Tóm tắt luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hoàn thiện quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới do kiểm toán nhà nước thực hiện

BỘ TÀI CHÍNH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
--------------------

LẠI PHƯƠNG THẢO

HỒN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TỐN CHƯƠNG TRÌNH
MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI
DO KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

TĨM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2020
1


Cơng trình được hồn thành
tại Học viện Tài chính

Người hướng dẫn khoa học:

1. PGS.TS. Lê Huy Trọng
2. TS. Ngụy Thu Hiền

Phản biện 1: .....................................

Phản biện 2: .....................................

Phản biện 3:......................................

Luận án sẽ được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án
cấp Học viện, họp tại Học viện Tài chính
Vào hồi......... giờ.........ngày..........tháng..........năm 2020

Có thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia
và Thư viện Học viện Tài chính

2


DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ
1. Lại Phương Thảo và Đỗ Quang Giám (2019). Kiểm toán hiệu quả của Nhật
Bản: Bài học kinh nghiệm cho kiểm tốn CTMTQG XDNTM của Việt Nam.
Tạp chí Nghiên cứu khoa học Kiểm toán, số 143- 9/2019, trang 83-90.
2. Ngụy Thu Hiền, Lại Phương Thảo và Vũ Thị Hải (2019). Vận dụng bản đồ
nhiệt đánh giá rủi ro tiềm tàng trong kiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN
thực hiện. Tạp chí Nghiên cứu tài chính kế tốn, số 12 (197)/2019, trang 21-27.
3. Lại Phương Thảo, Ngụy Thu Hiền, Vũ Thị Hải, Bùi Thị Mai Linh (2019).
Applying the heat map: Inherent risk assessment protential in auditing. Journal
of Finance & Accounting research. No. 01 (5)-2019, pp 19-27.
4.

Lê Huy Trọng và Lại Phương Thảo (2017). Nhận diện rủi ro tiềm tàng trong
huy động các nguồn lực tài chính cho chương trình xây dựng nơng thơn mới.
Truy cập tại: Báo kiểm toán nhà nước: />
3


PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Quy trình kiểm tốn nói chung và quy trình kiểm tốn do kiểm tốn nhà nước
(KTNN) thực hiện nói riêng ln là mối quan tâm hàng đầu của nhiều đối tượng.
Trong những năm qua, khá nhiều nhà nghiên cứu đã cố gắng phân tích, đánh giá các
khía cạnh khác nhau của quy trình kiểm tốn với các đối tượng kiểm tốn khác nhau.
Thế nhưng, cho đến nay, quy trình kiểm tốn các chương trình mục tiêu quốc gia
(CTMTQG) do KTNN vẫn chưa thống nhất và các nghiên cứu về chủ đề này vẫn tiếp
tục thực hiện. Điều này là do quy trình kiểm tốn CTMTQG do KTNN thực hiện khó
quan sát và đo lường, phụ thuộc vào ý trí nhà quản lý và xét đốn của từng cá nhân,
do vậy khó có một quan điểm thống nhất.
CTMTQG là các chương trình đầu tư cơng có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát
triển kinh tế xã hội của đất nước. Chương trình mục tiêu quốc gia về Xây dựng Nông
thôn mới (CTMTQG XDNTM) là một trong hai CTMTQG đang được triển khai tại
Việt Nam. Chương trình được triển khai theo nhiều giai đoạn, với chủ trương “chỉ có
điểm khởi đầu mà khơng có điểm kết thúc”, mục tiêu cụ thể của Chương trình trong
mỗi giai đoạn sẽ phục vụ mục tiêu phát triển chung của đất nước. Chương trình liên
quan đến lượng vốn lớn đầu tư từ ngân sách nhà nước và nhân dân nên nhận được sự
quan tâm của cả xã hội và của cả hệ thống chính trị. Tuy kết quả kiểm toán CTMTQG
XDNTM đã bước đầu cung cấp các thơng tin hữu ích cho Quốc hội, Chính phủ, các
bộ, ngành, địa phương trong tổ chức, quản lý, điều hành, thực hiện Chương trình,
xong kiểm tốn CTMTQG XDNTM cịn gặp nhiều khó khăn, thách thức. Thực trạng
này địi hỏi cần có nhiều nghiên cứu về quy trình kiểm tốn CTMTQG nói chung,
quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM nói riêng theo định hướng nâng cao chất
lượng thông tin do KTNN cung cấp.
Với khoảng trống về lý thuyết trong các cơng trình đã nghiên cứu, yêu cầu thực
tiễn của KTNN, tác giả thực hiện nghiên cứu với đề tài: “Hoàn thiện quy trình kiểm
tốn chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nơng thơn mới do kiểm tốn nhà
nước thực hiện“ nhằm góp phần làm sáng tỏ vấn đề đang được quan tâm về quy
trình kiểm tốn, đề ra các giải pháp giải quyết các vấn đề bất cập trong thực tiễn một
cách hữu hiệu.

4


2. Tổng quan các cơng trình nghiên cứu trong và ngồi nước có liên quan đến
đề tài luận án.
2.1. Tổng quan các nghiên cứu trong nước
2.1.1. Các nghiên cứu về CTMTQG XDNTM
(1) Các nghiên cứu về quản lý, tổ chức, triển khai CTMTQG XDNTM
CTMTQG XDNTM được tổ chức triển khai tại 63 tỉnh, thành phố trên cả nước
nên đã có nhưng nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý, tổ chức, thực hiện ở một số địa
phương như Phạm Hà (2011) đã chỉ ra cách thức tổ chức triển khai Chương trình ở
tỉnh Quảng Ninh từ lựa chọn tiêu chí trong triển khai đến cách thực huy động sức
mạnh nội lực từ cộng đồng dân cư để tỉnh sớm đạt được mục tiêu đề ra. Vũ Kiểm
(2011) đã chỉ ra những định hướng điều hành, quản lý, tổ chức của Ban chỉ đạo các
cấp trong triển khai thực hiện chương trình nhằm giúp Thái Bình tận dụng được
những ưu thế, khắc phục được các hạn chế để đạt được mục tiêu của Chương trình
trong từng giai đoạn. Bá Thăng (2011) chỉ ra những khó khăn, thách thức của tỉnh
Đăk Lăk trong tổ chức, triển khai chương trình, nguyên nhân của những thách thức
khiến tỉnh đang chậm tiến tiến độ XDNTM chậm so với kế hoạch chung đề ra. Thanh
Tân (2011) đã nghiên cứu trường hợp tỉnh Yên Bái, Vũ Kiểm (2011) nghiên cứu ở
tỉnh Thái Bình. Tất cả các nghiên cứu này đều tập trung phân tích, đánh giá đặc điểm,
cách tổ chức, quản lý của từng địa phương để từ đó chỉ ra những bài học hay giải
pháp cho những vấn đề còn tồn tại.
(2) Các nghiên cứu về sự phù hợp của các tiêu chí được sử dụng để đánh giá
trong CTMTQG XDNTM
Các nghiên cứu gần đây trong nước về CTMTQG XDNTM đã cho thấy tầm
quan trọng và ý nghĩa của Chương trình đối với sự phát triển chung của đất nước.
Theo các tác giả, CTMTQG XDNTM tuy đã đạt được những kết quả đáng kể, nhưng
vẫn còn rất nhiều vấn đề cần quan tâm, đánh giá, điều chỉnh để kết quả được tạo ra từ

đầu ra của Chương trình đáp ứng được mục tiêu mà Quốc hội, Chính phủ và người
dân mong đợi Đỗ Kim Chung và Kim Thị Dung (2012), Liên minh Minh bạch Ngân
sách (2018). Những nghiên cứu này dù không liên quan trực tiếp đến quy trình kiểm
tốn CTMTQG XDNTM của KTNN Việt Nam nhưng có ý nghĩa tham khảo rất lớn
khi KTNN xác định rủi ro tiềm tàng trong q trình kiểm tốn Chương trình.
2.1.2. Các nghiên cứu về quy trình kiểm tốn do KTNN thực hiện
Kết quả nghiên cứu trong nước cho thấy nghiên cứu về nội dung, quy trình,
phương pháp kiểm tốn CTMTQG đã nhận được sự quan tâm ngày càng nhiều của
các nhà nghiên cứu. Bên cạnh những nghiên cứu về quy trình kiểm tốn ngân sách do
5


KTNN (Vương Đình Huệ, 2004); quy trình kiểm tốn các dự án xây dựng cơ bản
bằng vốn nhà nước do KTNN thực hiện (Trần Thị Ngọc Hân, 2012) hay xây dựng các
kịch bản cho quy trình kiểm tốn do KTNN thực hiện trong nghiên cứu của Lê Anh
Minh (2018) thì cũng có những nghiên cứu về quy trình, nội dung, phương pháp kiểm
toán CTMTQG. Lê Hùng Minh và các cộng sự (2003), Nguyễn Thị Kim Dung (2016)
đã chỉ ra sự cần thiết khách quan của việc kiểm toán CTMTQG XDNTM, tiêu chí
chất lượng kiểm tốn Chương trình cùng các yếu tố ảnh hưởng tới chất lượng kiểm
tốn Chương trình trong đó có yếu tố về quy trình kiểm tốn. Nhưng các tác giả chưa
làm rõ được những bất cập cụ thể của từng công việc trong mỗi bước của quy trình
kiểm tốn CTMTQG XDNTM. Vũ Thị Thanh Hải (2011) cho rằng kiểm toán
CTMTQG thực chất là cuộc kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, tính
hiệu quả và hiệu lực của Chương trình. Nguyễn Tuấn Trung (2015) đã phát triển
nghiên cứu của Nguyễn Văn Kỷ và các cộng sự (2003) và đưa ra quan điểm kiểm
toán CTMTQG là cuộc kiểm tốn kết hợp kiểm tốn tài chính, kiểm toán hoạt động
và kiểm toán tuân thủ. Song những nghiên cứu trước đây về kiểm tốn CTMTQG nói
chung, CTMTQG XDNTM không nhiều. Tuy vậy, một số kết quả nghiên cứu đó đã
đưa ra một hướng mới về những gọi ý cho các nghiên cứu tiếp theo về các bước thực
hiện quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM trong mối quan hệ với tính đặc thù của

Chương trình.
2.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu ngoài nước
2.2.1 Các nghiên cứu về CTMTQG XDNTM
Một số quốc gia trên thế giới cũng có các phong trào xây dựng nông thôn mới
như phong trào, xây dựng “làng mới” (Saemaul Undong) ở Hàn Quốc vào những
năm 60 của thế kỷ 20 (Tuấn Anh, 2012); Trung Quốc với rất nhiều chương trình phát
triển nơng nghiệp, nơng thơn như: “chương trình đốm lửa” nhằm trang bị cho hàng
triệu nơng dân các tư tưởng tiến bộ về khoa học, bồi dưỡng nhân tài đốm lửa, nâng
cao tố chất nông dân, “Chương trình được mùa” giúp đại bộ phận nơng dân áp dụng
khoa học tiên tiến, phương thức quản lý hiện đại để phát triển nơng nghiệp, nơng
thơn, “Chương trình giúp đỡ vùng nghèo”,...(Cù Ngọc Hưởng, 2006); ngoài ra Mỹ,
Nhật Bản, Thái Lan và một số nước khác cũng có các chương trình hướng tới nơng
nghiệp, nơng thơn và nơng dân. Hầu hết các nghiên cứu về CTMTQG XDNTM đang
tập trung vào ý nghĩa của Chương trình đối với sự phát triển của đất nước.
2.2.2 Các nghiên cứu về quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện
Đầu thập niên 1960, từ sức ép về ý kiến kiểm tốn các chương trình dự án phải
cải thiện hoạt động của dự án ở các giai đoạn tiếp theo, KTNN Nhật Bản đã tiến hành
6


các cuộc kiểm toán hiệu quả khi kiểm toán các chương trình, dự án nhằm đánh giá
tình hình thực hiện, tình hình sử dụng và kết quả trực tiếp của chương trình, dự án
thơng qua việc phân tích lợi ích - chi phí, và đánh giá tác động đến người hưởng thụ,
tính đúng đắn và phù hợp của chương trình, dự án đối với sự thay đổi kinh tế xã hội,
từ đó đề xuất các giải pháp cải thiện (Kazuki H. & Shigeru Y., 2006). Cùng trong
nghiên cứu này các tác giả đã chỉ ra các bước thực hiện công việc kiểm tốn, quy
trình kiểm tốn các chương trình dự án do KTNN Nhật Bản thực hiện là cuộc kiểm
toán hiệu quả nên các tiêu chí sử dụng để đánh giá là các tiêu chí liên quan tới đầu ra
và kết quả của chương trình, dự án.
Gần đây các tổ chức KTNN toàn cầu đối mặt ngày càng nhiều thách thức liên

quan đến chất lượng thông tin do KTNN cung cấp. Bên cạnh việc hoàn thiện hệ thống
chuẩn mức kiểm tốn nhà nước quốc tế, quy trình kiểm tốn cũng đã được chú trọng
phát triển IDI (2009).
IDI (2012) trong Số tay hướng dẫn thực hiện chuẩn mực KTNN quốc tế cho
kiểm toán hoạt động đã lấy dẫn chứng về các cuộc kiểm tốn chương trình, dự án an
sinh xã hội được vận dụng kiểm toán hoạt động với bốn bước trong quy trình kiểm
tốn nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu của các chương trình,
dự án. Trong đó nhắn mạnh, từ những phát hiện được đưa ra thơng qua bước thực
hiện kiểm tốn, KTNN phải đánh giá mức độ ảnh hưởng của những phát hiện đó,
đồng thời đề xuất những giải pháp để các pha sau của chương trình, dự án được tốt
hơn. Tài liệu này cũng bước đầu đề cập đến vấn đề xác định rủi ro kiểm toán trong
kiểm toán hoạt động, để làm cơ sở vận dụng bản đồ rủi ro để đánh giá rủi ro của cuộc
kiểm toán.
Nghiên cứu về quy trình kiểm tốn các chương trình, dự án quốc gia, trung tâm
sức khỏe và dịch vụ con người của Mỹ đã có những nghiên cứu, xây dựng quy trình
kiểm toán gồm sáu bước: (1) Lập kế hoạch sơ bộ cho cuộc kiểm toán; (2) Chuẩn bị
điều tra về đối tượng kiểm toán; (3) Thiết kế điều tra thu thập thơng tin; (4) Thu thập
và phân tích thơng tin; (5) Lập báo cáo kiểm toán; (6) Đánh giá kết quả sau kiểm
toán. Nghiên cứu cũng đã chỉ ra rằng sáu bước kiểm tốn trên khơng chỉ có sự gắn
kết chặt chẽ với nhau mà còn giúp tạo ra các bằng chứng kiểm tốn hữu ích cho việc
đưa ra các kết luận khi kiểm tốn chương trình, dự án quốc gia với nội dung kiểm
tốn gồm kiểm tốn tài chính và kiểm tốn hoạt động. Tuy nhiên, quy trình kiểm tốn
chưa chỉ ra được sự phù hợp của quy trình với đặc điểm của đối tượng được kiểm
toán. (Department of Health & Human Services, 1994).
7


Steve G. Sutton và James C. Lampe (2012) đã có nghiên cứu tổng quan về
khung đánh giá chất lượng quy trình kiểm tốn. Nghiên cứu đã tổng quan các nghiên
cứu trước đây về quy trình kiểm tốn, khung đánh giá chất lượng của quy trình kiểm

tốn. Nhưng nghiên cứu mới chỉ đề cập đến những cuộc kiểm toán báo cáo tài chính
mà chưa đề cập đến các cuộc kiểm tốn chương trình, dự án.
Lê Anh Minh (2014) đã nêu ra chuẩn mực kiểm tốn về quy trình kiểm tốn khu
vực công của Úc, sự định hướng của công nghệ ảnh hưởng tới quy trình kiểm tốn,
và các hoạt động đánh giá hiệu quả hoạt động của quy trình kiểm tốn do Chính phủ
Úc thực hiện, từ đó có những đề xuất mang tính chiến lược nhằm thay đổi quy trình
kiểm toán của KTNN Việt Nam. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu được đưa ra dựa trên
ý kiến đánh giá của các KTV Nhà nước mà chưa có sự đánh giá kết quả của quy trình
kiểm tốn từ phía đối tượng được kiểm tốn.
Nhìn chung, trong thời gian qua các nhà nghiên cứu đã có nhiều cố gắng trong
việc tiếp cận quy trình kiểm tốn, cơng tác kiểm tốn các chương trình, dự án do
KTNN thực hiện nhằm đưa ra các giải pháp hồn thiện quy trình, cơng tác kiểm tốn
các chương trình, dự án dưới những góc độ khác nhau và đã đạt được một số kết quả
nhất định. Qua đó, khơng những góp phần làm rõ vai trị, trách nhiệm của KTNN đối
với hiệu quả hoạt động của các chương trình, dự án trong thực tiễn mà cịn là nguồn
học liệu có giá trị về mặt lý luận, làm tiền đề cho các nghiên cứu tiếp theo.
2.3. Kết luận chung từ các cơng trình nghiên cứu đã cơng bố và những điểm
mới trong nghiên cứu của luận án
2.3.1. Các kết luận rút ra từ các cơng trình nghiên cứu đã cơng bố
Thứ nhất, chưa có sự thống nhất quan điểm về các nội dung cơng việc trong
quy trình kiểm tốn CTMTQG nói chung, quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM
nói riêng. Các nội dung công việc được thực hiện trong từng bước cơng việc của quy
trình kiểm tốn cịn mang tính chủ quan theo các quan điểm khác nhau.
Thứ hai, đến nay chưa có các nghiên cứu trong và ngồi nước về sự phù hợp của
các nội dung công việc trong quy trình kiểm tốn CTMTQG nói chung, CTMTQG
XDNTM nói riêng trên cơ sở đánh giá sự hài lòng của đối tượng sử dụng thơng tin do
kiểm tốn cung cấp.
Tóm lại, trong những năm qua nhiều tác giả đã tập trung nghiên cứu về các
CTMTQG nói chung, CTMTQG XDNTM nói riêng và quy trình kiểm tốn do
KTNN thực hiện, nhằm chỉ ra những kết quả đạt được cùng những tồn tại trong tổ

chức, quản lý, thực hiện Chương trình cũng như những ưu điểm, hạn chế của quy
trình kiểm tốn và đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, còn thiếu những
8


nghiên cứu đánh giá về quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện
trong điệu kiện cụ thể của Việt Nam.
2.3.2. Khoảng trống nghiên cứu và những điểm mới trong nghiên cứu của
luận án
- Nghiên cứu những đặc điểm đặc trưng của CTMTQG XDNTM và KTNN, qua
đó chỉ rõ những ảnh hưởng của những đặc trưng này đến quy trình kiểm tốn
CTMTQGXD NTM do KTNN thực hiện;
- Nghiên cứu sự phù hợp của quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM thông
qua ý kiến đánh của KTV tham gia cuộc kiểm toán, KTV thuộc các đơn vị tham mưu
cho Tổng KTNN về từng bước cơng việc trong quy trình kiểm tốn. Qua đó, luận án
tập trung đi sâu tìm hiểu ngun nhân của những điểm chưa phù hợp trong quy trình,
tạo cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện;
- Nghiên cứu sự hài lòng của đối tượng hưởng lợi đối với quy trình và kết quả
kiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện, từ đó có những đề
xuất hồn thiện quy trình, nâng cao tính hữu ích của kết quả kiểm toán do KTNN
thực hiện.
3. Mục tiêu nghiên cứu của luận án.
- Hệ thống hoá, luận giải và làm rõ cơ sở lý luận về quy trình kiểm tốn
CTMTQG do KTNN thực hiện.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM do
KTNN thực hiện.
- Đề xuất định hướng và hệ thống các giải pháp nhằm hồn thiện quy trình kiểm
tốn CTMTQG XDNTM do KTNN góp phần nâng cao chất lượng kiểm tốn.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án.
 Về đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan
đến quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện. Để thực
hiện nghiên cứu này, các đối tượng khảo sát nhằm thu thập thông tin phục vụ đề tài
gồm KTV và đại diện các cơ quan tham mưu thuộc KTNN; các chuyên gia; và đại
diện của các đơn vị được kiểm toán từ các Bộ, ngành trung ương đến tỉnh, huyện, xã
ở Việt Nam.
 Phạm vi nghiên cứu:
Nghiên cứu được thực hiện đối với các cuộc kiểm toán CTMTQG XDNTM do
KTNN thực hiện thời gian vừa qua ở Việt Nam. Nghiên cứu tập trung phân tích, đánh
giá quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện tại các địa phương,
9


nghiên cứu khơng đi sâu phân tích quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM ở cấp bộ,
ngành.
 Giới hạn nghiên cứu
Luận án chỉ tập trung nghiên cứu, phân tích, đánh giá quy trình kiểm tốn chi
tiết được thực hiện tại các địa phương mà khơng nghiên cứu quy trình kiểm tốn đối
chiếu tại các bộ, ngành do KTNN Việt Nam thực hiện đối với CTMTQG XDNTM ở
Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp tiếp cận: Tiếp cận có sự tham gia; Tiếp cận theo quy trình; Tiếp
cận theo các cấp thực hiện.
Phương pháp chọn điểm nghiên cứu: Giúp nghiên cứu xác định địa điểm
nghiên cứu và đối tượng nghiên cứu phù hợp.
Phương pháp thu thập thông tin: Được sử dụng để thu thập thông tin thứ
cấp và thông tin sơ cấp về từng nội dung liên quan đến quy trình kiểm toán
CTMTQG XDNTM. Trên cơ sở các số liệu thu thập được, nghiên cứu sinh đã lựa
chọn những số liệu cần thiết, phù hợp để đưa vào sử dụng.
Phương pháp tổng hợp, phân tích thơng tin:

Thơng tin thứ cấp và sơ cấp thu thập phục vụ cho nghiên cứu được phân loại, xử
lý và tổng hợp theo hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu phục vụ cho đánh giá quy
trình kiểm toán CTMTQGXDNTM do KTNN thực hiện. Sau khi đã thu thập được
thơng tin về thực trạng quy trình kiểm tốn CTMTQGXDNTM do KTNN thực
hiện, tác giả sử dụng các phương pháp phân tích số liệu như phương pháp thống kê
mơ tả, phương pháp so sánh, phương pháp cho điểm và xếp hạng ưu tiên.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Việc hồn thành luận án có ý nghĩa khoa học và thực tiễn như sau
Về mặt lý luận: Luận án là tài liệu nghiên cứu khoa học cho các vấn đề lý luận
về CTMTQG, cơ chế quản lý, hoạt động kiểm toán CTMTQG của cơ quan KTNN.
Lý luận này có thể là tiền đề và cơ sở để hình thành lý luận cho các loại kiểm tốn
chun đề được thực hiện bởi KTNN.
Về mặt thực tiễn: Luận án nghiên cứu thực trạng quy trình kiểm tốn CTMTQG
XDNTM do KTNN thực hiện, từ đó đề xuất một số giải pháp và kiến nghị nhằm góp
phần hồn thiện quy trìnhkiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực
hiện. Kết quả nghiên cứu của luận án là tài liệu hướng dẫn các đồn KTNN trong
thực hiện quy trình kiểm tốn CTMTQG nói chung và chương trình MTQG XDNTM
10


nói riêng, cũng như điều chỉnh lại một số điểm trong các bước của quy trình kiểm
tốncho phù hợp.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, các danh mục bảng biểu, sơ đồ, tài liệu tham khảo
và phụ lục, luận án gồm có 3 chương:
Chương 1: Những lý luận cơ bản về quy trình kiểm tốn chương trình mục tiêu
quốc gia do kiểm tốn nhà nước thực hiện.
Chương 2: Thực trạng quy trình kiểm tốn chương trình mục tiêu quốc gia về
Xây dựng Nông thôn mới do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.
Chương 3: Giải pháp hồn thiện quy trình kiểm tốn chương trình mục tiêu quốc

gia về Xây dựng Nông thôn mới do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.

CHƯƠNG I
NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH KIỂM TỐN CTMTQG DO
KTNN THỰC HIỆN
1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm kiểm toán nhà nước
KTNN là một tổ chức chuyên nghiệp thuộc bộ máy hành chính nhà nước, cịn về
hoạt động KTNN là quá trình thu thập bằng chứng kiểm tốn một cách khách quan,
độc lập, có hệ thống nhằm xác định việc tuân thủ pháp luật trong việc quản lý, sử
dụng tài chính, tài sản cơng. Qua đó thực hiện trách nhiệm giải trình với cơ quan lập
pháp, hành pháp, người dân về tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu của các
chương trình, dự án có sử dụng ngân sách nhà nước.
1.1.2. Vai trò của kiểm tốn nhà nước
Thứ nhất, KTNN góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý
và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước.
Thứ hai, Góp phần nâng cao việc chấp hành và hoàn thiện pháp luật về quản lý
kinh tế, tài chính của nhà nước.
Thứ ba, Góp phần làm minh bạch các quan hệ kinh tế - tài chính.
Thứ tư, Góp phần nâng cao hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính nhà
nước.
11


12


1.1.3. Chức năng của kiểm toán nhà nước
Chức năng chung: Chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến
Chức năng cụ thể: đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong việc quản lý

và sử dụng tài chính, tài sản công của một quốc gia.
1.1.4. Tổ chức bộ máy kiểm tốn nhà nước
(1) Mơ hình tổ chức bộ máy KTNN độc lập hồn tồn: KTNN Cộng Hịa Liên
Bang Đức, Tòa thẩm kế của Cộng hòa Pháp, KTNN Tây Ban Nha, Hy Lạp, Thụy Sỹ,
Bồ Đào Nha, Indonesia, và một vài nước khác.
(2) Mơ hình tổ chức cơ quan KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp (chính
phủ):Trung Quốc, Nhật Bản, Thái Lan, Thụy Điển, Lào và một số nước khác.
(3) Mơ hình tổ chức cơ quan KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp (quốc hội):
Mỹ, Nga, Anh, Đan Mạch, Úc, Hà Lan, và nhiều nước khác.
(4) Mơ hình KTNN trực thuộc người đứng đầu nhà nước (Tổng thống): Hàn
Quốc, Ấn Độ, Banglades, Paragoay, và một số nước khác áp dụng.
1.2. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
1.2.1. Khái niệm chương trình mục tiêu và chương trình mục tiêu quốc gia
Chương trình mục tiêu: Được hiểu là chương trình đầu tư cơng bao gồm các dự
án nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu của chính phủ ở một ngành, lĩnh vực
nào đó đang có những vấn đề cấp bách cần giải quyết.
Chương trình mục tiêu quốc gia: Là chương trình đầu tư cơng nhằm thực hiện
các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước.
1.2.2. Đặc điểm chương trình mục tiêu, chương trình mục tiêu quốc gia
Đặc điểm chương trình mục tiêu: Chương trình mục tiêu thường có phạm vi
hẹp trong một ngành hoặc một vùng lãnh thổ nhất định, tầm ảnh hưởng của chương
trình do vậy cũng bó hẹp trong một phạm vi nhất định, nội dung chuyên sâu theo vấn
đề cần giải quyết ở từng vùng hay lĩnh vực, thời gian thực hiện chương trình có thể
trong nhiều năm.
Đặc điểm chương trình mục tiêu quốc gia:
- Về nội dung: CTMTQG bao gồm các chương trình phát triển bền vững gắn với
chiến lược phát triển toàn diện của đất nước trong một giai đoạn cụ thể, ảnh hướng
sâu rộng đến đời sống người dân.
- Cơ cấu nguồn vốn: vốn thực hiện CTMTQG thường từ nhiều nguồn như:
Nguồn ngân sách trung ương; Nguồn ngân sách địa phương; Nguồn lực huy động

hợp pháp từ các tổ chức, doanh nghiệp và cộng đồng; Nguồn vốn tín dụng; và
13


nguồn lồng ghép từ các chương trình, dự án khác nên việc quản lý sẽ hết sức phức
tạp, đòi hỏi phải có sự quản lý, điều hành một cách khoa học.
- Quy chế quản lý, điều hành: Công tác quản lý, điều hànhCTMTQG từ cấp
trung ương đến địa phương với quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của từng đơn vị.
1.3. QUY TRÌNH KIỂM TỐN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN
Thứ nhất, chuẩn bị kiểm toán
(1) Lập, phê duyệt và gửi đề cương khảo sát; (2) Thu thập thông tin về
CTMTQG; (3) Đánh giá thơng tin đã thu thập và hệ thống kiểm sốt nội bộ của đơn
vị được kiểm toán; (4) Xác định rủi ro kiểm toán và trọng yếu/trọng tâm kiểm toán;
(5) Lập kế hoạch kiểm toán.
Thứ hai, thực hiện kiểm toán
KTV triển khai các nội dung đã được thiết lập trong kế hoạch kiểm tốn tổng
qt nói chung và kế hoạch kiểm tốn chi tiết nói riêng, thơng qua các phương
pháp, kỹ thuật kiểm toán nhằm thu thập các bằng chứng kiểm toán một cách đầy
đủ, đáng tin cậy để làm cơ sở đưa ra các kết luận kiểm toán.
Thứ ba, lập và gửi báo cáo kiểm toán
KTV phải tổng hợp tất cả các bằng chứng kiểm toán đã được thu thập nhằm đưa
ra những nhận xét, đánh giá về nội dung của CTMTQG được kiểm tốn, để từ đó lập
biên bản kiểm toán, báo cáo kiểm toán.
Thứ tư, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán
Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm tốn là bước cơng
việc riêng có của KTNN. Hoạt động này thể hiện thẩm quyền cũng như trách nhiệm
của KTNN trong đánh giá việc thực hiện các kết luận và kiến nghị KTNN đã đưa ra
cho đơn vị được kiểm toán và việc giải quyết các vấn đề đã nêu trong báo cáo kiểm
toán đối với các bên có liên quan.

1.4. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ
CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM
RÚT RA CHO VIỆT NAM
1.4.1. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới khi kiểm toán chương trình
mục tiêu quốc gia
1.4.1.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản
1.4.1.2. Kinh nghiệm của Australia
1.4.1.3. Kinh nghiệm của Trung quốc
14


1.4.2. Bài học kinh nghiệm khi thực hiện kiểm toán CTMTQG nói chung và
CTMTQG XDNTM nói riêng
Một là, Xác định phạm vi, nội dung kiểm toán phù hợp với khả năng thực hiện,
tập trung vào những vấn đề lớn mang tính quyết định đến hiệu quả của chương trình,
tránh dàn trải, làm phân tán nguồn lực, giảm chất lượng, hiệu quả kiểm tốn;
Hai là, cần bố trí thời gian và nhân sự hợp lý để kiểm tốn viên có thể đi sâu
đánh giá tình hình thực hiện, đánh giá tình hình sử dụng đầu ra của chương trình, dự
án, đánh giá kết quả và đánh giá khả năng thích ứng của chương trình trong sự phát
triển của kinh tế-xã hội;
Ba là, KTNN cần sử dụng phương pháp chuyên gia thuộc các chuyên ngành có
liên quan đến các dự án trong CTMTQG để trao đổi, chia sẻ kinh nghiệm trong đánh
giá các dự án cụ thể cũng như đánh giá chung về chương trình. Trong trường hợp cần
thiết, có thể ký hợp đồng chuyên gia đối với những phần hành công việc mang tính
kỹ thuật cao như xây dựng các tiêu chí đánh giá;
Bốn là, để minh bạch hóa q trình kiểm tốn, đồng thời giúp KTV có thêm
thơng tin tham khảo, KTNN cần làm áp dụng công nghệ thông tin trong cập nhật nhật
ký điện tử, báo cáo tiến độ của các đồn kiểm tốn, u cầu các tổ kiểm tốn rà sốt
lại những cơng việc của tổ, quy trách nhiệm đến từng cá nhân khi nội dung kiểm toán
bị bỏ sót;

Năm là, coi trọng cộng tác tổ chức đánh giá, rút kinh nhiệm sau mỗi đợt kiểm toán
để rà sốt, đánh giá kỹ những mặt cịn hạn chế để rút kinh nghiệm trước khi tiến hành
kiểm toán các đợt tiếp theo.
Sáu là, triển khai khảo sát lấy ý kiến về mức độ hài lòng của các đối tượng sử
dụng thơng tin từ kết quả kiểm tốn CTMTQG để đánh giá hiệu quả của các cuộc
kiểm toán.

CHƯƠNG II
THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TỐN CTMTQG XDNTM DO KIỂM
TỐN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN
2.1. KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM Ở VIỆT NAM
2.1.1. Khái quát về CTMTQG XDNTM ở Việt Nam
2.1.1.1. Chương trình mục tiêu quốc gia Xây dựng Nơng thôn mới ở Việt Nam
15


CTMTQG XDNTM ở Việt Nam là chương trình gồm tập hợp các dự án có sự
đầu tư của chính phủ, liên quan với nhau để thực hiện mục tiêu xây dựng nơng thơn
Việt Nam có kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hiện đại; cơ cấu kinh tế và các hình thức
tổ chức sản xuất hợp lý, gắn nông nghiệp với phát triển nhanh công nghiệp, dịch vụ,
đô thị theo quy hoạch; xã hội nông thôn ổn định, giàu bản sắc văn hố dân tộc; dân trí
được nâng cao, môi trường sinh thái được bảo vệ; hệ thống chính trị ở nơng thơn dưới
sự lãnh đạo của Đảng được tăng cường.
2.1.1.2. Đặc điểm CTMTQG XDNTM và ảnh hưởng của những đặc điểm này
đến quy trình kiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện
a/ Đặc điểm CTMTQG XDNTM
Thứ nhất, chủ thể: CTMTQG XDNTM lấy xã làm đơn vị cơ bản khi triển khai,
trong quá trình tổ chức, quản lý, thực hiện phải lấy người dân nông thôn làm chủ thể.
Thứ hai, nội dung: CTMTQG XDNTM được cụ thể hóa bằng 11 nội dung
(Chính phủ, 2010): (1) Quy hoạch xây dựng nông thôn mới; (2) Phát triển hạ tầng

kinh tế - xã hội; (3) Chuyển dịch cơ cấu, phát triển kinh tế, nâng cao thu nhập; (4)
Giảm nghèo và an sinh xã hội; (5) Đổi mới và phát triển các hình thức tổ chức sản
xuất có hiệu quả ở nơng thôn; (6) Phát triển giáo dục - đào tạo ở nơng thơn; (7) Phát
triển y tế, chăm sóc sức khỏe cư dân nông thôn; (8) Xây dựng đời sống văn hóa,
thơng tin và truyền thơng nơng thơn; (9) Cấp nước sạch và vệ sinh môi trường nông
thôn; (10) Nâng cao chất lượng tổ chức Đảng, chính quyền, đồn thể chính trị - xã hội
trên địa bàn; (11) Giữ vững an ninh, trật tự xã hội nông thôn.
Thứ ba, Cơ cấu nguồn vốn: Chương trình được triển khai với quy mơ ngân
sách lớn bao gồm nguồn ngân sách địa phương, ngân sách trung ương, nguồn vốn tín
dụng, nguồn vốn từ người dân và nguồn khác. Ngồi ra Chương trình cũng sử dụng
nguồn vốn lồng ghép từ các chương trình, dự án khác nên việc quản lý sẽ hết sức
phức tạp, đòi hỏi phải có sự quản lý, điều hành một cách khoa học, chặt chẽ.
Thứ tư, Quy chế quản lý, điều hành: CTMTQG XDNTM được quản lý, điều
hành bởi nhiều cấp từ trung ương tới địa phương.
b/ Khái quát kết quả thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông
thôn mới ở Việt Nam
Qua gần 10 năm triển khai chương trình, bộ mặt, đời sống của người dân nơng thơn đã
có những bước chuyển biến tích cực là thực tế không thể phủ nhận. Cụ thể mức độ thực hiện
19 tiêu chí của CTMTQG XDNTM theo số liệu tổng hợp của Văn phịng điều phối chương
trình NTM Trung ương.
16


Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, quá trình triển khai chương trình
XDNTM cũng chỉ ra một số tồn tại ở các địa phương. Những hạn chế này là vấn đề
khó tránh khỏi và yêu cầu các khu vực cần từng bước tháo gỡ như vấn đề ô nhiễm
môi trường nông thôn, tệ nạn xã hội, cơ sở hạ tầng, tính bền vững của chương trình,
… để đảm bảo việc xây dựng nơng thơn mới tại địa phương mình được diễn ra một
cách bền vững.
c/ Đặc điểm CTMTQG XDNTM ảnh hưởng đến quy trình kiểm tốn

CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện
CTMTQG XDNTM là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ
về kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, y tế, giáo dục,... để thực hiện một số mục
tiêu về nông nghiệp, nông thôn và nông dân gắn với chiến lược phát triển kinh tế, xã
hội chung của đất nước trong giai đoạn 2010-2020 và các giai đoạn tiếp theo. Để đạt
được các mục tiêu đề ra CTMTQG XDNTM đã tiến hành triển khai nhiều chương
trình, dự án với kinh phí đầu tư lớn từ nguồn ngân sách nhà nước, tín dụng và huy
động từ doanh nghiệp, người dân và các tổ chức cá nhân khác. Với chủ thể của
Chương trình là Nhà nước và người dân nên đối tượng kiểm toán phải bao gồm cả
kiểm tốn tài chính, kiểm tốn tn thủ và kiểm toán hoạt động để đảm bảo ý kiến
kiểm toán sẽ góp phần hồn thiện pháp luật về quản lý, điều hành Chương trình,
minh bạch hóa các mối quan hệ kinh tế khi triển khai, cịn nâng cao tính kinh tế,
tính hiệu quả và sự hữu hiệu trong việc quản lý, sử dụng các nguồn vốn của
Chương trình cũng như các mục tiêu của Chương trình đã đề ra trong từng giai
đoạn. Tuy nhiên, CTMTQG XDNTM là chương trình có nguồn vốn được lồng
ghép với nhiều chương trình dự án khác, lại có quy mơ lớn, thời gian triển khai dài
nên một số vấn đề của Chương trình đã được các cuộc kiểm toán khác thực hiện,
với điều kiện nguồn lực có hạn, KTNN cần cân nhắc đánh giá cụ thể rủi ro tiềm
tàng của Chương trình xác định mục tiêu kiểm tốn Chương trình trên cơ sở những
căn cứ kiểm tốn là các văn bản pháp luật có liên quan kể cả sổ tay hướng dẫn tổ
chức, quản lý, triển khai Chương trình.
2.1.1. Khái qt về kiểm tốn CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện

17


Với tính chất quan trọng và mức độ ảnh hưởng lớn, CTMTQG XDNTM là một
trong những đối tượng được KTNN dành nhiều nguồn lực để đánh giá. Do tính chất
phức tạp của Chương trình, KTNN đã giao cho KTNN chuyên ngành I chủ trì và tiến
hành kiểm tốn thử lần đầu tiên tại hai địa phương là thành phố Hà Nội và tỉnh Bắc Ninh

năm 2013 (KTNN, 2013). Đây là những cuộc kiểm toán tiền đề làm cơ sở xây dựng quy
trình kiểm tốn trên diện rộng nhằm đánh giá công tác quản lý, tổ chức thực hiện, triển
khai Chương trình tại các bộ, ngành và địa phương trong các năm tiếp theo vào năm
2015 và 2016.

18


2.1.2.1. Mục tiêu kiểm tốn
Với vài trị, chức năng và vị thế của mình, KTNN mong muốn cung cấp cho Quốc
hội, Chính phủ những thơng tin tồn diện, có hệ thống về thực trạng quản lý, điều hành,
tổ chức, thực hiện CTMTQG XDNTM, tổng kiểm toán nhà được đã phê duyệt quyết
định kiểm tốn Chương trình với mười một mục tiêu cụ thể.
2.1.3.2. Nội dung kiểm toán
CTMTQG XDNTM bao gồm nhiều dự án lớn liên quan đến nhiều lĩnh vực như
kinh tế, chính trị, xã hội, mơi trường, giáo dục, xây dựng, y tế; liên quan đến nhiều bộ,
ngành từ trung ương đến địa phương; được triển khai tại tất cả các tỉnh, thành phố ở Việt
Nam do vậy nội dung kiểm tốn được KTNN cụ thể hóa cho từng đơn vị được kiểm toán.
Nhưng dù kiểm toán tại trung ương hay địa phương, kiểm toán tại các bộ, ngành hay tỉnh,
huyện xã thì nội dung kiểm tốn Chương trình đều gồm kiểm tốn tài chính, kiểm tốn
tn thủ và kiểm toán hoạt động (KTNN, 2016e).
2.1.3.3. Kỹ thuật kiểm toán
Để thực hiện các nội dung của cuộc kiểm toán CTMTQG XDNTM, KTNN đã
sử dụng các công cụ kỹ thuật cơ bản chung của kiểm tốn như: Đối chiếu, phân tích,
so sánh, chọn mẫu...
Ngoài ra, do đặc thù của CTMTQG XDNTM là Chương trình lấy người dân
làm chủ thể nên KTNN có sử dụng cơng cụ phỏng vấn bằng bảng hỏi có sẵn để phục
vụ kiểm tốn. KTNN cũng các kỹ thuật như: Kiểm tra hiện trường, tính tốn lại khối
lượng từ bản vẽ hồn cơng, thiết kế để so sánh với quyết tốn A-B, giá trúng thầu
theo quy trình kiểm toán dự án đầu tư đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản như

những công cụ đắc lực khi kiểm tốn.
2.2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TỐN CTMTQG XDNTM DO
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN
2.2.1. Thực trạng bước chuẩn bị kiểm toán
Thứ nhất, khảo sát và thu thập thông tin về CTMTQG XDNTM
- Thu thập thông tin tổng quát về CTMTQG XDNTM;
- Thông tin về hệ thống kiểm soát nội bộ của CTMTQG XDNTM như: cơ cấu tổ
chức, chức năng nhiệm vụ của bộ máy quản lý Chương trình (trách nhiệm của các bộ,
ngành Trung ương, trách nhiệm của các Sở ban ngành địa phương...); các văn bản
pháp lý về quản lý và điều hành Chương trình; quy chế quản lý nội bộ của đơn vị về
19


giám sát, thực hiện, nghiệm thu, thanh quyết tốn; cơng tác quản lý tài chính, kế tốn
như chính sách kế toán áp dụng, tổ chức bộ máy kế toán, tổ chức hạch tốn kế tốn;
- Thơng tin khác có liên quan như: Sự thay đổi về tổ chức bộ máy tại các cơ
quan, đơn vị được ngân sách cấp tỉnh cấp kinh phí; Những sai sót, gian lận phát hiện
từ các cuộc kiểm toán trước, các cơ quan thanh tra, kiểm tra có liên quan; Những
tranh chấp về kinh tế, khiếu kiện liên quan đến đơn vị được kiểm toán; Những thông
tin trên các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề gây bức xúc trong xã
hội, đơn thư khiếu nại có liên quan đến cá nhân, tổ chức trong quản lý, sử dụng vốn
của Chương trình.
Thứ hai, đánh giá các thông tin thu thập được và hệ thống kiểm soát nội bộ
của đơn vị được kiểm toán
- Đánh giá thơng tin và hệ thống kiểm sốt nội bộ: KTV đánh giá việc phân
công, phân cấp chức năng và nhiệm vụ của các đơn vị quản lý, thực hiện Chương
trình: có đảm bảo rõ ràng, hợp lý, thuận lợi cho q trình thực hiện khơng. Đồng thời
đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý, điều hành của đơn vị như: các
biến động về kinh tế, chính sách, quy chế của đơn vị, sự thay đổi về nhân sự, mức độ
phức tạp của Chương trình.

- Đánh giá khái quát tình hình thực hiện Chương trình: Cần phân tích, đánh giá
tình hình đặc điểm của Chương trình từ khi bắt đầu thực hiện, đến thời điểm kiểm
toán; nguồn vốn thực hiện và cơ chế quản lý, phân bổ, lồng ghép nguồn vốn của
Chương trình; đánh giá sơ bộ hiệu quả kinh tế, xã hội của Chương trình.
Thứ ba, xác định trọng yếu và rủi ro kiểm tốn
Xác định trọng yếu: Từ kết quả phân tích, đánh giá khái quát về tình hình thực
hiện Chương trình cũng như hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán,
KTV xác định những vấn đề trọng yếu khi kiểm tốn CTMTQG XDNTM gồm: (1)
Cơng tác tổ chức, chỉ đạo thực hiện Chương trình; (2) Việc chấp hành các chế độ,
chính sách trong quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình, chế độ tài chính - kế toán.
(3) Việc chấp hành các quy định khác của Chương trình như đánh giá những bất cập
trong quá trình thực hiện 19 tiêu chí trong bộ tiêu chí quốc gia so với điều kiện thực
tế ở các vùng địa phương.
Xác định rủi ro kiểm toán:
- Rủi ro tiềm tàng: Rủi ro tiềm tàng được đánh giá cao, nhưng KTV chưa chỉ ra
các rủi ro tiềm tàng cụ thể đang tiềm ẩn trong từng đặc điểm của chương trình, để làm
cơ sở lập kế hoạch thực hiện kiểm toán cho phù hợp. Dù rủi ro tiềm tàng được đánh
giá cao nhưng cuộc kiểm toán được thực hiện bởi KTV thuộc 13 KTNN khu vực
20


dưới sự phụ trách chung của KTNN chuyên ngành II nên việc kiểm sốt chất lượng
KTV trong đồn các đồn kiểm tốn là rất khó.
- Rủi ro kiểm sốt: Rủi ro kiểm soát được các tổ kiểm toán xác định là cao dựa
trên sự đánh giá các thông tin đã được khảo sát về hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn
vị được kiểm toán. Tuy nhiên, rủi ro tiềm tàng một cách cụ thể dựa trên đặc điểm của
chương trình nên rủi ro kiểm sốt cũng mới chỉ được KTV đánh giá một cách khá
chung chung, chưa chỉ ra được các quy chế kiểm sốt cần có để có thể ngăn chặn hay
phát hiện các rủi ro tiềm tàng, từ đó có những đánh giá về chất lượng hệ thống kiểm
soát nội bộ tại đơn vị được kiểm toán cũng như xác định mức rủi ro kiểm soát ở từng

đơn vị được được kiểm toán.
- Rủi ro phát hiện: Từ kết quả đánh giá, xác định rủi ro tiềm tàng và rủi ro kiểm
soát của CT NTM đều ở mức cao, nên rủi ro phát hiện được xác định ở mức rất thấp để
đảm bảo rủi ro của toàn cuộc kiểm tốn ở mức độ có thể chấp nhận được. Như vậy, với
việc không đánh giá được mức độ rủi ro cụ thể ở từng nội dung cần được kiểm toán,
chỉ xác định mức độ rủi ro phát hiện cần đạt được là ở mức rất thấp đã làm cho kế
hoạch kiểm tốn dàn trải, khó khăn trong việc bố trí nhân sự hiệu quả.
Thứ tư, lập kế hoạch kiểm tốn
Trên cơ sở phân tích đánh giá trọng yếu và rủi ro của cuộc kiểm tốn, Đồn
kiểm tốn tiền hành lập kế hoạch kiểm tốn trình lãnh đạo KTNN phê duyệt, kế
hoạch kiểm toán bao gồm những nội dung như:Mục tiêu kiểm tốn; Nội dung kiểm
tốn: kiểm tốn tình hình kinh phí và quyết tốn kinh phí; kiểm tốn tình tn thủ
chính sách, chế độ, pháp luật của Nhà nước; kiểm tốn cơng tác quản lý, chỉ đạo thực
hiện chương trình, kiểm tốn tình hình thực hiện các nội dung, mục tiêu Chương
trình, kiểm tốn tính kinh tế, đánh giá hiệu quả xã hội, hiệu lực của Chương trình.
Kế hoạch kiểm toán cũng xác định phạm vi; giới hạn kiểm tốn; tiêu chuẩn đánh
giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực của Chương trình; phương pháp kiểm
toán; kế hoạch nhân sự.
2.2.2. Thực trạng bước thực hiện kiểm tốn
Kiểm tốn tài chính: Nội dung kiểm tốn tài chính các đồn kiểm tốn
CTMTQG XDNTM đã thực hiện tương đối bài bản, bám sát vào nội dung được
hướng dẫn trong đề cương kiểm toán như kiểm toán nguồn kinh phí; kiểm tốn việc
sử dụng và quyết tốn kinh phí.
Kiểm toán tuân thủ: Thực hiện kiểm toán tuân thủ trong kiểm toán CTMTQG
XDNTM KTV đã tiến hành kiểm toán việc lập, phân bổ dự toán; kiểm toán việc chấp
hành dự toán; và kiểm toán việc quyết toán ngân sách.
21


Kiểm toán hoạt động: Để thực hiện nội dung kiểm toán hoạt động trong kiểm

toán CTMTQG XDNTM KTV đã tiến hành kiểm tốn tính hình thực hiện nội dung
và mục tiêu của chương trình; kiểm tốn tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực.
Tuy kế hoạch kiểm tốn đã xây dựng các tiêu chí đánh giá trong kiểm toán hoạt động
nhưng trong giai đoạn thực hiện kiểm toán việc sử dụng các tiêu chí đó trong đánh
giá cịn rất khiêm tốn và hạn chế.
2.2.3. Thực trạng bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán
Kiểm toán CTMTQG XDNTM được thực hiện bởi nhiều đồn, nhiều tổ kiểm
tốn nên khi kết thúc kiểm toán, tổ trưởng các tổ kiểm toán lập dự thảo báo cáo kiểm
toán trên cơ sở tổng hợp các kết quả kiểm toán theo biên bản biên tốn đã có thống
nhất trong tổ về nội dung đánh giá, kết luận kiểm toán. Dự thảo báo cáo kiểm tốn sẽ
được trưởng đồn kiểm tốn xem xét và giải quyết những vấn đề còn tồn tại trước khi
lập báo cáo kiểm tốn của đồn. Thủ trưởng đơn vị được giao nhiệm vụ kiểm tốn
sau đó tổ chức thẩm định, xét duyệt báo cáo kiểm toán tại đơn vị trước khi gửi cho
Vụ Tổng hợp, Vụ Pháp chế, Vụ Chế độ & Kiếm soát chất lượng kiểm toán để kiểm
soát, thẩm định theo quy định hiện hành; đồng thời gửi KTNN chuyên ngành II để
tham gia cùng với 03 Vụ tham mưu thẩm định trình lãnh đạo KTNN cho ý kiến chỉ
đạo trước khi tổ chức thông báo kết quả kiểm toán và phát hành báo cáo kiểm toán.
2.2.4. Thực trạng bước theo dõi thực hiện kết luận, kiến nghị của kiểm toán
Theo dõi thực hiện kiến nghị kiểm toán có ảnh hưởng lớn đến tính hiệu lực, hiệu
quả của hoạt động kiểm tốn của KTNN nói chung và kiểm tốn CT NTM nói riêng.
KTNN chun ngành II là đơn vị được KTNN tin tưởng giao chủ trì cuộc kiểm tốn
CT NTM, ln quan tâm, chú trọng và xem cơng tác quản lý, theo dõi và kiểm tra thực
hiện kiến nghị là một trong những nhiệm vụ quan trọng, từ đó có những chỉ đạo, định
hướng và giải pháp kịp thời để nâng cao chất lượng của giai đoạn này. KTNN chuyên
ngành II sau khi kiểm tra viêc thực hiện các kiến nghị của kiểm tốn, thường xun
đơn đốc việc tiếp tục thực hiện. Đối với các trường hợp kết quả thực hiện kiến nghị
thấp, đơn vị đã phát hành công văn, đặt lịch làm việc, cử lãnh đạo cơ quan cùng với
cán bộ Phòng Tổng hợp, KTV đã trực tiếp kiểm tốn đến trao đổi, tìm hiểu, phân tích
rõ hơn nguyên nhân đơn vị chưa thực hiện, làm cơ sở báo cáo lãnh đạo KTNN, đồng
thời tìm giải pháp giải quyết những tồn tại.

2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TỐN CTMTQG
XDNTM MỚI DO KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN
2.3.1. Những thành tựu đạt được
Bước chuẩn bị kiểm tốn: Chuẩn bị kiểm tốn là bước vơ cùng quan trọng
22


trong quy trình kiểm tốn. Để chuẩn bị cho cuộc kiểm tốn CTMTQG XDNTM, KTNN
đã thực hiện thí điểm tại hai tỉnh là Bắc Ninh và Hà Nội năm 2013, làm căn cứ cho việc
xây dựng và ban hành phương án tổ chức kiểm tốn tồn diện vào năm 2015 và năm
2016 do KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực thực hiện. Thực hiện tốt kế hoạch
trung hạn nên hoạt động kiểm tốn CTMTQG XDNTM có sự thống nhất cao trong tồn
ngành, khơng chỉ giúp giảm tối đa sự ảnh hưởng của hoạt động kiểm tốn Chương trình
đến việc thực hiện nhiệm vụ chung của từng đơn vị, mà còn giúp nâng cao hiệu quả của
quy trình kiểm tốn khi thực hiện kiểm toán lồng ghép. Cụ thể, trong điều kiện chất
lượng đội ngũ cán bộ phụ trách CTMTQG XDNTM tại các địa phương cịn hạn chế cả
về trình độ chuyên môn và kinh nghiệm tổ chức thực hiện Chương trình, trên cơ sở
thơng tin đã thu thập được và kỹ thuật điều tra hệ thống, KTNN đã đánh giá rủi ro kiểm
sốt ở mức độ cao mà khơng mất thời gian cho các thủ tục kiểm toán như kiểm tra chi
tiết về kiểm sốt hay xem tính tính liên tục của hệ thống kiểm soát nội bộ. Điều này sẽ
giúp KTNN lập kế hoạch kiểm toán phù hợp với đặc điểm của đối tượng kiểm toán.
Bước thực hiện kiểm tốn: Các bước cơng việc kiểm tốn được thiết kế rõ
ràng, hệ thống kiểm soát chất lượng kiểm toán của KTNN được thiết lập và duy trì
xuyên suốt giai đoạn thực hiện kiểm toán CTMTQG XDNTM đã giúp cuộc kiểm
toán bám sát mục tiêu, trọng tâm mà đề cương kiểm toán đã đề ra. Hệ thống kiểm
soát chất lượng kiểm tốn của KTNN được thiết lập và duy trì xun suốt cuộc kiểm
toán CTMTQG XDNTM đã giúp cuộc kiểm toán được thực hiện theo đúng mục tiêu,
trọng tâm mà đề cương kiểm toán đã đề ra, dù cuộc kiểm toán được tổ chức bởi nhiều
đoàn, do cả KTNN chuyên ngành và KTNN các khu vực cùng thực hiện. Luôn duy trì
chế độ báo cáo định kỳ về tiến độ và kết quả kiểm tốn để nhằm đảm bảo Trưởng Đồn

kiểm tốn và Tổ trưởng Tổ kiểm tốn ln sát sao với những diễn biến của hoạt động
kiểm toán, để kịp thời xử lý, tháo gỡ những tình huống phát sinh trong q trình kiểm
tốn, tránh làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc. Đồng thời KTNN cũng
đẩy mạnh việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán như sử dụng
nhật ký kiểm toán điện tử để kiểm soát tiến độ và chất lượng cuộc kiểm toán.
Bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán: Bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán
CTMTQG XDNTM được KTNN xây dựng một cách rõ ràng đảm bảo quyền và trách
nhiệm của các bên liên quan. KTNN đã phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành, Ban chỉ
đạo CTMTQG XDNTM Trung ương, Ban chỉ đạo CTMTQG XDNTM địa phương
và chính quyền địa phương trong công tác lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán nhằm
đảm bảo kết quả kiểm toán phù hợp với thực trạng tổ chức, quản lý, chỉ đạo, triển
khai Chương trình thơng qua các bằng chứng kiểm tốn đã được thu thập. Nhờ đó,
kết quả kiểm tốn CTMTQG XDNTM giai đoạn 2010 – 2015 do KTNN thực hiện đã
23


chỉ rõ một số tồn tại, hạn chế trong quá trình tổ chức, quản lý, thực hiện Chương trình
thơng qua những số liệu tăng thu, giảm chi, cũng như những kiến nghị hoàn thiện hệ
thống văn bản pháp luật trong tổ chức, thực hiện Chương trình, cùng việc kiến nghị,
sửa đổi hệ thống tiêu chí, nội dung trong bộ tiêu chuẩn NTM chưa phù hợp với thực
tế, hay thông tin cảnh báo về tính trạng nợ đọng xây dựng cơ bản trong XDNTM đã
góp phần tạo được sự quan tâm của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan chức năng, dư
luận và công chúng đến việc thực hiện hiệu quả CTMTQG XDNTM.
Bước theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán:
CTMTQG XDNTM là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, được đông đảo nhân
dân quan tâm, Chương trình được thực hiện qua nhiều giai đoạn trong đó giai đoạn
được kiểm tốn là gia đoạn đầu tiên. Do vậy việc theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết
luận, kiến nghị của KTNN đối với các đơn vị, cá nhân có liên quan được KTNN thực
hiện chặt chẽ, đảm bảo đúng quy định của pháp luật. Hiểu được sự kỳ vọng của
Đảng, Quốc hội, chính phủ, các bộ, ngành, địa phương và người dân đối với thông tin

do KTNN cung cấp về CTMTQG XDNTM nên công khai kết quả kiểm toán, kết quả
thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN được thực hiện hàng năm, có định hướng
theo những vấn đề mà xã hội quan tâm.
2.3.2. Những hạn chế cịn tồn tại
2.3.2.1. Bước chuẩn bị kiểm tốn
Để làm cơ sở cho đánh giá các hạn chế, bất cập trong bước chuẩn bị kiểm
toán, nghiên cứu tiến hành tham vấn ý kiến của các kiểm toán viên tham gia trong
các cuộc kiểm toán và từ các đơn vị tham mưu của KTNN về tính phù hợp trên các
khía cạnh của giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán.
Thứ nhất, cơng tác chuẩn bị kiểm tốn chưa được thực sự quan tâm đúng mức;
Thứ hai, Xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán chưa hợp lý;
Thứ ba, xác định mục tiêu cuộc kiểm toán chừa phù hợp với điều kiện nguồn lực
nên tính khả thi khơng cao.
2.3.2.2. Bước thực hiện kiểm toán
Sử dụng các kỹ thuật kiểm toán để thu thập bằng chứng kiểm toán, phát triển các
phát hiện kiểm toán nhằm đưa ra kết luận kiểm toán là nội dung chính của giai đoạn
thực hiện kiểm tốn. Để làm rõ hơn những hạn chế, bất cập trong giai đoạn thực hiện
kiểm toán, nghiên cứu đã tham vấn ý kiến của các KTV KTNN về tính phù hợp của
quy trình kiểm tốn ở giai đoạn này. Kết quả đánh giá cho thấy, hoạt động kiểm tốn
tài chính và kiểm toán tuân thủ cơ bản đã phù hợp với mục tiêu, nội dung và các kết
luận của kiểm toán đáp ứng được yêu cầu. Vì vậy mức điểm bình quân đánh giá cho
24


kiểm tốn tài chính là 4,1 điểm (phù hợp) và kiểm toán tuân thủ là 4,0 điểm (phù
hợp). Tuy nhiên, đối với kiểm tốn hoạt động khi đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả
và tính hiệu lực trong quy trình thực hiện kiểm tốn CTMTQG XDNTM được đánh
giá là tính phù hợp cịn thấp (mức điểm bình qn là 3,4, ít phù hợp).
2.3.2.3. Bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm tốn
- Một số đồn kiểm tốn kết quả kiểm toán chưa phản ánh hết nội dung của bằng

chứng kiểm tốn nên chất lượng báo cáo kiểm tồn cịn chưa cao trong một số cuộc
kiểm toán.
- Một số phát hiện kiểm tốn cịn thiếu bằng chứng thuyết phục hay nội dung
kiểm tốn và số liệu phản ánh cịn thiếu tính thống nhất, logic, dẫn đến một số đoàn
phải thay đổi kết quả và kiến nghị kiểm toán.
- Một số tổ kiểm soát chất lượng kiểm toán chưa làm hết vai trị và trách nhiệm
của mình trong việc thẩm định dự thảo báo cáo kiểm toán nên một số báo cáo kiểm
tốn vẫn tồn tại những sai sót như: sai tên huyện được chọn mẫu kiểm tốn, kết luận
kiểm tốn cịn chung chung chưa rõ cơ sở pháp lý,…
- Một số đồn kiểm tốn chưa thực hiện nghiêm túc việc chỉnh sửa, giải trình kết
luận của các Vụ tham mưu và lãnh đạo KTNN trước khi gửi đơn vị được kiểm tốn
về kết quả kiểm tốn chương trình.
2.3.2.4. Bước theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm tốn
Hầu hết các đồn kiểm tra mới chỉ tập trung vào việc kiểm tra việc thực hiện
các kiến nghị xử lý tài chính mà chưa sát sao kiểm tra việc chấn chỉnh công tác quản
lý, tổ chức, thực hiện Chương trình, cũng như kiến nghị về việc thu hồi quyết định
cơng nhận đạt chuẩn NTM cho các xã cịn “nợ” tiêu chí. Các đồn kiểm tra cũng
chưa tiến hành đánh giá, phân tích rõ nguyên nhân của việc các đơn vị chưa thực hiện
kiến nghị kiểm toán (do đơn vị có tình khơng thực hiện kiến nghị hay kiến nghị của
KTNN chưa thỏa đáng), để từ đó có những đề xuất nhằm nâng cao chất lượng kiểm
tốn nói chung và chất lượng thực hiện kiến nghị kiểm tốn nói riêng.
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong quy trình kiểm tốn
CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện
Một là, sự chồng chéo, chậm trễ, chưa rõ ràng của một số văn bản hướng dẫn
quản lý, tổ chức, thực hiện CTMTQG XDNTM.
Hai là, Tư duy cũ, một số bộ phận cho rằng những số liệu về CTMTQG
XDNTM là số liệu bí mật quốc gia không nên công khai và KTNN chỉ nên xem xét
các nội dung có liên quan đến tài sản công.

25