Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 thực trạng và phướng hướng hoàn thiện

1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 và luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân năm 2004: Thực trạng và phƣớng
hƣớng hoàn thiện

Người hướng dẫn khoa học: ThS. Dƣơng Hồng Thị Phi Phi
Học viên: Nguyễn Thị Thanh Thảo

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, 2014


2

MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU
CHƢƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH
CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008
VÀ LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN NĂM 2004
1.1. Lịch sử hình thành các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật ......................................................................................... 1
1.2. Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản ............................................................. 3
1.2.1. Quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật ......................................................................... 3

1.2.2. Quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật ............................................................................................................................ 6
1.2.3. Quy định về vấn đề hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm
pháp luật .................................................................................................................. 9
1.2.4. Quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ........... 11
1.3. Một số thành tựu đã đạt đƣợc của Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản ............................................... 12
1.4. Những hạn chế, bất cập của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 ................................................................................... 14
1.4.1. Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật .................................................. 14
1.4.2. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật .............................. 18
1.4.3. Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật................. 23
1.4.4. Về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật..................................................... 29
1.4.5. Về việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp
lý của văn bản quy phạm pháp luật ........................................................................ 33
CHƢƠNG 2. NHỮNG PHƢƠNG HƢỚNG ĐỀ HOÀN THIỆN LUẬT BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008 VÀ LUẬT BAN


3
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN,
ỦY BAN NHÂN DÂN NĂM 2004
2.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân, Hội đồng nhân dân năm 2004 ................................................................................ 38
2.2. Những phƣơng hƣớng cụ thể để hoàn thiện Luật Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân năm 2004 .................................................. 43

2.2.1. Phải ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới)
trên cơ sở thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Hội
đồng nhân dân năm 2004........................................................................................ 43
2.2.2. Hoàn thiện về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ............................... 44
2.2.3. Hoàn thiện quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật .................................................................................................................. 47
2.2.4. Hồn thiện quy định về quy trình ban hành văn bản quy phạm ................ 51
2.2.5. Hoàn thiện quy định về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật ........... 56
2.2.6. Hoàn thiện các quy định pháp luật khác trong Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật (mới) ................................................................................ 58
2.3. Dự kiến bố cục Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới)................... 60
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.


4


5
LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động cơ bản nhất
của Nhà nước, bao gồm quyền ban hành pháp luật, quyền tổ chức thi hành pháp luật
và quyền bảo vệ pháp luật. Thực hiện quyền ban hành pháp luật, trước hết là xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, sẽ tạo điều kiện và tiền đề cho công
tác thực thi và bảo vệ pháp luật diễn ra khả thi và đạt hiệu quả cao hơn.
Nhằm tạo cơ sở pháp lý để thực hiện quyền ban hành pháp luật, cụ thể là
hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà
nước, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên được Quốc hội ban

hành năm 1996 (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 1997; sửa đổi, bổ sung một số
điều bằng Luật số 02/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002). Đến ngày 03 tháng
6 năm 2008, trên cơ sở sửa đổi và bổ sung toàn diện, Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008 ra đời thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002). Bên cạnh đó, nhằm đáp ứng yêu cầu
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở cấp địa phương, Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã được Quốc hội
thông qua vào ngày 03 tháng 12 năm 2004 (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 4 năm
2005).
Như vậy, sự ra đời của hai Luật trên đã tạo cơ sơ pháp lý cho việc xây dựng
hệ thống pháp luật thống nhất từ trung ương đến địa phương, đưa công tác xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật vào nền nếp, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật. Song, bên cạnh những thành tựu nhất định kể từ thời điểm ra đời về số
lượng, chất lượng, hình thức văn bản quy phạm pháp luật và kỹ thuật lập pháp, việc
tồn tại song song hai Luật cùng điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật ngày càng bộc lộ nhiều điểm hạn chế và mâu thuẫn. Điều này
ảnh hưởng đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật, gây lúng túng cho cả các cơ
quan nhà nước, chủ thể có thẩm quyền trong xây dựng pháp luật cũng như các chủ
thể thi hành pháp luật dẫn đến hiệu quả thực thi pháp luật khơng cao. Do đó, thể
theo quan điểm chỉ đạo về chủ trương hoàn thiện thể chế tại Báo cáo chính trị của
Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá X tại Đại hội XI của Đảng, Nghị quyết số 48
- NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật
đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cùng với hoạt động hoàn thiện thể chế
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang được nước ta tiến hành
trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng một Luật chung điều chỉnh hoạt động xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho tất cả các chủ thể có


6
thẩm quyền từ trung ương đến địa phương là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực

tiễn. Theo đó, định hướng hoàn thiện là thay thế hai Luật về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật hiện hành bằng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới).
Nhận thức được tầm quan trọng của yêu cầu này, Tác giả đã lựa chọn đề tài
“Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004:
Thực trạng và phương hướng hoàn thiện” để làm luận văn tốt nghiệp.
Với việc nghiên cứu một cách nghiêm túc cũng như việc đưa ra các giải pháp
trong luận văn, tác giả mong muốn góp một phần nhỏ trong cơng tác hồn thiện
pháp luật nước nhà.
2. Mục đích nghiên cứu, đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu: làm sáng tỏ thực trạng thực hiện Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004; phân tích sự cần thiết phải
ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới) và đưa ra định hướng
hoàn thiện các bất cập, hạn chế trong các quy định pháp luật của hai Luật hiện hành.
Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: Nghị quyết Đại hội Đảng và
các Nghị quyết của Bộ Chính trị về định hướng xây dựng hệ thống pháp luật Việt
Nam, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về công tác xây dựng và ban hành
VBQPPL, các báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân năm 2004 và các bài viết trên các tạp chí chun ngành pháp luật
có liên quan.
3. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả sử dụng hầu hết các phương pháp nghiên
cứu chung của ngành khoa học pháp lý từ phân tích, tổng hợp đến chứng minh và so
sánh, dựa trên phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa
Mác - Lênin.
4. Bố cục của luận văn
Bố cục của luận văn bao gồm:
Lời mở đầu

Hai chương:
Chương 1. Một số vấn đề chung về thực trạng quy định của Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004.


7
Chương 2. Những phương hướng hoàn thiện quy định của Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004.
Kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo.


8
CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA LUẬT
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008 VÀ LUẬT
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN NĂM 2004
1.1. Lịch sử hình thành các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Ở nước ta, đến trước năm 1996, quy định pháp luật về hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) cịn rải rác, khơng tập trung trong một văn bản
cụ thể và mang tính chất sơ khai, đơn giản. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản
QPPL mới chỉ được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật. Cụ thể, thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL chủ yếu tập trung tại các quy định của Hiến pháp về tổ chức bộ
máy nhà nước. Đến năm 1982, lần đầu tiên quy trình ban hành văn bản QPPL của
cơ quan hành chính nhà nước được điều chỉnh riêng bởi Thông tư số 02/BT ngày
11/01/1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng (sau được thay thế

bằng Thông tư 33/BT ngày 10/12/1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phịng
Chính phủ). Bên cạnh đó, đến ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước ban hành Nghị
quyết số 91/NQ/HĐNN8 về việc phê chuẩn Quy chế Xây dựng luật và pháp lệnh
(Quy chế Xây dựng luật, pháp lệnh năm 1988). Như vậy, đến thời điểm này, quy
trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL đã có văn bản riêng để điều chỉnh, tuy
nhiên vẫn tồn tại dưới hình thức văn bản dưới luật. Nhìn chung, Quy chế xây dựng
luật, pháp lệnh năm 1988 đã bước đầu thể hiện được sự chặt chẽ, rõ ràng trong quy
định về sự phối hợp và trách nhiệm soạn thảo, thẩm tra, thông qua dự án. Tuy vậy,
Quy chế cũng khó tránh khỏi những thiếu sót nhất định như quy định về khái niệm
văn bản QPPL; nội dung, hình thức văn bản QPPL.
Đến năm 1996, nhằm điều chỉnh thống nhất hoạt động xây dựng và ban hành
văn bản QPPL và khắc phục những bất cập của quy định pháp luật trong giai đoạn
trước, Luật Ban hành văn bản QPPL 1996 (có hiệu lực vào ngày 01/01/1997)1 ra đời
sau một thời gian “thai ngén” kéo dài gần 20 năm từ những năm 70 của thế kỉ
trước, kết cấu gồm 10 Chương, 87 Điều. Sau gần 06 năm áp dụng trên thực tế, Luật
Ban hành văn bản QPPL 1996 được sửa đổi, bổ sung, thay thế một số điều bởi Luật
số 02/2002/QH11 (có hiệu lực từ ngày 27/12/2002). Luật Ban hành văn bản QPPL
vào năm 2002 có nội dung sửa đổi, bổ sung tất cả 27 Điều, Khoản về khái niệm văn
bản QPPL, hệ thống văn bản QPPL; tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản QPPL;
sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản
1

Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL 1996.


9
QPPL; giám sát, kiểm tra văn bản QPPL; quy trình ban hành văn bản QPPL của các
chủ thể có thẩm quyền và trình thơng qua dự thảo văn bản QPPL. Bên cạnh đó, Luật
mới cịn sửa đổi, bổ sung, thay thế một số từ ngữ như: “cơ quan thuộc Chính phủ”,
“Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ”, “kiểm sát”... và bỏ một số quy định khơng

cịn phù hợp tại 5 Điều, Khoản (Khoản 2, Điều 27; Khoản 3, Điều 29; Điều 31;
Khoản 3, Điều 32 và Điều 85) của Luật BHVBQPPL 1996.
Luật BHVBQPPL 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
BHVBQPPL 1996 vào năm 2002 đã trực tiếp góp phần xác lập trật tự, kỷ cương
trong hoạt động lập pháp, lập quy, thống nhất hoạt động xây dựng văn bản QPPL
của nước ta. Việc triển khai thực hiện hai Luật trên, một mặt, đẩy nhanh quá trình
xây dựng hệ thống pháp luật và mặt khác, góp phần nâng cao chất lượng của hệ
thống văn bản QPPL nói chung, từng văn bản QPPL nói riêng; cơ bản đáp ứng yêu
cầu quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, góp
phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân theo
đường lối, chính sách của Đảng.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu, trong công tác xây dựng, ban hành
văn bản QPPL tại thời điểm đó vẫn cịn những tồn tại, hạn chế như sau: việc lập
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa thực sự khoa học, thiếu những định
hướng chính sách pháp luật, chưa quan tâm đúng mức đến việc xác định thứ tự ưu
tiên của văn bản, dẫn đến trên thực tế có văn bản thực sự cần thiết lại chưa được ban
hành hoặc có văn bản cần ban hành trước, nhưng lại được ban hành sau; việc soạn
thảo văn bản QPPL chưa có sự phân cơng rành mạch và hợp lý giữa các cơ quan
trong q trình soạn thảo, chưa có sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan liên
quan, đồng thời, thiếu các quy định bảo đảm việc soạn thảo văn bản QPPL phải dựa
trên những nghiên cứu, đánh giá khoa học, đánh giá ảnh hưởng dự kiến của những
chính sách pháp luật hoặc những quy định của pháp luật sẽ được ban hành; chưa có
cơ chế giải quyết tốt mối quan hệ giữa luật, pháp lệnh với việc soạn thảo các văn
bản quy định chi tiết thi hành theo hướng bảo đảm cho luật, pháp lệnh đi vào cuộc
sống đúng vào thời điểm có hiệu lực; quy định về áp dụng văn bản QPPL còn nhiều
chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn...2
Do những tồn tại, hạn chế lớn nêu trên, việc tiếp tục sửa đổi Luật Ban hành
văn bản QPPL là cần thiết để khắc phục những tồn tại, hạn chế và vướng mắc phát
sinh trong thực tiễn thi hành hai Luật trước đó, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của
việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta lúc bấy giờ. Với mục đích

2

Xem: Tờ trình 102/TTr – CP ngày 25 tháng 10 năm 2007 của Chính phủ về dự thảo Luật Ban hành văn bản
QPPL (sửa đổi).


10
đó, trên cơ sở sửa đổi một cách tồn diện, Luật Ban hành văn bản QPPL số
17/2008/QH12 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2009)3 ra đời thay thế cho Luật
BHVBQPPL 1996. Luật có kết cấu gồm 12 Chương và 95 Điều.
Bên cạnh Luật BHVBQPPL 2008, để điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản
QPPL ở cấp địa phương, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân
(HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) đã được Quốc hội thông qua vào ngày
03/12/2004 (có hiệu lực từ ngày 01/4/2005)4. Kết cấu của Luật gồm 06 Chương và
56 Điều.
Nội dung của Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND,
UBND 2004 bao gồm các quy định về hệ thống văn bản QPPL; thể thức, kỹ thuật
trình bày văn bản QPPL; quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL; quy trình
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, HĐND và
UBND các cấp, các tổ chức chính trị - xã hội và các cá nhân có thẩm quyền theo
quy định của pháp luật.
Như vậy, văn bản pháp luật chính thức điều chỉnh hoạt động ban hành văn
bản QPPL của các cơ quan nhà nước là Luật BHVBQPPL 2008, Luật BHVBQPPL
của HĐND, UBND 2004 và các văn bản pháp luật hướng dẫn chi tiết. Với việc tồn
tại hai Luật như hiện nay, cơ sở pháp lý cho hoạt động xây dựng và ban hành văn
bản QPPL đã dần được hoàn thiện; các quy định pháp luật liên quan đến văn bản
QPPL như quy trình xây dựng và ban hành, thẩm quyền ban hành, vấn đề hiệu lực
và các vấn đề khác đã được quy định rõ ràng, chi tiết và khoa học hơn, khắc phục
nhưng tồn tại của quy định pháp luật trước đó về hoạt động này.
1.2. Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản
1.2.1. Quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Hệ thống văn bản QPPL được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền hoặc bởi các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương khi phối hợp với Uỷ ban
thường vụ Quốc hội5, Chính phủ được quy định trong Luật BHVBQPPL 2008 và
Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004. Theo đó, thẩm quyền ban hành văn
bản QPPL bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Cụ thể,
thẩm quyền về hình thức là “việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản
theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật
3

Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL 2008.
Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004.
5
Sau đây gọi tắt là UBTVQH.
4


11
BHVBQPPL của HĐND, UBND”6. Còn thẩm quyền về nội dung là việc “cơ quan,
người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy
định của pháp luật”7. Việc tuân thủ các quy định về thẩm quyền sẽ góp phần nâng
cao chất lượng của văn bản QPPL đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi và
hiệu quả của văn bản QPPL; tăng tính ổn định cho toàn bộ hệ thống pháp luật.
Theo Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND
2004, hệ thống văn bản QPPL và thẩm quyền ban hành được quy định như sau:
Thứ nhất, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành bao
gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của

UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ, quyết
định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân
dân tối cao, thơng tư của Chánh án Tồ án nhân dân tối cao; thông tư của Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ; quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; nghị quyết liên tịch giữa
UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã
hội; thơng tư liên tịch giữa Chánh án Tồ án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ8.
Thứ hai, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành bao
gồm: nghị quyết của HĐND các cấp; quyết định, chỉ thị của UBND các cấp9. Như
vậy, khác với trung ương, thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở địa
phương chỉ trao cho tập thể mà không trao cho một cá nhân cụ thể nào.
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng khơng phải hình thức nào được nêu trên đều là văn
bản QPPL. Song song đảm bảo thẩm quyền về hình thức, văn bản QPPL cần đảm
bảo về thẩm quyền về nội dung được quy định từ Điều 11 đến Điều 20 Luật
BHVBQPPL 2008 và từ Điều 12 đến Điều 20 Luật BHVBQPPL của HĐND,
UBND 2004.
Bên cạnh những quy định về nội dung của văn bản QPPL, một số văn bản
hướng dẫn chi tiết Luật BHVBQPPL 2008 có các quy định khác nhằm phân biệt
giữa văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL như Điều 61 Nghị định
số 24/2009/NĐ - CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 Quy định chi tiết và biện pháp thi

6

Điểm a, Khoản 2, Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ - CP.
Điểm b, Khoản 1, Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ - CP.
8
Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008.

9
Khoản 12, Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 và Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004.
7


12
hành Luật Ban hành văn bản QPPL10; Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ –
CP ngày 06 tháng 9 năm 2009 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban
hành văn bản QPPL của HĐND, UBND11. Các Điều trên có xu hướng quy định các
trường hợp không là văn bản QPPL theo hướng liệt kê các ngoại lệ này.
Như vậy, với những quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền ban hành
văn bản QPPL đã ngày một đổi mới. Trước năm 1996, thẩm quyền ban hành văn
bản QPPL không được quy định tập trung trong cùng một văn bản mà nằm rải rác ở
các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước và không quy định thẩm quyền ban hành văn
bản QPPL của Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Những “lổ hổng” này
đã được khắc phục khi Luật BHVBQPPL 1996 ra đời và quy định cụ thể, rõ ràng tại
Điều 1 Luật này. Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện, Luật BHVBQPPL 1996 và
Luật sửa đổi một số điều của Luật BHVBQPPL 1996 vào năm 2002 đã bộc lộ nhiều
bất cập do thẩm quyền ban hành văn bản QPPL rộng, hình thức văn bản QPPL
nhiều phức tạp (lên tới 23 hình thức của các chủ thể có thẩm quyền), gây nên tình
trạng bất ổn định của hệ thống pháp luật cũng như tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo
nhau giữa các văn bản QPPL, lúng túng cho việc áp dụng trên thực tế, khó khăn
trong cơng tác kiểm tra, rà sốt, xử lý văn bản QPPL. Trước thực tế đó, khi Luật
BHVBQPPL 2008 thay thế Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), số
lượng văn bản QPPL đã được rút gọn từ 23 loại xuống còn 18 loại văn bản QPPL (ở
cả của trung ương và địa phương). Cụ thể, về cơ bản vẫn giữ các hình thức văn bản
QPPL đã quy định trong Luật BHVBQPPL 1996 nhưng loại bỏ các văn bản QPPL
như: nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, quyết định và chỉ
thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; chỉ thị và quyết định của Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Bên cạnh việc giảm các hình thức văn bản

QPPL, trên cơ sở yêu cầu chung về quản lý nhà nước, Luật BHVBQPPL 2008 quy

10

Khoản 2, Điều 61 Nghị định 24/2009/NĐ - CP: “Các quyết định của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt
chương trình, đề án; giao chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho cơ quan, đơn vị; thành lập trường đại học; thành lập
các ban chỉ đạo, hội đồng, ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; khen thưởng,
kỷ luật, điều động công tác; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ cơng tác cán bộ,
cơng chức và về các vấn đề tương tự thì không phải là văn bản QPPL”.
11
Khoản 2, Điều 2 Nghị định 91/2006/NĐ - CP quy định “Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu
HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác;
nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành
lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo,
hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; nghị quyết về chương trình
xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND;
nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết định về chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của
UBND; quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một ngành, một đơn vị hành chính địa
phương; quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế
xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành…” không phải là văn bản QPPL.


13
định thêm thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các chủ thể khác là thơng tư của
Chánh án Tồ án nhân dân tối cao và quyết định của Tổng Kiểm tốn Nhà nước.
1.2.2. Quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật
Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là toàn bộ những công việc
mà cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tiến hành với trình tự nhất

định để xây dựng và ban hành văn bản QPPL12.
Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là một quy trình mang tính
chun mơn, nghiệp vụ cao do các yêu cầu luật định về trình tự, thủ tục nghiêm
ngặt, chặt chẽ. Chính vì vậy, trình tự này đã tạo nên “khuôn mẫu” chung cho tất cả
các văn bản QPPL. Bên cạnh đó, do quy định về thẩm quyền ban hành văn bản
QPPL rộng nên số lượng chủ thể thực hiện quy trình này cũng trở nên đa dạng.
Ngồi ra, Luật Ban hành văn bản QPPL cịn quy định những nguyên tắc
mang tính chất nền tảng được thể chế hố từ đường lối, chính sách của Đảng, Nhà
nước và nguyện vọng của nhân dân. Việc tuân thủ các nguyên tắc là điều cần thiết
để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi và chất lượng của văn bản QPPL đó.
Các nguyên tắc này được cụ thể tại Điều 3 Luật BHVBQPPL 2008 bao gồm: bảo
đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống
pháp luật; tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn
bản QPPL; bảo đảm tính cơng khai trong q trình xây dựng và ban hành văn bản
QPPL, trừ trường hợp văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm
tính minh bạch trong các quy định của văn bản QPPL; bảo đảm tính khả thi của văn
bản QPPL và không làm cản trở việc thực hiện Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Theo quy định tại các Chương III, IV, V Luật BHVBQPPL 2008 và các
Chương III, IV Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, quy trình xây dựng và
ban hành văn bản QPPL theo thủ tục thông thường bao gồm các giai đoạn sau:
Giai đoạn 1: Chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc viết nội dung dự
thảo văn bản QPPL. Giai đoạn này bao gồm các bước: lập, thơng qua Chương trình
xây dựng văn bản QPPL hoặc xác định cơ quan, cá nhân, tổ chức có trách nhiệm
xây dựng dự thảo văn bản QPPL; thành lập Ban soạn thảo hoặc quyết định cơ quan,
tổ chức, cán bộ soạn thảo; thu thập, nghiên cứu tài liệu, văn bản QPPL có liên quan
và tổ chức đánh giá tác động của dự thảo văn bản.

12

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Hồng Đức –
Hội Luật gia Việt Nam, Hà Nội, tr. 173.


14
Giai đoạn 2: Soạn thảo văn bản. Giai đoạn này bao gồm tồn bộ hoặc một
phần các cơng việc sau: xây dựng đề cương chi tiết dự thảo văn bản QPPL, viết chi
tiết nội dung dự thảo, kiểm tra lại nội dung dự thảo. Đây là giai đoạn quan trọng
đánh dấu sự tồn tại thật sự của một văn bản QPPL và là cơ sở để các hoạt động khác
trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL.
Giai đoạn 3: Tổ chức lấy ý kiến đóng góp về dự thảo văn bản QPPL, chỉnh
lý dự thảo trên cơ sở ý kiến đóng góp. Trong giai đoạn này, cơ quan, tổ chức chủ trì
soạn thảo (đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội,
UBTVQH; dự thảo nghị định của Chính phủ) hoặc Ban soạn thảo, cơ quan, tổ chức,
cán bộ soạn thảo (đối với các dự thảo văn bản QPPL khác) tổ chức lấy ý kiến đóng
góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về văn bản hồn chỉnh. Trên cơ
sở tiếp thu có chọn lọc, các ý kiến đóng góp phù hợp được tổng hợp thành văn bản
và gửi đến cơ quan chủ trì, cơ quan thẩm định, thẩm tra cùng với nội dung soạn thảo
văn bản được chỉnh lý và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến đóng góp về dự thảo.
Giai đoạn 4: Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL. Hoạt động thẩm
định, thẩm tra là hoạt động xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính khoa
học, rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản QPPL trong dự thảo văn bản QPPL. Đây
là giai đoạn bắt buộc có ý nghĩa quan trọng vì chỉ thơng qua thẩm định, thẩm tra của
cơ quan, người có thẩm quyền mới đánh giá được mặt được, mặt chưa được của dự
thảo, từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo; kiến
nghị bãi bỏ, đình chỉ hoặc ban hành mới dự thảo. Điều này quyết định có hay không
sự ra đời của một văn bản QPPL mới và chất lượng của văn bản đó như thế nào.
Tuỳ thuộc vào từng loại văn bản QPPL mà có thể tiến hành cả hai hoạt động
thẩm định, thẩm tra hoặc chỉ thực hiện một trong hai hình thức trên. Cụ thể: dự thảo
luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội; dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là

các dự thảo văn bản QPPL vừa tiến hành thẩm định vừa tiến hành thẩm tra (thẩm
định trước thẩm tra). Mặt khác, cùng là dự thảo nghị quyết nhưng dự thảo nghị
quyết của HĐND cấp huyện chỉ tiến hành thẩm tra hay đối với dự thảo văn bản
QPPL của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương như dự
thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, dự
thảo thơng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; dự thảo quyết định, chỉ
thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện thì chỉ tiến hành hoạt động thẩm định. Các dự
thảo văn bản QPPL của các chủ thể cịn lại khơng phải tiến hành thẩm định hoặc
thẩm tra.
Thẩm quyền thẩm định, thẩm tra được quy định trong Luật BHVBQPPL
2008, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:


15
Về thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL. Ở cấp trung ương, Bộ Tư
pháp thẩm định dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH do
Chính phủ trình; dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Tổ chức pháp chế
của Bộ, cơ quan ngang Bộ thẩm định dự thảo thông tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ
đó. Đồng thời, ở địa phương, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND
cấp tỉnh, dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh; Phòng Tư pháp thẩm định
dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện.
Về thẩm quyền thẩm tra dự thảo văn bản QPPL. Ở cấp trung ương, Hội đồng
dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra dự thảo Luật, nghị quyết của Quốc
hội, UBTVQH. Ở cấp địa phương, Ban của HĐND thẩm tra dự thảo nghị quyết của
HĐND cấp tỉnh, cấp huyện.
Giai đoạn 5: Trình ký, thơng qua dự thảo văn bản QPPL, công bố văn bản
QPPL. Nội dung giai đoạn này bao gồm các quy định pháp luật về thẩm quyền,
trình tự, thủ tục thơng qua dự thảo văn bản QPPL và trách nhiệm công bố văn bản
QPPL.
Bên cạnh “khuôn mẫu” chung bao gồm các giai đoạn đã nêu, trong một số

trường hợp, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL được rút gọn nhằm đáp
ứng nhu cầu ban hành văn bản QPPL kịp thời với tình huống đột xuất, khẩn cấp,
thiên tai, địch hoạ. Trình tự, thủ tục rút gọn được quy định tại các Điều 75, 76, 77
Luật BHVBQPPL 2008 và các Điều 47, 48 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND
2004. Cụ thể:
Thứ nhất, thủ tục rút gọn được áp dụng trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần
sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành. Tuy nhiên, trong
các quy định khác của Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, Luật
BHVBQPPL 2008 khơng có quy định thế nào là tình trạng khẩn cấp;
Thứ hai, đối tượng được áp dụng thủ tục rút gọn là luật, nghị quyết của
Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước,
nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; chỉ thị của UBND
các cấp.
Thứ ba, trình tự, thủ tục được rút gọn ở những khía cạnh sau: cơ quan chủ trì
soạn thảo khơng nhất thiết phải thành lập Ban soạn thảo và Tổ biên tập để soạn thảo
mà có thể trực tiếp tổ chức việc soạn thảo; cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức
lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản; cơ quan thẩm
định có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản ngay sau khi nhận được hồ sơ thẩm
định; cơ quan thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản ngay sau khi nhận


16
được hồ sơ thẩm tra; việc xem xét thông qua dự án, dự thảo văn bản QPPL nêu ở
Điều 75 Luật BHVBQPPL 2008 chỉ tiến hành tại một phiên họp duy nhất.
Như vậy, việc quy định về thủ tục rút gọn đã tạo điều kiện phát huy tính linh
hoạt trong quản lý nhà nước, giúp giải quyết nhanh chóng các vấn đề cấp bách bằng
các văn bản QPPL được ban hành kịp thời mà không gặp trở ngại là quy trình với
nhiều giai đoạn như thơng thường.
1.2.3. Quy định về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm
pháp luật

Thứ nhất, về hiệu lực của văn bản QPPL
Ngoài các quy định về quy trình xây dựng văn bản QPPL, Luật BHVBQPPL
2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 cịn có các quy định về hiệu
lực của văn bản QPPL để đảm bảo việc thi hành văn bản đó trên thực tế. Hiệu lực
của văn bản QPPL là tính bắt buộc thi hành của một văn bản QPPL trong một giai
đoạn nhất định, trên một không gian xác định và với những chủ thể pháp luật nhất
định. Hiện nay, hiệu lực của văn bản QPPL theo các quy định của Luật
BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 bao gồm: hiệu
lực theo thời gian, hiệu lực về không gian và hiệu lực về đối tượng thi hành.
Hiệu lực theo thời gian của văn bản QPPL là giá trị tác động của văn bản
được xác định trong phạm vi thời gian kể từ khi nó phát sinh đến khi chấm dứt hiệu
lực13. Hiệu lực theo thời gian bao gồm thời điểm phát sinh hiệu lực, thời điểm chấm
dứt hiệu lực và hiệu lực trở về trước. Cụ thể:
Về thời điểm phát sinh hiệu lực. Căn cứ để xác định thời điểm có hiệu lực
của văn bản QPPL ở trung ương quy định tại Điều 78 Luật BHVBQPPL 2008, cụ
thể: thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL được quy định trong văn bản nhưng
không sớm hơn bốn mươi lăm ngày (không phải là bốn mươi lăm ngày làm việc),
kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành; văn bản QPPL phải được đăng Công báo;
văn bản QPPL không đăng Cơng báo thì khơng có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp
văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các trường hợp quy định tại Đoạn 2,
Khoản 1, Điều 78 Luật BHVBQPPL 2008; văn bản quy định chi tiết phải quy định
cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban
hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm
được quy định chi tiết (Khoản 2, Điều 8 Luật BHVBQPPL 2008).
Bên cạnh đó, thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản QPPL ở địa phương
được quy định tại Điều 51 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:
13

Trần Thị Vượng (2013), “Hiệu lực về thời gian của văn bản QPPL – một số nhận xét và kiến nghị hoàn
thiện”, Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề tháng 7, tr. 24.

17
Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày kể từ
ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản
quy định ngày có hiệu lực muộn hơn;
Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày kể từ
ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản
quy định ngày có hiệu lực muộn hơn;
Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã có hiệu lực sau năm ngày kể từ
ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản
quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Đối với văn bản QPPL của UBND quy định các biện pháp nhằm giải quyết
các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm
hơn.
Về thời điểm chấm dứt hiệu lực. Các quan hệ xã hội do pháp luật điều chỉnh
luôn có xu hướng vận động, biến đổi khơng ngừng, do đó, rất khó khăn nếu phải
xác định thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản QPPL điều chỉnh quan hệ đó. Vì
vậy, thơng thường các văn bản QPPL chỉ quy định thời điểm có hiệu lực mà khơng
quy định về thời điểm chấm dứt hiệu lực. Tuy nhiên, các Luật Ban hành văn bản
QPPL vẫn dự liệu các trường hợp văn bản QPPL có thể hết hiệu lực khi: hết thời
hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; văn bản đó được sửa đổi, bổ sung
hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản
đó; văn bản đó bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền hoặc đối tượng điều chỉnh khơng cịn14.
Về hiệu lực trở về trước. Hiệu lực trở về trước của văn bản QPPL là trường
hợp văn bản phát sinh hiệu lực với các quan hệ xã hội phát sinh trước thời điểm bắt
đầu có hiệu lực của văn bản đó. Về nguyên tắc, văn bản QPPL chỉ có hiệu lực áp
dụng từ thời điểm phát sinh hiệu lực theo luật định. Tuy nhiên, nhằm đảm bảo tính
nhân đạo của pháp luật nói chung, hiện nay trong Luật BHVBQPPL 2008 đã quy

định áp dụng hiệu lực trở về trước trong những “trường hợp thật cần thiết” với điều
kiện văn bản mới không quy định trách nhiệm pháp lý và quy định trách nhiệm
pháp lý nặng hơn (Khoản 2, Điều 79 Luật BHVBQPPL 2008). Hiệu lực trở về trước
không áp dụng đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND (Khoản 2, Điều 51 Luật
BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004).
Ngoài các quy định về hiệu lực theo thời gian, Luật BHVBQPPL 2008 và
Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 còn quy định về hiệu lực về không gian
14

Xem: Điều 81 Luật BHVBQPPL 2008 và Điểm đ, Khoản 1, Điều 53 Luật BHVBQPPL của HĐND,
UBND 2004.


18
và hiệu lực về đối tượng thi hành. Theo đó, văn bản QPPL của các cơ quan nhà
nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ
quan, tổ chức, cá nhân, trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc Điều ước
quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định
khác (Điều 82 Luật BHVBQPPL 2008). Đối với chính quyền địa phương, vấn đề
này được quy định như sau: văn bản QPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành
chính nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó; trong trường hợp văn
bản QPPL của HĐND, UBND có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa phương
thì phải được xác định ngay trong văn bản đó; văn bản QPPL của HĐND, UBND
có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã
hội được văn bản QPPL đó điều chỉnh (Điều 49 Luật BHVBQPPL của HĐND,
UBND 2004).
Thứ hai, về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL
Nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, khoa học, khả thi khi áp dụng trên
thực tế cũng như yêu cầu về pháp chế mà hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
QPPL bên cạnh phải tuân thủ các trình tự, thủ tục luật định thì hoạt động này cịn

phải đảm bảo các ngun tắc được cụ thể hoá tại Điều 83 Luật BHVBQPPL 2008
và Điều 54 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:
Một là, văn bản QPPL được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực. Văn
bản QPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có
hiệu lực. Trong trường hợp văn bản có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy
định đó;
Hai là, trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng
một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn;
Ba là, trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành
mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản
được ban hành sau;
Bốn là, trong trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm
pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước
ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.
1.2.4. Quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được quy định tại
Chương XI Luật BHVBQPPL 2008; Điều 9, Điều 11 Luật BHVBQPPL của
HĐND, UBND 2004 và được hướng dẫn chi tiết trong Nghị định số 40/2010/NĐ CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Cụ thể:


19
Mục tiêu của hoạt động giám sát, kiểm tra văn bản QPPL là nhằm phát hiện
những nội dung sai trái hoặc khơng cịn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành,
sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến
nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành
văn bản sai trái15. Như vậy, đối tượng hướng đến của hoạt động này bao gồm hai
loại văn bản QPPL là văn bản QPPL có nội dung sai trái và văn bản QPPL có nội
dung khơng cịn phù hợp.
Nội dung giám sát, kiểm tra là giám sát, kiểm tra sự phù hợp của văn bản
QPPL với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản QPPL của cơ quan

nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó;
sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản và
kiểm tra sự thống nhất giữa văn bản QPPL hiện hành với văn bản QPPL mới được
ban hành của cùng một cơ quan16.
Quốc hội và một số Uỷ ban của Quốc hội có thẩm quyền giám sát văn bản
QPPL17. Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được quy định tại các Điều 90,
91 Luật BHVBQPPL 2008 và Điều 9 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004
như sau: Chính phủ kiểm tra văn bản QPPL, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái
pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi
bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trái Hiến pháp, luật và văn bản QPPL của cơ quan
nhà nước cấp trên; Bộ trưởng Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ việc
thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL; giúp Thủ tướng
Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của
Bộ, cơ quan ngang Bộ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm
kiểm tra văn bản QPPL của mình và của Bộ, cơ quan ngang Bộ về những nội dung
liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; cơ quan hành chính nhà nước ở
từng cấp địa phương cũng được trao các thẩm quyền cụ thể trong hoạt động kiểm
tra văn bản QPPL.
1.3. Một số thành tựu đã đạt đƣợc của Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản
Sau 09 năm thực hiện Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 và 05
năm thực hiện Luật BHVBQPPL 2008, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
15

Xem: Điều 87 Luật BHVBQPPL 2008.
Xem: Điều 88 Luật BHVBQPPL 2008.
17
Xem: Điều 89 Luật BHVBQPPL 2008.

16


20
QPPL đã đạt được những thành tựu nhất định về số lượng văn bản QPPL, chất
lượng văn bản, về hình thức văn bản cũng như về kỹ thuật lập pháp. Cụ thể:
Về số lượng văn bản: tổng số văn bản do trung ương và địa phương đã ban
hành là 289.779 văn bản, trong đó có 5.206 văn bản là của trung ương và địa
phương là 284.519 văn bản. Từ năm 1996 đến nay đã ban hành tất cả 240 luật và
109 pháp lệnh18;
Về chất lượng văn bản: các luật, pháp lệnh do Chính phủ và các cơ quan
khác chủ trì soạn thảo và được Quốc hội ban hành đã dần đáp ứng được yêu cầu của
hệ thống pháp luật về tính thống nhất, đồng bộ, cơng khai, minh bạch và khả thi; hệ
thống văn bản QPPL hầu hết có nội dung phù hợp với thực tiễn; các văn bản QPPL
cũng đã được ban hành tương đối đầy đủ, bao quát hầu hết các lĩnh vực như về tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính, bảo đảm
quyền con người, quyền tự do dân chủ của cơng dân;
Về hình thức văn bản: bên cạnh việc số lượng pháp lệnh do UBTVQH ban
hành ngày càng giảm về số lượng19, khẳng định vai trò trung tâm quan trọng của các
đạo luật do Quốc hội ban hành trong Nhà nước pháp quyền thì số lượng hình văn
bản QPPL do các chủ thể Nhà nước có thẩm quyền khác ban hành cũng đã giảm về
số lượng (từ năm 1996 đến nay đã giảm từ 23 loại văn bản QPPL xuống còn 18 loại
văn bản QPPL do cơ quan nhà nước và các cán bộ nhà nước ban hành)20;
Về kỹ thuật lập pháp: có sự đổi mới theo hướng hiện đại hoá phương tiện và
phương thức xây dựng pháp luật; từng bước khắc phục tính hành chính, hình thức
của việc đề xuất các dự án luật, pháp lệnh; quy trình xây dựng và ban hành văn bản
QPPL đã dần thay đổi theo hướng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ hơn. Bên cạnh đó,
một số kỹ thuật lập pháp mới đã được nghiên cứu và áp dụng ở Việt Nam như:
phương pháp đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của đề xuất và dự thảo văn
bản QPPL, kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản”.

Nhìn chung, sự ra đời của cả hai Luật đã tạo nên cơ sở pháp lý quan trọng
cho hoạt động ban hành văn bản QPPL, giúp cho hoạt động này được chuẩn hoá và
đi vào nền nếp hơn. Bên cạnh đó sự ra đời của hai Luật đã đáp ứng được yêu cầu
hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế, nâng cao nhận
thức pháp luật.
18

Xem: Báo cáo số 69/BC - BTP ngày 18 tháng 3 năm 2014 của Bộ Tư pháp về các định hướng lớn xây
dựng dự án Luật Ban hành văn bản QPPL. Nguồn: kỷ yếu Hội thảo “Khái niệm văn bản QPPL trong Luật
mới về văn bản QPPL” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 24 tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội.
19
Năm 1996 đến 2008: đã ban hành tổng số 250 luật, pháp lệnh, trong đó có 94 pháp lệnh, chiếm 37.6%; từ
năm 2008 đến nay: ban hành 109 luật, pháp lệnh, trong đó có 15 pháp lệnh, chếm 13.7%; tỷ lệ pháp lệnh
giảm 23.9%.


21
1.4. Những hạn chế, bất cập của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004
1.4.1. Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Khoản 1, Điều 1 Luật
BHVBQPPL 2008 và Điều 1 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:
“Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp
ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật
này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy
tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để
điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành
theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự

chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ
nghĩa.”
Đầu tiên, cùng điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL
nhưng cả hai Luật lại có cách quy định không thống nhất khi đưa ra khái niệm “văn
bản QPPL”. Cụ thể:
Quy định pháp luật không thống nhất trong chính nội dung của Luật
BHVBQPPL 2008 về khái niệm văn bản QPPL. Theo định nghĩa tại Khoản 1, Điều
1 Luật BHVBQPPL 2008, văn bản QPPL bao gồm cả các văn bản QPPL của trung
ương và của HĐND, UBND các cấp. Tuy nhiên, nội dung của Luật BHVBQPPL
2008 chỉ điều chỉnh quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan
nhà nước ở trung ương; còn về quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của các
cấp địa phương lại dẫn chiếu đến Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004. Nội
dung về tính thống nhất của hệ thống pháp luật khơng chỉ u cầu có sự thống nhất
trong nội dung các văn bản QPPL có cùng nhóm đối tượng điều chỉnh (một ngành
luật) và sự thống nhất giữa các nhóm văn bản điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội
(giữa các ngành luật) mà còn yêu cầu về sự thống nhất trong nội dung của từng văn
bản QPPL21. Nghĩa là, giữa các QPPL của một văn bản QPPL phải thống nhất với
đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL đó. Như vậy, sự khơng thống nhất
giữa định nghĩa văn bản QPPL trong Luật BHVBQPPL 2008 và nội dung của Luật
BHVBQPPL 2008 đã làm cho nguyên tắc “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và
21

/>ils=1&item_id=13775361.


22
tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật” nêu tại Điều 3 Luật
BHVBQPPL 2008 không được tuân thủ.
Đồng thời, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL không được quy định

thống nhất trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND
2004. Mặc dù các định nghĩa tại hai Luật đều do Bộ Tư pháp soạn thảo và được
Quốc hội thông qua nhưng một số dấu hiệu để nhận dạng văn bản QPPL trong từng
Luật lại khơng thống nhất với nhau. Nhìn chung, dấu hiệu đặc trưng của văn bản
QPPL mà hai Luật đưa ra đều có các yếu tố sau: do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; tuân theo hình thức, trình tự, thủ tục Luật
định; chứa các quy tắc xử sự có giá trị bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo
thực hiện. Tuy nhiên, hai định nghĩa của Luật BHVBQPPL 2008 và Luật
BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại không thống nhất khi đưa ra các dấu hiệu
phụ khác nhau, cụ thể:
Trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, khái niệm văn bản QPPL
xuất hiện dấu hiệu “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương”. Dấu hiệu
này thể hiện điểm bất hợp lý ở chỗ các nhà làm luật đã quy định hiệu lực về không
gian ngay trong định nghĩa văn bản QPPL, điều này không được quy định trong
định nghĩa văn bản QPPL của Luật BHVBQPPL 2008. Ngoài ra, hiệu lực của văn
bản QPPL không chỉ là hiệu lực về không gian mà còn bao gồm hiệu lực theo thời
gian và hiệu lực về đối tượng tác động, việc quy định như vậy khơng những vơ tình
làm nội dung định nghĩa khơng thống nhất với nội dung về hiệu lực của văn bản
QPPL được quy định trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, Luật
BHVBQPPL 2008 mà còn tạo sự thiếu thống nhất với Luật BHVBQPPL 2008 về
dấu hiệu của văn bản QPPL khi cùng đưa ra khái niệm “văn bản QPPL”.
Bên cạnh đó, dấu hiệu về mục đích của văn bản QPPL được đưa ra trong
Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 là nhằm “điều chỉnh các quan hệ xã
hội (ở địa phương) theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Trong khi đó, Luật
BHVBQPPL 2008 lại đưa ra mục đích của văn bản QPPL là “điều chỉnh các quan
hệ xã hội”. Như vậy, mục đích ban hành văn bản QPPL quy định trong hai Luật
không thống nhất với nhau. Mặt khác, cách xác định cụm từ “nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội (ở địa phương) theo định hướng xã hội chủ nghĩa” để chỉ mục đích
điều chỉnh là xét thấy khơng cịn hợp lý đối với chủ trương, đường lối của Đảng và
Nhà nước ta hiện nay. Theo Nghị quyết số 48/NQ – TW của Bộ Chính trị Về chiến

lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định
hướng đến năm 2020, mục tiêu đặt ra hàng đầu hiện nay là xây dựng một hệ thống


23
pháp luật hoàn thiện, minh bạch, theo thể chế “kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa” chứ không còn là “định hướng xã hội chủ nghĩa” nữa.
Lại bàn về khái niệm văn bản QPPL trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật
BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, cách nhà làm luật đưa ra định nghĩa trong
hai Luật không những mâu thuẫn với nhau về một số dấu hiệu nhận dạng văn bản
QPPL mà chính các khái niệm đó cũng tồn tại những điểm bất hợp lý, chưa rõ ràng.
Những bất cập đó thể hiện ở một số khía cạnh như sau:
Thứ nhất, khái niệm văn bản QPPL Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL
2008 là quy định thừa, không cần thiết. Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008
quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành khơng
đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc
trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND thì khơng phải là văn bản QPPL”.
Nhìn nhận lại Khoản 1, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008, khái niệm văn bản QPPL
đã đồng thời khẳng định đặc trưng của văn bản QPPL là bắt buộc văn bản đó phải
được ban hành theo đúng “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định
trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND”. Đây
là một trong những dấu hiệu phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản pháp luật
khác có thể suy luận được từ khái niệm đã nêu, đồng thời cho phép loại trừ các
trường hợp không phải là văn bản QPPL. Do đó, việc quy định thêm Khoản 2, Điều
1 về các văn bản không là văn bản QPPL xét thấy là thừa, không cần thiết.
Mặt khác, quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 đã vơ hình
trung nhấn mạnh sự quan trọng về hình thức mà khơng xem trọng mục đích thực sự
của một văn bản QPPL. Khi ban hành văn bản QPPL, mục đích hướng tới của
người ban hành là “chúng có được ban hành hợp hiến và hợp pháp, được ban hành
đúng cả về nội dung của văn bản và hình thức (tên) của văn bản, phù hợp với các

điều kiện kinh tế, chính trị, văn hố, xã hội, điều chỉnh một cách hiệu quả các quan
hệ xã hội nhằm duy trì quản lý xã hội vì lợi ích nhân dân”22 hay khơng mà thơi. Ở
đây, quy định đã nhấn mạnh yếu tố “không ban hành đúng thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục” để phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản pháp luật khác, trong
khi đó, yếu tố cốt lõi của văn bản QPPL là “chứa các quy tắc xử sự chung”.
Thứ hai, riêng dấu hiệu chứa “quy tắc xử sự chung” đặc thù của văn bản
QPPL chưa được quy định rõ trong cả hai Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành.
Căn cứ vào định nghĩa văn bản QPPL như hiện nay thì mới chỉ xác định được các

22

Nguyễn Minh Đoan (2014), “QPPL và văn bản QPPL”, kỷ yếu Hội thảo “Khái niệm văn bản QPPL trong
Luật mới về văn bản QPPL” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 24 tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội, tr. 20.


24
tiêu chí về cơ quan ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; tương đối rõ về hình thức
văn bản (11 hình thức).
Mục đích quan trọng nhất mà các nhà làm luật xây dựng, ban hành văn bản
QPPL là đặt ra khuôn mẫu, quy tắc chuẩn mực chung cho hành vi xử sự của con
người trên cơ sở nghiên cứu, khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội trong đời sống
xã hội. Do đó, đối tượng điều chỉnh của các văn bản QPPL không phải là một cơ
quan, tổ chức, cá nhân nào cụ thể mà là các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào
quan hệ xã hội mà văn bản đó điều chỉnh23. Như vậy, bên cạnh các yếu tố về thẩm
quyền, hình thức, nội dung thì đặc trưng cốt lõi nhất của văn bản QPPL là “quy tắc
xử sự chung”. Tuy nhiên, đặc trưng này còn quy định chung chung, hai Luật Ban
hành văn bản QPPL chưa đưa ra cách hiểu “quy tắc xử sự chung” và tiêu chí xác
định tính “chung” là như thế nào, phải chăng đó là những quy tắc Nhà nước đặt ra
để áp dụng đối với số lượng không xác định chủ thể, được áp dụng nhiều lần trong
phạm vi cả nước hoặc một địa phương?

Ngoài ra, dù là đặc trưng cốt lõi của văn bản QPPL nhưng cách sắp xếp các
yếu tố của văn bản QPPL trong định nghĩa như hiện nay lại khơng làm nổi bật được
tính quan trọng của việc chứa các “quy tắc xử sự chung” trong văn bản QPPL. Cụ
thể, cả Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 đều
sắp xếp các yếu tố theo trình tự từ “thẩm quyền, trình tự, thủ tục” sau đó mới đến
“quy tắc xử sự chung” và cuối cùng là “được Nhà nước đảm bảo thực hiện”. Như
vậy, quy định của Luật BHVBQPPL 2008, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND
2004 nhìn chung chỉ mang tính chất liệt kê các đặc điểm của một văn bản QPPL.
Chính sự khơng thống nhất, hợp lý trong cách đưa ra định nghĩa về văn bản
QPPL mà nhiều trường hợp người thực hiện cơng tác pháp luật trên thực tế gặp
nhiều khó khăn, lung túng khi phân biệt giữa văn bản QPPL và các văn bản pháp
luật khác như sau:
Một là, các văn bản pháp luật được Luật Ban hành văn bản QPPL quy định
là một trong những hình thức văn bản QPPL nhưng không chứa các QPPL
Trong Luật Ban hành văn bản QPPL đã liệt kê một hệ thống các văn bản
QPPL và thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đó của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Tuy nhiên, một số văn bản QPPL mặc dù đều thoả mãn về thẩm quyền hình
thức cũng như thẩm quyền về nội dung của cơ quan ban hành nhưng lại không chứa
các QPPL. Tức là, nội dung của văn bản QPPL đó khơng đặt ra các quy tắc xử sự
chung, khơng có khả năng trực tiếp làm thay đổi hành vi của con người.
23

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Hồng Đức –
Hội Luật gia Việt Nam, Hà Nội, tr. 20.


25
Chẳng hạn, theo Khoản 3, Điều 11 Luật BHVBQPPL 2008, Quốc hội ban
hành nghị quyết để “quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân
sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước;

phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước...”. Tuy nhiên, Nghị quyết số
13/2011/NQ - QH13 về Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011 – 2015 chỉ
đưa ra danh mục 16 Chương trình mục tiêu quốc gia mà không đặt ra quy tắc xử sự
nào. Ví dụ khác, theo Điều 13 Luật BHVBQPPL 2008, Chủ tịch nước có quyền ban
hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do Hiến pháp,
luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH quy định.
Nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước được quy định tại Điều 103 Hiến pháp
năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và hiện nay được quy định tại Điều 88 Hiến
pháp năm 2013. Tuy nhiên, xét thấy, một số văn bản QPPL của Chủ tịch nước lại
khơng chứa các quy tắc xử sự chung. Ví dụ, Lệnh số 18/2013/L – CTN ngày
08/12/2013 về việc Công bố Hiến pháp có nội dung “Hiến pháp nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam – Đã được Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013” mà không
chứa bất kỳ quy tắc xử sự mang tính khn mẫu nào. Như vậy, nội dung của văn
bản trên không thoả mãn đặc điểm chung của một văn bản QPPL.
Hai là, các văn bản hành chính nhưng được ban hành dưới hình thức của văn
bản QPPL hoặc chứa các QPPL
Trên thực tế, nhiều văn bản mang tính chất hành chính, áp dụng pháp luật
nhưng lại được ban hành dưới hình thức của văn bản QPPL khi thể hiện năm ban
hành trong số, kí hiệu của văn bản đó24. Hoặc có những trường hợp, tuy là văn bản
hành chính, văn bản áp dụng pháp luật nhưng lại chứa các QPPL25.
1.4.2. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Hiện nay, trong hai Luật về xây dựng và ban hành văn bản QPPL đang tồn
tại những điểm mâu thuẫn, bất hợp lý về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, bao
gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Cụ thể:
Thứ nhất, về thẩm quyền hình thức

24

Nghị quyết số 02/2011/QH13 Về miễn nhiệm Tổng Kiểm tốn Nhà nước đối với ơng Vương Đình Huệ

thực chất là văn bản áp dụng mang tính cá biệt áp dụng một lần đối với một đối tượng chứ không chứa các
QPPL. Hoặc trường hợp Quyết định số 32/2012/QĐ - CP của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt quy hoạch
phát triển viễn thông quốc gia đến năm 2020 là văn bản mà theo Điều 61 Nghị định 24/2009/NĐ - CP là một
trong những trường hợp không được xem là văn bản QPPL nhưng lại có hình thức của một văn bản QPPL.
25
Báo cáo kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2013 của Bộ Tư pháp (Báo cáo số 98/BC - BTP) cho
biết, trong năm 2012, qua công tác tự kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương đã phát hiện tới 3.044
văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa các QPPL.