Tổ chức chính quyền địa phương triều nguyễn (1802 1884) và một số bài học kinh nghiệm

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
---------KHOA: LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP
CỬ NHÂN LUẬT

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN
(1802 – 1884)
VÀ MỘT SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM

Giảng viên hướng dẫn: ThS. Dương Hồng Thị Phi Phi
Người thực hiện:
Huỳnh Cơng Chí
MSSV:
1253801011530
Lớp:

TM 37- 1

Tp. Hồ Chí Minh Năm 2016


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
Với tinh thần khiêm tốn, chịu khó tìm tịi, học hỏi và say mê nghiên cứu, sinh
viên Huỳnh Cơng Chí đã hồn thành đề tài khóa luận tốt nghiệp “Tổ chức chính
quyền địa phương triều Nguyễn (1802 -1884) và một số bài học kinh nghiệm” đúng
tiến độ.
Là giảng viên hướng dẫn, tôi nhận thấy em là một sinh viên thơng minh, sáng
tạo; rất tích cực, chủ động trao đổi các nội dung khoa học và mạnh dạn đưa ra các
quan điểm cá nhân về đề tài.

Tơi đồng ý để em Huỳnh Cơng Chí bảo vệ khóa luận tốt nghiệp trước hội
đồng.
Người hướng dẫn
ThS. Dương Hồng Thị Phi Phi


LỜI CẢM ƠN
Tơi chân thành gửi lịng biết ơn sâu sắc đến Thạc sĩ Dương Hồng Thị Phi Phi,
giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường Đại học Luật thành phố Hồ
Chí Minh, người đã chỉ bảo ân cần, nhiệt tình trong suốt q trình tơi thực hiện đề
tài khóa luận tốt nghiệp này.
Nhờ có những lời khuyên hữu ích của cơ, đã giúp tơi nhanh chóng định hướng
lại đề cương chi tiết và những vấn đề cần truyền tải để khóa luận tốt nghiệp đảm
bảo tính khoa học và chặt chẽ hơn.
Đặc biệt điều mà tôi trân trọng và là một động lực giúp tôi cố gắng hồn
thành tốt khóa luận tốt nghiệp này đó là sự nhẫn nại, tâm huyết của cô dành cho tôi
trong những lần trao đổi về nội dung cũng như hình thức của khóa luận dẫu rằng
trong thời gian qua cơ bận nhiều với lịch giảng, công tác coi thi, ra đề thi, chấm
thi…
Ngồi sự tri ân sâu sắc, tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu trên là của
riêng tơi, dưới sự hướng dẫn khoa học của Thạc sĩ Dương Hồng Thị Phi Phi, đảm
bảo tính trung thực và khoa học về tài liệu trích dẫn.
Tơi rất biết ơn và mong nhận được những lời đóng góp, ý kiến phản hồi về đề
tài khóa luận tốt nghiệp này.

TP. Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2016
Tác giả
Huỳnh Cơng Chí

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
CHỮ VIẾT TẮT
HĐND
UBND
Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003

NỘI DUNG ĐƯỢC VIẾT TẮT
Hội đồng nhân dân
Ủy ban nhân dân
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân năm 2003
Luật TCCQĐP 2015
Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015
HVLL
Hoàng Việt luật lệ
TTLT số 03/2000/TTLT – BTP – Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT –
BVHTT – BTTUBTƯMTTQVN
BTP – BVHTT – BTTUBTƯMTTQVN
hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện
hương ước, quy ước của làng, bản, thôn,
ấp, cụm dân cư.


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài................................................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài .............................................................................. 2
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................................................... 2
4. Đối tượng nghiên cứu ........................................................................................ 3

5. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................... 3
6. Phương pháp nghiên cứu .................................................................................. 3
7. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài .............................................. 4
8. Bố cục của khóa luận ......................................................................................... 4
CHƯƠNG 1. TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN
(1802 – 1884) .......................................................................................................... 6
1.1. Khái niệm chính quyền địa phương và vai trị của chính quyền địa phương
trong tổ chức bộ máy nhà nước ............................................................................ 6
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương ................................................................ 6
1.1.2. Vai trị của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước ............ 8
1.2. Khái quát về hồn cảnh của chính quyền nhà Nguyễn (1802 – 1884) ........ 10
1.3. Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830 (giai
đoạn trước cải cách của Vua Minh Mạng) ......................................................... 13
1.3.1. Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830 ...................................................................... 13
1.3.2. Một số nhận xét, đánh giá về chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn
1802 – 1830

....................................................................................................... 20

1.4. Tổ chức chính quyền địa phương nhà Nguyễn từ sau cải cách của Vua
Minh Mạng giai đoạn 1831 – 1884 ...................................................................... 21
1.4.1. Nguyên nhân của cải cách chính quyền địa phương ..................................... 21
1.4.2. Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương thời
Nguyễn giai đoạn từ sau cuộc cải cách của Vua Minh Mạng ................................. 23
1.4.3. Một số nhận xét, đánh giá về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn từ
sau cải cách của Vua Minh Mạng .......................................................................... 30


1.5. Một số vấn đề về chính sách của nhà Nguyễn đối với đội ngũ quan lại ..... 32

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 .................................................................................... 37
CHƯƠNG 2: HỒN THIỆN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở
NƯỚC TA TỪ MỘT SỐ KINH NGHIỆM CỦA TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN (1802 – 1884) ............................................... 37
2.1. Nhu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương hiện nay trên cơ sở kế
thừa bài học kinh nghiệm từ tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn
(1802 – 1884) ........................................................................................................ 37
2.2. Kế thừa và phát huy những nhân tố tích cực của tổ chức chính quyền địa
phương triều Nguyễn (1802-1884) trong xây dựng chính quyền địa phương
hiện nay ................................................................................................................ 40
2.2.1. Không ngừng đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, xây dựng chính quyền
địa phương phù hợp với tình hình chính trị, kinh tế, xã hội .................................... 40
2.2.2. Kế thừa nhân tố tích cực trong việc trao quyền tự chủ - tự quản cho chính
quyền địa phương thời Nguyễn trong việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền
địa phương hiện nay .............................................................................................. 43
2.2.3. Kế thừa những nhân tố tích cực của cơ chế “bầu người đứng đầu” cấp xã
thời Nguyễn trong việc bầu người đứng đầu Uỷ ban nhân dân cấp xã hiện nay .... 45
2.2.4. Tiếp tục phát huy vai trò của hương ước trong quản lý làng xã.................... 51
2.2.5. Xây dựng cơ chế hồi tỵ trong chính sách đối với đội ngũ cán bộ, cơng chức
phù hợp hơn góp phần hồn thiện tổ chức đội ngũ nhân sự trong chính quyền địa
phương

.......................................................................................................... 57

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .................................................................................... 58
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 59


PHẦN MỞ ĐẦU

1.

Lý do chọn đề tài
Công cuộc cải cách nền hành chính ở Việt Nam được tiến hành dưới sự lãnh

đạo của Đảng cộng sản Việt Nam, nhằm thực hiện thắng lợi đường lối đổi mới do
Đảng đề ra đã xác định mục tiêu chung là xây dựng một nền hành chính dân chủ,
trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực và hiệu
quả, một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, một đội
ngũ cơng chức có đủ năng lực và phẩm chất hoàn thành nhiệm vụ được giao. Để
thực hiện được mục tiêu trên thì cải cách bộ máy hành chính được xem là một trong
bốn nội dung chính, trong đó có việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của chính quyền địa phương, thực hiện phân cấp giữa trung ương và địa phương,
nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lí địa
bàn.
Tại kì họp thứ IX, Quốc hội Khóa XIII của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam đã thông qua Luật TCCQĐP 2015 thay thế cho Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003, xác định chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức theo
mô hình phân cấp, phân quyền thay cho mơ hình tập trung dân chủ trước đó. Mặc
dù được đánh giá là một bước tiến trong tổ chức chính quyền địa phương nhưng
Luật TCCQĐP 2015 vẫn chưa giải quyết được một số bất cập đã có từ Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003 về cách thức tổ chức và hoạt động của UBND, chưa
giúp phát huy hết các tiềm năng của địa phương, giải quyết các vấn đề nổi trội trong
phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương,…
Chúng ta vẫn đang đi tìm lời giải về tổ chức chính quyền địa phương, cơng
việc đó khơng dừng lại ở việc học hỏi mơ hình ở các nước tiên tiến mà việc nghiên
cứu về tổ chức chính quyền địa phương trong lịch sử để rút ra những bài học kinh
nghiệm nhằm từng bước hồn thiện chính quyền địa phương cũng là vấn đề cần
phải được lưu tâm.
Dưới thời Nguyễn trị vì, chính quyền địa phương ở nước ta được đánh giá là

khá hoàn thiện, nhất là kể từ sau cuộc cải cách của Vua Minh Mạng. Chính quyền
địa phương của thời Nguyễn được tổ chức không chỉ phù hợp với bối cảnh của đất
nước trong từng thời kì mà cịn rất mềm dẻo, khơng chỉ giúp trung ương có thể tập
trung được quyền lực để cai trị hiệu quả mà còn tạo điều kiện cho địa phương được
tự quản, tự quyết nhiều vấn đề trong đời sống xã hội, đó cũng chính là những mong
muốn của tồn thể quần chúng nhân dân Việt Nam trong thời gian vừa qua.
Trang 1


Mặc dù chính quyền địa phương triều Nguyễn có nhiều điểm tiến bộ, có thể
tham khảo nhằm hồn thiện chính quyền địa phương hiện nay ở nước ta nhưng phần
lớn các cơng trình khoa học hiện nay cũng chỉ dừng lại ở việc mơ tả về tổ chức,
chưa có tài liệu nào nghiên cứu một cách bài bản về các giá trị cần kết thừa. Chính
vì lẽ đó mà tác giả chọn đề tài “Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn
(1802 – 1884) và một số bài học kinh nghiệm” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp.
2.

Tình hình nghiên cứu đề tài
Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884) là đề tài được đề

cập nhiều trong các sách giáo trình, sách chuyên khảo, sách tham khảo và các tạp
chí nghiên cứu lịch sử. Hiện nay các sách như Đại cương lịch sử Việt Nam, tập 1 do
Trương Hữu Quýnh chủ biên, Tiến trình lịch sử Việt Nam do Nguyễn Quang Ngọc
chủ biên, Lịch sử Việt Nam cổ trung đại của tác giả Huỳnh Công Bá… đều có viết
về chính quyền địa phương của triều Nguyễn. Tuy nhiên, các tài liệu trên chỉ dừng
lại ở việc khái quát chung về chính quyền địa phương triều Nguyễn, chưa giúp cho
người đọc có cái nhìn cụ thể, hiểu một cách thấu đáo về tổ chức chính quyền địa
phương của triều đại này.
Cơng trình nghiên cứu khá cơng phu về tổ chức chính quyền địa phương triều
Nguyễn là “Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884” và

“Khảo cứu kinh tế và tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn; những vấn đề đặt ra
hiện nay” của tác giả Đỗ Bang do Nxb. Thuận Hóa xuất bản. Hai cơng trình trên
của tác giả Đỗ Bang đã khai thác khá triệt để các nguồn sử liệu, các văn bản hành
chính nhà nước dưới triều Nguyễn để dựng lại chính xác về cách thức tổ chức và
hoạt động bộ máy nhà nước thời Nguyễn từ trung ương đến địa phương. Đặc biệt
với cơng trình thứ hai, tác giả có cách tiếp cận theo hướng mở khá độc đáo như một
gợi ý để người đọc tìm ra những giá trị tích cực trong tổ chức chính quyền triều
Nguyễn có thể kế thừa nhằm giải quyết một số bất cập trong tổ chức chính quyền ở
nước ta hiện nay, nhất là tổ chức chính quyền địa phương.
Như vậy theo tìm hiểu của tác giả thì hiện nay chưa có một cơng trình nào
nghiên cứu một cách bài bản về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn dưới
khía cạnh lịch sử - chính trị - pháp lí.
3.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Qua việc nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 –

1884), tác giả rút ra một số bài học kinh nghiệm nhằm từng bước hồn thiện tổ chức
chính quyền địa phương hiện nay. Để đạt được những mục đích trên, khóa luận tốt
nghiệp tập trung giải quyết một số vấn đề sau đây:
Trang 2


- Trước hết, đề tài đưa ra khái niệm về chính quyền địa phương, trình bày một
số vai trị cơ bản của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước để
thấy được sự cần thiết phải nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương nói
chung và chính quyền địa phương triều Nguyễn nói riêng.
- Tác giả trình bày một cách khái qt về hồn cảnh chính quyền của nhà
Nguyễn (1802 – 1884) có chi phối đến cách thức tổ chức chính quyền địa phương,
trên cơ sở đó Tác giả chia chính quyền địa phương triều Nguyễn thành 2 giai đoạn

phát triển để tiện cho việc nghiên cứu là giai đoạn trước cải cách của Vua Minh
Mạng (1802 – 1884) và giai đoạn sau cải cách của Vua Minh mạng (1831 – 1884).
- Tác giả tập trung trình bày về tổ chức chức chính quyền địa phương triều
Nguyễn trên cơ sở hai giai đoạn đã được phân chia. Sau khi trình bày về tổ chức, ở
mỗi giai đoạn Tác giả đều có đưa ra một số nhận xét, đánh giá nhằm làm cơ sở cho
việc kế thừa những giá trị tích cực trong Chương 2.
- Ngồi ra Tác giả cịn phân tích những chính sách cơ bản đối với đội ngũ
quan lại vốn là một bộ phận khơng thể thiếu trong tổ chức chính quyền địa phương.
- Trên cơ sở những giá trị tích cực trong tổ chức chính quyền địa phương triều
Nguyễn đã được đề cập ở Chương 1, Tác giả đưa ra một số bài học kinh nghiệm cần
kế thừa nhằm từng bước hoàn thiện về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta
hiện nay.
4.

Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu mà đề tài muốn hướng đến là tổ chức chính quyền địa

phương triều Nguyễn (1802 – 1884), cụ thể hơn là các quy định của pháp luật nhà
Nguyễn về tổ chức chính quyền địa phương qua hai giai đoạn phát triển, giai đoạn
trước cuộc cải cách của Vua Minh Mạng và giai đoạn sau cuộc cải cách của Vua
Minh Mạng. Đồng thời, Tác giả cũng nghiên cứu một số quy định của pháp luật
hiện hành về chính quyền địa phương để nhận diện một số bất cập cần phải hoàn
thiện trên cơ sở sự kế thừa các giá trị tích cực trong tổ chức chính quyền địa phương
triều Nguyễn.
5.

Phạm vi nghiên cứu
Đề tài khóa luận tốt nghiệp “Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn

(1802 – 1884) và một số bài học kinh nghiệm” là một đề tài mang tính lịch sử

nhưng Tác giả chỉ khai thác khía cạnh các yếu tố lịch sử - chính trị - pháp lí về tổ
chức chính quyền địa phương, tập trung vào vấn đề tổ chức chính quyền địa phương
của triều đại này, tìm ra những điểm tiến bộ để kế thừa trong giai đoạn hiện nay.
6.

Phương pháp nghiên cứu
Trang 3


Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu là phương pháp phân
tích, tổng hợp; phương pháp nghiên cứu lý thuyết; phương pháp so sánh; phương
pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng xuyên
suốt khóa luận nhằm tổng hợp các quy định của pháp luật thời Nguyễn về tổ chức
chính quyền địa phương cũng như một số quy định của pháp luật hiện hành có liên
quan đến vấn đề này. Phân tích những ưu và nhược điểm của tổ chức chính quyền
địa phương triều Nguyễn qua các giai đoạn để tìm ra những điểm hay, tiến bộ cần
kế thừa trong giai đoạn hiện nay.
- Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: Tác giả nghiên cứu nhiều nguồn tài liệu
tham khảo (sách, báo, tạp chí…) để đưa ra những khái niệm, cơ sở lý luận xác thực
cho đề tài.
- Phương pháp so sánh: Khi nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương
của triều Nguyễn, tác giả so sánh một số điểm giống và khác nhau trong cách thức
tổ chức chính quyền địa phương của hai giai đoạn để thấy rằng chính quyền địa
phương giai đoạn sau không phủ nhận sạch trơn giai đoạn trước mà ln có sự kế
thừa những yếu tố tích cực.
- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử: Đây là phương pháp
được tác giả sử dụng chủ yếu trong khóa luận, tác giả đặt tổ chức chính quyền địa
phương triều Nguyễn trong mối quan hệ với các yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội
nhằm khẳng định rằng chính quyền địa phương tổ chức và hoạt động như thế nào

chịu sự chi phối mạnh của các điều kiện lịch sử cụ thể của đất nước, thấy được sự
nhạy bén của các vua nhà Nguyễn.
7.

Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
- Ý nghĩa khoa học của đề tài: Khóa luận tốt nghiệp được đầu tư nghiên cứu

nghiêm túc, tạo một tài liệu tham khảo liên quan đến tổ chức chính quyền địa
phương triều Nguyễn dưới góc độ lịch sử - chính trị - pháp lí, đồng thời khóa luận
cũng đưa ra một số bài học kinh nghiệm về tổ chức chính quyền địa phương triều
Nguyễn cần kế thừa nhằm từng bước hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương
hiện nay ở nước ta.
- Giá trị ứng dụng của đề tài: Khóa luận có thể được sử dụng như là một
nguồn tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến chính quyền địa phương nói
chung và chính quyền địa phương triều Nguyễn nói riêng.
8.

Bố cục của khóa luận
Khóa luận gồm 2 chương
Chương 1: Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884)
Trang 4


Chương 2: Hồn thiện tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta từ một số
kinh nghiệm của tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884)

Trang 5


CHƯƠNG 1

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN
(1802 – 1884)
1.1.

Khái niệm chính quyền địa phương và vai trị của chính quyền địa

phương trong tổ chức bộ máy nhà nước
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Cách thức tiếp cận thuật ngữ “chính quyền địa phương” của các quốc gia trên
thế giới là không thống nhất. Trong sách báo pháp lý nước ngồi, do xuất phát từ
ngun tắc quản lí địa phương của các nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác
nhau, nên thường sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản địa
phương” ở các nước tư bản chủ nghĩa hoặc “Xô viết địa phương”, “các cơ quan
quyền lực và quản lý nhà nước ở địa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước xã hội
chủ nghĩa trước đây1.
Tại các nước tư bản chủ nghĩa theo mơ hình chính quyền địa phương tự quản
thì chính quyền địa phương bao gồm các cơ quan dân cử và các cơ quan chấp hành,
những cơ quan này không được coi là cơ quan nhà nước, không nằm trong hệ thống
các cơ quan quyền lực nhà nước, những người làm việc trong các cơ quan này
không được xếp vào ngạch công chức nhà nước 2. Tuy nhiên, chế độ tự quản địa
phương phải luôn được đảm bảo về mặt pháp luật và tuân thủ sự kiểm soát của
trung ương đối với địa phương giúp cho việc bảo đảm thực hiện hiệu quả quản lí
của địa phương3, chẳng hạn như tại Cộng hịa liên bang Đức, khi mà chính quyền
địa phương đã được tự quản vẫn chỉ có quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về
tất cả các công việc của cộng đồng địa phương trong khuôn khổ pháp luật 4.
Tại Việt Nam, lần đầu tiên thuật ngữ “chính quyền địa phương” được ghi nhận
tại Điều 111 Hiến pháp 2013 với quy định:
1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước
Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
1

Xem: Trương Đắc Linh, Bàn về khái niệm chính quyền địa phương và tên gọi Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003,
, truy cập ngày 9/7/2016.
2
Xem: Trương Đắc Linh, tlđd, , truy cập ngày 9/7/2016.
3
Xem: Nguyễn Minh Phương, Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại
Việt Nam,
truy cập ngày 10/6/2016.
4
Xem: Phạm Thị Phương Nga, Về phân cấp chính quyền địa phương Cộng hòa Liên Bang Đức,
:8080/dspace/bitstream/TVDHSPDN_123456789/13062/1/000000CVv219S10
2006058.pdf, truy cập ngày 10/6/2016.

Trang 6


2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù
hợp với đặc điểm nông thôn, đơ thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do
luật định.
Những quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương đã được Luật
TCCQĐP 2015 cụ thể hóa, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành
chính gồm có HĐND và UBND (Điều 4).
Mặc dù cách thức tiếp cận thuật ngữ chính quyền địa phương của các quốc gia
trên thế giới là không giống nhau nhưng hầu hết các quốc gia trong đó có cả Việt
Nam đều khẳng định chính quyền địa phương được tổ chức không bao gồm tất cả
các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ như: các cơ
quan tư pháp như Tịa án, Viện cơng tố hoặc Viện kiểm sát) vì đây là những cơ
quan không do nhân dân địa phương lập ra mà do các cơ quan trung ương thành lập

và chỉ đạo hoạt động5.
Như vậy, có thể đưa ra một khái niệm về chính quyền địa phương hiện nay tại
Việt Nam như sau: Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu
cơ của chính quyền nhà nước thống nhất, có một cơ quan dân cử và một cơ quan
hành chính được bầu ra bởi cơ quan dân cử, có thẩm quyền và trách nhiệm trong
việc quyết định các biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế, xã hội của địa
phương trong phạm vi luật định, đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương, được đảm bảo nguồn ngân sách để hoạt động, chỉ bao gồm HĐND và
UBND các cấp, không bao gồm các cơ quan tư pháp.
Dưới thời Nguyễn cũng như các triều đại phong kiến trị vì trước đó, khơng có
bất cứ văn bản hay nguồn sử liệu nào đưa ra khái niệm về chính quyền địa phương,
tuy nhiên sự tồn tại của chính quyền địa phương trong các nhà nước là vấn đề
không phải bàn cãi bởi lẽ khi nhà nước ra đời thì vấn đề quản lí cư dân theo địa vực
được đặt ra, chính quyền trung ương dù cai trị dưới hình thức nào thì cũng phải thiết
lập một bộ máy nhà nước ở địa phương để thực hiện chức năng quản lí. Sự tồn tại
bộ máy nhà nước ở địa phương là minh chứng cho sự tồn tại của chính quyền địa
phương.
Cách hiểu về thuật ngữ “chính quyền địa phương” dưới triều Nguyễn khơng
thể đồng nhất với hiện nay bởi lẽ mặc dù xét về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung
thì bất cứ nhà nước nào cũng tổ chức bộ máy cai trị từ trung ương xuống địa
phương, với đội ngũ quan lại (hiện nay ở nước ta gọi là cán bộ, công chức, viên
5

Xem: Trương Đắc Linh, tlđd, , truy cập ngày 9/7/2016.

Trang 7


chức) đảm nhiệm các chức trách do nhà nước giao phó. Tuy nhiên, vì trong xã hội
phong kiến hành pháp và tư pháp không tách bạch nhau, cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương cũng đồng thời thực hiện các chức năng tư pháp do trung ương
giao phó, thêm vào đó uy quyền nhà vua phải được đảm bảo tuyệt đối, về nguyên
tắc không chấp nhận sự tồn tại của cơ quan dân cử mà chỉ có một hệ thống các cơ
quan hành chính dưới nhà vua nên chính quyền địa phương triều Nguyễn có thể
được hiểu là: Hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức ở địa phương, thực hiện
các chức năng quản lí ở địa phương theo nghĩa rộng bao gồm quản lí hành chính
nhà nước, quản lý trong lĩnh vực tư pháp và thực hiện các chức năng khác do trung
ương giao phó. Như vậy, chính quyền địa phương triều Nguyễn được hiểu khá rộng
về thẩm quyền, nhưng thực chất cũng chính là bộ máy nhà nước ở địa phương.
1.1.2.

Vai trị của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước

Ngay từ khi nhà nước đầu tiên ra đời thì mối quan hệ giữa trung ương và địa
phương đã được xác lập nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước chính vì lẽ đó
mà chính quyền địa phương là mối quan tâm xuyên suốt hàng đầu của mọi nhà
nước, có thể kể đến một số vai trị chủ yếu của chính quyền địa phương trong lịch
sử dựng nước và giữ nước như sau:
Thứ nhất, quản lí và tổ chức đời sống dân cư ở địa phương bởi lẽ “lãnh thổ và
dân cư là hai yếu tố căn bản nhất để cấu thành nhà nước và để triển khai thực hiện
quyền lực nhà nước”6, quản lí dân cư theo địa vực là chức năng cơ bản hàng đầu
của bất cứ nhà nước nào. Hoạt động quản lí của chính quyền địa phương trong xã
hội phong kiến chủ yếu là quản lí số dân đinh, lập sổ địa bạ, phân chia ruộng đất
công làng xã cho người dân cày cấy, đảm bảo an ninh trật tự.
Thứ hai, chính quyền địa phương là nơi cung cấp nguồn nhân lực hoạt động
trong các cơ quan nhà nước, thực hiện nghĩa vụ binh dịch nhất là trong thời kì đất
nước có chiến tranh mà chính sách “ngụ binh ư nơng” là một minh chứng. Bên cạnh
đó, địa phương còn cung cấp nguồn vật lực đảm bảo cho nhà nước tồn tại dưới các
khoản thuế bắt buộc người dân phải nộp (thường là thuế ruộng đất do kinh tế chính
là nơng nghiệp). Bộ máy Nhà nước sẽ không thể tồn tại và hoạt động được nếu

thiếu nguồn thu ni dưỡng.
Thứ ba, chính quyền địa phương thời phong kiến cịn thực hiện chức năng tư
pháp vì trong xã hội phong kiến, hành pháp và tư pháp không tách bạch nhau mà
ln gắn liền với nhau, chính vì vậy mà chính quyền địa phương cũng có quyền xử

6

Đại học Luật Hà Nội (2012), Giáo trình Lí luận về Nhà nước và pháp luật, Nxb. Công an Nhân
dân, tr. 33.

Trang 8


kiện, giải quyết các tranh chấp trong phạm vi thẩm quyền của mình. Xã nào cũng có
pháp đình riêng do nhân vật quan trọng nhất trong xã chủ tọa 7.
Thứ tư, chính quyền địa phương quyết định sự tồn vong của nhà nước thể hiện
rõ nét nhất trong thời kỳ Bắc thuộc ở nước ta, trong suốt 1000 năm Bắc thuộc chính
quyền đơ hộ đã nắm giữ được cấp huyện nhưng không khống chế nổi cơ sở hạ tầng
của xã hội Việt cổ là những xóm làng, làng xã là nơi nổ ra các cuộc khởi nghĩa
chống lại ách thống trị của phong kiến phương Bắc. Người Việt mất nước nhưng
không mất làng8, từ làng mà lấy lại được nước.
Ngày nay với sự phát triển nhanh chóng của kinh tế thế giới và khu vực, hịa
bình và hợp tác phát triển là xu thế chung của nhân loại đã đặt ra nhiều thách thức
mới đối với chính quyền địa phương mà cụ thể là cơ cấu tổ chức và hoạt động phải
có sự thay đổi để phù hợp với bối cảnh mới nhưng khơng vì thế mà làm mất đi các
vai trị của chính quyền địa phương trong lịch sử, ngồi những vai trị truyền thống
thì chính quyền địa phương hiện nay cịn có những vai trị sau đây:
Thứ nhất, chính quyền địa phương thơng qua HĐND các cấp đại diện cho
nhân dân địa phương trong thực hiện quyền lực nhà nước vì khác với nhà nước
phong kiến, nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước của dân, do dân và vì dân, chính

vì lẽ đó mà quyền lực nhà nước phải thuộc về nhân dân, điều đó được ghi nhận lần
đầu tiên trong Hiến pháp 19469. Đại biểu HĐND do nhân dân địa phương trực tiếp
bầu đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương (Khoản 2, Điều 6
Luật TCCQĐP 2015).
Thứ hai, tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa
phương, quyết định các vấn đề của địa phương trong phạm vi luật định (Khoản 1,
Điều 112 Hiến pháp 2013). Chính quyền địa phương thơng qua các cơ quan, các cá
nhân có chức trách có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và
pháp luật tại địa phương, ban hành các văn bản dưới luật quyết định các vấn đề phát
triển kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục…và xử lí những sai phạm trong địa bàn
mình quản lí.
7

Theo Nguyễn Minh Tuấn thì: “Trước đời nhà Nguyễn vị chủ tịch pháp đình hàng xã thường là
vị Xã trưởng, vì trong thời kỳ này Xã trưởng là người có uy tín nhất trong xã. Nhưng tình hình này
đã thay đổi hẳn dưới triều Nguyễn kể từ năm 1802 trở đi đó là Tiên chỉ - đệ nhất kì mục là người
xét xử”.
Xem: Nguyễn Minh Tuấn, Làng xã xưa và nay,
truy cập ngày 10/6/2016.
8
Phan Huy Lê, Trần Quốc Vượng, Hà Văn Tấn, Lương Ninh, Lịch sử Việt Nam, tập 1, Nxb Đại
học và Trung học chuyên nghiệp Hà Nội năm 1983, tr.373.
9
Theo quy định tại Điều 1 Hiến Pháp 1946 thì: “Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà.
Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, khơng phân biệt nịi giống, gái
trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”.

Trang 9

Thứ ba, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương10 xuất
phát từ hoạt động của cơ quan nhà nước và các cá nhân có thẩm quyền ở địa
phương ln tiềm ẩn những tiêu cực, chính vì lẽ đó mà thơng qua hoạt động giám
sát của HĐND, Thường trực HĐND những sai phạm sớm được phát hiện và có biện
pháp xử lý kịp thời, đồng thời thông qua hoạt động giám sát mà việc tuân theo pháp
luật cũng được đảm bảo tốt hơn.
1.2. Khái quát về hồn cảnh của chính quyền nhà Nguyễn (1802 – 1884)
Được tin anh em nhà Tây Sơn bất hòa, phân chia đất nước để cai quản, tháng
9/1787, Nguyễn Ánh cùng một số tùy tướng từ Xiêm bí mật rút về Gia Định với
một lực lượng ngày càng đông, được sự giúp đỡ của nhân dân miền Nam, Nguyễn
Ánh lần lượt chiếm lại các vùng đất thuộc Gia Định và làm chủ toàn miền11.
Nguyễn Ánh lấy toàn bộ xứ Gia Định đặt làm bản doanh và bắt đầu tổ chức việc cai
trị12 trên cơ sở bộ máy chính quyền đã có từ thời các chúa Nguyễn trước đó.
Nhân cơ hội vua Quang Trung băng hà, Quang Toản mới 10 tuổi lên ngôi
chưa đủ sức cai quản đất nước, nội bộ triều Tây Sơn đang lục đục, Chúa Nguyễn
Ánh đã tăng cường các cuộc tấn công trả thù nhà Tây Sơn, giành lại chính quyền về
tay dịng họ. Cuộc chiến kéo dài đến năm 1801 thì Chúa Nguyễn Ánh chiếm lại
được Phú Xuân – nơi nhà Tây Sơn đóng đơ, Quang Toản phải bỏ chạy lên Lạng
Giang (Bắc Giang).
Tháng 6/1802, Chúa Nguyễn Ánh lên ngơi hồng đế, đặt niên hiệu là Gia
Long, tiếp tục thực hiện các cuộc tấn công ra bắc và đến cuối tháng 7/1802, đất
nước đã hoàn toàn thuộc về lực lượng của Vua Gia Long, triều Tây Sơn chấm dứt
sau 24 năm tồn tại.
Vua Gia Long lên nắm chính quyền trong một hoàn cảnh lịch sử hết sức phức
tạp và đầy rẫy những khó khăn. Mặc dù đất nước đã được thống nhất khi Vua
Quang Trung lên trị vì nhưng “hậu quả của một di sản lịch sử Đàng Trong – Đàng
Ngoài, thời các chúa của 3 miền cai quản của Bắc Bình Vương và trung ương hồng
đế thời Tây Sơn”13 với những khác biệt về kinh tế, văn hóa, chính trị chưa được giải
quyết triệt để trong thời gian tồn tại ngắn ngủi của Vương triều Tây Sơn là một
trong những lí do khiến Vua Gia Long chưa thể cai trị dưới hình thức tập quyền

10

Thẩm quyền này của HĐND và Thường trực HĐND được quy định tại điểm a, b, Khoản 1, Điều
5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.
11
Xem: Nhóm trí thức việt (2013), Các bậc vĩ nhân trong lịch sử lập quốc Việt Nam, Nxb.Lao
động, tr.201.
12
Xem: Nhóm trí thức Việt, tlđd, tr.201.
13
Đỗ Bang (1998), Khảo cứu kinh tế và tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn; một số vấn đề đặt
ra hiện nay, Nxb. Thuận Hóa, tr.141.

Trang 10


tuyệt đối được mà cần phải có thời gian để ổn định tình hình chính trị - xã hội, thu
phục lịng dân, từng bước hồn thiện về tổ chức bộ máy cai trị.
Mặc dù giành được thắng lợi nhưng Vua Gia Long không nhận được nhiều sự
ủng hộ và cảm phục từ quần chúng, nhất là ở Bắc Hà trong tư tưởng của các quan
đại thần nhà Lê và người dân thì “Bắc Hà là nước cũ của nhà Lê, còn họ Nguyễn chỉ
là kẻ tiếm quyền”14 và còn nhiều lần cầu cứu ngoại bang đem quân xâm lược đất
nước, trong khi đó nhà Tây Sơn đã có cơng rất lớn trong việc thống nhất quốc gia,
xóa bỏ ranh giới chia cắt hai đàng, thu giang sơn về một mối nên được người dân
ủng hộ và tin theo. Tại Gia Định, mặc dù nhà Nguyễn nhận được sự ủng hộ ít nhiều
từ nhân dân xuất phát từ việc đây là nơi dấy nghiệp của các chúa Nguyễn và chính
sách thân dân của các chúa trong quá trình khẩn hoang, tuy nhiên đất Gia Định mới
được khai phá tính đến thời điểm Vua Gia Long lên ngôi chỉ hơn 100 năm, với
thành phần dân cư phức tạp, trải qua nhiều biến động nên ở buổi đầu triều đình
trung ương cần phải cân nhắc khi chọn cách thức cai trị.

Ngoài ra, nhà Nguyễn lên nắm chính quyền một phần nhận được giúp đỡ từ
Pháp, ngay từ năm 1777 Bá Đa Lộc đã gặp và giúp đỡ Nguyễn Ánh chạy thoát khỏi
cuộc truy đuổi của quân Tây Sơn. Khi trở về cầu cứu Xiêm, Nguyễn Ánh đã giao
thư và Hoàng tử Cảnh cho Bá Đa Lộc nhờ giúp15, mặc dù cách mạng Pháp bùng nổ
đã làm cho Pháp không thể can thiệp vào Việt Nam sớm nhưng sự giúp đỡ về tài
chính, vũ khí, binh lính của Pháp đối với Nguyễn Ánh là rất lớn, chính vì lẽ đó mà
chính quyền thời buổi đầu được thiết lập theo mơ hình nào cũng phải được đặt trong
mối quan hệ với Pháp và chịu ảnh hưởng ít nhiều từ Pháp16.
Tuy đối mặt với nhiều khó khăn nhưng trong suốt giai đoạn trị vì của Vua Gia
Long và sau đó là Vua Minh Mạng, các vua đã thực hiện nhiều chính sách nhằm
khuyến khích phát triển kinh tế, ổn định đời sống người dân, nhờ đó mà tình hình
chính trị - xã hội có phần ổn định, kinh tế có bước phát triển mới, lúa gạo sản xuất
ra ngày một nhiều, nhiều ngành công nghiệp mới bắt đầu xuất hiện và phát triển mà
tiêu biểu là công nghiệp khai mỏ17 đã đưa triều đại trở thành một trong những quốc
gia phát triển trong khu vực.

14

Nguyễn Thị Thúy (2010), Một số hệ luận rút ra từ kinh nghiệm tổ chức chính quyền đầu thời
Nguyễn, Tạp chí Khoa học ĐHQG Hà Nội, số 26, tr.55.
15
Xem: Trương Hữu Quýnh (2010), Đại cương lịch sử Việt Nam, tập 1, Nxb.Giáo dục Việt Nam,
tr.435.
16
Xem: Nguyễn Thị Thúy, tlđd, tr.56.
17
Xem: Nguyễn Quang Ngọc (2007), Đại cương lịch sử Việt Nam, Nxb. Giáo dục, tr.194.

Trang 11

Về mặt tổ chức bộ máy nhà nước, để đảm bảo uy quyền tuyệt đối cho nhà vua
và dòng họ cai trị, vua Gia Long cho đặt lệ tứ bất18 “nhằm hạn chế sự phân chia
quyền lực: không lập Tể tướng (đã thực hiện từ thời Lê Thánh Tông thế kỉ XV);
khơng lập Hồng hậu (trừ hai Vua Gia Long; Bảo Đại); không lập Thái tử (không
phong vương; tước Công Hầu, triều Nguyễn cũng rất hạn chế phong); không lập
Trạng ngun (thi đình khơng lấy Trạng ngun) 19” đã khẳng định rằng nhà Nguyễn
đã đi những bước đầu tiên hết sức thận trọng trên con đường tiến tới xây dựng một
nhà nước quân chủ tập quyền và “Vua Gia Long chính là người đặt nền móng cho
q trình xây dựng hệ thống chính quyền trong cả nước dưới hình thức quân chủ
chuyên chế”20.
Để tăng cường quyền lực cho trung ương, Vua Minh Mạng đã hạn chế đến
mức tối đa vai trị của Cơng đồng, Hội nghị đình thần chỉ cịn đóng vai trị là cơ
quan cơng nghị tối cao cho Hoàng đế xem xét trước khi ra quyết định 21. Năm 1820
nhà vua cho đặt Văn thư phòng, đến năm 1822, Hàn lâm viện được thành lập nhằm
tách chức năng soạn thảo văn bản ra khỏi Văn thư phòng đảm nhiệm chức năng
soạn thảo các văn bản hành chính của nhà vua. Đặc biệt, do yêu cầu phát triển ngày
càng cao của nền hành chính, năm 1829, Vua Minh Mạng cho thành lập Nội các
thay cho Văn thư phòng, nhằm phục vụ đắc lực cho một cơ chế tập quyền triệt để ở
kinh đơ, đây là cơ quan có một thực quyền lớn, đảm nhiệm chức năng giám sát cả 6
Bộ và các cơ quan ngang Bộ22.
Một khó khăn lớn về chính trị của nhà Nguyễn là xây dựng chính quyền địa
phương23. Trong 24 năm tồn tại, chính quyền địa phương của Vương triều Tây Sơn
vẫn được tổ chức một cách khá đơn giản, các đơn vị hành chính ở địa phương về cơ
bản vẫn giữ như cũ. Trấn do Trấn thủ là quan võ đứng đầu, giúp việc có Hiệp trấn là
quan văn. Các huyện đều đặt 2 chức văn phân tri và võ phân suất trông coi. Tổng có
Tổng trưởng, xã có Xã trưởng24 điều đó cho thấy việc quản lí hành chính ở địa
phương trước khi Vua Gia Long lên nắm chính quyền rất lỏng lẻo.
Trong quá trình phát triển, chính quyền địa phương thời Vua Gia Long và
những năm đầu Vua Minh Mạng trị vì có những thay đổi nhất định nhưng về cơ bản

18

Huỳnh Công Bá (2011), Lịch sử Việt Nam cổ trung đại, Nxb Thuận Hóa, tr.913.
Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2014), Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb.
Hồng Đức, tr.348.
20
Trần Thị Thu Hoài (2015), Sự biến đổi chính trị ở Việt Nam từ năm 1858 đến năm 1945, Nxb.
Chính trị Quốc gia năm 2015, tr.34.
21
Đỗ Bang, tlđd, tr.112.
22
Xem: Đỗ Bang, tlđd, tr.113.
23
Trương Hữu Quýnh, sđd, tr.439.
24
Trương Hữu Quýnh, sđd, tr.429.
19

Trang 12


là mơ hình tạm thời, “q độ” để giải quyết những khó khăn trước mắt trong bối
cảnh chính trị và xã hội còn nhiều bất ổn, nên chưa giúp cho triều đình trung ương
tập quyền mạnh mẽ và có thể cai trị hiệu quả. Sau một thời gian hoạt động, bộ máy
chính quyền địa phương tỏ ra lỗi thời, lạc hậu, lâm vào tình trạng khủng hoảng trầm
trọng, vấn đề phải thiết lập một bộ máy chính quyền địa phương mới trở thành yêu
cầu bức thiết hơn bao giờ hết.
Để giải quyết những yếu kém của mơ hình chính quyền địa phương đang áp
dụng, trong hai năm 1831 và 1832, Vua Minh Mạng đã tiến hành một cuộc cải cách
hành chính lớn trên quy mơ tồn quốc nhằm nhất thể hóa các đơn vị hành chính,

xóa bỏ hình thức cai trị trung ương tản quyền, bãi bỏ chức Tổng trấn, chia cả nước
thành các tỉnh do triều đình trực tiếp quản lí, nhằm tập trung mọi quyền lực cao nhất
vào nhà nước trung ương đứng đầu là Hồng đế. Vì lý do đó tổ chức chính quyền
địa phương triều Nguyễn được chia thành 2 giai đoạn phát triển chính: giai đoạn
đầu từ năm 1802 đến năm 1830 (giai đoạn trước cải cách của Vua Minh Mạng) và
giai đoạn từ sau cải cách của Vua Minh Mạng (từ năm 1831 đến năm 1884) – Đề tài
nghiên cứu cũng tìm hiểu về chính quyền địa phương triều Nguyễn theo cách phân
chia này.
1.3.

Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830

(giai đoạn trước cải cách của Vua Minh Mạng)
1.3.1. Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương triều
Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830
1.3.1.1.

Cấp thành

Thành là cấp hành chính cao nhất ở địa phương trong giai đoạn này, đây là cấp
hành chính lần đầu tiên xuất hiện ở nước ta và tồn tại trong giai đoạn Vua Gia Long
và Vua Minh Mạng trị vì, chính thức bị xóa bỏ vào năm 1832 sau cuộc cải cách của
Vua Minh Mạng.
Năm 1802, sau khi giành lại chính quyền từ tay nhà Tây Sơn, Vua Gia Long
đã nhanh chóng cho lập Bắc thành, lấy Nguyễn Văn Thành làm Tổng trấn xuất phát
từ việc “đất Bắc Hà vừa dẹp yên, dân vật đều mới, mà thành Thăng Long lại là nơi
quan trọng của Bắc Hà cần có trọng thần để trấn giữ mới yên được”25. Đồng thời,
xuất phát từ tình hình chính trị ở Bắc Hà rất phức tạp nên triều đình trung ương cần
phải can thiệp sớm.
Riêng tại Gia Định, trước khi lên ngôi, năm 1800 Chúa Nguyễn Ánh cho đổi

phủ Gia Định thành trấn Gia Định đứng đầu là Lưu trấn, đơn vị hành chính doanh
25

Quốc sử quán triều Nguyễn (1963), Đại Nam thực lục chính biên, tập III, NXb. Sử học, Hà Nội,
tr.80.

Trang 13


về cơ bản vẫn theo cách thức tổ chức của các chúa Nguyễn, đứng đầu là Lưu thủ,
giúp việc có Cai bạ, Ký lục26. Bên cạnh đó, nhà Nguyễn cịn cho đặt ty Xá sai và ty
Tướng thần để quản lí vùng đất phía Nam đến năm 1804 thì đổi thành Tả thừa ty và
Hữu thừa ty với bốn phòng giúp việc là Hộ, Binh, Hình, Cơng27. Năm 1808 chính
thức thành lập Gia Định thành, lấy Nguyễn Văn Nhân làm Tổng trấn, Trương Tấn
Bửu làm Phó Tổng trấn28.
Cấp thành có một vai trị quan trọng đối với chính quyền trung ương trong giai
đoạn này, là sợi dây liên kết giữa triều đình trung ương và chính quyền địa phương.
Thơng qua hoạt động của cấp hành chính này triều đình trung ương mới có thể nắm
bắt được tình hình của từng địa phương cụ thể, “nhờ đó mà mối quan hệ giữa chính
quyền trung ương và các địa phương được chặt chẽ hơn”29.
Cả nước được chia thành 2 thành, Bắc thành quản lí 11 trấn gồm 5 vùng nội
trấn và 6 vùng ngoại trấn, Gia Định thành quản lí 5 trấn, triều đình trung ương chỉ
trực tiếp quản lý 4 trực doanh cùng 7 cơ trấn, các trực doanh và cơ trấn mà triều
đình trực tiếp quản lí có tầm ảnh hưởng rất lớn đến vận mệnh kinh đô.
Đứng đầu mỗi thành là chức quan Tổng trấn (là võ quan cao cấp) 30 có quyền
hạn rất lớn, “được vua ban cho sắc ấn, lấy 11 trấn nội ngoại đều lệ thuộc, phàm
những việc cất bãi quan lại, xét quyết kiện tụng đều tùy tiện mà làm rồi sau mới
tâu”31, mặc dù về ngun tắc thì nhà vua ủy hết cơng việc ở hai thành cho quan
Tổng trấn nhưng vẫn có quyền can thiệp thông qua việc quy định mỗi tháng một lần
đóng thành tập trình lên cho vua những quyết định mà Tổng trấn đã ban hành 32, đây

chính là biểu hiện rõ nét của hình thức cai trị trung ương tản quyền ở buổi đầu triều
Nguyễn.
Giúp việc cho Tổng trấn có Hiệp tổng trấn và Tham hiệp tổng trấn (quan văn)
với 3 Tào giúp việc phục trách công việc của 6 Bộ33: Tào Hộ, kiêm phụ trách phịng
Cơng và Cục tạo tác, Tào Binh kiêm phịng Lại và Tào Hình kiêm phòng Lễ. “Các

26

Nguyễn Ngọc Phúc (2010), Tổ chức Bộ máy quản lý hành chính Nam Bộ nửa đầu thế kỉ XIX: Từ
Gia Định thành đến Nam Kỳ lục tỉnh, Tạp chí Nghiên cứu lịch sử, số 2, tr.21.
27
Xem: Nội các triều Nguyễn (1993), Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, Nxb. Thuận Hóa,
tr.257.
28
Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn (1964), Đại Nam thực lục chính biên, tập IV, Nxb. Khoa học
xã hội, tr.161.
29
Nguyễn Thị Thúy, tlđd, tr.57.
30
Xem: Học viện Hành chính quốc gia (2013), Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam,
sđd, Nxb. Khoa học kỹ thuật, tr.241.
31
Đại Nam thực lục chính biên, tập III, tlđd, tr.80.
32
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.483.
33
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.267.

Trang 14

cơ quan nói trên hình thành xung quanh chức Tổng trấn như một thứ triều đình thu
nhỏ, tuy nhiên vẫn phải phục tùng đối với triều đình trung ương”34, cụ thể như sau:
- Hộ Tào: Giúp Tổng trấn quản lý các nguồn thu chi tài chính, thuế, quản lý
dân đinh, ruộng đất, kiêm quản lí tài sản nhà nước và các cơng trình cơng
cộng.
- Binh Tào: Tuyển mộ, rèn luyện binh lính, quản lý binh khí, chịu trách
nhiệm thi hành các lễ nghi.
- Hình Tào: Phụ trách tư pháp xét xử, giám sát hoạt động của chính quyền,
quản lí đội ngũ quan lại35...
Đứng đầu mỗi Tào là chức Thị lang, giúp việc cho các Tào có Tả thừa ty và
Hữu thừa ty, hai thừa ty chia làm 6 phòng. Theo đó, ty Tả thừa phụ trách các cơng
việc thuộc Lại phịng, Binh phịng và Hình phịng; ty Hữu thừa phụ trách các cơng
việc thuộc Hộ phịng, Lễ phịng và Cơng phòng; đứng đầu mỗi phòng là chức Câu
kê, giúp việc có Cai hợp, Thủ hợp, Bản ty. Chức Câu kê ở hai thừa ty tòng thất
phẩm, chức Thủ hợp tòng bát phẩm, chức Bản ty tòng cửu phẩm36.
Về nguyên tắc, cách thức tổ chức như trên được duy trì đến trước cuộc cải
cách của Vua Minh Mạng, tuy nhiên do nhu cầu của cơng tác quản lí nên Vua Gia
Long và Vua Minh Mạng có sự điều chỉnh theo hướng đặt thêm một số cơ quan để
giải quyết các công việc phát sinh ở hai thành như năm 1809, Vua Gia Long cho đặt
ở Bắc thành một chức Cai án Hình Tào, một chức Tri bạ Binh Tào; năm 1813 đặt ty
Thư tả ở Bắc thành chọn những người viết tốt để sung bổ; năm 1814 đặt Phủ Tào,
Ký lục Tào, Tài phó Tào ở cả hai thành, đặt thêm Lương y ty để coi việc thuốc men
và chữa bệnh; đặt thêm Chiêm hậu ty ở Bắc thành; hoặc năm 1821 Vua Minh Mạng
nâng phẩm hàm của Cai hợp lên chánh bát phẩm, Thủ hợp hàm chánh cửu phẩm thư
lại 37...
1.3.1.2.

Cấp trấn – dinh

Trấn – dinh là cấp hành chính trung gian, lệ thuộc và trực tiếp làm việc với cấp
thành, đây là cấp hành chính cao nhất trong tổ chức chính quyền địa phương thời kỳ
các chúa Nguyễn ở Đàng Trong38 và được duy trì đến trước khi Vua Minh Mạng
tiến hành cuộc cải cách hành chính.
34

Huỳnh Cơng Bá, sđd , tr.916.
Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.375.
36
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.257.
37
Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.258.
38
Theo Phan Thanh Hải thì:“Sau khi kế vị Nguyễn Hồng, Chúa Nguyễn Phúc Nguyên thiết lập
một bộ máy cai trị ở vùng đất mới theo xu hướng một chính quyền riêng độc lập với Đàng ngồi. Ở
các địa phương thì chia làm các dinh trấn, quản các phủ, huyện; cấp thấp nhất là xã, thuộc”. Xem
35

Trang 15


Mặc dù là một cấp hành chính đã tồn tại trước khi nhà Nguyễn lên nắm quyền
nhưng cấp trấn – dinh có tên gọi khơng thống nhất như trấn, dinh, phủ, đạo. Năm
1827 nhà Nguyễn thống nhất tên gọi thành cấp trấn.
Từ năm 1830 Bắc thành có 11 trấn (5 nội trấn và 6 vùng ngoại trấn), 1 phủ
Phụng Thiên, sau đó đổi thành phủ Hồi Đức; Gia Định thành có 5 trấn, triều đình
trung ương trực tiếp quản lí 11 trấn và 1 phủ Thừa Thiên nâng tổng số trấn trên cả
nước lên con số 27.
Về tổ chức bộ máy cấp trấn - dinh: Đứng đầu mỗi trấn là chức Trấn thủ (quan
võ), hàm nhị phẩm, giúp việc cho các Trấn thủ là các Hiệp trấn (chánh tam phẩm)

và Tham hiệp (chánh tứ phẩm) đều là quan văn39. Mỗi trấn – dinh đều có hai ty là
Tả thừa ty và Hữu thừa ty. Đứng đầu mỗi ty là chức Thơng phán và Kinh lịch. Tả
thừa ty quản lí các cơng việc thuộc Lại phịng, Binh phịng, Hình phịng; Hữu thừa
ty quản lí các cơng việc thuộc Hộ phịng, Lễ phịng, Cơng phịng; thuộc viên gồm
có: Câu kê, Cai hợp, Thủ hợp, Thư lại.
Cấp trấn – dinh nhận chỉ thị ở hai thành và thi hành các mệnh lệnh từ cấp
thành truyền xuống. Trên thực tế, “việc thu thuế, tuyển binh, sưu dịch các thành
nhận chỉ tiêu với Triều đình Trung ương sau đó tự phân bổ cho các trấn để điều
động”40, với những nhiệm vụ trên đây đã phần nào cho thấy bộ máy cấp trấn – dinh
thời Nguyễn mang nặng tính hành chính - quân sự nhưng lại phù hợp với tình hình
chính trị đương thời41.
1.3.1.3.

Cấp phủ - huyện – châu

Phủ - huyện – châu là cấp hành chính đã từng tồn tại ở những triều đại phong
kiến trước đó. Dưới Triều Lý, Trần, Hồ cấp hành chính này chịu sự phụ thuộc vào
cấp lộ; thời Lê Sơ thì cấp phủ cao hơn cấp huyện – châu và là cấp trung gian giữa
huyện – châu với cấp đạo, cấp huyện – châu lệ thuộc vào cấp hành chính phủ và
làm việc trực tiếp với cấp phủ.
Dưới thời Nguyễn trong giai đoạn này, phủ - huyện – châu là cấp hành chính
trung gian giữa cấp trấn – dinh và cấp hành chính cơ sở tổng – xã . Đây là cấp hành
chính trực tiếp làm việc với cấp hành chính cơ sở.
Thơng thường cấp hành chính châu được đặt ở những vùng rừng núi sơn cước
như Mường Vang, Na Bí, Ba Lan, Mường Bơng… Huyện là đơn vị hành chính đặt
ở vùng đồng bằng nhưng cũng có một số huyện được đặt ở miền núi và có tất cả 7
thêm: Nguyễn Quang Trung Tiến (chủ biên) (2010), Văn hóa, lịch sử Huế qua góc nhìn làng xã
phụ cận và quan hệ với bên ngồi, Nxb. Thuận Hóa, tr. 348.
39
Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.139.

40
Đỗ Bang, tlđd, tr.148.
41
Xem: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.376.

Trang 16


huyện như vậy42. Phủ có thể được đặt ở cả miền núi và đồng bằng có nhiệm vụ quản
lý một số huyện hoặc một số châu, có phủ vừa quản lý cả huyện và châu, chẳng hạn
như 2 phủ Trấn Man, Trấn Ninh quản lý 11 huyện; 3 phủ Lạc Biên, Trấn Tĩnh, Trấn
Biên quản lý 12 châu và cả 9 huyện và thông thường những trường hợp phủ quản cả
huyện và châu là do cơng việc ít43.
Riêng ở vùng Nam Hà (từ Quảng Bình trở vào Nam) việc đặt cấp hành chính
phủ có khác. Có nơi đặt phủ để quản lí các huyện, châu nhưng cũng có những
trường hợp trấn – dinh quản lý trực tiếp các châu, huyện44.
Đứng đầu mỗi phủ là chức Tri phủ tòng lục phẩm, đứng đầu huyện là chức Tri
huyện tòng thất phẩm. Tuy nhiên, những trường hợp huyện đặt ở miền núi thì đứng
đầu là chức Thổ Tri huyện chánh cửu phẩm, châu đặt ở miền núi thì đứng đầu là
chức Thổ Tri châu chánh cửu phẩm và đều là thổ quan theo chế độ thế tập chứ
không phải bổ nhiệm45 đến năm 1828 thì chế độ này bị bãi bỏ.
Riêng hai phủ Phụng Thiên (năm 1805 đổi thành phủ Hoài Đức) và phủ Thừa
Thiên do có tầm quan trọng đặc biệt đối với kinh đơ nên chế độ quan chức có khác
với các phủ thường là đặt chức Đề đốc phủ và Phủ dỗn có hàm chánh tam phẩm và
Phủ thừa có hàm chánh tứ phẩm cai quản46. Đặc biệt do phủ Tơn Nhân là đất hồng
tộc nên cơ cấu tổ chức chặt chẽ gồm nhiều quan chức hơn và đều lấy người trong
tôn thất để sung bổ47…
Theo lời Dụ năm 1822 của Vua Minh Mạng thì nhiệm vụ của quan Tri châu,
Tri huyện là: “Dụ cho các viên Tri châu, Tri huyện đều phải đốc thúc tiền lương,
làm việc sai dịch; cho việc vỗ về thuế khóa, quy về một nơi để tiện cho dân”48.

Bộ máy giúp việc cho các phủ, huyện có 1 Lại mục, Thơng lại (số lượng tùy
thuộc vào lượng cơng việc của phủ, huyện, có thể dao động từ 4 đến 8 thơng lại)49,
6 Chính sai và 50 lính lệ phục dịch50 có nhiệm vụ hỗ trợ các Tri phủ, Tri huyện
quản lí làng xã, giáo hóa dân chúng, giữ gìn an ninh trật tự địa phương 51.
1.3.1.4.

Cấp tổng - xã

42

Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.222, 223.
Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.223.
44
Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.248.
45
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.223.
46
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.129.
47
Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.41.
48
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.254.
49
Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.231.
50
Xem: Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.249.
51
Xem: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.376.
43

Trang 17


Tổng khơng phải là một cấp chính quyền mà là khâu trung gian giữa huyện –
châu với cấp cơ sở (làng xã), chỉ xuất hiện dưới thời Nguyễn và duy trì xun suốt
trong tổ chức chính quyền địa phương nhà Nguyễn.
Mặc dù khơng phải là một cấp chính quyền nhưng tổng đóng vai trị khá quan
trọng. “Tổng là cánh tay vươn dài của cấp phủ - huyện – châu đến làng xã, là một
trong những biện pháp để triều Nguyễn kiểm soát, can thiệp sâu hơn đến làng xã cổ
truyền với hai mục tiêu chính là thu thuế và thực hiện an ninh xã hội”52.
Phàm tổng nào số đinh từ 5.000 người trở lên, số điền từ 1.000 mẫu trở lên,
mà cơng việc bận nhiều và tổng nào có đường đi từ 2, 3 ngày hoặc 4, 5 ngày, thì
mỗi tổng đặt một Cai tổng, một Phó tổng cịn thì chỉ đặt một Cai tổng53. Với cách
thức quy định như trên, có thể khẳng định rằng việc tổ chức nhân sự ở mỗi tổng phụ
thuộc vào các yếu tố dân cư, số ruộng đất mà tổng quản và khoảng cách giữa tổng
với cấp hành chính phủ, huyện và cấp xã, chức Cai tổng bắt buộc phải có ở mỗi
tổng nhưng chức Phó Cai tổng có thể khơng có ở các tổng dân số ít, cơng việc ít,
gần với cấp phủ, huyện và cấp xã.
Cai tổng được quan phủ, huyện chọn từ chức Lý trưởng với tiêu chuẩn phải là
người chăm chỉ, có thể được việc, tâu lên quan trấn cấp văn bằng và mộc triện cho
hoạt động. Chức quan Cai tổng có nhiệm vụ tn theo sự sai phái cơng việc của
viên Tri châu, Tri huyện54, đến kì binh lương thì thu thuế đúng hạn, có giặc trộm lén
lút thì hợp sức nã bắt, hoặc có cường hào cản trở thì cũng phải vạch rõ để trị tội, có
kẻ điêu ngoa, gian dối thì trừng trị để cho thuế khóa xong đủ, địa phương yên ổn,
dân không bị tổn hại và không bị phiền nhiễu55.
Giúp việc cho Cai tổng là Phó Cai tổng, chức danh này cũng phải được quan
trấn cấp bằng mới được làm việc theo lệ chọn bầu ngoại ủy Phó tổng56.
Như vậy bộ máy hành chính của tổng thời Nguyễn giai đoạn này được tổ chức
gồm hai chức danh chính là Cai tổng và Phó Cai tổng, đều khơng phải là cơng chức
nhà nước, có nhiệm vụ quản lí một vài xã và thực hiện các cơng việc của cấp trên

giao phó, được nhà nước khá biệt đãi, “Cai tổng được cấp hằng tháng 1 quan tiền và
một phương gạo, tước hàm có thể được thăng lên đến tòng bát phẩm”57, làm việc đủ

52

Đỗ Bang, tlđd, tr.152.
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.236.
54
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.255.
55
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.255.
56
Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.255.
57
Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.250.
53

Trang 18


ba năm, quan ở doanh trấn xét là người chăm chỉ, được việc sẽ được xem xét cho
tiếp tục đảm nhiệm chức vụ58.
Dưới tổng là đơn vị hành chính xã – đơn vị hành chính thấp nhất trong tổ chức
bộ máy nhà nước thời Nguyễn và nhiều nhà nước phong kiến trước đó.
Vai trị của cấp hành chính xã đã được vua Gia Long khẳng định từ lúc mới
lên ngôi: “Nước ta là do hợp các làng lại mà thành. Từ làng mà đến nước, dạy dân
nên tục, vương chính lấy làng làm trước” 59. Cấp hành chính xã là nơi cung cấp cho
đất nước nguồn nhân lực, vật lực và tài lực. “Sự tồn tại khá bền vững của tổ chức
chính quyền cấp xã là một biểu trưng quyền lực chính trị thực sự của người dân
Việt”60.

Từ năm 1802 - 1828, đứng đầu cấp xã là chức Xã trưởng, chức này do dân
bầu, tùy vào vị trí và dân số của từng xã mà có thể có từ 1 đến 5 Xã trưởng. Việc
bầu chức Xã trưởng do người dân tự tiến hành, thiếu sự kiểm soát của nhà nước đã
tạo điều kiện cho nạn cường hào trỗi dậy61. Năm 1828, Vua Minh Mạng bỏ chức
Xã trưởng thay bằng chức Lý trưởng và quy định mỗi xã chỉ đặt một Lý trưởng, xã
dưới 150 đinh thì lấy 1 Phó Lý trưởng, trên 150 đinh thì lấy 2 Phó Lý trưởng. Lý
trưởng phải là người “vật lực, cần cán, phải do dân làng đồng tình bầu cử, phủ
huyện xem kỹ lại rồi báo lên trên để cấp văn bằng, “mộc triện”, làm việc được 3
năm xét ra giỏi giang thì tâu xin khen thưởng, người nào hèn kém, tham ô thì cách
đi62.
Đồng thời, theo định lệ tháng 7/1828 thì việc tổ chức bầu cử chức Lý trưởng
do quan Cai tổng chủ trì. Dưới sự chủ trì của Cai tổng dân làng sẽ tiến hành bầu ra
chức danh này, sau khi dân làng bầu được người xứng đáng thì Cai tổng sẽ dẫn
người vừa được bầu lên quan phủ, quan huyện để xét kỹ lại tư cách, nếu đúng
người, đúng tư cách thì cấp mộc triện và văn bằng cho hoạt động63.
Các tiêu chuẩn để xét tư cách chức Lý trưởng được xác định theo điều lệ đặt
chức danh này bởi theo Đại Nam thực lục thì “Trấn thần Nghệ An tâu rằng từ trước
đến nay chức Xã trưởng trong trấn, hạt thường tự dân đặt riêng, không báo cáo cho
58

Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.256, 276.
Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.259.
60
Trần Thị Thu Hoài, sđd, tr.35.
61
Theo Đại Nam thực lục chính biên thì: “Bọn cường hào ở Bắc thành hiếp tróc dân làng khi bầu
Xã trưởng, đem đồng đảng ra để tiện làm việc gian, hoặc giao cho người hèn nhát để tiện việc sai
khiến. Đến lúc gặp các việc quan, thuế khố, binh đao thì tạ sự mà chia nhau, lại cịn xúi giục bình
dân ẩn giấu kẻ gian… Đến khi sinh kiện tụng, bọn cường hào vẫn khơn ngoan mà thốt lưới pháp
luật”, đây là nguyên nhân chính dẫn đến việc Minh mạng thay chức Xã trưởng bằng chức Lý

trưởng. Xem thêm: Đại Nam thực lục chính biên (1964), tập IX, Nxb. Khoa học, tr.84, 85.
62
Xem: Đại Nam thực lục chính biên, tập IX, tlđd, tr.104, 105.
63
Xem: Đại Nam thực lục chính biên, tập IX, tlđd, tr.85.
59

Trang 19