Giải quyết khiếu nại của nhiều người thực trạng và giải pháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

LƯƠNG THỊ TƯỜNG VÂN

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA NHIỀU NGƯỜI:
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA NHIỀU NGƯỜI:
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ THƯƠNG HUYỀN
Học viên: LƯƠNG THỊ TƯỜNG VÂN
Lớp: Cao học Luật Khóa 19

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi, Lương Thị Tường Vân, xin cam đoan những nội dung trong luận văn
này là kết quả của q trình nghiên cứu của bản thân, khơng sao chép từ các cơng
trình của các tác giả khác. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và chính xác.
Các ý kiến, khái niệm có ý nghĩa khoa học tham khảo từ các tài liệu khác đã được
chú dẫn và liệt kê trong danh mục tài liệu tham khảo.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về những nội dung trên.
Tác giả luận văn

Lương Thị Tường Vân


MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU ...................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI CỦA NHIỀU NGƯỜI ....................................................................... 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm của khiếu nại của nhiều người ................................. 7
1.1.1. Khái niệm khiếu nại của nhiều người ....................................................... 7
1.1.2. Đặc điểm khiếu nại của nhiều người ...................................................... 10
1.2. Khái niệm, đặc điểm của giải quyết khiếu nại của nhiều người .............. 13
1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại của nhiều người .................................... 13
1.2.2. Đặc điểm giải quyết khiếu nại của nhiều người ..................................... 14
1.2.3. Ý nghĩa của giải quyết khiếu nại của nhiều người.................................. 16
1.3. Quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại của nhiều người ........... 17
1.3.1. Quy định về trình tự thủ tục.................................................................... 22
1.3.2. Quy định trách nhiệm tiếp và xử lý trường hợp nhiều người cùng khiếu
nại về một nội dung .......................................................................................... 26
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU
QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA NHIỀU NGƯỜI .................................. 32

2.1. Thực tiễn giải quyết khiếu nại của nhiều người ....................................... 32
2.1.1. Tình hình khiếu nại của nhiều người trong phạm vi cả nước ................. 32
2.1.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại của nhiều người (từ thực tiễn Thành phố
Hồ Chí Minh.) .................................................................................................. 37
2.2. Nguyên nhân của những khó khăn, bất cập trong giải quyết khiếu nại
của nhiều người .................................................................................................. 47
2.2.1. Bất cập của pháp luật về giải quyết khiếu nại của nhiều người ............. 47
2.2.2. Các bất cập khác .................................................................................... 57
2.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của nhiều
người ................................................................................................................... 60
2.3.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại của nhiều người ... 60


2.3.2. Các giải pháp khác................................................................................. 62
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 66
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1
PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Sinh thời, Bác hồ từng dặn dị: “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại hoặc vì
chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại. Ta phải giải quyết
nhanh, tốt thì đồng bào thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi
của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng được củng
cố tốt hơn…”1
Theo nhận định của Bộ Chính trị tại Thơng báo số 130-TB/TW ngày 10
tháng 01 năm 2008 và Chỉ thị số 35-CT/TW ngày 26 tháng 5 năm 2014 thì tình hình

khiếu nại vẫn tiếp tục diễn biến phức tạp; khiếu nại đông người, kéo dài, vượt cấp
có xu hướng gia tăng, một số vụ việc manh động, q khích có sự kích động, hỗ trợ
của các phần tử xấu; cá biệt có trường hợp cực đoan, quyết liệt chống người thi
hành công vụ. Trong số các vụ khiếu nại, phần lớn có nội dung liên quan đến đất đai,
nhất là đất thu hồi để xây dựng khu cơng nghiệp, khu đơ thị, cơng trình cơng cộng,
làm đường giao thông; trong khiếu kiện đông người, xuất hiện nhiều đồn có tổ
chức, có người cầm đầu, chỉ huy và có sự liên kết giữa các đồn tập trung với số
lượng lớn kéo về Trung ương, đáng chú ý trong một số trường hợp có sự lơi kéo,
kích động, xúi giục, hỗ trợ về vật chất của các thế lực thù địch, bọn phản động và
phần tử cơ hội chính trị lợi dụng để xuyên tạc, phá hoại…
Bộ Chính trị cũng đã xác định tình hình nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên
nhân, mà chủ yếu là do cơ chế, chính sách, pháp luật cịn có những bất cập, có điểm
chưa phù hợp thực tế; cơng tác quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém, sai phạm nhất
là trong lĩnh vực đất đai, đầu tư xây dựng; công tác giải quyết khiếu nại cịn có
những hạn chế, yếu kém… Từ đó, Bộ Chính trị xác định cần phải có giải pháp
nhằm ngăn ngừa và giải quyết có hiệu quả khiếu nại của công dân.
Khiếu nại đông người là một hiện tượng xã hội đã, đang và sẽ còn tồn tại
song song với quá trình phát triển của đất nước. Trong bối cảnh tình hình trong
nước và quốc tế hiện nay, nhất là Việt Nam đang mở rộng dân chủ, xây dựng Nhà
nước pháp quyền thì Nhà nước khơng thể dùng biện pháp hành chính để “ngăn
cấm” loại hình khiếu nại này. Vấn đề đặt ra là phải nghiên cứu để có những giải
1

Đinh Văn Minh, “Tìm hiểu tư tưởng Hồ Chí Minh về cơng tác giải quyết khiếu nại, tố cáo”, www.giri.ac.vn/
modules.php?name=News&opcase=detailsnews&mid=308 &mcid=216&pid=&menuid {truy cập ngày
15/5/2016}


2
pháp xử lý phù hợp, có hiệu quả, trong đó “then chốt” là giải pháp dùng pháp luật

để điều chỉnh hiện tượng xã hội này sao cho phát huy được mặt tích cực, hạn chế,
ngăn chặn, xử lý những mặt tiêu cực, để đưa loại hình khiếu nại này vào trật tự pháp
luật. Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, đơn vị trong việc xử lý đối với
loại khiếu nại này, ngày 11 tháng 11 năm 2011, Quốc hội đã thông qua và ban hành
Luật Khiếu nại và đến ngày 03 tháng 10 năm 2012, Chính phủ đã ban hành Nghị
định số 75/2012/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại trong đó
đã dành hẳn 01 chương quy định về vấn đề “Nhiều người cùng khiếu nại về một nội
dung” và Luật Tiếp công dân số 42/2013/QH13 ngày 25 tháng 11 năm 2013 dành
một Chương VII để quy định về trách nhiệm tiếp và xử lý trường hợp nhiều người
khiếu nại, tố cáo, phản ánh về một nội dung.
Chính sự ra đời của Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tiếp công dân năm
2013 và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP là bước tiến quan trọng trong tiến trình đổi
mới, nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại trong trường hợp nhiều người cùng
khiếu nại về một nội dung. Về cơ bản, Luật khiếu nại năm 2011 đã quy định mới về
khiếu nại của nhiều người, trong đó có các hình thức khiếu nại như nhiều người
khiếu nại qua đơn, nhiều người đến khiếu nại trực tiếp, địa điểm để công dân thực
hiện khiếu nại nhiều người và quyết định giải quyết khiếu nại nhiều người. Cịn
trình tự, thủ tục giải quyết đối với khiếu nại nhiều người vẫn tuân theo trình tự, thủ
tục chung như giải quyết đối với từng người.
Và dưới góc độ nghiên cứu có lẽ chúng ta đều nhận thấy những quy định
mới nêu trên chỉ đề cập tới trường hợp điển hình về khiếu nại có đơng người cùng
tham gia đã và đang diễn ra ở các địa phương. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai
thực hiện Luật Khiếu nại và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP hướng dẫn về nội dung
“nhiều người khiếu nại về một nội dung” vẫn cịn gặp nhiều khó khăn lúng túng
trong việc áp dụng pháp luật cụ thể như: việc quy định về chế định cử đại diện,
công tác phối hợp giữa các cơ quan tham gia quá trình giải quyết khiếu nại như
Thanh tra, Cơng an, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan có liên quan…khi có xảy
ra khiếu nại của nhiều người tại các trụ sở của các cơ quan Nhà nước; trình tự thủ
tục, hình thức ban hành quyết định giải quyết khiếu nại… Trên thực tế tình trạng
khiếu nại có nhiều người cùng tham gia, phức tạp hơn rất nhiều, nhiều vụ khiếu nại

có nhiều người cùng tham gia khơng thuần túy có cùng một nội dung mà có nhiều
nội dung khác nhau nhưng khơng đồng ý khiếu nại theo trình tự thủ tục đơn lẻ mà


3
vẫn cố tình tụ tập, lợi dụng quyền được khiếu nại để gây áp lực cho các cơ quan giải
quyết. Thậm chí trong một vụ việc khiếu nại có nhiều người cùng tham gia về một
nội dung, nhiều khi những người khiếu nại đó lại có u cầu, mục đích và hướng đề
nghị giải quyết khác nhau.
Vấn đề này hiện nay gây khơng ít khó khăn cho các cơ quan tham mưu giải
quyết khiếu nại nhất là đối với các cơ quan thanh tra. Tuy nhiên, đối với những
trường hợp này vẫn chưa có những quy định hướng dẫn xử lý cụ thể trong Luật
Khiếu nại năm 2011.
Do vậy, thiết nghĩ để giải quyết hiệu quả, đúng pháp luật các vụ khiếu nại
có nhiều người cùng tham gia (khiếu nại đơng người), đảm bảo quyền, lợi ích hợp
pháp của những người khiếu nại, cần có cái nhìn tồn diện, khách quan, để từ đó
quy định đầy đủ hơn các chế định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với loại
hình khiếu nại đặc biệt này trong các văn bản pháp luật về khiếu nại và các văn bản
pháp luật khác có liên quan. Mặt khác cũng phải thấy rằng tình trạng khiếu nại có
nhiều người cùng tham gia là một hiện tượng xã hội khơng bình thường, ảnh hưởng
xấu tới an ninh chính trị, trật tự an tồn xã hội.
Xuất phát từ các lý do trên thì việc nghiên cứu đề tài “Giải quyết khiếu nại
của nhiều người: Thực trạng và giải pháp" trong tình hình hiện nay là cần thiết
nhằm làm sáng tỏ tính lý luận, pháp lý, thực tiễn, những bất cập, khó khăn, vướng
mắc của cơng tác này từ đó có cơ sở khoa học đề xuất các giải pháp hoàn thiện các
quy định pháp luật về hoạt động giải quyết khiếu nại của nhiều người, tạo một hành
lang pháp lý an toàn để Nhà nước có thể kiểm sốt hoạt động nhạy cảm này. Đó là
lý do tác giả chọn đề tài “Giải quyết khiếu nại của nhiều người: Thực trạng và
giải pháp" làm luận văn Thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu

Thời gian qua, vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại được một số tác giả
nghiên cứu thực hiện làm luận án Tiến sĩ, luận văn Thạc sĩ. Cụ thể:
- Luận văn thạc sĩ Luật học khóa 18 của Võ Thị Chính về “ Đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính”.
- Luận văn thạc sĩ Luật học khóa 20 của Võ Thị Kiều Chinh về “Pháp luật
về Tiếp công dân”.


4
- Luận văn thạc sĩ Luật học khóa 4 - Thành ủy của Trần Thanh Tùng về
“Pháp luật về khiếu nại hành chính”.
- Khóa luận tốt nghiệp của cử nhân Nguyễn Ngọc Linh về ”Quyền biểu tình
của cơng dân và những vấn đề lý luận và thực tiễn” năm 2011.
- Bài viết “Mấy suy nghĩ về giải quyết khiếu kiện đông người” của tác giả
Nguyễn Tấn Lộc được đăng trên trang thông tin điện tử của huyện Cần Giờ, ngày 22
tháng 8 năm 2013. Bài viết là những nhận định đánh giá về việc áp dụng Luật Khiếu
nại năm 2011 đối với giải quyết khiếu nại đông người đơn cử như cử người đại diện,
thực trạng và những lỗ hổng của hoạt động trên cần khắc phục. Bài viết này giúp tác
giả có những nhận định đầu tiên về bản chất của hoạt động khiếu nại đông người.
- Bài viết “Làm rõ khái niệm khiếu kiện đông người” của tác giả Mạnh
Hưng được đăng trên trang http//:duthaoonline.quochoi.vn phân tích về các vấn đề
liên quan đến khiếu nại đông người như nội dung thường bị khiếu nại, những bất
cập của Luật Khiếu nại 2011 như việc chưa quy định cụ thể về mấy người trở lên thì
được gọi là nhiều người.
- Bài viết “Một số kinh nghiệm trong giải quyết khiếu kiện đông người”
được đăng trên trang thanhtravietnam.vn giúp người viết có cái nhìn tổng quan về
hoạt động khiếu nại đơng người hiện nay cũng như mức độ phức tạp, gay gắt và
những nguy cơ tiềm ẩn của hoạt động này ảnh hưởng đến đời sống xã hội.
Tuy nhiên, các bài viết, bài nói nêu trên mới chỉ dừng lại ở việc nêu lên quan
điểm cá nhân về công tác giải quyết khiếu nại đông người hiện nay nhưng chưa thể

hiện được tồn diện các đặc điểm của khiếu nại đơng người cũng như chưa đưa ra được
các kiến nghị cụ thể để nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại đơng người.
Bên cạnh đó cịn có các bài viết của các tác giả như bài viết “Kỹ năng giải
quyết tình huống khiếu nại đơng người của cán bộ tiếp dân” của PGS.TS Trần Quốc
Thanh, Tạp chí tâm lý học Số 6 (183),”Nhu cầu luật hóa Quyền biểu tình theo Hiến
pháp năm 2013” tác giả Nguyễn Linh Giang, tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 11
(291); “về khái niệm biểu tình” tác giả Nguyễn Thanh Minh, tạp chí Nghiên cứu lập
pháp số 20 (228). Ngồi ra cịn có nhiều bài viết liên quan đến vấn đề khiếu nại và
giải quyết khiếu nại được đăng trên các báo, tạp chí.
Những đề tài trên đã đề cập đến vấn đề lý luận, thực tiễn của khiếu nại và giải
quyết khiếu nại thuộc các lĩnh vực, thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cấp. Riêng


5
vấn đề giải quyết khiếu nại của nhiều người thì chưa có đề tài nghiên cứu chi tiết cụ thể.
Vì vậy, đề tài “Giải quyết khiếu nại của nhiều người: Thực trạng và giải pháp” khơng
trùng với các cơng trình khoa học đã được công bố từ trước đến nay ở nước ta.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Trên cơ sở đánh giá thực trạng quy định và thi hành pháp luật về giải quyết
khiếu nại của nhiều người, những ưu điểm, hạn chế trong quy định và thi hành pháp
luật về giải quyết khiếu nại của nhiều người ở Việt Nam, luận văn đề xuất một số
giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả, hiệu lực các quy định của pháp
luật về giải quyết khiếu nại của nhiều người ở Việt Nam hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ
Làm rõ một số vấn đề cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về giải quyết khiếu nại
của nhiều người ở Việt Nam.
Làm rõ thực trạng quy định và thi hành pháp luật về giải quyết khiếu nại
của nhiều người ở Việt Nam.
Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả về giải quyết khiếu nại

của nhiều người ở Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đề tài này nghiên cứu toàn diện về cơ sở lý luận và pháp lý về hoạt động
giải quyết khiếu nại nhiều người theo quy định pháp luật ở Việt Nam mà chủ yếu là
tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính theo Luật
Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành, trách nhiệm tiếp và xử lý
trường hợp nhiều người khiếu nại, tố cáo, phản ánh về một nội dung quy định tại
Luật Tiếp công dân năm 2013. Tác giả không nghiên cứu về giải quyết tố cáo và
cũng chỉ nghiên cứu về công tác giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân
khơng đề cập đến hoạt động giải quyết khiếu nại của cán bộ công chức đối với
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước.
Mốc thời gian nghiên cứu từ tháng 7/2012 thời điểm Luật Khiếu nại số
02/2011/QH13 ngày 11 tháng 11 năm 2013 có hiệu lực và có quy định về vấn đề
nhiều người khiếu nại về một nội dung và thời điểm ngày 01 tháng 7 năm 2014,
Luật Tiếp cơng dân có hiệu lực thi hành.


6
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cơ sở lý luận
Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác Lê nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà
nước ta về khiếu nại, tiếp công dân.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của triết
học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, bám sát đường lối chủ trương của Đảng,
pháp luật của Nhà nước nhằm đảm bảo tính khoa học và tính thực tiễn của đề tài, việc
nghiên cứu đề tài được tiến hành bằng các phương pháp: phân tích, tổng hợp, so sánh,
thống kê… để giải quyết các vấn đề đặt ra và rút ra những kết luận cần thiết.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Luận văn là đề tài nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về hoạt động giải
quyết khiếu nại của nhiều người ở Việt Nam trên cơ sở lý luận và thực tiễn phong
phú, có tính đặc thù, tồn diện. Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ giúp cơ quan
Nhà nước đưa ra các giải pháp hoàn thiện về xây dựng thể chế, phương pháp quản
lý, đồng thời là tài liệu nghiệp vụ hỗ trợ cho cơ quan thanh tra trong công tác tham
mưu giải quyết khiếu nại, là tài liệu tham khảo cho giảng viên, sinh viên ngành Luật
và ngành Thanh tra.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ
lục, nội dung luận văn được chia thành 2 chương.
Chương 1. Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về giải quyết khiếu nại của
nhiều người.
Chương 2. Thực trạng và một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại của nhiều người.


7
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA NHIỀU NGƯỜI
1.1. Khái niệm, đặc điểm của khiếu nại của nhiều người
1.1.1. Khái niệm khiếu nại của nhiều người
Trong vòng hơn một thập kỷ trở lại đây “khiếu nại, tố cáo đông người”
“khiếu nại của nhiều người về cùng một nội dung” xuất hiện như thuật ngữ được sử
dụng trong các báo cáo của các cơ quan nhà nước, các phương tiện thông tin truyền
thông. Vậy làm rõ khái niệm và đặc điểm của khiếu nại của nhiều người giúp cho
thực tiễn giải quyết khiếu nại của nhiều người có hiệu quả.
Khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu hay đề
nghị cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền sửa chữa một việc làm mà họ cho là
không đúng gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và địi bồi thường

thiệt hại do việc làm khơng đúng gây ra.
Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là sự phản
ứng hoàn tồn tự nhiên hay nói cách khác là một hình thức tự vệ của con người khi
bị một quyết định hoặc hành vi mà người khiếu nại cho rằng không phù hợp với các
quy tắc chuẩn mực chung trong đời sống cộng đồng được Nhà nước hoặc xã hội
thừa nhận, xâm phạm tới các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong khoa học,
thuật ngữ “khiếu nại” được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau.
Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “khiếu nại” được hiểu là: “thắc mắc, đề nghị,
xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y”2 .
“đơng”3 là có nhiều người tụ tập lại cùng một nơi, “nhiều”4 là có số lượng lớn hơn
bình thường. Quan niệm này chưa thật đầy đủ vì người ta thắc mắc, đề nghị xem xét
lại không chỉ đối với kết luận, quyết định mà còn cả với hành vi của người có thẩm
quyền trong cơ quan, tổ chức.
Một quan niệm khác cho rằng: “khiếu nại là một hình thức cơng dân hướng
tới các cơ quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi
thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình”5. Hướng tới ở
2

Nguyễn Như Ý chủ biên (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa - thơng tin, Tr. 904.
Nguyễn Kim Thản (2005), Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa Sài gịn, Tr. 439.
4
Nguyễn Kim Thản (2005), tlđd (3), Tr. 868.
5
Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2001), Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh, tr. 39.
3


8
đây cũng chính là sự phản ứng trước những quyết định hay hành vi khi xâm phạm
tới quyền, lợi ích của mình.

Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức yêu
cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là
không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ.
Theo các khái niệm trên có thể hiểu: khiếu nại của nhiều người là việc số
lượng người tụ tập lại cùng một địa điểm, cùng một thời gian đề nghị cơ quan có
thẩm quyền xét lại một việc có liên quan đến lợi ích của mình mà số lượng người đó
khơng đồng ý cho là trái phép hoặc khơng hợp pháp.
Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại là quyền dân chủ cơ bản của công dân được
pháp luật quy định và bảo hộ, là “quyền để bảo vệ quyền”, được sử dụng khi quyền
chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm
do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các
cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước6. Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm
2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công
chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc
quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành
vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Có thể hiểu
một cách đơn giản hơn, khiếu nại là việc đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền
xem lại các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước mà người đề nghị cho rằng nó
ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích chính đáng của mình. Trong quản lý hành
chính nhà nước, đối tượng của khiếu nại hành chính là các quyết định hành chính,
hành vi hành chính được diễn ra trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan
hành chính. Khiếu nại khơng chỉ bảo vệ lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ
chức mà cịn là hình thức phản ứng tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức với
những hiện tượng vi phạm các quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ; khiếu nại là
biện pháp ngăn chặn và loại trừ vi phạm.
Dưới góc độ xã hội, khiếu nại của nhiều người thể hiện sự phản ứng một
cách tự nhiên của nhiều người đối với hành vi của một người khác khi số đơng
người cho rằng hành vi đó không phù hợp với quy tắc xử sự, chuẩn mực của xã hội,

6

Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và quyền công dân, Nhà xuất bàn Tư Pháp, Hà Nội, tr. 55


9
của cộng đồng và nó xâm hại đến quyền và lợi ích của họ và được diễn ra trong
cùng một địa điểm, cùng thời gian.
Xét về bản chất đây không phải là những vụ tụ tập đông người để biểu thị
sự phản ứng đối với một chính sách chung của nhà nước (ví dụ: chính sách đối
ngoại, chính sách kinh tế hay chính sách xã hội) trong một giai đoạn nào đó mà đây
vẫn là những vụ khiếu nại tập thể địi quyền lợi giống nhau. Việc có càng nhiều
người tham gia thuộc về càng nhiều thành phần khác nhau, thu hút được càng nhiều
sự chú ý của dư luận và xã hội càng tốt. Mục tiêu cuối cùng và cao nhất của những
người tham gia vẫn là đòi quyền lợi mà họ cho rằng một hoặc nhiều chính sách, một
quyết định hay phương pháp, cách thức được thực thi chính sách hay quyết định đó
gây thiệt hại cho họ, ảnh hưởng đến quyền lợi, đời sống của nhiều người.7
Khiếu nại của nhiều người hay còn được hiểu là một hình thức khiếu nại tập
thể, được đề cập lần đầu tiên năm 2005 trong vấn đề xử lý đơn, thuật ngữ “nhiều
người” được ghi nhận lần đầu tiên tại Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng
4 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi,
bổ sung năm 2004), Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005) tại khoản 1
Điều 5 “Cơ quan nhà nước khi nhận được đơn khiếu nại thì xử lý như sau: 1.Đối
với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết và có đủ các điều kiện quy định tại
Điều 1 của Nghị định này thì phải thụ lý để giải quyết; trong trường hợp đơn khiếu
nại có chữ ký của nhiều người thì có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại viết
thành đơn riêng để thực hiện việc khiếu nại”.
Sau đó chính thức đến năm 2011, thuật ngữ “nhiều người cùng khiếu nại về
một nội dung” trở thành một hình thức khiếu nại trong quy trình giải quyết khiếu nại
hành chính được quy định tại khoản 4 Điều 8 của Luật Khiếu nại năm 2011 và tiếp

tục được bổ sung tại Nghị định số 75/2012 /NĐ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2012 quy
định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khiếu nại.
Mặc dù Luật Khiếu nại năm 2011 chưa đưa ra định nghĩa về “khiếu nại của
nhiều người về một nội dung” nhưng với nội dung quy định khoản 4 điều 88, có thể
7

Phan Văn Hải (chủ nhiệm)(2015), “Sự phối hợp giữa Ban tiếp công dân Trung ương và các địa phương
trong việc tiếp, xử lý, giải tỏa các đoàn khiếu kiện đông người”, cấp cơ sở, Viện Khoa học Thanh tra, tr.4
8
4. Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì thực hiện như sau:
a) Trường hợp nhiều người đến khiếu nại trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức tiếp và hướng
dẫn người khiếu nại cử đại diện để trình bày nội dung khiếu nại; người tiếp nhận khiếu nại ghi lại việc khiếu
nại bằng văn bản, trong đó ghi rõ nội dung theo quy định tại khoản 2 Điều này. Việc tiếp nhiều người cùng
khiếu nại thực hiện theo quy định tại Chương V của Luật này;


10
hiểu khiếu nại của nhiều người về một nội dung là việc nhiều người có quyền và lợi
ích bị xâm hại giống nhau cùng đi khiếu nại và khi đi khiếu nại phải cử người đại
diện để trình bày vụ việc khiếu nại theo yêu cầu. Ví dụ việc nhiều người cùng khiếu
nại về Quyết định thu hồi đất, bồi thường giải tỏa... và những người này có quyền
và lợi ích hợp pháp của họ đề bị xâm hại bởi một Quyết định hành chính hoặc nhiều
Quyết định hành chính nhưng sự ảnh hưởng quyền lợi của họ giống nhau.
1.1.2. Đặc điểm khiếu nại của nhiều người
- Chủ thể tham gia khiếu nại nhiều người:
Là những người có đầy đủ năng lực hành vi dân sự theo quy định bộ luật
dân sự năm 2005. Theo quy định tại khoản 4 Điều 8 của Luật Khiếu nại năm 2011,
chỉ quy định về hình thức khiếu nại của nhiều người về cùng một nội dung và việc
quy định này có thể hiểu rằng chủ thể tham gia khiếu nại nhiều người chỉ có thể là
cơng dân. Các chủ thể khác như cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức không phải

là chủ thể tham gia khiếu nại nhiều người.
Các công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình thơng qua hình thức khiếu
nại tập thể để khiếu nại cùng một nội dung và quyền khiếu nại của công dân cũng
được ghi nhận tại văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp. Cụ thể, Điều 74 Hiến
pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 quy định: “Cơng dân có quyền khiếu nại, quyền tố
cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ
quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ
cá nhân nào”. Đến Hiến pháp năm 2013, quyền này tiếp tục được ghi nhận tại khoản
1 Điều 30 “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Chủ thể tham gia khiếu nại nhiều người thường là cá nhân và thông thường
đặc điểm tâm lý của các cá nhân khi tham gia khiếu nại nhiều người cũng có vài điểm
khác biệt so với cá nhân tham gia khiếu nại riêng lẻ. Cụ thể, chủ thể tham gia khiếu
nại nhiều người thường có tâm lý lợi dụng vào đám đơng, phụ thuộc vào quyết định
người đại diện hoặc người đứng đầu đám đơng để đưa ra quyết định của mình.
Chủ thể tham gia khiếu nại nhiều người có khuynh hướng liên kết lại với
nhau, thể hiện sự phản ứng tập thể, có thể là phản ứng gay gắt tiềm ẩn nhiều nguy cơ
b) Trường hợp nhiều người khiếu nại bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nội dung quy định tại
khoản 2 Điều này, có chữ ký của những người khiếu nại và phải cử người đại diện để trình bày khi có yêu
cầu của người giải quyết khiếu nại; “


11
có tính chất phức tạp đi kèm các hình thức biểu thị (như căng băng rôn, biểu ngữ, hô
khẩu hiệu...) sẽ gây sự chú ý, tạo áp lực lên các cơ quan chức năng, các cấp chính
quyền, thậm chí là ở cấp cao nhất của nhà nước. Điều này lý giải hiện tượng các đoàn
khiếu nại ở các tỉnh thành, địa phương thường đi khiếu nại vượt cấp và nhiều đoàn
khiếu nại tại nhiều địa phương tổ chức liên kết lại với nhau. Khi có phản ứng tập thể
của hàng trăm, thậm chí hàng nghìn người thì việc xem xét giải quyết u cầu của họ
sẽ khơng chỉ là tính hợp pháp của quyết định hành chính mà cơ quan nhà nước phải

cân nhắc đến tính hợp lý và cả sự phản ứng của những người dân nữa9.
Các chủ thể khi tham gia khiếu nại nhiều người, thì phải cử người đại diện
chính là một trong số những người đi khiếu nại để làm việc với cơ quan nhà nước
có thẩm quyền. Đây là điểm khác biệt cơ bản so với chủ thể khiếu nại riêng lẻ, việc
cử người đại diện hay ủy quyền do người khiếu nại riêng lẻ tự quyết định.
- Đối tượng khiếu nại
Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, đối tượng của khiếu nại là
quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Trong phạm vi đề tài này tác giả chỉ nghiên cứu đến đối tượng khiếu nại là quyết
định hành chính, hành vi hành chính.
Khiếu nại của nhiều người về cùng một nội dung hay khiếu khiếu nại riêng
lẻ thì về bản chất cũng là khiếu nại về vấn đề nào đó mà họ cho rằng mình bị xâm
phạm quyền, chỉ khác về hình thức khiếu nại và các biểu hiện bên ngoài nhưng đối
tượng khiếu nại vẫn là các quyết định hành chính, hành vi hành chính.
+ Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về
một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một
lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
+ Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà
nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc
khơng thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan hành
chính nhà nước và các cán bộ, cơng chức trong cơ quan đó có những quyền và
nghĩa vụ nhất định do pháp luật quy định. Hành vi thực hiện hay không thực hiện
quyền và nghĩa vụ đó gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị
9

Phan Văn Hải (chủ nhiệm)(2015), tlđd (7), tr. 5


12

khiếu nại thì đều là hành vi có thể bị khiếu nại. Ví dụ: hành vi quá thời hạn do pháp
luật quy định nhưng cơ quan có thẩm quyền chưa cấp Giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất cho công dân; hành vi sách nhiễu trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của
cán bộ, công chức… đều là những hành vi hành chính có thể bị khiếu nại.
Quyết định hành chính và hành vi hành chính bị nhiều người khiếu nại so
với khiếu nại riêng lẻ đó là các quyết định, hành vi đó thường liên quan đến các
chính sách (thu hồi đất, chính sách bồi thường khi có đất bị thu hồi, chính sách bồi
thường thiệt hại do ảnh hưởng của ơ nhiễm mơi trường…) có ảnh hưởng chung đến
quyền lợi của số đông người. Trường hợp quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính chỉ ảnh hưởng đến quyền lợi của cá nhân riêng lẻ thì thường ít có cơ hội để
phát sinh khiếu nại nhiều người bởi lẻ đơn giản rằng vụ việc đó khơng ảnh hưởng
đến cá nhân khác, trừ những trường hợp khiếu nại mang yếu tố chính trị, chỉ cần
phát sinh một sự việc thì cũng có thể lợi dụng để tụ tập đơng người thực hiện quyền
khiếu nại. Ví dụ hầu hết các vụ việc khiếu nại của nhiều người trên địa bàn Thành
phố Hồ Chí Minh từ năm 2012 cho đến nay là khiếu nại liên quan đến việc thu hồi
đất, chính sách bồi thường của dự án (khiếu nại của các hộ dân tại Quận 2 khu đô
thị mới Thủ Thiêm khiếu nại việc thu hồi đất ngoài ranh dự án, khiếu nại của các hộ
dân tại Quận 1 khiếu nại chính sách bồi thường tại dự án 1bis-1kep, dự án chung
cư Cô Giang quận 1; tại dự án Khu công nghệ cao quận 9…)
- Mục đích khiếu nại
Người tham gia khiếu nại nhiều người về cùng một nội dung đều có mục
đích chung là nhằm bảo vệ và khơi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình, của số
đơng người khi bị xâm hại giống nhau. Trong một số trường hợp, những người
tham gia khiếu nại nhiều người cịn có mục đích khác như: tụ tập đơng người để gây
áp lực, sức ép, khó khăn cho các cơ quan đang giải quyết vụ việc hoặc tụ tập đơng
người vì mục đích chính trị…và suy cho cùng mục đích chính của khiếu nại nhiều
người vẫn là thỏa mãn quyền lợi của số đơng là chủ yếu, các mục đích khác chỉ
mang tính thứ yếu. Trường hợp nào mà việc việc khiếu nại của nhiều người khơng
nhằm mục đích thỏa mãn quyền lợi của số đông đang bị vi phạm, mà nhằm thỏa
mãn các mục đích khác thì đó khơng phải là khiếu nại của nhiều người. Trong một

số trường hợp cá nhân khi tham gia khiếu nại đơng người mà cịn có nhiều ý kiến
khác với số đơng và bảo vệ quyền lợi riêng của chính mình thì những khiếu nại đó
khơng được xem là khiếu nại nhiều người.


13
Đây là các đặc điểm cơ bản về chủ thể, đối tượng và mục đích của khiếu nại
nhiều người về cùng một nội dung theo quy định tại Luật Khiếu nại năm 2011. Các
đặc điểm này là cơ sở để phân biệt một cách rõ nét nhất đâu là khiếu nại của nhiều
người, đâu là khiếu nại riêng lẻ. Trên cơ sở đó, khi tiếp cận mơt vụ việc khiếu nại,
xét về bản chất của khiếu nại, căn cứ các đặc điểm trên thì người giải quyết sẽ nhận
diện được vụ việc khiếu nại của nhiều người để từ đó đưa ra được phương án giải
quyết đúng quy định của pháp luật, hợp lý và đảm bảo được an ninh trật tự xã hội.
Tóm lại, khiếu nại của nhiều người về cùng một nội dung là một hình thức
khiếu nại đặc biệt được quy định lần đầu tiên trong Luật Khiếu nại năm 2011, chưa
có định nghĩa cụ thể về chế định này nhưng có thể hiểu đó là việc những người,
hoặc nhóm người liên kết với nhau có quyền và lợi ích bị xâm hại giống nhau cùng
khiếu nại đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và khi đi khiếu nại phải cử
người đại diện để trình bày vụ việc khiếu nại theo yêu cầu. Khiếu nại của nhiều
người về cùng một nội dung có đặc điểm, mục đích, tính chất khiếu nại có những
điểm tương đồng và khác biệt so với khiếu nại riêng lẻ.
1.2. Khái niệm, đặc điểm của giải quyết khiếu nại của nhiều người
1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại của nhiều người
Giải quyết khiếu nại hành chính là một nhiệm vụ quan trọng trong hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước, nó chính là hoạt động mang tính tài
phán –giải quyết các tranh chấp và những tồn tại khác phát sinh trong lĩnh vực hành
chính. Hay nói cách khác, hoạt động mang tính tài phán là hoạt động giải quyết
khiếu nại bằng con đường hành chính. Tuy chỉ chiếm tỉ trọng nhỏ so với hoạt động
hành chính tích cực – tổ chức và điều hành các quá trình xã hội nhưng hoạt động
giải quyết khiếu nại có vai trị khơng thể thiếu trong quản lý hành chính nhà nước.

Giải quyết khiếu nại là hoạt động kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp pháp và
tính hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại của các
cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp
luật nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức và lợi
ích chung của nhà nước và xã hội10.
Khiếu nại nhiều người được hình thành một cách có ý thức, có tổ chức và
có nhiều mục đích khác nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố chính trị, hành chính,
10

Trần Văn Sơn (2007), Tăng cường pháp chế Xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo,
Nhà xuất bản Tư pháp, Hà nội, tr. 39


14
pháp luật. Chính vì vậy, những quy định về giải quyết khiếu nại hiện hành, từ thẩm
quyền đến trình tự thủ tục giải quyết sẽ không bao quát được các vấn đề nảy sinh
trong các vụ việc khiếu nại của nhiều người. Trong đa số các trường hợp, việc
người dân khiếu nại về chính sách hay giá bồi thường khi bị thu hồi đất chẳng hạn
là không giải quyết được theo quy định đối với khiếu nại quyết định hành chính cá
biệt. Bởi vì việc xem xét lại hay thay đổi các quy định đó khơng đơn giản là thay
đổi một quyết định hành chính đơn thuần mà cần phải thơng qua các trình tự thủ tục
nhất định, sau khi có ý kiến bàn bạc thống nhất của nhiều cơ quan có liên quan..
Vì vậy có thể hiểu việc giải quyết khiếu nại của nhiều người cũng chính là
giải quyết khiếu nại riêng lẻ, nhưng tính chất, mức độ của vụ việc khiếu nại diễn
biến hết sức phức tạp, đa dạng, trình tự thủ tục giải quyết cũng có một số khác biệt
so với giải quyết nại riêng lẻ, quy mô giải quyết, cần nhiều thời gian giải quyết và
nội dung giải quyết có thể ảnh hưởng đến nhiều mặt tích cực, tiêu cực trong đời
sống xã hội.
Do vậy, từ đó có thể đưa ra định nghĩa về “Giải quyết khiếu nại của nhiều
người” như sau: Giải quyết khiếu nại của nhiều người là việc cơ quan hành chính

nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước xem xét, đánh giá tính hợp
pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại
thuộc thẩm quyền của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhiều
người khiếu nại.
1.2.2. Đặc điểm giải quyết khiếu nại của nhiều người
Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011 thì “Giải quyết khiếu nại hành
chính là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết
khiếu nại”. Giải quyết khiếu nại của nhiều người về bản chất đây cũng là cơng việc
giải quyết khiếu nại hành chính đơn lẻ thông thường, tuy nhiên chỉ khác biệt cơ bản
là số lượng người tham gia khiếu nại, nội dung khiếu nại, tính chất, mức độ của vụ
việc thường phức tạp, gay gắt.
Luật khiếu nại không quy định cụ thể việc thụ lý, xác minh, kết luận vụ việc
do nhiều người cùng khiếu nại về cùng một nội dung bởi các công việc này thực
hiện tương tự như đối với một vụ khiếu nại hành chính thơng thường. Tức là trình
tự, thủ tục giải quyết đối với khiếu nại của nhiều người với cùng một nội dung vẫn
tuân theo trình tự, thủ tục chung như giải quyết đối với khiếu nại của từng người.
Do vậy giải quyết khiếu nại của nhiều người cũng có đầy đủ các đặc điểm của giải


15
quyết khiếu nại hành chính riêng lẻ. Tuy nhiên chính các yếu tố khác biệt đã nêu ở
phần trên về đặc điểm của khiếu nại của nhiều người, nên hoạt động giải quyết
khiếu nại của nhiều người cũng có những đặc trưng riêng của mình cho phù hợp với
tính chất của việc khiếu nại.
Từ khái niệm nêu trên, có thể đưa ra các đặc điểm về hoạt động giải quyết
khiếu nại của nhiều người như sau:
Một là, đây là việc áp dụng pháp luật khiếu nại của người có thẩm quyền để
xem xét tính hợp pháp của Quyết định hành chính, hành vi hành chính mà quyết
định hoặc hành vi ấy xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhiều người. Ví
dụ như việc Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh trực tiếp đối thoại

với các hộ dân tại dự án Khu đô thị mới Thủ thiêm quận 2 để giải quyết khiếu nại
liên quan đến việc thu hồi bồi thường giải tỏa của các hộ dân tại dự án này. Đây
chính là hoạt động áp dụng pháp luật của người có thẩm quyền khi giải quyết các
tình huống nhiều người cùng đi khiếu nại.
Hai là, mặc dù là giải quyết khiếu nại của nhiều người và thông qua người
đại diện nhưng thực chất vẫn là xem xét, giải quyết khiếu nại của từng người, vẫn
tuân thủ theo quy trình giải quyết khiếu nại của từng người, vẫn ban hành Quyết
đinh giải quyết khiếu nại cho từng người hoặc ban hành một quyết định chung ghi
rõ danh sách từng người.
Ba là, thẩm quyền giải quyết khiếu nại của nhiều người, nguyên tắc giải
quyết khiếu nại nhiều người, thủ tục đều phải thực hiện theo quy đinh chung nhưng
quy trình giải quyết khiếu nại của nhiều người là có khác so với vệc giải quyết
khiếu nại riêng lẻ. Việc khác đó thể hiện ở từ khâu tiếp nhận, xử lý, phân loại đơn,
thụ lý, xem xét và ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại. Cụ thể như thủ tục tiếp
nhận đơn khiếu nại của một người và tiếp nhận đơn khiếu nại của nhiều người là
giống nhau nhưng việc tiếp nhiều người thường phức tạp hơn, cơng việc địi hỏi áp
lực cao hơn hoặc việc xem xét thụ lý đơn khiếu nại của một người thì cũng đơn giản
hơn đơn khiếu nại của nhiều người bởi lẽ phải kiểm tra tư cách pháp lý của nhiều
người tham gia, việc đại diện, quá trình xác minh kết luận thì cũng nhiều khó khăn
bởi hầu hết các vụ việc có khiếu nại nhiều người thường có nội dung phức tạp, địi
hỏi phải mất nhiều cơng sức khi nghiên cứu giải quyết.
Bốn là, khiếu nại của nhiều người thường có số lượng tham gia đơng đảo,
có tổ chức, và thường có người đứng đầu nhằm gây áp lực với các cơ quan chính


16
quyền. Do vậy việc giải quyết khiếu nại của nhiều người phải có sự phối hợp của
nhiều cơ quan (từ cơ quan chính quyền cho đến các Đồn thể…)và phải có những
biện pháp đồng bộ, từ pháp luật, hành chính, kinh tế đến giáo dục tuyên truyền vận
động, thuyết phục mang tính nhân văn và hướng đến vấn đề ổn định an sinh xã hội

cho người dân.
Năm là, chủ thể giải quyết khiếu nại của nhiều người khi giải quyết phải
chú trọng kết hợp giữa giải quyết những yêu cầu cụ thể về quyền lợi của các cá
nhân tham gia với việc xem xét, điều chỉnh cả những chủ trương, chính sách về các
vấn đề chung của quản lý nhà nước, kết hợp giữa giải quyết khiếu nại, tố cáo với
việc nâng cao chất lượng cán bộ, xử lý kỷ luật cán bộ, sắp xếp lại bộ máy và thay
đổi phương thức quản lý, điều hành, kết hợp giữa giải quyết các vấn đề về quyền lợi
với các vấn đề liên quan đến tâm lý đám đông, tâm lý xã hội.
1.2.3. Ý nghĩa của giải quyết khiếu nại của nhiều người
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được quy định trong hiến pháp, là
công cụ pháp lý để cơng dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm, là
biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Khiếu nại là một kênh thông tin khách
quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình
thực hiện cơng vụ của cán bộ, cơng chức. Do đó, cơng tác giải quyết khiếu nại
khơng những có vai trị quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối
quan hệ máu thịt gắn bó giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Bởi lẽ:
Thứ nhất, thông qua giải quyết khiếu nại, đặc biệt là hoạt động giải quyết
khiếu nại của nhiều người, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp
của đường lối, chính sách, pháp luật do mình ban hành, từ đó có cơ sở thực tiễn để
tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước.
Thứ hai, tình hình khiếu nại, đặc biệt là khiếu nại của nhiều người ở các địa
phương là cơ sở để phản ánh thực trạng tình hình an ninh chính trị, tính ổn định xã hội
tại địa phương đó và hơn hết là phản ảnh tình hình an ninh chính trị của đất nước, phản
ánh hoạt động thi hành công vụ của cán bộ, công chức nhà nước ở các cấp. Thông qua
hoạt động giải quyết khiếu nại, nhất là hoạt động giải quyết khiếu nại của nhiều người
cơ quan hành chính nhà nước cấp trên kiểm tra, giám sát đánh giá hoạt động của cấp
dưới, từ đó có biện pháp chấn chỉnh, khắc phục những tồn tại, yếu kém và xử lý hành
vi vi phạm pháp luật có liên quan đến cơng tác này để xây dựng một nền hành chính
vững mạnh, trong sạch, chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả.

17
Thứ ba, với các đặc điểm riêng biệt của hoạt động giải quyết khiếu nại của
nhiều người và với nhận thức phải coi công tác giải quyết khiếu nại là một nhiệm vụ
chính trị quan trọng, thường xuyên của cả hệ thống chính trị, thì giải quyết khiếu nại
của nhiều người có ý nghĩa góp phần đảm bảo an tồn, trật tự xã hội, giữ vững nền
hịa bình của đất nước.
Tóm lại hoạt động giải quyết khiếu nại của nhiều người là một cơng việc
của cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền, có thể được hiểu là trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước xem xét, đánh giá tính hợp pháp và
tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc thẩm
quyền của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhiều người khiếu nại.
Hoạt động giải quyết khiếu nại của nhiều người có những đặc điểm riêng biệt nhưng
nhìn chung phải đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật. Giải quyết khiếu nại
của nhiều người về một nội dung được thực hiện tốt sẽ góp phần hồn thiện, nâng
cao chất lượng hệ thống pháp luật và hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà
nước; xây dựng một nền hành chính vững mạnh, trong sạch, chuyên nghiệp, hoạt
động có hiệu lực, hiệu quả; phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm kỷ cương,
kỷ luật tăng cường pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước; đảm bảo an tồn,
trật tự xã hội, giữ vững nền hịa bình của đất nước.
1.3. Quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại của nhiều người
Nói đến hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại của nhiều người về một
nội dung là nói đến hệ thống văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý cho công tác giải
quyết khiếu nại của nhiều người về một nội dung
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là quyền hiến định, được ghi nhận
trong các Hiếp pháp. Đồng thời đã được cụ thể hóa bằng luật, pháp lệnh, nghị định,
thông tư, quyết định, chỉ thị trong đó có quy định về việc giải quyết khiếu nại của
nhiều người về một nội dung.
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 1946, 1959 và 1980, nhiều văn vản
quy phạm pháp luật đã được ban hành để điều chỉnh vấn đề khiếu nại và giải quyết

khiếu nại của công dân như: Thông tư 436/TTg ngày 13 tháng 9 năm 1958 của Thủ
tướng Chính phủ quy định trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong
việc giải quyết đơn, thư khiếu tố của nhân dân, việc xử lý những đơn thư khiếu tố
nặc danh; Nghị định 164/CP ngày 31 tháng 8 năm 1970 của Chính phủ về tăng
cường công tác thanh tra và Nghị định 165/CP ngày 31 tháng 8 năm 1970 của


18
Chính phủ về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra Chính
phủ liên quan đến hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo; Pháp lệnh quy định việc
xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27 tháng 11 năm 1981 của Hội
đồng Nhà nước (Pháp lệnh năm 1981) và các văn bản hướng dẫn thi hành; Pháp
lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 02 tháng 5 năm 1991 (Pháp lệnh khiếu nại,
tố cáo năm 1991) của Hội đồng Nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Với hệ thống quy phạm pháp luật được ban hành cho thấy pháp luật về
khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này có sự phát triển ngày càng tiến
bộ hơn, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đặc biệt là
việc ban hành Pháp lệnh năm 1981 và Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 để
khắc phục những hạn chế của pháp luật khiếu nại, tố cáo và đáp ứng yêu cầu quản
lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và phát
huy dân chủ xã hội chủ nghĩa11.
Đặc điểm chung của pháp luật về khiếu nại trong giai đoạn này là chưa có
quy định đề cập đến vấn đề khiếu nại của nhiều người trong thủ tục giải quyết khiếu
nại. Điều này là phù hợp với hoàn cảnh đất nước trong giai đoạn 1945 -1991, giai
đoạn mà nhân dân ta vừa mới giành được chính quyền và đang trong giai đoạn xây
dựng đất nước.
Sau đó, ngày 28 tháng 01 năm 1992, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị
định số 38/HĐBT về việc thi hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân. Đây là
lần đầu tiên trong quy định của pháp luật có đề cập đến vấn đề nhiều người khiếu nại
nhưng chỉ dừng lại ở mức độ việc hướng dẫn tiếp nhận đơn khiếu nại đông người và

thể hiện cụ thể tại Điều 4: "Trường hợp nhiều người khiếu nại trong cùng một đơn về
một sự việc thì từng người phải ghi rõ họ tên, địa chỉ và ký tên vào đơn; nếu trực tiếp
trình bày thì cử đại diện đến trình bày với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền"
Ngày 09 tháng 10 năm 1998, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số
35/TTg về tăng cường hiệu lực giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân tại các cơ
quan Trung ương và nhà riêng của các đồng chí Lãnh đạo Đảng và Nhà nước trong
đó có đề cập đến việc thành lập Tổ công tác của Thủ tướng để giải quyết những vụ
việc khiếu nại đông người, tồn đọng, kéo dài, bước đầu đề cập đến trách nhiệm phối
hợp của các cơ quan có liên quan trong việc giải quyết khiếu nại đông người.

11

Trần Văn Sơn (2007), tlđd (10), tr. 140.


19
Tuy nhiên, bước vào thập niên 90 của Thế kỷ 20, xu thế mở cửa ngoại giao
với các nước, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng đã đòi hỏi nước ta phải tiến hành
cải cách hành chính, xây dựng cơ chế pháp lý để đảm bảo quyền tự do, dân chủ của
cơng dân trên các lĩnh vực, trong đó có quyền khiếu nại. Do đó, các quy định của
Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tỏ ra
khơng cịn phù hợp, địi hỏi hỏi phải có quy định mới thay thế nhằm tạo ra một cơ
chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của các cơ quan và nhân viên hành chính nhà
nước trong q trình quản lý, điều hành, khắc phục những biểu hiện cửa quyền, lạm
quyền, lộng quyền và trốn tránh nghĩa vụ, vô trách nhiệm trước nhân dân12.
Ngày 23 tháng 11 năm 1998, Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội khóa X
tại kỳ họp thứ 4 thơng qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 1999.
Đến ngày 07 tháng 08 năm 1999, Chính phủ ban hành Nghị định số 67/1999/NĐCP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Giai đoạn này, trong Luật cũng như Nghị định hướng dẫn thi hành không đề cập
đến vấn đề khiếu nại của nhiều người.

Ngày 15 tháng 6 năm 2004, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XI, kỳ họp thứ 5 thơng qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 10
năm 2004. Tại Luật này, cũng không sửa đổi các vấn đề khiếu nại của nhiều người.
Ngày 19 tháng 4 năm 2005, Chính phủ ban hành Nghị định số 53/2005/NĐCP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo
và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, trong đó tại khoản
1 Điều 5 có quy định việc xử lý đơn trong trường hợp đơn khiếu nại có chữ ký của
nhiều người.
Ngày 14 tháng 11 năm 2006, Chính phủ ban hành Nghị định số
136/2006/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu
nại, tố cáo và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, thay thế
Nghị định số 53/2005/NĐ-CP, có quy định việc xử lý đơn trong trường hợp đơn
khiếu nại có chữ ký của nhiều người tương tự như Nghị định số 53/2005/NĐ-CP. Tuy
nhiên, chính những quy định tại Điều 6 “… trong trường hợp đơn khiếu nại có chữ ký
của nhiều người thì có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn riêng
để thực hiện việc khiếu nại” đã vơ hình chung làm “mờ nhạt” đi các quy định về tiếp
12

Trần Văn Sơn (2007), tlđd (10), tr. 141.


20
nhận đơn khiếu nại của nhiều người. Vì theo quy định này nếu nhiều người khiếu nại
cùng một nội dung thì mỗi người phải viết thành một đơn cho mình và tiến hành việc
khiếu nại một cách riêng rẽ. Quy định như vậy là vơ tình đã triệt tiêu việc khiếu nại
của cộng đồng dân cư trước những sự kiện gây thiệt hại chung cho nhiều người do có
quyết định hành chính, hành vi hành chính nào đó của cơ quan cơng quyền gây ra.
Điều này cũng có nghĩa là cơ quan nhà nước khơng có được những cơng cụ pháp luật
cần thiết để xử lý tình trạng khiếu nại của nhiều người đang xảy ra trong thực tiễn,
dẫn đến tình trạng lúng túng nhiều khi phải sử dụng những biện pháp hành chính

thiếu bền vững khác để xử lý vụ việc công dân tập trung nhiều người để khiếu nại.
Kế thừa Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Khiếu nại năm 2011 được Quốc hội
khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thơng qua ngày 11 tháng 11 năm 2011 cũng có dành 02
khoản trong 02 điều để quy định về vấn đề này cụ thể: khoản 4, Điều 8 về tổ chức
tiếp nhận khiếu nại đông người; khoản 3 Điều 31 về Quyết định giải quyết khiếu nại
đông người. Luật Khiếu nại năm 2011 là một bước tiến quan trọng đánh dấu sự phát
triển và hoàn thiện của hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực
khiếu nại trong đó có vấn đề khiếu nại của nhiều người.
Bên cạnh đó, trên cơ sở tổng kết thực tiễn tình hình tiếp cơng dân, kế thừa
những quy định cịn phù hợp của Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Nghị định số 89/CP
ngày 08 tháng 7 năm 1997 về ban hành Quy chế tổ chức tiếp công dân và các văn
bản pháp luật khác quy định về vấn đề này. Ngày 25 tháng 11 năm 2013, Luật Tiếp
công dân được Quốc hội khóa XIII tại kỳ họp thứ 6 thơng qua và có hiệu lực thi
hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2014. Tại Luật này, có Chương 7 gồm 4 điều (từ điều
29 đến điều 32) quy định về trách nhiệm tiếp và xử lý trường hợp nhiều người cùng
khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về một nội dung.
Ngoài ra, Đảng và Nhà nước thời gian qua cũng đã tập trung chỉ đạo công
tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo, ban hành nhiều văn bản để chỉ đạo các
cấp, các ngành về việc tiếp dân và xem xét, giải quyết khiếu nại của công dân. Ban
Bí thư có Chỉ thị số 176/CT-TW ngày 18 tháng 4 năm 1970 về việc tăng cường
công tác kiểm tra, kiểm sát, thanh tra và giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo;
Thông báo số 164–TB/TW ngày 23 tháng 9 năm 1989 về việc tiếp dân và bảo vệ
Trụ sở của Trung ương Đảng và Nhà nước; Chỉ thị số 09/CT-TW ngày 6 tháng 3
năm 2002 về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại,
tố cáo, tiếp đến đã có kế hoạch số 01/KH-TW về kiểm tra sự lãnh đạo, chỉ đạo của