Pháp luật việt nam về đánh giá tác động môi trường

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT THƢƠNG MẠI

NGUYỄN NGỌC MINH VY

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MƠI TRƢỜNG

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2016


TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT THƢƠNG MẠI
----------

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG

SINH VIÊN THỰC HIỆN: NGUYỄN NGỌC MINH VY
Khóa: 37

MSSV: 1253801011885

GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: ThS. NGUYỄN THỊ NGỌC LAN

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2016

LỜI CAM ĐOAN
Tơi cam đoan: Khóa luận tốt nghiệp này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi,
được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Thạc sĩ Nguyễn Thị Ngọc Lan,
đảm bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu
tham khảo. Tơi xin chịu hồn tồn trách nhiệm về lời cam đoan này.

Sinh viên thực hiện

Nguyễn Ngọc Minh Vy


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Nội dung đƣợc viết tắt

BVMT

Bảo vệ môi trường

ĐMC

Đánh giá môi trường chiến lược

ĐTM

Đánh giá tác động môi trường

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƢƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MƠI TRƢỜNG .......5
1.1. Q trình hình thành và phát triển của hoạt động đánh giá tác động
môi trƣờng ..............................................................................................................5
1.1.1.

Trên phạm vi thế giới ..............................................................................5

1.1.2.

Ở Việt Nam..............................................................................................7

1.2.

Khái niệm đánh giá tác động môi trƣờng .................................................8

1.3. Các nguyên tắc của pháp luật môi trƣờng trong hoạt động đánh giá tác
động môi trƣờng...................................................................................................11
1.3.1. Nguyên tắc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền con người được sống
trong một môi trường trong lành........................................................................11

1.3.2.

Nguyên tắc phát triển bền vững ............................................................13

1.3.3.

Nguyên tắc phòng ngừa ........................................................................15

1.3.4.

Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất ......................................16

1.4.

Ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động môi trƣờng ...........................19

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ....................................................................................21
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ HƢỚNG HỒN THIỆN PHÁP LUẬT
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MƠI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM ..................................22
2.1.

Thực trạng pháp luật đánh giá tác động môi trƣờng ở Việt Nam ........22

2.1.1.

Giai đoạn thực hiện đánh giá tác động môi trường .............................22

2.1.2. Giai đoạn thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi
trường…..............................................................................................................39
2.1.3. Giai đoạn sau khi báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê

duyệt….. ..............................................................................................................42
2.1.4. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lí vi phạm trong hoạt động đánh giá
tác động mơi trường ...........................................................................................44
2.2. Hƣớng hồn thiện pháp luật đánh giá tác động môi trƣờng ở Việt
Nam……………………………………………………………………………...49
2.2.1.

Giai đoạn thực hiện đánh giá tác động môi trường .............................49

2.2.2. Giai đoạn thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi
trường…..............................................................................................................52


2.2.3. Giai đoạn sau khi báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê
duyệt……………. .................................................................................................53
2.2.4. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lí vi phạm trong hoạt động đánh giá
tác động môi trường ...........................................................................................54
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ....................................................................................55
KẾT LUẬN ..............................................................................................................57
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lí do chọn đề tài
Phát triển kinh tế luôn là mục tiêu, nhiệm vụ quan trọng của mỗi quốc gia đặc
biệt là các quốc gia đang phát triển như Việt Nam bởi vì phát triển kinh tế chính là
động lực cho sự phát triển của xã hội. Tuy nhiên, một trong những mặt trái của mục
tiêu, nhiệm vụ này đó là vấn đề ơ nhiễm mơi trường. Ô nhiễm môi trường đã và
đang là một thách thức lớn mang tính tồn cầu.
Ở Việt Nam, từ sau năm 1986, nền kinh tế đã không ngừng tăng trưởng mạnh

mẽ, đời sống vật chất và tinh thần của người dân cũng không ngừng được cải thiện.
Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được thì tình trạng ơ nhiễm, suy thối mơi
trường cũng ngày càng gia tăng dẫn đến suy giảm chức năng, tính hữu ích của các
thành phần mơi trường, ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội, chất
lượng cuộc sống của người dân. Nhận thức được thực trạng trên, trong những năm
qua, Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề bảo vệ mơi trường
(BVMT) trong đó có cơng tác đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Nội dung và
quy trình thực hiện ĐTM đã có sự thay đổi và phát triển qua từng thời kì theo
hướng ngày càng phù hợp hơn với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
và xu thế chung của thế giới.
Hiện nay, nhìn chung các quy định của pháp luật Việt Nam về ĐTM đã tương
đối hoàn thiện. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã có nhiều điểm sửa
đổi, bổ sung về vấn đề này qua đó đã khắc phục được phần nào những bất cập trong
các văn bản pháp luật trước đó. Tuy nhiên, vẫn còn một số điểm bất cập chưa được
chỉnh sửa và thực tiễn thực thi pháp luật về ĐTM cũng còn nhiều hạn chế trong giai
đoạn thực hiện ĐTM; giai đoạn thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM; giai đoạn thực
hiện những nội dung của báo cáo ĐTM sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt; hoạt
động thanh tra, kiểm tra, xử lí vi phạm trong lĩnh vực ĐTM…
Thực trạng trên đã đặt ra nhu cầu cấp thiết là phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật
Việt Nam về ĐTM để ĐTM thực sự trở thành là một công cụ hữu hiệu góp phần
phịng ngừa ơ nhiễm, suy thối mơi trường. Chính vì vậy, tác giả chọn đề tài “Pháp
luật Việt Nam về đánh giá tác động môi trƣờng ” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp
cử nhân cho mình.

1


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở Việt Nam hiện nay, hoạt động ĐTM đã ngày càng được chú trọng. Do vậy,
đối với lĩnh vực này đã có khá nhiều các tài liệu, cơng trình nghiên cứu phân tích cụ

thể cả về khía cạnh kĩ thuật lẫn khía cạnh pháp lí, có thể kể đến như:
- Các sổ tay ĐTM nằm trong đề án “Xây dựng Năng lực Quản lí Môi trường ở
Việt Nam” do Ủy ban Châu Âu tài trợ bao gồm: Sổ tay hướng dẫn đánh giá tác
động môi trường chung cho các dự án phát triển, Sổ tay hướng dẫn đánh giá tác
động môi trường cho phát triển du lịch, Sổ tay hướng dẫn đánh giá tác động môi
trường cho đề án quy hoạch đô thị, Trung tâm Khoa học Tự nhiên và Công nghệ
quốc gia phối hợp với Đại học Tự do – Bruxells (Bỉ) và Cục Môi trường Việt Nam,
năm 2000.
- Các sách chuyên khảo như: Đánh giá tác động môi trường của tác giả Phạm
Ngọc Hồ, Hoàng Xuân Cơ, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2000;
Đánh giá tác động môi trường của tác giả Cù Huy Đấu, Nhà xuất bản Xây Dựng,
năm 2007; Đánh giá tác động môi trường các dự án phát triển (Quy trình và hướng
dẫn kĩ thuật) của Trần Văn Ý và các tác giả khác, Nhà xuất bản Thống kê, năm
2006…
Các sổ tay và các sách chuyên khảo trên đã cung cấp những kiến thức tổng
quan về vấn đề ĐTM. Tuy nhiên, các tài liệu này chủ yếu chỉ đề cập đến khía cạnh
kĩ thuật, quy trình tiến hành và các vấn đề lí luận chung mà chưa đi sâu vào phân
tích về những ưu điểm, hạn chế của pháp luật Việt Nam về ĐTM.
- Chương IV Giáo trình Luật Mơi trường của Trường Đại học Luật Hà Nội,
Nhà xuất bản Công an nhân dân, năm 2013. Do mang tính chất là tài liệu giảng dạy
bộ mơn luật nên bên cạnh những vấn đề lí luận, giáo trình tập trung nghiên cứu về
khía cạnh pháp lí của vấn đề ĐTM nhưng cũng chỉ dừng ở mức khái quát là pháp
luật Việt Nam quy định như thế nào về lĩnh vực này chứ chưa đi vào phân tích cụ
thể, chuyên sâu từng khía cạnh của vấn đề.
- Một số bài nghiên cứu trên các tạp chí chuyên ngành như Hồn thiện pháp
luật đánh giá tác động mơi trường hiện nay của tác giả Trần Thị Quang Hồng, Tạp
chí Tài ngun và Mơi trường (TN&MT), năm 2011, số 22 (132); Công tác sau
thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam của các tác giả Mai
Thanh Dung, Phạm Thanh Tuấn, Tạp chí TN&MT, năm 2012, số 20 (154); Pháp
luật về đánh giá tác động môi trường – Thực trạng và giải pháp của tác giả Chu

Thế Huyền, Tạp chí TN&MT, năm 2014, số 5 (187); Bàn về hội đồng thẩm định
báo cáo đánh giá tác động môi trường của tác giả Vũ Duyên Thủy, Tạp chí Luật
2


học, năm 2003, số 2… và nhiều bài viết khác trên các trang thông tin điện tử. Tuy
nhiên, các bài viết này thường đánh giá hiện trạng thực hiện pháp luật ĐTM ở Việt
Nam hơn là đi sâu đánh giá về khía cạnh pháp lí hoặc có đánh giá khía cạnh pháp lí
thì cũng chỉ chun sâu về một hoặc một số vấn đề cụ thể chứ khơng mang tính
tồn diện.
- Một số các cơng trình nghiên cứu chun sâu về lĩnh vực này như: Luận văn
thạc sĩ luật học của tác giả Lê Sơn Hải, Những vấn đề pháp lí của việc đánh giá tác
động mơi trường, Viện Nhà nước và Pháp luật, năm 1999; Khóa luận tốt nghiệp của
tác giả Lê Thị Thu Hường, Pháp luật về đánh giá tác động môi trường, Trường Đại
học Luật Tp. Hồ Chí Minh, năm 2001; Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Lê Sơn
Hải, Những vấn đề pháp lí của việc đánh giá tác động môi trường, Viện Nhà nước
và Pháp luật, năm 2006; Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Võ Trung Tín, Pháp
luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam – Thực trạng và hướng hoàn
thiện, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, năm 2006; Nghiên cứu khoa học sinh
viên của các tác giả Lê Quang Sang, Vũ Thị Phương Nhu, Những vấn đề pháp lí về
đánh giá tác động mơi trường Việt Nam – Thực trạng và hướng hoàn thiện, Trường
Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, năm 2009… Các tài liệu này về cơ bản đã nghiên
cứu toàn diện và có hệ thống các quy định của pháp luật Việt Nam về ĐTM. Từ đó,
chỉ ra những điểm bất cập và đề xuất những kiến nghị hoàn thiện.
Mặc dù vậy, hầu hết thì các sổ tay, sách chuyên khảo, giáo trình, các bài viết
trên các tập chí chun ngành, các cơng trình nghiên cứu chun sâu kể trên đều
phân tích, đánh giá dựa vào các văn bản quy phạm pháp luật cũ đã hết hiệu lực thi
hành như Luật Bảo vệ môi trường số 29-L/CTN ngày 27 tháng 12 năm 1993 (Luật
BVMT 1993), Luật Bảo vệ môi trường số 52/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm
2005 (Luật BVMT 2005)… Do vậy, những phân tích, đánh giá trong các tài liệu

trên có thể khơng cịn đúng với các quy định pháp luật hiện hành, những kiến nghị
có thể đã được giải quyết.
Ngồi ra cịn có Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn Trung Thành,
Pháp luật về đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư, Trường Đại học
Luật Tp. Hồ Chí Minh, năm 2015. Luận văn này được nghiên cứu trên cơ sở các
quy định pháp luật hiện hành như Luật Bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13 ngày
23 tháng 6 năm 2014 (Luật BVMT 2014); Nghị định 18/2015/NĐ-CP của Chính
phủ ngày 14 tháng 2 năm 2015 quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá
môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi
trường (Nghị định 18/2015/NĐ-CP); Thông tư 27/2015/TT-BTNMT của Bộ
TN&MT ngày 29 tháng 5 năm 2015 về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá
3


tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường (Thông tư 27/2015/TTBTNMT). Luận văn cũng đã đánh giá, phân tích tương đối tồn diện về vấn đề
ĐTM tuy nhiên trong các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này vẫn cịn một
số điểm bất cập có thể tiếp tục xem xét và đề xuất những kiến nghị nhằm góp phần
hồn thiện hơn pháp luật Việt Nam về ĐTM.
3. Mục đích nghiên cứu đề tài
Thơng qua việc nghiên cứu cơ sở lí luận và thực trạng pháp luật Việt Nam về
ĐTM, khóa luận chỉ ra những ưu điểm và hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện nay
về vấn đề ĐTM từ đó đề xuất những kiến nghị hồn thiện, hướng tới sự cân bằng,
hài hịa giữa phát triển kinh tế và BVMT, đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài
4.1.

Đối tƣợng nghiên cứu

Khóa luận tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật Việt Nam về vấn
đề ĐTM, thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật đó ở Việt Nam và các quan

điểm khoa học của các học giả về vấn đề này.
4.2.

Phạm vi nghiên cứu

Phù hợp với chuyên ngành nghiên cứu, tác giả chỉ nghiên cứu về khía cạnh
pháp lí và thực tiễn thực hiện của vấn đề ĐTM còn những kiến thức chuyên sâu về
công nghệ, kĩ thuật sẽ không được đề cập cụ thể.
5. Phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu
Khóa luận được nghiên cứu trên nền tảng phương pháp luận duy vật biện
chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lê nin. Ngoài ra, tác giả cũng sử dụng
kết hợp những phương pháp nghiên cứu cụ thể như so sánh, phân tích, tổng hợp,
giải thích, chứng minh.
6. Bố cục tổng qt của khóa luận
Ngồi phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung khóa
luận được trình bày trong 2 chương, bao gồm:
Chương 1: Khái quát về đánh giá tác động môi trường
Chương 2: Thực trạng và hướng hồn thiện pháp luật đánh giá tác động mơi
trường ở Việt Nam

4


CHƢƠNG 1
KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG
1.1.

Quá trình hình thành và phát triển của hoạt động đánh giá tác động môi

trƣờng

1.1.1. Trên phạm vi thế giới
Xã hội loài người ngày càng phát triển đồng nghĩa với những tác động đến
môi trường cũng ngày càng gia tăng cả về phạm vi lẫn mức độ. Những tác động đó
có thể là tích cực hoặc tiêu cực. Tuy nhiên, khi thực hiện các hoạt động phát triển
con người thường chú trọng vào lợi ích kinh tế vì vậy trong nhiều trường hợp những
tác động tiêu cực đến môi trường đã bị xem nhẹ dẫn đến thực trạng môi trường
ngày càng bị ơ nhiễm, suy thối trầm trọng. Thực tiễn này đã địi hỏi phải có một
cơng cụ có thể dự liệu những tác động đến môi trường trước khi triển khai các hoạt
động phát triển từ đó đưa ra những giải pháp BVMT phù hợp và do vậy khái niệm
ĐTM đã được hình thành. Vào khoảng những năm 70, 80 của thế kỉ trước, tình
trạng ơ nhiễm, suy thối mơi trường ngày càng gia tăng, mối quan tâm về môi
trường đã trở thành vấn đề chính trị quan trọng tại nhiều quốc gia phát triển. Nhu
cầu cấp thiết lúc này là các quốc gia phải có những chính sách, quy định cụ thể để
BVMT và việc đánh giá toàn diện các vấn đề môi trường trước khi tiến hành các
hoạt động phát triển phải trở thành nghĩa vụ pháp lí bắt buộc. Chính vì vậy, thuật
ngữ ĐTM đã xuất hiện trong chính sách và pháp luật mơi trường của các quốc gia.
Mỹ là quốc gia đầu tiên trên thế giới chính thức đưa khái niệm ĐTM vào pháp
luật mơi trường nước mình. Năm 1969, nước Mỹ thơng qua Đạo luật chính sách
mơi trường quốc gia (NEPA), văn bản luật này đã yêu cầu phải tiến hành ĐTM đối
với các hoạt động ở cấp liên bang có khả năng ảnh hưởng nhiều đến chất lượng môi
trường sống của con người. Sự kiện này cũng được xem là mốc đánh dấu thời điểm
ra đời của hoạt động ĐTM. Đạo luật này quy định hai vấn đề chính là ra tuyên bố về
chính sách môi trường quốc gia và thành lập Hội đồng chất lượng mơi trường.
Chính Hội đồng này đã xuất bản tài liệu quan trọng hướng dẫn về nội dung báo cáo
ĐTM năm 1973. Điều 122 Đạo luật chính sách mơi trường quốc gia của Mỹ đã quy
định khá cụ thể về vấn đề ĐTM bao gồm ba điểm:
-

Điểm A: yêu cầu tất cả các cơ quan, công sở Liên bang phải tiếp cận đánh
giá tác động môi trường một cách có hệ thống, liên ngành trong q trình

quy hoạch và ra các quyết định có khả năng tác động đến môi trường.

5


-

Điểm B: yêu cầu tất cả các cơ quan xác định, phát triển các phương pháp và
thủ tục nhằm đảm bảo các giá trị môi trường cùng với việc xem xét các khía
cạnh kinh tế, kĩ thuật khi ra quyết định thực thi các dự án phát triển.

-

Điểm C: chỉ ra việc cần thiết đối với việc soạn thảo báo cáo ĐTM, xác định
nội dung cần có của báo cáo này.

Như vậy, với sự ra đời của Đạo luật chính sách môi trường quốc gia, mục tiêu,
ý nghĩa, thủ tục thi hành ĐTM đã được xác định bằng văn bản. Hệ thống pháp lí
cùng với các cơ quan quản lí, điều hành được ban hành và thành lập nhằm đảm bảo
cho hoạt động ĐTM nhanh chóng đi vào nề nếp1.
Theo sau Mỹ, hàng loạt các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới cũng sớm
thực hiện hoạt động ĐTM như Nhật, Singapo, Hồng Kông (1972); tiếp đến là
Canada (1973); Úc (1974); Đức (1975); Pháp (1976); Philippin (1977); Trung Quốc
(1979)…
Không chỉ các quốc gia mà các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm đến công tác
ĐTM. Năm 1973 và năm 1977, các bộ trưởng môi trường các nước thành viên EC
đã nhóm họp để xem xét về chương trình hành động môi trường của Cộng đồng.
Ngày 27/6/1885 EC ra Hướng dẫn 85/337/EC về ĐTM như là bước thực hiện
những thỏa thuận đạt được tại các kì họp trên. Các nước thuộc Cộng đồng châu Âu
đã được yêu cầu đáp ứng các quy định của hướng dẫn trên.

Bên cạnh đó, với vai trò rất quan trọng đối với nền kinh tế thế giới, đặc biệt là
các nước đang phát triển, các tổ chức tài chính quốc tế cũng tích cực thúc đẩy việc
tiến hành ĐTM tại các nước thành viên. Chẳng hạn, Ngân hàng phát triển châu Á
(ADB) đã ban hành một loạt các hướng dẫn về xét duyệt ĐTM cho các dự án về
nông nghiệp và tài nguyên thiên nhiên, về cơng trình xây dựng cơ bản. Năm 1989,
Ngân hàng thế giới (WB) lần đầu tiên ban hành Chỉ thị hành động về ĐTM. Theo
chỉ thị này, tất cả các dự án có sử dụng vốn của Ngân hàng thế giới đều phải tiến
hành ĐTM2.
Như vậy, dù chỉ mới xuất hiện trong vài thập kỉ trước nhưng ĐTM đã nhanh
chóng trở thành cơng cụ đóng vai trị trung tâm, hiệu quả trong hoạt động quản lí
mơi trường của các quốc gia, góp phần giải quyết vấn nạn mơi trường toàn cầu,
hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.

1

Võ Trung Tín (2006), Pháp luật về đánh giá tác động mơi trường ở Việt Nam - Thực trạng và hướng hoàn
thiện, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr. 23
2
Trường Đại học Luật Hà Nội (2013), Giáo trình Luật Mơi trường, Nhà xuất bản Công an nhân dân, tr. 141

6


1.1.2. Ở Việt Nam
Thuật ngữ “đánh giá tác động môi trường” bắt đầu xuất hiện ở Việt Nam vào
khoảng giữa những năm 80 của thế kỉ XX thông qua các thông tin và hoạt động
huấn luyện do các tổ chức quốc tế như Chương trình Mơi trường của Liên hợp quốc
(UNEP) và trường Đại học Liên hợp quốc (UNU) thực hiện. Tháng 4/1984, hội thảo
đầu tiên ở Việt Nam về ĐTM đã diễn ra và sau hội thảo này, một đơn vị nghiên cứu
về ĐTM đã được thành lập. Năm 1984, Chương trình Nghiên cứu Quốc gia về Mơi

trường đã tiến hành đánh giá sơ bộ tác động đến môi trường của nhà máy thủy điện
Trị An. Và tiếp đó, trong những năm 90, hàng loạt các dự án đã được tiến hành
ĐTM như dự án Quảng Lô – Phụng Hiệp, dự án cơng trình thủy điện Yaly, nhà máy
giấy Bãi Bằng, hệ thống thủy lợi Thạch Nham, dự án lấn biển ng Bí, nhà máy
thủy điện Thác Mơ, nhà máy thủy điện Sông Hinh và một số dự án thăm dị dầu khí
ngồi khơi trên các vùng biển Việt Nam3.
Tuy nhiên, ĐTM chỉ chính thức được ghi nhận vào luật khi Luật BVMT 1993
được ban hành. Tiếp đó, Nghị định 175/CP của Chính phủ ngày 18 tháng 10 năm
1994 về hướng dẫn thi hành Luật BVMT đã có 12 điều hướng dẫn về ĐTM, trong
đó Điều 11 quy định việc xây dựng báo cáo ĐTM đối với một số dự án đầu tư bắt
buộc phải tiến hành 2 bước: sơ bộ và chi tiết. Ở thời điểm này, hoạt động ĐTM
được áp dụng đối với tất cả các dự án đầu tư4.
Sau hơn 10 năm thực hiện, Luật BVMT 1993 đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế
đồng thời xuất hiện nhu cầu cấp thiết phải sửa đổi văn bản luật về mơi trường cho
phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và xu thế chung của
thế giới. Do vậy, Luật BVMT 2005 đã được soạn thảo, ban hành và có nhiều điểm
sửa đổi, bổ sung về vấn đề ĐTM so với các văn bản pháp luật trước đó. Điểm khác
biệt cơ bản là Luật BVMT 2005 đã bỏ bước ĐTM sơ bộ nhằm đơn giản hóa thủ tục
hành chính và giao cho Chính phủ quy định danh mục các dự án phải thực hiện
ĐTM5. Tiếp đó, Nghị định 80/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 9 tháng 8 năm
2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT (Nghị
định 80/2006/NĐ-CP) đã quy định chi tiết một danh mục gồm 102 loại hình dự án
phải thực hiện ĐTM. Như vậy, đến Luật BVMT 2005 và các văn bản hướng dẫn thi
hành, những dự án thuộc đối tượng thực hiện ĐTM đã được quy định cụ thể và ở
thời điểm này hoạt động ĐTM không áp dụng cho tất cả các dự án đầu tư mà chỉ áp
dụng đối với những loại hình dự án thuộc danh mục được quy định. Sự thay đổi này
3

Cù Huy Đấu (2007), Đánh giá tác động môi trường, Nhà xuất bản Xây dựng, tr. 30
Điều 18 Luật BVMT 1993, Điều 9 Nghị định 175/CP

5
Khoản 2 Điều 18 Luật BVMT 2005
4

7


nhằm khắc phục thực trạng nhiều dự án ít có những tác động tiêu cực đến môi
trường nhưng vẫn phải tiến hành hoạt động ĐTM làm tốn thời gian, chi phí của chủ
đầu tư đồng thời giảm bớt sức ép cho các chủ thể có thẩm quyền thẩm định và phê
duyệt báo cáo ĐTM khi số lượng các dự án phải thẩm định, phê duyệt báo cáo
ĐTM là quá lớn.
Ngày 01 tháng 01 năm 2015, Luật BVMT 2014 có hiệu lực thi hành, chính
thức thay thế cho Luật BVMT 2005 điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong
lĩnh vực môi trường. Về vấn đề ĐTM, Luật BVMT 2014 tiếp tục kế thừa những quy
định tiến bộ của Luật BVMT 2005 song cũng có nhiều điểm sửa đổi, bổ sung nhằm
khắc phục những bất cập đã được rút ra trong q trình thực hiện pháp luật. Tiếp
theo sau đó, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BVMT 2005 về vấn đề ĐTM
cũng được ban hành như: Nghị định 18/2015/NĐ-CP, Thông tư 27/2015/TTBTNMT…
Như vậy, từ khi khái niệm ĐTM mới xuất hiện ở nước ta cho đến nay là
khoảng hơn 3 thập kỉ và được chính thức ghi nhận vào luật là hơn 2 thập kỉ nhưng
pháp luật về ĐTM đã không ngừng được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình
phát triển của đất nước và xu thế chung của thế giới nhằm đảm bảo hoạt động ĐTM
diễn ra minh bạch, hiệu quả, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.
1.2.

Khái niệm đánh giá tác động môi trƣờng

Theo định nghĩa của Giáo sư Lê Thạc Cán “đánh giá bao gồm cơng việc thu
thập, chỉnh lí số liệu, tài liệu sau đó tiến hành phân tích để xác định các tác động.

Đánh giá ở đây bao hàm nghĩa xem xét, cân nhắc mức tác động, kết quả của việc
đánh giá giúp cho việc quyết định lựa chọn được dự án thích hợp. Việc đánh giá
mức độ tác động nhiều khi có thể dựa vào một số tiêu chuẩn, chẳng hạn tiêu chuẩn
của cơ quan y tế thế giới về khả năng tác động của các chất độc hại đến sức khỏe
con người”6. Còn tác động hiểu chung nhất là sự “ảnh hưởng của sự vật này đối với
sự vật khác”7.
Về thuật ngữ “môi trường”, cho đến hiện nay có khá nhiều định nghĩa về thuật
ngữ này. Theo định nghĩa của UNESCO năm 1981: môi trường của con người bao
gồm toàn bộ các hệ thống tự nhiên và các hệ thống do con người tạo ra, trong đó
con người sống bằng lao động của mình, họ khai thác các tài nguyên thiên nhiên và

6

Phạm Ngọc Hồ, Hoàng Xuân Cơ (2000), Đánh giá tác động môi trường, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà
Nội, tr. 24
7
Nguyễn Lân (2004), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nhà xuất bản Tp. Hồ Chí Minh, tr. 1616

8


nhân tạo nhằm thoả mãn những nhu cầu của mình8. Theo Ngân hàng thế giới (WB)
môi trường là “các điều kiện tự nhiên và xã hội xung quanh tất cả nhân loại và bao
gồm các thế hệ tương lai”9. Còn theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật BVMT
2014: “Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động
đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật”. Như vậy, Luật BVMT
2014 đã định nghĩa môi trường theo nghĩa hẹp tức môi trường chỉ bao gồm những
yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo, không bao gồm các yếu tố xã hội. Cịn mơi
trường theo nghĩa rộng bao gồm cả các yếu tố tự nhiên và các yếu tố kinh tế - xã
hội.

Kết hợp các định nghĩa trên có thể hiểu ĐTM là việc xem xét cụ thể về quy
mô, công suất, phương thức vận hành của dự án phát triển và hiện trạng môi trường
nơi chịu ảnh hưởng của dự án để dự báo các tác động đến môi trường của từng kiểu
thiết kế dự án trên cơ sở các quy chuẩn kĩ thuật môi trường. Từ đó, lựa chọn ra
phương án thiết kế dự án và các giải pháp BVMT phù hợp. Để đảm bảo chất lượng
của báo cáo ĐTM thì khi tiến hành ĐTM các chủ thể thực hiện ĐTM phải dự báo,
đánh giá toàn diện, đầy đủ các tác động từ dự án đến cả môi trường tự nhiên và môi
trường kinh tế - xã hội.
Mặc dù nhận thức về ĐTM đã ra đời từ thế kỉ trước và nhanh chóng trở thành
một chế định pháp lí phổ biến trong hệ thống pháp luật của các quốc gia trên thế
giới nhưng cho đến hiện nay vẫn chưa có một khái niệm thống nhất về ĐTM. Có
thể tóm lược một số khái niệm về ĐTM như sau:
- Theo Ủy ban Kinh tế - Xã hội Châu Á – Thái Bình Dương (ESCAP, 1990):
“Đánh giá tác động mơi trường gồm ba phần chính: xác định, dự báo và đánh giá
tác động của một dự án, một chính sách đối với mơi trường”10.
- Theo Chương trình mơi trường Liên hợp quốc (ROAP, UNEP, 1998): “Đánh
giá tác động mơi trường là q trình nghiên cứu nhằm dự báo các hậu quả môi
trường của một dự án phát triển quan trọng. Đánh giá tác động môi trường xem xét
việc thực hiện đề án sẽ gây ra vấn đề gì với đời sống con người tại khu vực dự án,
tới kết quả của chính dự án và các hoạt động khác tại vùng đó. Sau dự báo, đánh

8

“Giáo trình Kinh tế và Quản lí mơi trường”, truy cập ngày 25/5/2016
9
Nguyễn Phương Nam (2014), Vấn đề bảo vệ mơi trường đối với các dự án đầu tư có sử dụng vốn của Ngân
hàng thế giới, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr. 5
10
Cù Huy Đấu, tlđd (3), tr. 9

9


giá tác động môi trường phải xác định các biện pháp làm giảm đến mức tối thiểu
các tác động tiêu cực, làm cho dự án thích hợp với mơi trường của nó”11.
Nhìn chung, các khái niệm trên đều khẳng định bản chất của hoạt động ĐTM
là dự báo những tác động đến mơi trường của các chính sách hoặc dự án phát triển
và đề ra những biện pháp làm giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu
cực của các đối tượng phải thực hiện ĐTM đến môi trường.
Ở Việt Nam, Luật BVMT 1993 đã đưa ra định nghĩa về ĐTM như sau: “Đánh
giá tác động môi trường là q trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến
môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, của các cơ sở sản
xuất, kinh doanh, cơng trình kinh tế, văn hố, xã hội, an ninh, quốc phịng và các
cơng trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ mơi trường”12.
Đến Luật BVMT 2005 và Luật BVMT 2014, hoạt động ĐTM tiếp tục được
pháp luật ghi nhận nhưng khái niệm về ĐTM đã có sự thay đổi lớn về nội hàm so
với khái niệm của Luật BVMT 1993, cụ thể: “Đánh giá tác động mơi trường là việc
phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện
pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”13.
Sự thay đổi nội hàm của khái niệm ĐTM trong Luật BVMT 2005, Luật
BVMT 2014 so với Luật BVMT 1993 chủ yếu là về đối tượng phải thực hiện ĐTM.
Nếu đối tượng thực hiện ĐTM theo quy định của Luật BVMT 1993 rất rộng bao
gồm: các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, các cơ sở sản xuất, kinh
doanh, cơng trình kinh tế, văn hố, xã hội, an ninh, quốc phịng và các cơng trình
khác thì theo quy định của Luật BVMT 2005, Luật BVMT 2014 và các văn bản
hướng dẫn thi hành, hoạt động ĐTM chỉ áp dụng đối với dự án đầu tư cụ thể. Còn
đối với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển sẽ áp dụng công cụ ĐMC14, riêng
đối các cơ sở đang hoạt động sẽ phải lập đề án BVMT15.
Sự thay đổi này là hoàn tồn hợp lí bởi vì chức năng quan trọng nhất của hoạt
động ĐTM là chức năng dự báo và mục đích là để ngăn ngừa sự ơ nhiễm mơi

trường. Như vậy, chức năng và mục đích của hoạt động ĐTM chỉ được phát huy khi
đối tượng phải thực hiện ĐTM chưa được triển khai trên thực tế, các tác động đến
mơi trường chưa xảy ra. Cịn đối với các cơ sở đang hoạt động, ĐTM không thể
11

Trường Đại học Luật Hà Nội, tlđd (2), tr. 147
Khoản 11 Điều 2 Luật BVMT 1993
13
Khoản 20 Điều 3 Luật BVMT 2005, khoản 23 Điều 3 Luật BVMT 2014
14
Khoản 19 Điều 3 Luật BVMT 2005, khoản 22 Điều 3 Luật BVMT 2014
15
Điều 1 Nghị định 35/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29 tháng 4 năm 2014 sửa đổi, bổ sung một số điều
của Nghị định 29/2011/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường
chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường; khoản 2 Điều 22 Nghị định
18/2015/NĐ-CP
12

10


phát huy chức năng dự báo và cũng không thể đảm bảo được mục đích ngăn ngừa
sự ơ nhiễm đến mơi trường vì những tác động đến mơi trường đã diễn ra trên thực
tế. Luật BVMT 1993 quy định áp dụng ĐTM cho cả các cơ sở đang hoạt động chỉ
như là một giải pháp tình thế trong bối cảnh trước đó nước ta chưa có một văn bản
luật chính thức quy định bắt buộc các dự án phải tiến hành ĐTM trước khi triển
khai thực hiện.
Đối với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển là những quyết định mang
tính chiến lược, vĩ mơ về kinh tế - xã hội. Do vậy hoạt động dự báo, đánh giá các
tác động đến môi trường của những đối tượng trên phải được tiến hành ở phạm vi

rộng lớn với quy mô vùng, tồn quốc. Cịn ĐTM chỉ áp dụng với một dự án cụ thể ở
một địa bàn cụ thể. Chính vì vậy, bên cạnh ĐTM như quy định của Luật BVMT
1993, Luật BVMT 2005 đã ghi nhận thêm công cụ ĐMC nhằm phân tích, dự báo
các tác động đến mơi trường của các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển.
Đây là một bước tiến bộ đáng kể của pháp luật mơi trường nước ta nhằm tiến tới hài
hịa hóa với các quy định pháp luật quốc tế về môi trường đồng thời góp phần nâng
cao hiệu quả của hoạt động BVMT.
Từ những phân tích trên cho thấy bản chất của hoạt động ĐTM là quá trình
nhận dạng, dự báo, đánh giá những tác động của một dự án phát triển cụ thể đến
môi trường và đề xuất các giải pháp BVMT phù hợp nhằm giảm thiểu đến mức thấp
nhất những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường, đảm bảo sự hài hòa giữa
phát triển kinh tế với BVMT.
1.3. Các nguyên tắc của pháp luật môi trƣờng trong hoạt động đánh giá tác
động môi trƣờng
1.3.1. Nguyên tắc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền con người được sống
trong một môi trường trong lành
Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, đặc biệt từ những năm 70 của thế
kỉ XX cho đến nay, khi nền kinh tế các quốc gia có những bước phát triển vượt bậc
thì tình trạng ơ nhiễm, suy thối mơi trường cũng khơng ngừng gia tăng. Trong khi
đó, mơi trường lại chính là khơng gian sinh sống, tồn tại của con người và một khi
môi trường bị ô nhiễm sẽ trực tiếp gây ra những tác động tiêu cực đến đời sống con
người. Như vậy, hiện nay quyền được sống trong một môi trường trong lành của
con người đã và đang bị xâm phạm nghiêm trọng.
Quyền được sống trong một môi trường trong lành có thể hiểu là quyền được
sống trong một môi trường không bị ô nhiễm (theo quy chuẩn kỹ thuật môi trường
chứ không phải là môi trường trong sạch lí tưởng), đảm bảo cuộc sống con người
11


hài hòa với tự nhiên. Điều này được thể hiện rõ qua nguyên tắc thứ nhất Tuyên bố

của Hội nghị Liên hợp quốc về môi trường con người (Tuyên bố Stockholm – năm
1972): “Con người có quyền cơ bản được tự do, bình đẳng và đầy đủ các điều kiện
sống trong một môi trường chất lượng cho phép cuộc sống có phẩm giá và phúc lợi
mà con người có trách nhiệm long trọng bảo vệ và cải thiện cho các thế hệ hôm nay
và mai sau”. Nguyên tắc 1 Tuyên bố của Hội nghị Liên hợp quốc về môi trường và
phát triển (Tuyên bố Rio de Janeiro – năm 1992) cũng đã khẳng định: “Con người
là trung tâm của những mối quan tâm về sự phát triển lâu dài. Con người có quyền
được hưởng một cuộc sống hữu ích, lành mạnh và hài hoà với thiên nhiên”. Cả hai
bản Tuyên bố đều đưa nguyên tắc này lên vị trí đầu tiên qua đó cho thấy tính cấp
thiết của vấn đề đảm bảo môi trường sống cho con người. Đây là quyền cực kì quan
trọng bởi nó sẽ quyết định đến sức khỏe, tuổi thọ và chất lượng cuộc sống nói
chung của con người.
Không chỉ được ghi nhận trong các Điều ước quốc tế mà hầu hết các quốc gia
trên thế giới cũng đã ghi nhận quyền này như một trong các quyền cơ bản của con
người trong Hiến pháp. Ở Việt Nam, nếu như các bản Hiến pháp trước đây chưa có
quy định cụ thể về quyền con người được sống trong một mơi trường trong lành thì
Điều 43 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã khẳng
định: “Mọi người có quyền được sống trong mơi trường trong lành và có nghĩa vụ
bảo vệ môi trường”. Đây được coi là một bước tiến lớn, thể hiện sự mở rộng và
phát triển quyền con người ở nước ta, thừa nhận việc BVMT chính là bảo vệ quyền
con người, nâng cao chất lượng cuộc sống của con người. Cụ thể hóa quy định trên,
Luật BVMT 2014 cũng khẳng định: “Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát
triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo
tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu để bảo đảm quyền mọi người
được sống trong môi trường trong lành”16.
Để đảm bảo quyền được sống trong một mơi trường trong lành của con người,
Nhà nước có trách nhiệm thực hiện những biện pháp để bảo vệ, cải thiện chất lượng
môi trường và một trong những biện pháp đó là ban hành các quy định pháp luật về
hoạt động ĐTM. ĐTM về bản chất là hoạt động dự báo, đánh giá những tác động
đến môi trường của các dự án phát triển từ đó đề ra những giải pháp BVMT phù

hợp. Báo cáo ĐTM cũng là căn cứ để cấp có thẩm quyền xem xét có nên cho phép
triển khai dự án trên thực tế hay không. Như vậy, thông qua hoạt động ĐTM, những
rủi ro đến môi trường của các dự án sẽ được chủ động lường trước và đề ra những
biện pháp nhằm giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực của dự án
16

Khoản 2 Điều 4 Luật BVMT 2014

12


đến môi trường. Hơn nữa, nếu dự án được đánh giá sẽ gây ra những tác động tiêu
cực đến môi trường nhưng khơng có các biện pháp BVMT phù hợp thì dự án sẽ
khơng được cho phép triển khai thực hiện. Từ đó hạn chế tình trạng ơ nhiễm, suy
thối mơi trường, góp phần BVMT sống của con người.
Ngồi ra, để đảm bảo cho con người quyền được sống trong một môi trường
trong lành, Nhà nước cũng tạo cơ sở pháp lí để người dân bảo vệ quyền này của
mình thông qua các quyền và nghĩa vụ của công dân. Trong hoạt động ĐTM, pháp
luật yêu cầu chủ dự án phải tiến hành tham vấn cộng đồng dân cư chịu tác động trực
tiếp bởi dự án17. Qua đó người dân được tìm hiểu về dự án sắp triển khai có ảnh
hưởng đến mơi trường sống của mình đồng thời người dân cũng được quyền đóng
góp những ý kiến về dự án, về những tác động của dự án đến môi trường và các giải
pháp BVMT. Khoản 4 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP khẳng định chủ dự án
khi tiến hành tham vấn phải “nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến
nghị hợp lí của các đối tượng liên quan được tham vấn để hạn chế thấp nhất tác
động bất lợi của dự án đến môi trường tự nhiên đa dạng sinh học và sức khỏe cộng
đồng”. Đồng thời, khoản 2 Điều 16 Nghị định 18/2015/NĐ-CP cũng quy định: chủ
dự án sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt phải lập kế hoạch quản lý môi trường
của dự án trên cơ sở chương trình quản lý và giám sát mơi trường đã đề xuất trong
báo cáo ĐTM và niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã nơi

tham vấn ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM. Quy định này sẽ tạo điều kiện cho
người dân dễ dàng giám sát hoạt động BVMT trong quá trình xây dựng và vận hành
của dự án. Như vậy, có thể nhận thấy hoạt động ĐTM đã góp phần quan trọng trong
việc đảm bảo quyền được sống trong một môi trường trong lành của con người.
1.3.2. Nguyên tắc phát triển bền vững
Theo Ủy ban Môi trường và Phát triển Thế giới (WCED): “Phát triển bền
vững là sự phát triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh
hưởng, tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai"18. Luật
BVMT 2014 cũng ghi nhận: “Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu
cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các
thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo
đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường”19. Như vậy, phát triển bền vững chính là
phát triển trên cơ sở duy trì được mục tiêu và cơ sở vật chất của quá trình phát triển.
Phát triển bền vững phải đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa ba mục tiêu kinh tế - xã
17

Khoản 2 Điều 21 Luật BVMT 2014
“Về phát triển bền vững”, truy cập ngày 27/5/2016
19
Khoản 4 Điều 3 Luật BVMT 2014
18

13


hội – môi trường, tức là phải bảo đảm đạt được sự phát triển kinh tế hiệu quả, xã hội
công bằng và mơi trường được bảo vệ, gìn giữ.
Có thể thấy mối quan hệ giữa môi trường và phát triển kinh tế là mối quan hệ
hai chiều vừa thống nhất vừa mâu thuẫn với nhau. Hoạt động phát triển là nhằm đáp
ứng nhu cầu về vật chất và tinh thần khơng ngừng tăng lên của con người. Nhưng

trong q trình này con người cũng không ngừng tác động vào môi trường bởi vì
mơi trường là nơi cung cấp các nguồn tài nguyên thiên nhiên như là yếu tố đầu vào
của nền kinh tế, môi trường cũng là nơi chứa đựng chất thải từ các hoạt động của
con người… Tuy nhiên, các nguồn tài nguyên có những tài nguyên có thể tái tạo và
những tài nguyên không thể tái tạo và khả năng tự làm sạch của mơi trường là có
giới hạn. Do vậy, khi khai thác các nguồn tài nguyên quá mức, xả thải ra môi trường
một cách ồ ạt… sẽ làm cạn kiệt nguồn tài nguyên, ô nhiễm, suy thối mơi trường.
Trong khi đó, mơi trường lại là nơi cung cấp những yếu tố vật chất cơ bản để duy trì
sự sống cho con người như đất, nước, khơng khí, động thực vật… Nếu thiếu những
yếu tố đó con người không thể tồn tại hoặc khi những yếu tố đó bị suy thối, ơ
nhiễm sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng cuộc sống của con người. Đồng thời,
nếu nguồn tài nguyên bị cạn kiệt thì tất yếu hoạt động phát triển kinh tế cũng sẽ bị
ảnh hưởng. Do vậy, vào những năm 50, 60 của thế kỉ trước đã xuất hiện quan điểm
phải đình chỉ các hoạt động phát triển kinh tế với lí do khi kinh tế ngày càng phát
triển thì sự ơ nhiễm, suy thối mơi trường cũng ngày càng gia tăng nhưng nếu con
người không tiến hành các hoạt động phát triển thì cũng đồng nghĩa với sự tụt hậu
và tự hủy diệt. Con đường để giải quyết mâu thuẫn trên đó là vẫn đẩy mạnh phát
triển kinh tế nhưng đồng thời cũng phải chú trọng, nhấn mạnh đến cơng tác BVMT.
Đó chính là sự phát triển bền vững mà nhân loại đang hướng đến.
Nếu thực hiện tốt nguyên tắc phát triển bền vững, môi trường sẽ được bảo vệ
từ đó góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống con người mà con người lại chính là
chủ thể vận hành hệ thống kinh tế. Đồng thời phát triển bền vững cũng góp phần
duy trì, bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên vốn là nguồn lực của sự phát triển từ
đó góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Ngược lại, sự phát triển kinh tế mạnh
mẽ sẽ tạo nên tiềm lực dồi dào để cải tạo và BVMT.
Nguyên tắc này cũng được thể hiện rõ trong hoạt động ĐTM. Trước khi một
dự án được triển khai trên thực tế, hoạt động ĐTM sẽ được thực hiện để có sự đánh
giá tồn diện về các tác động có thể đưa đến từ dự án từ đó lựa chọn phương án
thiết kế dự án, các giải pháp BVMT phù hợp nhằm giảm thiểu đến mức thấp nhất
những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường. Như vậy, ĐTM là công cụ hữu

hiệu cho việc xem xét thấu đáo các vấn đề môi trường ngang bằng với các yếu tố về
14


kinh tế trong quá trình thiết kế, xây dựng dự án nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển
bền vững. Có thể lấy ví dụ thực tiễn từ dự án sản xuất điện từ khí đốt tự nhiên ở
vùng nước sâu Malampaya của Philippines, dự án này đã được vinh danh và trao
giải thưởng vì sự phát triển bền vững tại Hội nghị Thế giới về Môi trường và Phát
triển tại Johannesburg năm 2002. Với việc thực hiện hoạt động ĐTM hiệu quả đã
dẫn đến việc thay đổi thiết kế dự án, buộc phải đưa đường ống dẫn khí ra khỏi đất
liền để tránh tác động tiêu cực lên đa dạng sinh học ở Mindoro. Chủ đầu tư đã chấp
nhận phương án này dù chi phí phải tăng gấp 3 lần so với phương án ban đầu20. Như
vậy, trong trường hợp trên, thông qua hoạt động ĐTM thiết kế dự án đã được thay
đổi dù sự thay đổi này làm tăng chi phí gấp 3 lần tức là chủ đầu tư đã chấp nhận bị
suy giảm về lợi ích kinh tế nhưng đã ngăn ngừa hiệu quả sự phá hủy đa dạng sinh
học. Qua đó đảm bảo sự hài hịa giữa vấn đề phát triển kinh tế và BVMT, thực hiện
mục tiêu phát triển bền vững.
1.3.3. Nguyên tắc phòng ngừa
Nguyên tắc này hướng đến việc ngăn ngừa các chủ thể thực hiện những hành
vi gây tổn hại đến môi trường thông qua việc lường trước những rủi ro có thể xảy
đến mơi trường từ đó tìm kiếm, áp dụng các giải pháp ngăn ngừa và giảm thiểu phù
hợp. Nguyên tắc này được thể hiện trước hết tại Điều 15 Tuyên bố Rio de Janeiro
năm 1992: “Để bảo vệ môi trường, các quốc gia cần áp dụng rộng rãi phương pháp
tiếp cận ngăn ngừa tuỳ theo khả năng từng quốc gia, ở chỗ nào có nguy cơ tác hại
nghiêm trọng hay khơng thể sửa được thì khơng thể nêu lý do là thiếu sự chắc chắn
khoa học hồn tồn để trì hỗn áp dụng các biện pháp hữu hiệu để ngăn chặn sự
thối hố mơi trường”. Luật BVMT 2014 cũng quy định nguyên tắc phòng ngừa là
một trong những nguyên tắc BVMT: “Hoạt động bảo vệ môi trường phải được tiến
hành thường xun và ưu tiên phịng ngừa ơ nhiễm, sự cố, suy thối mơi trường”21.
Phịng ngừa là ngun tắc cực kì quan trọng trong hoạt động BVMT bởi vì

việc phục hồi môi trường về trạng thái ban đầu là điều rất khó và trong nhiều trường
hợp là khơng thể. Hơn nữa, chi phí phịng ngừa bao giờ cũng thấp hơn chi phí khắc
phục thiệt hại. Đồng thời, thực hiện tốt hoạt động phịng ngừa cũng giúp con người
chủ động ứng phó kịp thời với các sự cố môi trường. Do vậy, thực hiện ngun tắc
phịng ngừa ln là cách hiệu quả nhất để giảm thiểu những tổn hại đến môi trường
bởi một khi sự cố mơi trường đã xảy ra thì dù đã được ứng phó, khắc phục kịp thời

20

Nguyễn Hồng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy, “Thể chế hóa quy trình tham vấn trong đánh giá
tác động mơi trường”, truy cập ngày 27/5/2016
21
Khoản 6 Điều 4 Luật BVMT 2014

15


nhưng ít nhiều cũng sẽ gây ra những tác động xấu đến mơi trường và tốn nhiều cơng
sức, chi phí.
Ngun tắc phòng ngừa cũng được thể hiện rõ trong hoạt động ĐTM. Về bản
chất ĐTM là công cụ dự báo trước những tác động tiêu cực đến môi trường của một
dự án phát triển từ đó là cơ sở để lựa chọn thiết kế dự án, những giải pháp BVMT
phù hợp nhằm thực hiện mục đích phịng ngừa những tổn hại có thể xảy đến mơi
trường khi dự án được triển khai trên thực tế. Như vậy, nếu một dự án phát triển
thuộc danh mục các dự án phải tiến hành ĐTM nhưng khơng tiến hành ĐTM hoặc
khơng có báo cáo ĐTM đảm bảo chất lượng thì sẽ khơng được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền cho phép tiến hành dự án hoặc buộc phải có sự chỉnh sửa, bổ sung mới
được phê duyệt, chấp thuận. Bởi vì lúc này các tác động đến môi trường chưa được
đánh giá hoặc đã được đánh giá nhưng chưa đầy đủ, các giải pháp BVMT chưa
được đưa ra hoặc đã được dự liệu nhưng chưa có tính khả thi, hiệu quả cao nên khi

dự án được tiến hành có nguy cơ gây ra những tác động tiêu cực đến mơi trường.
Có thể thấy được hiệu quả phịng ngừa của hoạt động ĐTM thơng qua trường hợp
dự án sản xuất điện từ khí đốt tự nhiên ở vùng nước sâu Malampaya của Philippines
như đã trình bày. Việc thực hiện hoạt động ĐTM hiệu quả đã dẫn đến việc thay đổi
thiết kế dự án, buộc phải đưa đường ống dẫn khí ra khỏi đất liền để tránh tác động
tiêu cực lên đa dạng sinh học ở Mindoro. Như vậy, hoạt động ĐTM đã góp phần
ngăn ngừa những tác động tiêu cực đến môi trường từ việc thực hiện các dự án phát
triển, bảo vệ sự đa dạng sinh học của khu vực, giá trị mà nếu mất đi rất khó để có
thể khơi phục lại nguyên vẹn như ban đầu.
1.3.4. Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất
Nguyên tắc này hình thành trên cơ sở tính thống nhất của mơi trường. Tính
thống nhất của mơi trường thể hiện dưới hai góc độ: tính thống nhất về mặt khơng
gian và tính thống nhất nội tại giữa các yếu tố cấu thành mơi trường.
Ở góc độ thứ nhất, môi trường là một thể thống nhất không bị chia cắt bởi biên
giới quốc gia và địa giới hành chính. Các quốc gia trên thế giới đều có đường biên
giới trên bộ, trên biển, trên không giới hạn phạm vi lãnh thổ của mình. Tuy nhiên,
đối với mơi trường sẽ khơng có đường phân định giữa các quốc gia. Do vậy một sự
tác động đến mơi trường có thể không chỉ ảnh hưởng đến môi trường của quốc gia
diễn ra sự tác động đó mà cịn ảnh hưởng đến mơi trường của các quốc gia khác.
Điển hình như khói bụi từ những vụ cháy rừng ở đảo Sumatra và Kalimantan ở
Indonesia đã không chỉ làm ô nhiễm bầu khơng khí của quốc gia này mà cịn gây ơ
nhiễm khơng khí cho cả những quốc gia láng giềng như Malaysia và Singapore. Từ
16


thế kỉ trước, các quốc gia đã nhận thức được vấn đề này thể hiện qua nguyên tắc số
21 của Tuyên bố Stockholm năm 1872: “Thể theo Hiến chương của Liên hợp quốc
và những nguyên tắc của Luật quốc tế, các nước có chủ quyền khai thác nguồn tài
nguyên của mình theo các chính sách về mơi trường của nước mình và phải có
trách nhiệm bảo đảm những hoạt động đúng theo pháp quyền của nước mình hoặc

theo kiểm sốt nước mình sao cho khơng gây hại đến mơi trường của các nước khác
hoặc các khu vực vượt quá giới hạn quốc gia”. Và nguyên tắc số 2 của Tuyên bố
Rio de Janeiro năm 1992 cũng khẳng định: “Phù hợp với hiến chương Liên hợp
quốc và những nguyên tắc của luật pháp quốc tế, các quốc gia có chủ quyền khai
thác những tài ngun của mình theo những chính sách về mơi trường và phát triển
của mình và có trách nhiệm bảo đảm rằng những hoạt động trong phạm vi quyền
hạn và kiểm sốt của mình khơng gây tác hại gì đến mơi trường của các quốc gia
khác hoặc của những khu vực ngoài phạm vi quyền hạn quốc gia”. Do vậy, trên
phạm vi toàn cầu các quốc gia cần phải có sự hợp tác để BVMT chung. Ngồi ra,
trong phạm vi lãnh thổ một quốc gia, giữa các đơn vị hành chính tất yếu cũng có sự
phân chia ranh giới lãnh thổ. Tuy nhiên, môi trường là một thể thống nhất do vậy
một sự tác động đến môi trường có thể khơng chỉ ảnh hưởng đến mơi trường ở khu
vực diễn ra sự tác động đó mà cịn ảnh hưởng đến môi trường ở các khu vực khác.
Như trường hợp dự án lấn sông Đồng Nai, khi dự án được tiến hành sẽ làm thay đổi
dịng chảy con sơng từ đó gây ảnh hưởng đến khơng chỉ mơi trường ở khu vực tiến
hành dự án mà còn ảnh hưởng đến môi trường ở các tỉnh hạ lưu sông. Do vậy, trong
phạm vi một quốc gia, hoạt động khai thác, BVMT phải đặt dưới sự quản lí thống
nhất của trung ương theo hướng hình thành cơ chế mang tính liên vùng, đảm bảo sự
hợp tác chặt chẽ giữa các địa phương.
Tính thống nhất về mặt khơng gian của mơi trường cũng được thể hiện rõ
trong hoạt động ĐTM. Hiện nay, các quốc gia trên thế giới đang hướng đến thực
hiện ĐTM xuyên biên giới. Ủy ban Kinh tế châu Âu thuộc Liên hợp quốc (UNECE)
đã có Cơng ước về đánh giá tác động môi trường xuyên biên giới (thường được gọi
tắt là Công ước Espoo). Cần phải tiến hành ĐTM xun biên giới bởi vì có những
dự án phát triển có phạm vi ảnh hưởng đến mơi trường của nhiều quốc gia. Do vậy,
nếu chỉ đánh giá những tác động đến môi trường ở khu vực tiến hành dự án sẽ
khơng đánh giá được tồn diện mức độ, tính chất của những tác động từ dự án đến
môi trường.Và khi dự án được tiến hành tất yếu sẽ gây ra những ảnh hưởng xấu đến
môi trường ở những quốc gia có liên quan. Như trường hợp Lào đang phải thực hiện
lại hoạt động ĐTM cho dự án đập thủy điện Xayaburi do bản báo cáo ĐTM trước

đây không đánh giá đầy đủ những ảnh hưởng của việc làm thủy điện trên dòng
17


chính sơng Mekong đến mơi trường đặc biệt là những ảnh hưởng đến môi trường ở
khu vực hạ lưu sông. Vì vậy, khi báo cáo ĐTM được đưa ra đã vấp phải sự phản đối
mạnh mẽ của ba nước khu vực hạ lưu là Việt Nam, Thái Lan, Campuchia. Và cả
bốn ngân hàng đầu tư cho dự án này đều khẳng định chỉ rót vốn cho dự án khi có
báo cáo ĐTM đầy đủ, hồn chỉnh22. Do đó, khi thực hiện những dự án có tác động
đến mơi trường các nước liên quan thì ĐTM xuyên biên giới là nội dung cần được
nhấn mạnh và nghiên cứu kĩ lưỡng. Bên cạnh đó, trong phạm vi một quốc gia, hoạt
động ĐTM cũng cần có sự phối hợp giữa các địa phương. Như trường hợp dự án
lấn sông Đồng Nai đã đề cập do phạm vi tác động đến môi trường của việc thực
hiện dự án rộng liên quan đến nhiều tỉnh nên khi thực hiện ĐTM chủ dự án phải tiến
hành tham vấn cả các tỉnh hạ lưu sông Đồng Nai.
Tiếp theo, sự thống nhất của môi trường cũng được thể hiện ở sự thống nhất
nội tại giữa các yếu tố cấu thành môi trường. Theo khoản 2 Điều 3 Luật BVMT
2014: “thành phần môi trường là yếu tố vật chất tạo thành mơi trường gồm đất,
nước, khơng khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật và các hình thái vật chất khác”. Giữa
các yếu tố trên ln có mối quan hệ tương tác với nhau, yếu tố này thay đổi sẽ dẫn
đến sự thay đổi của yếu tố khác. Như sông ngịi là mơi trường sống của nhiều loại
động, thực vật nếu nước sông bị ô nhiễm, cạn kiệt sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến sự
sống của các loài động, thực vật đó hay nếu nước sơng bị ơ nhiễm cũng dẫn đến
nguy cơ ô nhiễm mạch nước ngầm, ô nhiễm đất… Do vậy, khi tiến hành đánh giá
những tác động của dự án đến môi trường phải đánh giá, phân tích ảnh hưởng của
dự án đến tất cả các thành phần môi trường. Như trường hợp dự án thủy điện Đồng
Nai 6 và 6A, báo cáo ĐTM của dự án đã khẳng định hệ sinh thái khu ngập nước
Ramsar Bàu Sấu hầu như không chịu tác động bởi dự án. Tuy nhiên, theo Tiến sĩ
Nguyễn Chí Thành, giám đốc Trung tâm Nghiên cứu rừng và đất ngập nước,
nguyên phân viện trưởng Phân viện Điều tra quy hoạch rừng Nam bộ: “Ở Bàu Sấu

có chế độ thủy văn tự nhiên hằng năm với một mùa ngập và một mùa cạn đã tạo nên
sự đa dạng về các loài sinh vật qua mối quan hệ của chuỗi thức ăn. Đập thủy điện
Đồng Nai 6 và 6A nằm phía trên và rất gần suối Dak Lua, cổng thơng nước chính
của khu Ramsar Bàu Sấu với sông Đồng Nai, sẽ làm đảo lộn tất cả quá trình thủy
văn và sinh thái ở khu vực này”23. Như vậy, nếu dự án được thực hiện sẽ ảnh hưởng
trực tiếp đến chế độ dòng chảy theo mùa từ sông Đồng Nai vào khu ngập nước này
và ngược lại từ đó ảnh hưởng chế độ mực nước, diện tích ngập nước của khu vực
22

Hương Thu, “Nhà đầu tư Xayaburi yêu cầu đánh giá tác động môi trường”, truy cập ngày
29/5/2016
23
“Chúng tôi sợ hệ lụy từ thủy điện”,
truy cập ngày 29/5/2016

18


Bàu Sấu và do vậy tất yếu sẽ ảnh hưởng đến các loài động, thực vật sinh sống ở khu
vực này. Và khi báo cáo ĐTM khẳng định hệ sinh thái khu ngập nước Ramsar Bàu
Sấu hầu như không chịu tác động bởi dự án tức là những chủ thể thực hiện ĐTM đã
không đặt những tác động của dự án trong mối liên hệ với các thành phần môi
trường kể trên từ đó khơng đánh giá được đầy đủ các tác động của dự án đến môi
trường
Như vậy, trong hoạt động ĐTM khi dự báo, đánh giá những tác động của các
dự án phát triển đến môi trường phải ln đặt những tác động đó trong sự thống
nhất về mặt không gian của môi trường và sự thống nhất nội tại giữa các yếu tố cấu
thành môi trường. Từ đó mới có thể dự báo, đánh giá đúng, đầy đủ các tác động của
dự án đến môi trường, đảm bảo chất lượng của hoạt động ĐTM.
1.4.

Ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động môi trƣờng

Ngày nay, ĐTM đã là một cơng cụ hữu hiệu đóng vai trị quan trọng trong
chính sách quản lí mơi trường của các quốc gia. Tầm quan trọng của hoạt động
ĐTM thể hiện ở những phương diện sau:
Thứ nhất, thông qua hoạt động ĐTM, những tác động của các dự án phát triển
đến môi trường sẽ được xem xét, đánh giá kĩ lưỡng và đề ra các giải pháp BVMT
phù hợp. Do vậy, hoạt động ĐTM có ý nghĩa quan trọng trong việc chủ động ngăn
ngừa, giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực của các dự án phát
triển đến môi trường; góp phần phịng ngừa ơ nhiễm, suy thối mơi trường; hướng
tới mục tiêu phát triển bền vững.
Thứ hai, hoạt động ĐTM sẽ cung cấp nguồn thông tin chuẩn xác được phân
tích một cách khoa học về các vấn đề mơi trường của dự án từ đó là cơ sở cho các
cơ quan có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư minh bạch, đúng đắn.
Thứ ba, hoạt động ĐTM sẽ góp phần ràng buộc trách nhiệm pháp lí của chủ
dự án đối với các vấn đề về môi trường của dự án. Cụ thể, sau khi báo cáo ĐTM
được phê duyệt, chủ dự án có trách nhiệm “thực hiện các yêu cầu của quyết định
phê duyệt báo cáo ĐTM”24. Và quá trình thực hiện này sẽ chịu sự giám sát của cộng
đồng dân cư và các cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền, nếu phát hiện có sự vi
phạm sẽ bị xử lí dựa trên cơ sở báo cáo ĐTM đã được phê duyệt.
Thứ tư, ĐTM cũng là căn cứ giúp các chủ dự án nhanh chóng lựa chọn
phương án thiết kế dự án và các giải pháp BVMT thích hợp, khả thi. Ngồi ra, trong
quá trình vận hành dự án, ĐTM cũng giúp chủ dự án tránh được những xung đột với
24

Khoản 1 Điều 26 Luật BVMT 2014

19