 năm 1997.
Nghị định này chỉ cho phép sau khi Nghị định của Chính phủ được ban hành, các Bộ
chức năng được Chính phủ giao đã ra các thơng tư hướng dẫn: Những vấn đề về tài
chính, ngân hàng do Bộ Tài Chính và Ngân hàng đầu tư và phát triển hướng dẫn;
Những vấn đề về kế hoạch hóa đầu tư, giấy phép đầu tư, lập dự án do Bộ Kế hoạch và
đầu tư hướng dẫn; Những vấn đề về Quản lý xây dựng do Bộ Xây dựng hướng dẫn;
Còn các Bộ, ngành khác và các Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
không được ra các văn bản hướng dẫn riêng, để đảm bảo sự chỉ đạo nhất quán của
Chính phủ.
Sau một thời gian, thực hiện Quản lý đầu tư và xây dựng theo Nghị định số
52/1999/NC-CP đã bộc lộ những bất cập: vì sự phân quyền, phân cấp để thẩm định,
phê duyệt cho các dự án thuộc nhiều nguồn vốn khác nhau có nhiều mâu thuẫn, chồng
chéo gây ách tắc khó xử lý. Vì vậy, ngày 05-5-2000 Chính phủ đã phải ban hành Nghị
định số 12/2000/NĐ-CP [12] sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế Quản lý đầu tư
xây dựng tại Nghị định 52/1999/NĐ-CP nhằm giải quyết những ách tắc và không phù
hợp như đã nêu trên.
Những văn bản quản lý xây dựng của ta đã cố gắng bám sát thực tiễn để đáp ứng sự
phát triển mạnh mẽ của công tác Đầu tư Xây dựng, nhưng chưa đốn trước và chưa
đón đầu được những phát triển trong tương lai kể cả tương lai gần do đó phải ln
ln thay đổi để khơng lạc hậu với thực tiễn.
Năm 2003 Luật Xây dựng [13] được ban hành ngày 26/11/2003 và tới ngày 01/7/2004
thì có hiệu lực thi hành Luật gồm 09 Chương, 123 điều, phạm vi điều chỉnh được quy
định khá rõ ràng và dễ hiểu. Luật xây dựng ra đời là công cụ quản lý nhà nước hữu
dụng cho các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng trong thời điểm đó. Luật xây
dựng ra đời đã phần nào khắc phục được những hạn chế nếu trên trong cơ chế quản lý
cũ chuyển đổi sang cơ chế thị trường.
10
Luật Xây dựng là văn bản pháp luật cao nhất về xây dựng: đã thể chế hóa các đường
lối, chủ trương của Đảng trong lĩnh vực xây dựng; điều chỉnh tồn bộ các vấn đề có
liên quan đến các hoạt động xây dựng và là cơ sở pháp lý chủ yếu để điều chỉnh các
mối quan hệ phát sinh trong hoạt động xây dựng; Đã thiết lập khung pháp lý có hiệu
quả tạo mơi trường cạnh tranh lành mạnh, bảo đảm sự bình đẳng giữa các thành phần
kinh tế tham gia hoạt động xây dựng, thúc đẩy thị trường xây dựng phát triển nhanh
chóng và có định hướng; Luật Xây dựng nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước, xác định
trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Xây dựng, trách nhiệm của các tổ chức,
cá nhân tham gia hoạt động xây dựng; phân định quản lý Nhà nước và quản lý sản xuất
kinh doanh trong lĩnh vực xây dựng, bảo đảm các cơng trình xây dựng có chất lượng,
an toàn, phù hợp với quy hoạch, kiến trúc và tiết kiệm, thúc đẩy cải cách hành chính
trong quản lý xây dựng phù hợp với cải cách hành chính chung của Nhà nước và tinh
thần hội nhập khu vực và quốc tế.
Tuy nhiên do mới ban hành nên không thể tránh khỏi những thiếu sót và bất hợp lý,
đồng thời cũng chưa lường hết được những sự đan xen của Luật khi áp dụng trong
thực tế. Để điều chỉnh và bổ sung những tồn tại này nên đến 19 tháng 6 năm 2009
Quốc hội đã ban hành Luật số 38/2009/QH12 [14] sửa đổi điều chỉnh một số điều của
các Luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản. Theo đó đã sửa đổi, điều chỉnh 07 điều
Luật xây dựng số 16/2003/QH11 trong đó sửa đổi, điều chỉnh một số vấn đề đang quy
định quá chung chung gây khó khăn cho việc thực hiện; Quy định lại phạm vi điểu
chỉnh của Luật đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; Quy định rõ
hơn về quyền hạn và trách nhiệm trong thẩm định, phê duyệt các bước của dự án đầu
tư xây dựng. Chính phủ và các bộ ngành căn cứ vào Luật Xây dựng cũng đã ban hành
các văn bản để hướng dẫn chi tiết Luật nhằm đưa Luật đi vào với thực tiễn.
Ngay tại điều 1 Luật số 38/2009/QH12 đã quy định sự điều chỉnh của Luật Xây dựng
cụ thể:
Sửa đổi Điều 7. Năng lực hoạt động xây dựng, năng lực hành nghề xây dựng. Nội
dung quy định cụ thể Tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện về năng lực hoạt động xây
dựng, hành nghề xây dựng được tham gia các hoạt động như: Tư vấn thiết kế quy
hoạch xây dựng, lập và thẩm định dự án đầu tư, thiết kế xây dựng, định giá xây dựng,
11
giám sát thi công và quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình; Khảo sát xây dựng
cơng trình; Thi cơng xây dựng cơng trình; Thí nghiệm chun ngành xây dựng; Kiểm
định chất lượng cơng trình xây dựng; Chứng nhận đủ điều kiện bảo đảm an tồn chịu
lực cơng trình xây dựng và chứng nhận sự phù hợp về chất lượng cơng trình xây dựng.
chứ khơng cịn chung chung như quy định trước. Có một điều đặc biệt là quy định mới
trong việc tổ chức, cá nhân hoạt động xây dựng phải tuân thủ đó là “trừ trường hợp do
Chính phủ quy định”. Điều này là một hướng mở, phân quyền và trách nhiệm quyết
định cho Chính phủ trong những trường hợp cụ thể để phát triển kinh tế - xã hội có
tính đặc thù. Thơng qua đó đã cho thấy tư duy tiến bộ, tạo điều kiện thông thoáng
trong quản lý đầu tư của nước ta nhằm hội nhập quốc tế.
Sử đổi Điều 40. Điều chỉnh dự án đầu tư xây dựng cơng trình có sử dụng 30% vốn nhà
nước trở lên. Ngay từ tên của điều đã cho thấy sự điểu chỉnh, theo Luật cũ thì tất cả
các dự án có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước đều phải điều chỉnh, theo Luật
sửa đổi chỉ cho phép những dự án có từ 30% vốn ngân sách mới sửa đổi vì một số
trường hợp bất khả kháng. Đồng thời cũng quy định chi tiết hơn về các trường hợp bất
khả kháng qua đó đã thấy rõ sự lỗi thời của Luật cũ so với thực tế khi đi vào thực hiện
như là quy định chi tiết hơn các loại anh hưởng bất khả kháng, bổ sung động đất, bão,
lũ, lụt, sóng thần, hỏa hoạn; quy định mới yêu cầu việc xuất hiện những yêu tố đem lại
hiêu quả phải có hiệu quả trực tiếp cho dự án; Khi quy hoạch thay đổi làm ảnh hưởng
trực tiếp đến địa điểm quy mô, mục tiêu của dự án và mở rộng thêm một số trường hợp
khác. Tuy nhiên quy định mở rộng này đã là con dao hai lưỡi khi sau này đầu tư phát
triển mạnh cùng với cơ chế quản lý vốn đầu tư lỏng lẻo, tính tập trung dân chủ kém
khiến cho việc điểu chỉnh chở thành cơng cụ cho tham nhũng gây lãng phí và diễn ra
việc đầu tư dàn chải, kém hiệu quả. Cụ thể là những năm này xuất hiện những dự án
khủng hàng nghìn tỷ đồng được điều chỉnh từ những dự án chỉ vài trăm tỷ. Việc chạy
vốn của các nhà thầu làm đảo lộn công tác quản lý nhà nước, mất quyền quản lý, kiểm
sốt trong cơng tác quản lý nhà nước về xây dựng. Đã có chủ đầu tư chủ động cho nhà
thầu ứng khối lượng thi công đề thanh tốn, quyết tốn, xin vốn, vì nếu khơng có khối
lượng thì sẽ khơng xin được vốn.
12
Bổ sung thêm điều 40a Giám sát, đánh giá dự án đầu tư xây dựng cơng trình. Bổ sung
điều này nhằm tăng cường trách nhiệm và quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà
nước về xây dựng đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước. Đồng thời điểu chỉnh, định
hướng các cơng trình, dự án thuộc nguồn vốn ngồi ngân sách đảm bảo phải xây dựng
phù hợp với quy hoạch chung của nhà nước. điều chỉnh chúng theo mục tiêu phát triển
kinh tế chúng buộc chúng phải phục vụ cho sự phát triển đi lên, định hướng xã hội chủ
nghĩa.
Điều 43. Quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng cơng trình sửa đổi cụ thể như sau:
“1. Quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng cơng trình phải bảo đảm mục tiêu đầu tư và
hiệu quả dự án, phù hợp với nguồn vốn sử dụng và giai đoạn đầu tư.
2. Nhà nước thực hiện quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng cơng trình, hướng dẫn
phương pháp lập và quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng cơng trình; cơ quan quản lý
nhà nước về xây dựng công bố định mức, chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật và các thông tin
liên quan để chủ đầu tư tham khảo xác định chi phí đầu tư.
3. Chủ đầu tư xây dựng cơng trình chịu trách nhiệm quản lý chi phí dự án đầu tư xây
dựng cơng trình từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến khi cơng trình được đưa vào khai
thác, sử dụng.
Chủ đầu tư được thuê tổ chức, cá nhân tư vấn để thực hiện việc lập, thẩm tra và kiểm
sốt chi phí dự án đầu tư xây dựng cơng trình phù hợp với nguồn vốn sử dụng, điều
kiện cụ thể của cơng trình xây dựng.”
Đối với quy định sửa đổi này chúng ta đã nhận thấy sự bất cập trong quản lý chi phí
đầu tư xây dựng khi bắt buộc các chủ đầu tư, các đơn vị tư vấn có liên quan lập dự
tốn, tổng mức đầu tư theo định mức của nhà nước.
Thứ nhất, Định mức lập cho các công việc xây dựng luôn không đủ khiến cho trong
thực tế thi công khi phát sinh các công việc khơng có định mức sẽ khơng lập được dự
tốn.
13
Thứ hai, các định mức lập cho công việc xây dựng khi áp dụng vào thực tế bị lỗi thời
nhưng vẫn phải áp dụng khiến cho tổng mức không phản ánh đúng thực tế gây ra thiếu
vốn cho dự án buộc phải điều chỉnh.
Thư ba trong thực tế phát sinh nhiều biện pháp thi cơng có thể làm giảm chi phí những
khơng thể tính theo biện pháp thi cơng đó mà vẫn phải áp dụng định mức, làm nâng
cao chi phí xây dựng.
Thứ tư, cơng nghệ, cơng nghệ mới, vật liệu mới, máy móc thiết bị mới trong xây dựng
nhằm nâng cao năng suất xây dựng, chất lượng cơng trình xây dựng liên tục thay đổi
và được sử dụng nhiều trong xây dựng nhưng định mức lại không kịp thay đổi theo đã
kéo lùi sự phát triển của ngành.
Thứ năm, trong q trình thi cơng do ảnh hưởng nhiều yếu tố khách quan như: địa
hình, mặt bằng, thời tiết…nên tổ chức thi công khá phức tạp; nhiều công tác xây dựng
hiện vẫn chưa có trong định mức hoặc một số cơng tác có trong định mức nhưng lại
khơng phù hợp với điều kiện thi cơng thực tế, do đó khó vận dụng thậm chí khơng áp
dụng được.
Nói chung việc bắt buộc áp dụng định mức sẽ gây ra rất nhiều khó khăn trong hoạt
động xây dựng đẩy lùi sự phát triển của ngành. Nắm bắt được điều đó nhà nước đã quy
định lại cho phép áp dụng linh hoạt hơn định mức – đơn giá. Theo đó đơn giá chỉ còn
là kênh tham khảo để lập tổng mức đầu tư và dự tốn cơng trình.
Sửa đổi Điều 54. Các bước thiết kế xây dựng cơng trình.
Nhìn sơ qua có vẻ điều này chỉ thay đổi về cách trình bày nhưng thực tế nội dung quy
định của điều này làm thay đổi rất nhiều trong quản lý về xây dựng. Như quy định cũ
“Thiết kế một bước là thiết kế bản vẽ thi cơng được áp dụng đối với cơng trình quy
định chỉ phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật” Nếu quy định như thế này thì tất cả các
dự án nhỏ sẽ được lập rất đơn giản và quy trình cũng chỉ cần thực hiện như bước thiết
kế thi cơng, khi đó chủ đầu tư sẽ có thể tự quyết định đầu tư dự án khi chỉ phải lập báo
cáo kinh tế kỹ thuật, như vậy sẽ mất vai trò quản lý của nhà nước về đầu tư xây dựng
cơng trình… Đồng thời việc quy định lại điều này theo hướng mở đã làm dễ ràng hơn
14
