Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa việt nam thực trạng và kiến nghị

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN NGỌC TỐN

TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – LÃNH THỔ NƢỚC
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM:
THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hành chính. Mã số: 60.38.20

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Đức Kháng

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2010


2

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN NGỌC TỐN

TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – LÃNH THỔ NƢỚC
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM:
THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2010


3

LỜI CÁM ƠN

Để hoàn thành luận văn này, cho phép tôi gửi lời cám ơn chân
thành nhất đến
Lãnh đạo cùng quý cô giáo, thầy giáo Trường Đại học Luật Thành phố Hồ
Chí Minh đã giảng dạy và tạo điều kiện tốt nhất cho tơi trong q trình học
tập tại Trường nhất là các thầy cơ giáo trong Khoa Hành chính là chuyên
khoa tôi theo học đã tận tâm giảng dạy và giúp đỡ tơi trong q trình thực
hiện luận văn.
Lãnh đạo Học viện Hành chính, lãnh đạo Bộ mơn Nhà nước & Pháp luật,
những đồng nghiệp nơi tôi làm việc đã tạo điều kiện và giúp đỡ tơi trong
q trình học tập và thực hiện luận văn, đặc biệt là thầy PGS.TS Bùi Đức
Kháng đã tận tâm hướng dẫn và giúp đỡ tơi trong q trình thực hiện luận
văn.
Ban cán sự lớp Cao học luật K11 niên khóa 2007 – 2010 và các anh chị
trong lớp đã thân ái giúp đỡ tơi trong q trình học tập.


4

LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự
hướng dẫn khoa học của PGS.TS Bùi Đức Kháng và chưa được công bố

trên bất kỳ phương tiện nào. Các thông tin trong đề tài được trích dẫn
nguồn rõ ràng, các số liệu và thông tin do tác giả xử lý riêng cũng được
dẫn nguồn cụ thể theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về
pháp lý và đạo đức đối với lời cam đoan này.
Người cam đoan

Nguyễn Ngọc Toán


5

MỤC LỤC
Phần mở đầu
Chƣơng 1. Lý luận chung về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
1.1. Khái niệm đơn vị hành chính – lãnh thổ.
1.1.1 Một số quan niệm về đơn vị hành chính – lãnh thổ.
1.1.2 Những đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ.
1.2. Nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
1.2.1 Nguyên lý tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước quyết định mơ
hình các đơn vị hành chính – lãnh thổ.
1.2.2 Hiến pháp ấn định và pháp luật cụ thể hóa các đơn vị hành chính –
lãnh thổ.
1.2.3 Bảo đảm sự ổn định liên tục và thông suốt của quản lý nhà nước
đối với từng đơn vị hành chính – lãnh thổ và toàn thể lãnh thổ của đất
nước.
1.2.4 Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ phải phù hợp với đặc điểm,
điều kiện tự nhiên và xã hội của từng vùng lãnh thổ khác nhau.
1.3. Kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ của một số
nƣớc trên thế giới
1.3.1 Cộng hòa Pháp

1.3.2 Cộng hòa Italia
1.3.3 Cộng hòa nhân dân Trung hoa
1.4 Nhận xét

1
5

Chƣơng 2. Thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nƣớc Việt Nam
.
từ năm 1945 đến nay.

26

2.1. Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ nƣớc Việt Nam giai đoạn
Hiến pháp 1946
2.1.1 Cơ sở pháp lý của việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ
2.1.2 Các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong lãnh thổ quốc gia
2.1.3 Nhận xét
2.2. Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ nƣớc Việt Nam theo Hiến
pháp 1959
2.2.1 Cơ sở pháp lý của việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ
2.2.2 Các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong lãnh thổ quốc gia
2.2.3 Nhận xét
2.3. Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ nƣớc Việt Nam theo Hiến
pháp 1980
2.3.1 Cơ sở pháp lý của việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
2.3.2 Các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong lãnh thổ quốc gia.

26

5
5
9
12
13
15
15

16
16
17
18
20
24

26
29
31
33
33
35
40
43
43
44


6

2.3.3 Nhận xét.

2.4. Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ nƣớc Việt Nam theo Hiến
pháp 1992
2.4.1 Cơ sở pháp lý của việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
2.4.2 Các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong lãnh thổ quốc gia.
2.4.3 Nhận xét.
Tóm lược chương 2

45
47
47
50
53
56

Chƣơng 3. Kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức đơn vị hành chính – .
.
lãnh thổ.

58

3.1 Giải pháp chung
3.1.1 Nâng cao nhận thức khoa học về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh
thổ.
3.1.2 Hồn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
3.1.3 Bổ sung vào Chương trình cải cách hành chính nội dung: Tổ chức
hợp lý các đơn vị hành chính – lãnh thổ.
3.2 Giải pháp cụ thể
3.2.1 Minh bạch hóa hoạt động chia tách, sáp nhập, nâng cấp đơn vị
hành chính lãnh thổ.
3.2.2 Phân định lại thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân

dân cùng cấp nhưng ở các địa phương khác nhau.
3.2.3 Tổ chức một số đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù để phát huy tối
đa nguồn lực của địa phương.
3.2.4 Rà soát và điều chỉnh cho thống nhất các thủ tục về tổ chức đơn vị
hành chính – lãnh thổ cấp huyện và cấp xã.
Kết luận
Phụ lục
Danh mục tham khảo

58
58
60
63
64
64
65
66
67
69


7

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài.
Sở dĩ chúng tơi chọn đề tài “Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam: thực trạng và kiến nghị” làm luận văn cao học luật là vì
xuất phát từ những lý do sau đây:
Thứ nhất, đối với hoạt động quản lý nhà nước trong bất kỳ một quốc gia nào việc tổ
chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ có ý nghĩa rất quan trọng. Các đơn vị hành

chính - lãnh thổ phản ánh cách thức một nhà nước cụ thể tổ chức quản lý cấu trúc
lãnh thổ của mình như thế nào, đó cũng là nền tảng đầu tiên để nhà nước thiết lập
các thiết chế quản lý phục vụ cho công tác quản lý nhà nước ở các địa phương. Do
vậy, việc tổ chức hợp lý các đơn vị hành chính - lãnh thổ trong một quốc gia phản
ánh trình độ quản lý của quốc gia đó ở mức độ khác nhau, vì các vùng miền trong
hầu hết các quốc gia có sự phát triển và sự chênh lệch nhau về các điều kiện tự
nhiện, kinh tế và xã hội.
Việt Nam là một quốc gia có sự khác nhau rất lớn về các điều kiện giữa các vùng
miền địa phương, vì vậy tổ chức hợp lý các đơn vị hành chính – lãnh thổ ở Việt Nam
sẽ góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước, tức là hướng đến
phục vụ nhân dân một cách tốt nhất
Thứ hai, việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ theo cách thức như thế nào trước
hết phải dựa trên mơ hình lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ. Tuy
nhiên trong lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước nói chung ở Việt Nam đã từng
được nghiên cứu và ứng dụng rất nhiều, còn về lý thuyết tổ chức đơn vị hành chính
– lãnh thổ dường như chưa được quan tâm thỏa đáng. Tìm hiểu lý thuyết chung về tổ
chức đơn vị hành chính – lãnh thổ để có những vận dụng hữu ích cho việc tổ chức
vấn đề này ở Việt Nam là một yêu cầu cấp bách về mặt lý luận đang đặt ra hiện nay.
Thứ ba, từ khi lập nước dân chủ năm 1945 đến nay các đơn vị hành chính – lãnh thổ
của Việt Nam đã được hình thành và cũng đã có nhiều sự thay đổi khác nhau qua các
thời kỳ lịch sử, đặc biệt là mỗi khi Hiến pháp mới được ban hành. Bên cạnh đó, việc
chia tách và sáp nhập các đơn vị hành chính – lãnh thổ cũng được tiến hành khá sinh
động cho phù hợp với yêu cầu quản lý trên mọi miền của đất nước. Tuy vậy, việc tổ
chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ cho đến nay chưa thật sự hợp lý, tiết kiệm và
hiệu quả. Có khi việc sáp nhập các đơn vị hành chính – lãnh thổ lại diễn ra ồ ạt và


8

cũng có khi các đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã lại chia

tách quá nhiều đã dẫn đến nhiều hệ quả phải giải quyết bất lợi cho công tác quản lý.
Thứ tư, việc nghiên cứu vấn đề hành chính – lãnh thổ đã được đề cập dưới nhiều
khía cạnh và ở các mức độ khác nhau. Tuy nhiên, vấn đề tổ chức đơn vị hành chính
– lãnh thổ thì chưa được đề tài nào nghiên cứu ở cấp độ luận văn cao học luật
chuyên ngành Luật Hành chính. Từ đó dẫn đến hệ quả có nhiều vấn đề chúng ta
chưa làm sáng tỏ về mặt lý luận cũng như trong thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính
– lãnh thổ có nhiều bất hợp lý, lãng phí. Đẩy mạnh nghiên cứu để có thể trao đổi
kinh nghiệm, có điều kiện phản biện hoặc hiến kế với những gì chúng ta đang làm
hiện nay trong việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ là yêu cầu cần được
quan tâm trong học thuật nói chung và trong Luật hành chính nói riêng hiện nay ở
Việt Nam.
Vì vậy, chúng tơi mạnh dạn chọn đề tài “Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: thực trạng và kiến nghị” làm Luận văn Thạc
sĩ luật học chuyên ngành Luật Hành chính, Khóa XI năm 2007 – 2010.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài.
Như đã trình bày trong phần 1. Lý do chọn đề tài, đây là vấn đề rất quan trọng trong
tổ chức quản lý nhà nước của một quốc gia. Tuy vậy, vì nhiều lý do khác nhau việc
nghiên cứu cách thức tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ ở Việt Nam chưa được
quan tâm nhiều vì vậy các cơng trình khoa học được công bố cũng rất hiếm thấy ở
nước ta. Xoay quanh vấn đề này có thể thấy một số cơng trình như sau:
. Nguyễn Bình Giang (2005), Nên chia tách hay nên sáp nhập địa phương – nhìn từ
góc độ tài chính cơng, />. Nguyễn Quang Ân (2003), Việt Nam: những thay đổi địa danh và địa giới hành
chính 1945 – 2002. Nhà xuất bản thông tấn, Hà Nội.
. Nguyễn Ngọc Châu (2001), Quản lý đô thị, Nhà xuất bản Xây dựng, Hà Nội.
. Quỳnh Trân & Nguyễn Thế Nghĩa (2002), Phát triển đô thị bền vững, Nhà xuất bản
khoa học xã hội, Hà Nội.
. Bùi Đức Kháng (2005), Phân cấp quản lý hành chính các khu cơng nghiệp ở Việt
Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ, Học viện Hành chính, Hà Nội.
. Bùi Đức Kháng (2002), Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính Nhà nước của
chính quyền địa phương (Ví dụ trên một số lĩnh vực), Nhà xuất bản Chính trị quốc

gia, Hà Nội.


9

. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước – Lý luận và thực tiễn, Nhà xuất
bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.
. Nguyễn Ngọc Hiến (2001) (chủ biên), Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính
ở Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.
. Trương Đắc Linh (2009), Mơ hình tổ chức chính quyền địa phương: sự phát triển
qua bốn bản Hiến pháp và vấn đề đổi mới in trong sách: “Phát huy những giá trị lịch
sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp năm 1946 trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta”,
Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.
. Nguyễn Cửu Việt (2005), “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và
địa phương”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số (07), Văn phịng Quốc hội, Hà Nội.
Nhìn chung các cơng trình trên đề cập tới nhiều khía cạnh khác nhau của công tác tổ
chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nhưng khía cạnh pháp lý và thực tiễn thi hành
pháp luật trong hoạt động tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ thì chưa được nghiên
cứu một cách toàn diện và cụ thể.
Ở nước ngoài, theo sự tiếp cận có giới hạn của tác giả, các cơng trình nghiên cứu về
tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ được đề cập cũng chỉ ở những khía cạch khác
nhau và chủ yếu gắn với vấn đề kinh tế, tài chính cơng1.
3. Đối tƣợng nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu.
Đối tượng nghiên cứu
Việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam.
Mục tiêu nghiên cứu
Chỉ ra những mặt làm được, những điểm hạn chế từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm
nâng cao hiệu quả công tác tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ ở Việt Nam.
4. Phạm vi và nội dung nghiên cứu.

Đề tài nghiên cứu chủ yếu những nội dung sau:
. Khái niệm đơn vị hành chính – lãnh thổ.
. Nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
. Kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ một số nước trên thế giới.
. Thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nước ta từ năm 1945 đến nay.
. Những kiến nghị về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.

1

Xem Phụ lục 1, các cơng trình được tác giả Nguyễn Bình Giang dẫn trong phần chú thích.


10

Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ là cơng việc có nội dung rất rộng lớn và phức
tạp, vì vậy trong giới hạn cho phép, đề tài chỉ tập trung khảo sát chủ yếu các đơn vị
hành chính cấp tỉnh, các cấp dưới nữa được khảo sát có giới hạn.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu.
Trên nền tảng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, các phương pháp nghiên cứu được đề
tài dùng chủ yếu gồm: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp
so sánh, phương pháp thống kê và phương pháp chuyên gia.
6. Những điểm mới khoa học và ứng dụng của đề tài.
. Hệ thống hóa lý thuyết cơ bản, khái lược về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
. Rút ra những ưu điểm, hạn chế của thực trạng tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ
ở Việt Nam.
. Những kiến nghị khả thi nhằm nâng cao hiệu quả việc tổ chức đơn vị hành chính –
lãnh thổ.
Đề tài có thể dùng làm học hiệu để tham khảo trong nghiên cứu, học tập liên quan
đến luật hành chính hoặc quản lý nhà nước. Đề tài có thể dùng để các cơ quan nhà

nước tham khảo để phục vụ cho thực tiễn tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ.
7. Bố cục của đề tài
Ngồi các phần mở đầu, mục lục, kết luận, phụ lục và danh mục tham khảo luận văn
có ba chương:
. Chương 1. Lý luận chung về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
. Chương 2. Thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nước Việt Nam từ năm
1945 đến nay.
. Chương 3. Kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức đơn vị hành chính – lãnh
thổ.


11

Chƣơng 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – LÃNH THỔ.
1.1 Khái niệm đơn vị hành chính – lãnh thổ
1.1.1 Một số quan niệm về đơn vị hành chính – lãnh thổ
Đơn vị hành chính - lãnh thổ là một thuật ngữ rất ít được đề cập so với nhiều thuật
ngữ khác có liên quan như “đơn vị hành chính”, “đơn vị lãnh thổ”… trong các tài
liệu về luật học và hành chính hiện nay ở Việt Nam. Các diễn giải về những thuật
ngữ nói trên có thể tìm thấy hiện nay như sau:
- Theo Vietnamese English Dictionary của tác giả Bùi Phụng do Nhà xuất bản Thế
giới phát hành năm 2000 viết: “Đơn vị hành chính”: administrative division;
administrative unit; (by provinces - của các tỉnh), trang 693; “Lãnh thổ”: territory,
trang 1091; “Địa giới hành chính”: administrative boundary, trang 616… và cũng
chỉ dừng lại ở đó mà khơng có diễn giải cụ thể hơn.
- Từ điển tiếng Việt tường giải và liên tưởng của tác giả Nguyễn Văn Đạm, Nhà xuất
bản Văn hóa thơng tin năm 2004 thì khơng có sự diễn giải nào về đơn vị hành chính
– lãnh thổ mang tính khái quát nhưng lại có đề cập các loại đơn vị hành chính theo
các cấp hiện nay của Việt Nam như sau:
“xã”: đơn vị hành chính ở cấp thấp nhất tại nơng thơn hay các vùng ngoại thành,

tương đương với phường trong các thành phố, trang 932.
“huyện”: đơn vị hành chính gồm nhiều xã và hợp với nhiều đơn vị khác cùng cấp
thành một tỉnh, trang 397.
“tỉnh”: đơn vị hành chính thuộc quyền chỉ đạo của chính quyền trung ương và gồm
nhiều huyện, trang 826.
Trong các Từ điển Tiếng Việt khác và các Từ điển luật học tác giả chưa thấy đề cập
các thuật ngữ liên quan trực tiếp đến thuật ngữ đơn vị hành chính – lãnh thổ.
Chỉ có Từ điển Hành chính của tác giả Tơ Tử Hạ (chủ biên), Nhà xuất bản Lao động
& Xã hội năm 2003 là có đề cập đến các thuật ngữ gần với thuật ngữ đơn vị hành
chính – lãnh thổ như sau:
+ “Đơn vị hành chính”: Đơn vị, tổ chức. Tổ chức hành chính do quy định của pháp
luật. Ở Việt Nam, đơn vị hành chính địa phương cấp tỉnh do Quốc hội quyết định;
cấp huyện, cấp xã do Thủ tướng chính phủ quyết định. Mỗi đơn vị hành chính địa
phương đều có ranh giới hành chính và chức năng nhiệm vụ do pháp luật quy định.
Các đơn vị hành chính nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định
như sau: nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành phố trực
thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; tỉnh chia thành thành phố thuộc


12

tỉnh, huyện, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia
thành phường và xã2.
+ “Đơn vị lãnh thổ”: đơn vị hành chính theo lãnh thổ của một quốc gia được phân
theo thứ bậc hành chính, đảm bảo phù hợp sự quản lý tập trung thống nhất của nhà
nước và quyền chủ động quản lý của địa phương (tỉnh, huyện, xã…)3.
Theo từ điển này, rõ ràng 2 khái niệm trên cũng chỉ dùng để chỉ một vấn đề: đơn vị
hành chính – lãnh thổ.
- Trong các sách, báo, tạp chí khoa học pháp lý nói chung và trong các giáo trình
luật học cũng chưa có phân tích trọn vẹn vấn đề tổ chức đơn vị hành chính – lãnh

thổ, chỉ có nội dung viết về đặc điểm của nhà nước có đề cập “nhà nước phân chia
lãnh thổ quốc gia ra thành các đơn vị hành chính – lãnh thổ và thiết lập các cơ quan
quản lý tương ứng”4, và cũng chỉ dừng lại ở đó mà chưa có sự phân tích nào cụ thể
hơn.
- Trong tài liệu tập huấn về công tác quản lý nhà nước về địa giới hành chính và đơ
thị viết: “Đơn vị hành chính là địa phận lãnh thổ được giới hạn trong một phạm vi
đường địa giới do cấp có thẩm quyền quyết định. Đơn vị hành chính được xác định
bằng ba yếu tố cơ bản: a. Diện tích tự nhiên; b. Dân số; c. Có bộ máy quản lý hành
chính”5.
- Trong các quy định pháp luật của Việt Nam hiện nay tác giả cũng chưa tìm thấy sự
diễn giải có hệ thống về thuật ngữ đơn vị hành chính - lãnh thổ. Trên thực tế, Hiến
pháp năm 1992 quy nh ti iu 118 nh sau:
Các đơn vị hành chÝnh cđa n-íc Céng hoµ x· héi chđ nghÜa ViƯt Nam đ-ợc
phân định nh- sau:
N-ớc chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung -ơng;
Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xÃ; thành phố trực thuộc
trung -ơng chia thành quận, huyện và thị xÃ;
Huyện chia thành xÃ, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xà chia thành ph-ờng
và xÃ; quận chia thành ph-ờng.
Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành
chính do luật định.
Nh vy, trong Hin phỏp nc ta chỉ đề cập thuật ngữ “đơn vị hành chính” và phân
định các đơn vị hành chính một cách tổng quan từ cấp Tỉnh, cấp Huyện và cấp Xã.
Và, phần quan trng tip theo l Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân ở các đơn vị hành chính do luật định. iu ny trờn thc t, Nh nước Việt
2

Tô Tử Hạ (chủ biên) (2003), Từ điển hành chính, Nhà xuất bản Lao động & Xã hội, tr 100 - 101.
Sđd (2), tr 101.
4

Học viện Hành chính (2008), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước & Pháp luật, Nxb Giáo dục, Hà nội, tr 40.
5
Bộ nội vụ (2005), Vụ Chính quyền địa phương, Cơng tác QLNN về địa giới hành chính và đơ thị, Hà nội, tr 2.
3


13

Nam đã và đang cụ thể hóa triển khai bằng Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân. Theo đó, tổ chức chính quyền các cấp từ tỉnh, huyện đến xã đang vận
hành hiện nay.
Nhưng, phần quan trng na khụng kộm Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân ở các đơn vị hành chÝnh” là việc phân chia nước thành các đơn vị
hành chính cấp tỉnh, phân chia đơn vị hành chính cấp tỉnh thành các đơn vị hành
chính cấp huyện và phân chia đơn vị hành chính cấp huyện thành các đơn vị hành
chính cấp xã chưa được Hiến pháp năm 1992 quy định cụ thể.
Và như thế, Chính phủ hiện nay đang quy định và thực hiện việc phân loại các đơn
vị hành chính cấp tỉnh, huyện và cấp xã bằng các nghị định: Nghị định số
159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành
chính xã, phường, thị trấn, Nghị định số 15/2007/NĐ-CP ngày 26/01/2007 của
Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện. Đồng thời quy
định và phân loại đô thị theo Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/05/2009 của
Chính phủ về việc phân loại đô thị.
Khảo sát các quy định trên, có thể thấy căn cứ để phân chia nước ta thành các đơn vị
hành chính chủ yếu dựa vào các yếu tố sau:
+ dân số;
+ diện tích tự nhiên;
+ yếu tố đặc thù (như dân tộc, tôn giáo, vùng núi, đồng bằng, cân đối thu – chi …)
Về phân loại đơ thị thì có thêm các tiêu chí về hạ tầng kinh tế, kỹ thuật… để xếp
hạng đô thị từ I, II, III, IV và đô thị đặc biệt.

Như vậy, về cơ bản hiện nay chúng ta quan niệm các đơn vị hành chính có 3 cấp:
cấp tỉnh, cấp huyện, và cấp xã. Tuy nhiên sự phân loại các đơn vị hành chính trong
các cấp thì chưa được “mở lối” bằng “Luật” từ bản Hiến pháp mà chỉ bằng các Nghị
định của Chính phủ.
Có nghĩa rằng, nội hàm đơn vị hành chính – lãnh thổ vẫn chưa được giải quyết một
cách thỏa đáng cả về lý luận và thực tiễn pháp lý hành chính ở Việt Nam.
Từ những khảo sát trên, chúng tôi gợi ý về thuật ngữ “đơn vị hành chính – lãnh thổ”
như sau:
Đơn vị hành chính - lãnh thổ là đơn vị hành chính được phân chia theo
lãnh thổ của một nhà nước, có ranh giới được xác định và trong mỗi đơn vị ấy
các cơ quan quản lý nhà nước được thiết lập với những thẩm quyền tương
thích nhằm đảm bảo cho sự quản lý hiệu quả của Nhà nước và phát huy quyền
tự chủ của nhân dân địa phương trong phạm vi đơn vị hành chính – lãnh thổ
được phân định.


14

Chúng tôi cho rằng nên bổ sung cụm từ lãnh thổ vào thuật ngữ đơn vị hành chính vì
những lý do sau:
. Thứ nhất, mỗi đơn vị hành chính được phân chia đều gắn với và dựa trên một diện
tích tự nhiên nhất định, có ranh giới và quy mơ không giống nhau tùy cấp, tùy loại.
. Thứ hai, trong mỗi đơn vị hành chính như vậy có sự đa dạng về điều kiện tự nhiên,
dân số, kinh tế, văn hóa và xã hội mà những yếu tố này phải được cân nhắc trong
quá trình thiết lập sự quản lý nhà nước hợp lý ở các đơn vị hành chính.
. Thứ ba, làm định hình trong tư duy ban đầu khi chúng ta tri giác về đơn vị hành
chính là gắn với lãnh thổ, từ đó có thể gửi thơng điệp định hướng tư duy cho công
tác tổ chức các đơn vị hành chính phải xuất phát từ thực tiễn khách quan, đó là yếu
tố lãnh thổ mà nó hàm chứa các thông tin phản ánh sự đa dạng về các điều kiện như
nói trên.

. Thứ tư, nếu chỉ dừng lại ở tên gọi đơn vị hành chính thì khó làm định hình tư duy
ban đầu về đơn vị hành chính theo hướng khách quan, và có thể làm định hình tư
duy mang đậm dấu ấn chủ quan của nhà quản lý rằng muốn quản lý lãnh thổ thì cứ
chia ra thành các đơn vị hành chính mà điều này là không nên trong quản lý nhà
nước nhưng lâu nay vẫn hiện diện.
Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.
Về nội hàm của thuật ngữ “tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ” theo chúng tơi nên
hiểu theo hai khía cạnh:
. Thứ nhất, “tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ” bao gồm các hoạt động như phân
định, chia tách, sáp nhập, lập mới và nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ
trong lãnh thổ quốc gia. Để tiến hành các hoạt động này bắt đầu từ việc ấn định
trong Hiến pháp, được pháp luật cụ thể hóa các nội dung như các loại đơn vị hành
chính – lãnh thổ, thẩm quyền, trình tự, thủ tục… phân định, chia tách, sáp nhập, lập
mới và nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ và triển khai trong thực tế các quy
định đó.
. Thứ hai, chúng tơi cho rằng, khía cạnh thứ hai của “tổ chức đơn vị hành chính –
lãnh thổ” cịn có thể được hiểu là thiết lập các cơ quan quản lý và vận hành chúng
trong quản lý nhà nước. Đây là nội dung lớn và là phạm vi của các nghiên cứu khác,
thường được gọi là tổ chức chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, trong phạm vi đề tài này chúng tôi muốn bàn đến khía cạnh thứ nhất như
đã giới hạn trong phần Phần mở đầu.
Nhìn chung khái niệm đơn vị hành chính - lãnh thổ cịn nhiều quan niệm khác nhau,
tuy vậy, các đơn vị hành chính - lãnh thổ ở nước ta cũng được thiết lập và vận hành
cho đến nay, trong nó có nhiều nét đáng lưu ý giúp chúng ta phân biệt với các thiết


15

chế xã hội khác và đó cũng là những đặc điểm cần quan tâm khi tổ chức các đơn vị
hành chính – lãnh thổ.

1.1.2 Những đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ
- Tính Hiến định.
Việc phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong lãnh thổ một quốc gia là công
việc quan trọng đầu tiên của bất kỳ một nhà nước nào trong quá trình quản lý. Dưới
triều đại phong kiến, mỗi khi thiết lập một vương triều mới, thì cơng việc đầu tiên là
phân định lại các đơn vị hành chính – lãnh thổ và cắt cử người cai quản để từ đó
triển khai các hoạt động quản lý tiếp theo6. Trong các nhà nước dân chủ, kể từ khi
Hiến pháp ra đời cho đến nay, thì bất kỳ nhà nước dân chủ nào khi soạn thảo bản
Hiến pháp đầu tiên cũng đều thể hiện nội dung phân định lãnh thổ quốc gia thành
các đơn vị hành chính – lãnh thổ. Điều này hiển nhiên các lần sửa đổi, bổ sung Hiến
pháp cũng phải cân nhắc và ấn định hợp lý các đơn vị hành chính - lãnh thổ theo
từng thời điểm khác nhau.
Sở dĩ đơn vị hành chính – lãnh thổ có tính hiến định như vậy, theo chúng tơi có mấy
lý do sau đây:
+ Thứ nhất, xuất phát từ tính chất quan trọng của việc phân định đơn vị hành chính –
lãnh thổ. Việc phân định đơn vị hành chính – lãnh thổ thể hiện nghệ thuật quản lý
nhà nước đối với các vùng lãnh thổ trong nội bộ một quốc gia. Nếu phân định hợp
lý, khoa học thì các cơng việc quản lý sau đó như thiết lập các cơ quan quản lý và
quy định thẩm quyền quản lý… cho các cơ quan đó sẽ rất thuận lợi và hiệu quả của
quản lý nhà nước sẽ đạt được kết quả tốt. Ngược lại, việc phân định các đơn vị hành
chính – lãnh thổ không khoa học, không phù hợp với thực tiễn của từng vùng lãnh
thổ thì mọi nỗ lực sau đó sẽ trở nên vơ nghĩa, lãng phí và tất yếu hiệu lực, hiệu quả
quản lý nhà nước không đạt được, thậm chí gây thiệt hại cho nhân dân.
+ Thứ hai, xuất phát từ tính tối cao của Hiến pháp trong quản lý nhà nước của một
quốc gia. Hiến pháp bao giờ cũng giữ địa vị pháp lý tối cao trong một nhà nước dân
chủ.Tính tối cao của Hiến pháp đảm bảo cho Hiến pháp được tôn trọng và chế độ
hiến pháp được xác lập trong thực tế. Việc phân định đơn vị hành chính – lãnh thổ là
rất quan trọng như nói trên nên phải được Hiến pháp ấn định để đảm bảo việc thực
thi trong thực tế.
+ Thứ ba, để đảm bảo cho việc phân định đơn vị hành chính – lãnh thổ có được sự

tập trung trí tuệ một cách tốt nhất và phản ánh một cách đầy đủ nhất ý chí nguyện
vọng của nhân dân về phương sách quản lý đất nước. Chúng ta biết rằng, Hiến pháp
bao giờ cũng là một bản văn hội tụ những tinh hoa của nhân dân trong một nhà nước
6

Nguyễn Cửu Việt (2009), Tập bài giảng Quản lý nhà nước, phần chuyên ngành hành chính dành cho lớp cao học luật
Khóa 11, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh.


16

dân chủ trong tổ chức thực hiện quyền lực và phương thức quản trị đất nước. Thủ
tục soạn thảo và ban hành Hiến pháp luôn theo một thủ tục đặc biệt so với bất kỳ
loại văn bản chính trị, pháp lý nào khác của một nhà nước, thủ tục này giúp cho việc
tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ, một phần nội dung của Hiến pháp, tiếp thu
được nhiều sự đóng góp trí tuệ và sự đồng thuận của nhân dân rất cao.
- Đơn vị hành chính – lãnh thổ có các đặc thù về dân số, diện tích tự nhiên, hạ tầng
kinh tế, kỹ thuật, văn hóa và xã hội.
Đây là nét đặc biệt của đơn vị hành chính – lãnh thổ, nó khơng chỉ có ý nghĩa về mặt
phân định hay nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ mà có có ý nghĩa rất lớn
trong việc giúp Nhà nước có căn cứ khoa học để hoạch định chính sách hoặc xây
dựng các thiết chế quản lý hiệu quả. Tuy nhiên ở mỗi quốc gia, mỗi thời điểm, mỗi
vùng miền thì thơng số của các yếu tố trên là không giống nhau.
Chẳng hạn như ở Việt Nam hiện nay đơn vị hành chính cấp xó c phõn thnh 3
loi: XÃ, ph-ờng, thị trấn loại 1; XÃ, ph-ờng, thị trấn loại 2; XÃ, ph-ờng, thị trÊn lo¹i
3. Tiêu chí để phân loại là dựa vào dân số, diện tích tự nhiên và các yếu tố đặc thù
khác để tính điểm. Và sau khi tính điểm thì nếu đạt số điểm theo quy định thì phân
loại tng ng nh sau: XÃ, ph-ờng, thị trấn loại 1 có từ 221 điểm trở lên; XÃ,
ph-ờng, thị trấn loại 2 có từ 141 đến 220 điểm; XÃ, ph-ờng, thị trấn loại 3 có từ 140
điểm trở xuống7.

Hoc Cng hũa Pháp, ở cấp Quận, diện tích và dân số một số quận lại khác nhau rất
lớn qua các thời kỳ, ví dụ như các quận ở Paris như sau8:
Quận

Tên
(tiếng Pháp)

Dân số

Diện tích
(ha)

1872

Quận 1 Louvre

183

74.286 38.926

16.888 17.500

Quận 2 Bourse

99

73.578 43.857

19.585 20.700

Quận 3 Temple

117

89.687 65.312

34.248 35.100

Quận 4 Hotel-de-Ville

160

95.003 66.621

30.675 28.600

Quận 5 Panthéon

254

96.689 106.443 58.849 60.600

1954

1999

2005

Còn ở Liêng Bang Đức, ở cấp Bang, diện tích và dân số một số bang cũng khác nhau
rất lớn9, ví dụ như một số bang được thống kê dưới đây:

7

Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị
trấn.
8
Paris_plan_wee_green_jms.jpg


17

STT

Bang

Diện
tích (km²)

Dân số

1

Baden-Württemberg

35.751,65 10.717.000

2

Bayern

70.549,19 12.444.000

3

Berlin

4

Brandenburg

5

Freie Hansestadt
Bremen

891,75 3.388.000
29.477,16 2.568.000
404,23

663.000

Các đặc thù khác về hạ tầng kinh tế, kỹ thuật, văn hóa và xã hội chủ yếu dùng để
phân loại và là thông số để đánh giá và nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ.
Chẳng hạn ở Việt Nam hiện nay đô thị được phân thành 6 loại như sau: loại đặc biệt,
loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định cơng nhận10.
- Đơn vị hành chính – lãnh thổ là cơ sở để thiết lập cơ quan quản lý nhà nước tương
ứng.
Mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ được thiết lập một hệ thống quản lý để thực hiện
chức năng quản lý nhà nước trên phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ đó. Về tính
chất và thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước tại các đơn vị hành chính – lãnh

thổ của mỗi quốc gia được quy định khác nhau. Nhưng về cơ bản, các cơ quan quản
lý đó có hai sứ mệnh, một là thực hiện công việc quản lý của chính phủ trung ương
và thực hiện quyền tự quản trong phạm vi đơn vị lãnh thổ đã được phân định. Dù các
đơn vị hành chính – lãnh thổ ở các quốc gia có chia thành các cấp khác nhau11 nhưng
xu hướng chung hiện nay là các cơ quan quản lý nhà nước tại các đơn vị hành chính
- lãnh thổ được tổ chức theo mơ hình ngày càng tăng tính tự quản cho các địa
phương.
Ở Việt Nam hiện nay, các cơ quản lý nhà nước được thiết lập ở các đơn vị hành
chính – lãnh thổ gọi là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân với chức năng, nhiệm
vụ và quyền hạn về cơ bản được quy định đồng đều nhau trong mỗi cấp tỉnh, cấp
huyện, và cấp xã12. Nói cách khác, chưa có sự phân biệt rõ ràng trong thẩm quyền
của các cơ quan quản lý ở các đơn vị hành chính lãnh thổ cùng cấp nhưng khác địa
bàn, có chênh lệch nhau rất nhiều về các điều kiện kinh tế, văn hóa xã hội.
9

Karte_Bundesrepublik_Deutschland.svg
Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/05/2009 của Chính phủ về việc phân loại đơ thị.
11
Ví dụ: Pháp: 5 cấp (vùng, tỉnh, huyện, tổng, xã); Đức: 4 cấp (bang, vùng, huyện, xã); Trung Quốc 4 cấp (tỉnh, địa
khu, huyện, hương)…
12
Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 của Việt Nam.
10


18

- Tính khoa học và chặt chẽ về thủ tục thay đổi các đơn vị hành chính – lãnh thổ.
Sự thay đổi của các đơn vị hành chính lãnh thổ có thể là phân định lại các đơn vị
hành chính – lãnh thổ theo các cấp khác nhau, có thể là sự chia tách, sáp nhập, lập

mới các đơn vị hành chính – lãnh thổ hay cũng có thể là sự nâng cấp hạng đơn vị
hành chính – lãnh thổ lên thành đô thị ở cấp cao hơn.
Sự thay đổi này được thực hiện chỉ khi nào có căn cứ xác đáng rằng sự thay đổi là
cần thiết, mang lại hiệu quả trong quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân tốt hơn; nếu
khơng thay đổi thì hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước bị sụt giảm, gây lãng
phí cơng quỹ, gây thiệt hại cho nhân dân hay lãng phí nguồn lực quốc gia nói chung
và nguồn lực địa phương nói riêng. Nếu khơng có căn cứ xác thực chứng minh rằng
việc thay đổi đơn vị hành chính – lãnh thổ là tốt hơn, là hiệu quả hơn cho cơng việc
quản lý hiện tại thì khơng nên thay đổi đơn vị hành chính - lãnh thổ. Thực tế nhiều
quốc gia, các đơn vị hành chính lãnh thổ được xác lập và thực hiện hơn trăm năm
nhưng chưa hề có sự thay đổi13. Có lẽ họ khơng tìm ra đủ căn cứ xác thực chứng
minh việc thay đổi là có lợi hơn.
Chính vì tầm quan trọng của sự thay đổi đơn vị hành chính – lãnh thổ nên thủ tục
thay đổi đòi hỏi phải hết sức chặt chẽ và minh bạch. Từ việc quy định thẩm quyền
của các chức vụ, cơ quan cho đến trình tự, thủ tục của việc lập đề án, thẩm định, phê
duyệt và ra quyết định cơng nhận sự thay đổi đơn vị hành chính – lãnh thổ phải được
pháp luật quy định cụ thể, rõ ràng. Tính chặt chẽ cịn thể hiện ở chỗ khi triển khai
các quy định trên yêu cầu phải công khai, minh bạch.
Để đạt được yêu cầu này, thủ tục thay đổi về nguyên tắc phải được ghi nhận trong
Hiến pháp và được cụ thể hóa trong văn bản luật. Tuy nhiên, không phải quốc gia
nào cũng thực hiện tốt điều này.
Nhìn chung, đơn vị hành chính - lãnh thổ có nhiều nét đặc biệt, trong đó nổi bậc nhất
vẫn là các đặc điểm nêu trên. Và trong đó, chúng ta thấy rằng việc phân định các đơn
vị hành chính – lãnh thổ luôn là công việc khởi thủy của mọi hoạt động quản lý nhà
nước sau đó. Chính vì vậy, sự phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ trước hết phải
tuân thủ những nguyên tắc nhất định.
1.2 Nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ
Trong các tài liệu khoa học và các văn bản pháp luật chưa có sự đề cập rõ ràng các
nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ. Tuy nhiên, qua nghiên cứu chúng
tôi thấy rằng việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ cần quán triệt những ngun

tắc sau đây.
13

Ví dụ nhử ở Cộng hịa Pháp, ngày 1 tháng 1 năm 1860, thủ đô Paris được chia thành 20 quận và tồn tại ổn định mà
không hề có sự thay đổi cho đến hiện nay.


19

1.2.1 Nguyên lý tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước quyết định mơ hình các đơn vị
hành chính – lãnh thổ
Thừa nhận và ứng dụng nguyên lý nào khi tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước
trong mỗi nhà nước sẽ chi phối tới toàn bộ thể chể quản lý nhà nước của quốc gia
đó. Về cơ bản, nguyên lý tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước biểu hiện rõ nét
trong việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước đó là
các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng lịch sử và hiện thực cũng đã chỉ
ra rằng nguyên lý nào được vận dụng cũng có tác động và chi phối tới các thiết chế
quản lý ở địa phương và đương nhiên là quyết định tới việc sắp xếp các đơn vị hành
chính – lãnh thổ của quốc gia đó.
Có nhiều dạng thức khác nhau khi vận dụng các nguyên lý tổ chức thực hiện quyền
lực nhà nước trong lịch sử cho đến nay, nhưng phổ biến vẫn là “nguyên lý phân
quyền” và “nguyên lý tập quyền”14.
- Nguyên lý phân quyền.
Nguyên lý phân quyền thường được các nhà nước vận dụng trong việc tổ chức thực
thi quyền lực nhà nước ở cấp trung ương và ở địa phương thì thường tổ chức theo
mơ hình tự quản. Các đơn vị hành chính – lãnh thổ dù được tổ chức theo nhiều cấp
khác nhau, với các tên gọi khác nhau, và còn phải căn cứ đến các yếu tố khác như về
dân cư, địa lý…, nhưng đều theo xu hướng là ngày càng tăng tính tự quản cho chính
quyền địa phương.
Việc vận dụng nguyên lý này tất yếu kéo theo hàng loạt các vấn đề về tổ chức đơn vị

hành chính - lãnh thổ do chính quyền địa phương quyết định. Chính quyền trung
ương chỉ quyết định về mặt nguyên tắc và thường chỉ quy định trong Hiến pháp, còn
lại việc điều chỉnh địa giới, thay đổi các đơn vị hành chính ở địa phương được ấn
định cho chính quyền địa phương để phục vụ cho nhu cầu quản lý của địa phương.
Đối với các nước vận dụng nguyên tắc này, các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong
cùng một cấp thường được tổ chức đa dạng với nhiều phương thức khác nhau nhưng
chủ yếu vẫn căn cứ vào đặc điểm tự nhiên và xã hội riêng có của từng vùng lãnh thổ
khác nhau. Chẳng hạn như ở Đức, Pháp, Italia, Tây Ban Nha, Nhật Bản…
- Nguyên lý tập quyền.
Nguyên lý tập quyền cho đến nay còn tồn tại thường được vận dụng trong các nhà
nước theo con đường xây dựng xã hội xã hội chủ nghĩa, là cách thức tổ chức thực
hiện quyền lực nhà nước được vận dụng trong nhà nước xã hội chủ nghĩa và thường
được gọi với tên là nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa. Theo nguyên lý này các
14

Hai nguyên lý được nhắc nhiều đến trong các cơng trình nghiên cứu về luật học nhưng với câu chữ khơng giống
nhau, ít được ghi nhận chính thức trong các văn bản pháp luật, vì vậy tác giả dùng ngắn gọn theo cách gọi thông
thường hiện nay.


20

cơ quan nhà nước ở trung ương và ở địa phương đều được thiết lập theo cách thức
gần giống nhau theo phương hướng tổng quan là nhân dân bầu ra cơ quan quyền lực
nhà nước ở mỗi cấp, rồi sau đó các cơ quan được bầu ra sẽ thành lập các cơ quan
hành chính, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử và trao cho chúng các quyền hạn
tương ứng. Các quyền hạn cịn lại, ví dụ như quyền lập hiến, lập pháp của cơ quan
quyền lực cao nhất ở trung ương, được chính cơ quan này (do nhân dân bầu ra) giữ
lại.
Và để vận dụng nguyên lý này, các đơn vị hành chính – lãnh thổ được thiết lập về cơ

bản phải đồng đều, giống nhau ở mỗi cấp để từ đó thiết lập hệ thống các cơ quan
quản lý và trao cho chúng những thẩm quyền giống nhau. Như vậy về hình thức,
nguyên lý tập quyền xã hội chủ nghĩa nếu được vận dụng thống nhất sẽ là mơ hình lý
tưởng cho sự cơng bằng trong tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ, trong thiết lập cơ
quan quản lý nhà nước và các cơ quan khác tương ứng cho mỗi cấp hành chính lãnh
thổ.
Phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ bị chi phối theo ngun lý này khơng có
nghĩa là làm mất tính tự quản của nhân dân địa phương mà chủ yếu là để đảm bảo
tính thống nhất, tập trung quản lý trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, đảm bảo tinh
thần “song trùng trực thuộc” và để đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quá
trình vận hành quyền lực nhà nước. Tính tự quản của chính quyền địa phương ở các
đơn vị hành chính - lãnh thổ đã và đang được phân cấp theo hướng ngày càng mở
rộng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương.
Mơ hình các đơn vị hành chính - lãnh thổ chịu sự chi phối bởi nguyên lý này trước
đây tồn tại sinh động ở Liên Xô và bây giờ ở một số nước như Cộng hòa dân chủ
nhân dân Triều tiên, Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam…
Tuy nhiên, sự chi phối của nguyên lý tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước tới việc
phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ đơi khi mang tính tương đối và sự giao
thoa giữa hai trường phái trên ngày càng diễn ra mạnh mẽ. Chẳng hạn như Cộng hòa
nhân dân Trung Hoa hiện nay, dù trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước được
vận dụng theo nguyên lý tập quyền xã hội chủ nghĩa (mang màu sắc Trung Quốc15)
nhưng trên thực tế đã có sự linh hoạt và uyển chuyển trong tổ chức các đơn vị hành
chính – lãnh thổ, đương nhiên từ đó các cơ quan quản lý và thẩm quyền được trao
tương ứng cũng sẽ có nhiều nét khác nhau dù là cùng cấp đơn vị hành chính – lãnh
thổ16.
1.2.2 Hiến pháp ấn định và pháp luật cụ thể hóa các đơn vị hành chính – lãnh thổ.
15

Vũ Mão (chủ biên) (1996), Một số vấn đề về hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước và chính sách của Trung Quốc
trong thời kỳ cải cách (báo cáo kết quả nghiên cứu tại Trung Quốc), Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, tr 2.

16

Ví dụ như Cấp huyện gồm có: Huyện (县), Huyện tự trị (自治县), Đô thị cấp huyện (县级市), Đơ thị cấp phó

huyện (副地級市), Quận (市辖区), Kỳ (旗),Kỳ tự trị (自治旗); Ngồi ra cịn có 1 lâm khu (林区 ) Thần Nông Giá ở
tỉnh Hồ Bắc, và 2 đặc khu (特区 ) Vạn Sơn, Lục Chi ở tỉnh Quý Châu.


21

Xuất phát từ các đặc điểm của các đơn vị hành chính - lãnh thổ như đã nêu trên, và
đặc biệt là tính khởi thủy của phương sách quản lý trong một nhà nước, tổ chức các
đơn vị hành chính - lãnh thổ phải tuân thủ nguyên tắc được ấn định trong Hiến pháp
và được pháp luật cụ thể hóa.
Nguyên tắc này đòi hỏi nhất quán việc tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ nói
chung và việc phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ nói riêng phải được ấn định
bằng Hiến pháp và cụ thể hóa bằng pháp luật. Nói cách khác, khơng thể dùng các
hình thức pháp lý hay hình thức quản lý khác để thay thế cho việc ấn định các đơn vị
hành chính – lãnh thổ. Mọi sự thay thế sẽ tiềm ẩn nguy cơ tùy tiện, khơng có căn cứ,
rủi ro và sự thiệt hại cho nền quản trị một quốc gia và cuối cùng là tai họa cho nhân
dân. Khi ấy mục đích của nền dân chủ trong nhà nước dân chủ sẽ không đạt được.
Quán triệt nguyên tắc này trong thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ có ý
nghĩa quyết định và đảm bảo cho việc tổ chức quản lý nhà nước khoa học và hiệu
quả. Chúng tôi cho rằng tốt nhất, các vấn đề tổng quan về tổ chức đơn vị hành chính
– lãnh thổ phải được Luật cụ thể hóa.
1.2.3 Bảo đảm sự ổn định liên tục và thông suốt của quản lý nhà nước đối với từng
đơn vị hành chính – lãnh thổ và toàn thể lãnh thổ của đất nước.
Nền quản trị của một quốc gia phải ln được duy trì dù có nhiều sự thay đổi về
kinh tế, chính trị xã hội qua các thời kỳ khác nhau. Đây là yêu cầu tất yếu, là sự địi
hỏi của xã hội lồi người để phục vụ chính những thành viên trong xã hội, để các

cơng việc hành chính được thơng suốt và vận hành liên tục trong phạm vi lãnh thổ
quốc gia.
Những thông tin quản lý được lưu trữ của nền hành chính nhà nước, của các đơn vị
hành chính – lãnh thổ được phân định phải có tính kế thừa và được bảo toàn liên tục
qua các thời kỳ dù trong hồn cảnh nào, thậm chí thiên tai hoặc có chiến tranh xảy
ra, trừ khi nó bị tàn phá hồn tồn. Nói cách khác, với tính chất là cộng đồng, là đời
sống xã hội lồi người trong khung cảnh có nhà nước thì khơng thể khơng có sự
quản lý nhà nước dù chỉ một tích tắc.
Nhưng chúng ta cũng biết rằng, việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ, đặc
biệt là mỗi khi có sự chia tách, sáp nhập, mở rộng hoặc thu hẹp đơn vị hành chính –
lãnh thổ sẽ kéo theo các đối tượng quản lý trên địa bàn sẽ được chuyển sang và
thuộc thẩm quyền quản lý của các đơn vị hành chính – lãnh thổ mới. Đồng thời
những thông tin quản lý được lưu trữ cũng sẽ phải chuyển giao cho đơn vị hành
chính – lãnh thổ mới. Q trình này, ngay lúc đó, là vô cùng phức tạp, tốn kém và
tiềm ẩn những rủi ro, bất lợi cho sự quản lý nhà nước.


22

Như vậy, việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ phải quán triệt nguyên tắc
này để đảm bảo cho sự ổn định của nền quản trị quốc gia nói chung và đảm bảo sự
ổn định, tránh xáo trộn các đơn vị hành chính17 nói riêng.
1.2.4 Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ phải phù hợp với đặc điểm, điều kiện tự
nhiên và xã hội của từng vùng lãnh thổ khác nhau.
Trong lãnh thổ mỗi nhà nước, đa số các điều kiện về địa lý, dân cư, dân tộc, kinh tế,
văn hóa và hạ tầng kỹ thuật… của mỗi vùng miền thường có sự khác biệt nhau và
chúng thường thay đổi liên tục. Mặt khác đó chính là những yếu tố mà cơng tác quản
lý nhà nước phải căn cứ vào để có thể hoạch định chiến lược, nội dung, kỹ thuật…
để quản lý có hiệu quả trong các vùng lãnh thổ của mình. Vậy nên, việc tổ chức đơn
vị hành chính - lãnh thổ nói chung, đặc biệt là việc phân chia các đơn vị hành chính

– lãnh thổ khơng thể khơng căn cứ vào các đặc điểm về tự nhiên và xã hội để cân
nhắc việc phân chia cho hợp lý.
Và nếu có tính tốn đến các căn cứ này, thì hiển nhiên trong thực tế một quốc gia
nếu có sự đa dạng về các điều kiện tự nhiên và xã hội như nói trên thì các đơn vị
hành chính – lãnh thổ cũng sẽ được thiết lập rất đa dạng và phong phú về các cấp,
các loại… với nhiều tên gọi khác nhau, và trong mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ ấy
tất nhiên cơ cấu tổ chức và thẩm quyền các cơ quan quản lý nhà nước cũng sẽ đa
dạng và không giống nhau, mà sự khác biệt ấy là do chính sự khác biệt về điều kiện
tự nhiên và xã hội chi phối. Hiện nay, nhiều quốc gia trên giới, bất luận chế độ chính
trị, hình thức chính thể khác nhau nhưng đều quán triệt và thực hiện nguyên tắc này,
chẳng hạn như ở Trung Quốc bên cạnh các đơn vị - hành chính lãnh thổ theo các cấp
thì cịn có các đơn vị hành chính tương đương18.
Việt Nam là một quốc gia có sự đa dạng và phong phú về tự nhiên và xã hội ở các
vùng miền khác nhau trên tồn bộ lãnh thổ thì khơng thể khơng suy nghĩ về nguyên
tắc này khi tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ của quốc gia.
Nhìn chung, những nguyên tắc trên là những yêu cầu, đòi hỏi tất yếu của một nền
quản trị thông minh và của nghệ thuật quản lý nhà nước. Cho đến nay, các nhà nước
khi tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ của mình đều cân nhắc và vận dụng các
nguyên tắc trên dù mức độ có khác nhau. Sự vận dụng các nguyên tắc trên ở các
cung bậc khác nhau để lại dấu vết trong sự hiện diện các đơn vị hành chính – lãnh
thổ của các quốc gia trong lịch sử và hiện nay.
1.3 Kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ một số nƣớc trên thế giới.

17

Trương Đắc Linh (2009), Mơ hình tổ chức chính quyền địa phương: sự phát triển qua bốn bản Hiến pháp và vấn đề
đổi mới, in trong sách “Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp năm 1946 trong sự nghiệp đổi
mới ở nước ta”, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.
18
Như Đặc khu hành chính, Khu tự trị là nhưng đơn vị hành chính – lãnh thổ tương đương cấp tỉnh ở Trung Quốc.

23

Các quốc gia trên thế giới dù có lịch sử lâu đời hay non trẻ đều thể hiện việc tổ chức
các đơn vị hành chính – lãnh thổ theo những dạng thức phong phú khác nhau ở các
châu lục khác nhau19. Tuy nhiên, chúng tơi chỉ trình bày kinh nghiệm của một số nhà
nước, theo chúng tơi có sự tương đồng với Việt Nam (Trung Quốc) hoặc đã từng
thực hiện tại nước ta (Pháp).
1.3.1 Cộng hòa Pháp
Cộng hòa Pháp, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước được tổ chức theo chính
thể cộng hịa dân chủ tư sản với nguyên lý phân quyền ở trung ương và tự quản ở địa
phương. Theo đó, để đạt được ý đồ này, các đơn vị hành chính – lãnh thổ của Cộng
hịa Pháp được tổ chức theo nhiều cấp, và trong mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ
theo từng cấp ấy, các cơ quan quản lý được thiết lập theo mô hình tự quản với chủ
trương là ngày càng tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương.
Hiến pháp Cộng hòa Pháp 195820 quy định tại Điều 72 như sau:
Các đơn vị hành chính lãnh thổ hiến định của Cộng hoà Pháp bao gồm xã, tỉnh
và các lãnh thổ hải ngoại. Các đơn vị hành chính lãnh thổ khác được thành lập
theo luật.
Các đơn vị hành chính lãnh thổ này được quản lý theo hình thức tự quản bởi
các Hội đồng dân cử địa phương và theo các điều kiện do pháp luật quy định.
Trong mỗi tỉnh và mỗi lãnh thổ đều có một đại diện của Chính phủ chịu trách
nhiệm đảm bảo cho lợi ích quốc gia, kiểm tra về mặt hành chính và đảm bảo
sự tuân thủ pháp luật.
Như vậy, ngoài hai loại đơn vị hành chính - lãnh thổ là Tỉnh và Xã, các đơn vị hành
chính – lãnh thổ trung gian khác do luật định. Theo đó, cho đến ngày 1 tháng 1 năm
2006, lãnh thổ chính quốc Pháp (lãnh thổ Pháp tại Tâu Âu) được phân cấp và số
lượng các đơn vị được thống kê như sau:

- Cấp vùng: 22 vùng (région, bao gồm cả đảo Corse). Vùng hành chính là cấp độ
chia chính của lãnh thổ Pháp, quản lý bởi một Hội đồng vùng (conseil régional)
được bầu với nhiệm kỳ 6 năm qua cuộc bầu cử phổ thơng trực tiếp. Vai trị chính của
hội đồng vùng là cung cấp tài chính cho các trường phổ thơng (lycée), nhưng ngân
sách lớn cịn cho phép đầu tư vào nhiều lĩnh vực kinh tế và xã hội. Một vùng có một
tỉnh trưởng (préfet), chỉ định bởi chính phủ, với nhiệm vụ thay mặt nhà nước ở địa
phương đó và đảm bảo sự vận hành của các ban, phịng... khơng tập trung (ví dụ
phối hợp với hoạt động của cảnh sát).
19

Xem thêm Võ Kim Sơn (2006), Chính quyền địa phương, Tập bài giảng lớp Cao học QLNN khóa 9, TP.Hồ Chí
Minh.
20
Bản dịch của Nhà pháp luật Việt – Pháp (2010), Hà Nội.


24

Riêng đơn vị hành chính đảo Corse có một quy chế đặc biệt, tương tự như một vùng
hành chính nhưng với những quyền lực “nhạy cảm” hơn, được gọi là collectivité
territoriale (vùng tự trị địa phương).
- Cấp tỉnh: 96 tỉnh (département). Đây là đơn vị hành chính – lãnh thổ ở mức độ
dưới vùng, tức một vùng sẽ bao gồm nhiều tỉnh. Các tỉnh cũng được quản lý bởi một
Hội đồng chung (conseil général) bầu cử phổ thông trực tiếp sáu năm một lần. Các
hội đồng này cũng có vai trị về tài chính trong các lĩnh vực kinh tế và xã hội. Các
tỉnh được thiết lập vào năm 1790, để cho tất cả những người dân có thể tới được tỉnh
lỵ (chef-lieu) nơi họ sống trong thời gian một ngày. Ngày nay, vai trị đó bị cạnh
tranh bởi tỉnh lỵ của vùng. Mỗi tỉnh có một tỉnh trưởng (préfet), tỉnh trưởng của tỉnh
có tỉnh lỵ của vùng sẽ là nhân vật đứng đầu vùng đó.
- Cấp huyện: 329 huyện (arrondissement). Mỗi tỉnh của Cộng hòa Pháp được chia

thành nhiều huyện, mỗi huyện sẽ có một huyện trưởng (hay quận trưởng, tiếng Pháp
sous-préfet). Chức năng của họ là giúp đỡ các tỉnh trưởng.
- Cấp tổng: 3879 tổng (canton). Huyện được chia tiếp tục thành nhiều tổng. Ở Cộng
hòa Pháp một tổng có thể cùng thuộc hai huyện, nhưng trên thức tế rất hiếm và hiện
nay khơng có tổng nào như vậy.
- Cấp xã: 36783 xã (commune). Đây cấp là đơn vị hành chính – lãnh thổ thấp nhất
của Cộng hịa Pháp.
Nhìn chung, các đơn vị hành chính – lãnh thổ của Cộng hòa Pháp được chia thành
hai loại: Các đơn vị hành chính – lãnh thổ do Hiến pháp ấn định, cịn các đơn vị
hành chính – lãnh thổ khác thì được Hiến pháp chuyển giao cho Luật quy định. Điều
này hợp lý ở chỗ làm cho Hiến pháp ổn định, ít bị sửa đổi mỗi khi có sự thay đổi các
đơn vị hành chính – lãnh thổ hay thay đổi như Vùng, Huyện, Tổng và các đơn vị
hành chính – lãnh thổ của các cấp này được xem như là cấp trung gian, chủ yếu
đóng vai trị giúp cho cấp trên quản lý nhà nước tốt hơn. Chỉ có các đơn vị hành
chính – lãnh thổ ở cấp Tỉnh và cấp Xã được xem là đơn vị hành chính – lãnh thổ ổn
định, và như thế tổ chức chính quyền địa phương ở hai cấp này được Hiến pháp ấn
định hồn chỉnh theo hình thức tự quản bởi các Hội đồng dân cử địa phương và theo
các điều kiện do pháp luật quy định21.
1.3.2 Cộng hòa Italia22
Cộng hòa Italia không có các văn bản tổng thể về tổ chức hành chính - lÃnh thổ, về tự
quản vùng và địa ph-¬ng. Hiến pháp Italia23 năm 1947, sửa đổi bổ sung năm 1961
viết:
21

Điều 72, khoản 2 Hiến pháp Cộng hòa Pháp, bản đã dẫn (20).
Các số liệu và thông tin về Italia do Bộ nội vụ cung cấp trong khi tham khảo kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa
phương tại Cộng hòa Italia năm 2009.
22

25

TITOLO V
Le Regioni, le Provincie, i Comuni
Art. 114. La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni.
Art. 115. Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri
poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione.
Art. 116. Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al
Friuli-Venezia Giulia e alla Valle d'Aosta sono attribuite forme e
condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati
con leggi costituzionali.
Nh vy theo Hiến pháp 1947, ở Italia đà thùc hiƯn hệ thèng 3 cÊp tỉ chøc đơn vị
hành chính - l·nh thỉ: Cấp Cơng xã; Cấp Tỉnh; Cấp Vựng.
Italia là đại diện tiêu biểu của mô hình tự quản địa ph-ơng ca Cng hũa Pháp, đồng
thời ở Italia đà khởi thảo một mô hình nguyên bản của thiết chế tổ chức hành chính lÃnh thổ, cơ sở của mô hình đó là hai nguyên tắc: phi tập trung hóa về chính trị và tự
trị của các tập thể lÃnh thổ trong những giới hạn của một Nhà n-ớc thống nhất.
- Cp Cụng xó: Công xà là một đơn vị hành chính - lÃnh thổ nhỏ nhất, chúng có
khoảng 8.100 ng-ời. Để thành lập công xà thì dân c- của nó không thể ít hơn 10.000
ng-ời. Các công xà có những quyền hạn hành chính trong lĩnh vực phục vụ xà hội,
xây dựng tiện nghi thành phố và sử dơng l·nh thỉ, ph¸t triĨn kinh tÕ l·nh thỉ.
- Cấp Tnh: Cho n năm 1992 ở Italia đà có 95 tỉnh, 8 tỉnh còn nằm ở trong giai
đoạn hình thành. Những tỉnh mới không thể có ít hơn 200.000 nghìn dân, còn nếu để
thực hiện hiệu quả chức năng quản lý thì trong các tỉnh không thể đ-ợc thành lập các
khu hành chính.
- Cp Vựng: Đơn vị hành chính lÃnh thổ lớn nhất l các Vùng, có thể đ-ợc thành lập
nếu có không ít hơn 1.000.000 dân. n v hnh chính – lãnh thổ Vùng cã tÝnh ®éc
lËp vỊ lËp pháp, hành pháp và tài chính. Theo Hiến pháp 1947 thì Vựng đ-ợc trao các
quyền hạn mà tr-ớc đây thuộc thẩm quyền Nhà n-ớc. Quan trọng nhất trong số đó đó là những quyền hạn trong lĩnh vực lập pháp, song chỉ có 4 vùng mới có các quyền
hạn lập pháp đặc biệt các vùng còn lại có thể ban hành các đạo luật chỉ trong những
giới hạn của những nguyên tắc đ-ợc thông qua bởi nghị viện quốc gia. Đến l-ợt

mình thì vùng có thể trao những quyền hạn riêng trong lĩnh vực quản lý cho các tỉnh
và các công xÃ.
Tất cả các đơn vị hnh chớnh - lÃnh thổ có những quy chế của mình và hệ thống các
cơ quan bao gồm các Hội đồng - Drunta24 (cơ quan chấp hành của quyền lực địa
ph-ơng ở Italia) v Chủ tịch (trong các công xà là Xindic25 - thị tr-ởng, giám đốc).

23

Nguyờn bn Hin phỏp Italia bng ting Italia, />Nguyên văn tiếng Italia là “Giunta” (Điều 126, đoạn 3 Hiến pháp Italia, bản đã dẫn (23)).
25
Nguyên văn tiếng Italia là “Quindici” (Điều 127, đoạn 3 Hiến pháp Italia, bản đã dẫn (23)).
24