(Mã Số 1) Nghiên Cứu Mô Hình Tổ Chức Chính Quyền Địa Phương Và Đề Xuất Giải Pháp Trong Tổ Chức Chính Quyền Địa Phương Việt Nam Giai Đoạn Hiện Nay

MỤC LỤC

1


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan tiểu luận “Nghiên cứu mơ hình tổ chức chính quyền địa
phương và đề xuất giải pháp trong tổ chức chính quyền địa phương Việt
Nam giai đoạn hiện nay” là bài nghiên cứu của cá nhân tơi.
Tơi xin hồn tồn chịu trách nhiệm về tính trung thực của các nội dung khác
trong tiểu luận của mình.

2


LỜI MỞ ĐẦU
Thuật ngữ “Chính quyền địa phương” thường được hiểu là những đơn vị của
chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho công dân tại cấp trung gian thấp và
thấp nhất. Tại một số nước trên thế giới, các đơn vị chính quyền địa phương đã
có quyền tự trị từ rất lâu trước khi các quốc gia đó được thành lập với cơ cấu tổ
chức chính quyền như hiện nay và do đó khơng cần sự phân cấp thẩm quyền từ
cấp chính quyền cao hơn cho các đơn vị này. Tại một số nước có cơ cấu nhà
nước đơn nhất, chính quyền địa phương thi hành quyền lực của mình theo
ngun tắc quyền lực của chính quyền cấp dưới do chính quyền Trung ương trực
tiếp ủy nhiệm và cấp trung ương có thể bãi bỏ việc ủy nhiệm đó.
Khác với chế độ tự quản địa phương của một số nước, chính quyền địa
phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước
thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân
địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ
sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản
lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập

trung dân chủ và kết hợp hài hồ giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích
chung của cả nước.
Với nội dung tiểu luận “Nghiên cứu mơ hình tổ chức chính quyền địa
phương và đề xuất giải pháp trong tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam
giai đoạn hiện nay”, tơi mong muốn góp phần làm rõ hơn về mơ hình tổ chức
chính quyền địa phương tại Việt Nam, từ đó đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu
quả trong tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

3


CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
1.1 Khái niệm chung, vị trí, tính chất của các cơ quan chính quyền địa
phương Việt Nam.
• Khái niệm chung
Khái niệm chính quyền đại phương là khái niệm phát sinh từ khái niệm hệ
thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Khái niệm này được sử dụng khá phổ
biến trong nhiều văn bản pháp luật của nước ta. Là một khái niệm được sử dụng
nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước vào đời sống thực tế xã hội, tuy
nhiên hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái niệm
chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế
hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý
luận, từ góc độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà
khoa học, các nhà thực tiễn và quản lý tập trung vào 3 quan niệm như sau:
a. Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan
nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương.
b. Cấp Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan – cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) (Hiến pháp Việt Nam có hiệu lực từ ngày
01/01/2014).

c. Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân
hệ cơ quan nhà nước tối cao ở trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Tồ án Nhân
dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương (Uỷ ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân các cấp)
và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp).
Cơ quan địa phương là hệ thống chính quyền của một đơ thị hay một khu vực
lãnh thổ được điều hành bởi những người đại diện do nhân dân địa phương bầu
4


ra. Hay đơn giản hơn nữa là: “Cơ quan địa phương là một nhóm người chịu
trách nhiệm quản lý hành chính của một vùng lãnh thổ”. Có những định nghĩa
mà mức độ cụ thể rất cao, xác định rõ nhiệm vụ của cơ quan địa phương như:
“Cơ quan địa phương là các tổ chức cung cấp những dịch vụ công trong một đô
thi ̣ hoặc một khu vực lãnh thổ được điều hành, kiểm sốt bởi các cơng chức
được lựa chọn trong bầu cử địa phương”.
Ở góc nhìn của các nhà luật học, cơ quan địa phương được định nghĩa rõ hơn
cả cơ cấu tổ chức quyền lực của nó: cơ quan địa phương: Hệ thống chính quyền
của những thị trấn, ở những khu vực (quận, huyện) được điều hành bởi những
hội đồng dân cử và những viên chức chấp hành (thừa hành).
• Vị trí
Như đã phân tích ở trên, các cơ quan địa phương vừa có vị trí phụ thuộc vừa
có vị trí độc lập trong cơ cấu tổ chức của toàn thể bộ máy nhà nước. Các cơ
quan cơ quan địa phương dù được nhìn nhận ở góc độ một chỉnh thể hay nhìn
từng bộ phận cụ thể đều có thể thấy rõ tính phụ thuộc của nó.
Xét về mặt cơ sở, chúng ta thấy rằng: sự tồn tại của cơ quan địa phương là
hệ quả của việc cơng nhận từ phía nhà nước. Hơn nữa, hoạt động của cơ quan
địa phương luôn là đối tượng kiểm tra, giám sát của trung ương. Nhìn cụ thể hơn
vào các thiết chế bộ phận của cơ quan địa phương, chúng ta càng thấy rõ hơn

tính chất phụ thuộc của cơ quan địa phương đối với nhà nước trung ương. Như
hoạt động của cơ quan đại diện – quyết nghi ̣chẳng hạn, những nội dung mà các
cơ quan này bàn bạc, quyết nghi ̣ cũng khơng nằm ngồi phạm vi đã được xác
định và không thể trái với pháp luật, chính sách của nhà nước trung ương. Đó
vẫn là hoạt động chấp hành pháp luật, tổ chức thực hiện những quy định, những
chính sách đã định của chính quyền trung ương.
Mặt khác, trong cơ cấu của cơ quan địa phương, cơ quan chấp hành đồng
thời cũng là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và là một bộ phận trong
5


hệ thống hành chính thống nhất do Chính phủ lãnh đạo. Tính chất phụ thuộc này
được bảo đảm bởi nhiều quy định của pháp luật, nhất là các quy định về thẩm
quyền ban hành các mệnh lệnh hành chính và thẩm quyền về mặt tổ chức như
phê chuẩn, điều động, cách chức những chức vụ của cấp trên đối với cấp dưới
trong hệ thống hành chính.
Là thiết chế cơng quyền ở địa phương, đương nhiên các cơ quan địa phương
phải có vi ̣ trí độc lập tương đối. Tính độc lập tương đối được xem xét trên hai
mối quan hệ: với cơ quan trung ương và với các cơ quan địa phương khác.
Vi ̣ trí độc lập tương đối của cơ quan địa phương với nhà nước trung ương
được phản ánh qua địa vi ̣ pháp lý của các cơ quan đại diện với những phạm vi
quyền tự chủ đã được phân cấp quản lý. Đối với các quốc gia thiên về cơ chế địa
phương tự quản, phạm vi quyền hạn của các cơ quan đại diện rất cao. Do vậy, có
thể nói các cơ quan đại diện – quyết nghi ̣ của địa phương có thể độc lập quyết
định các vấn đề của địa phương theo các mức độ khác nhau là thể hiện rõ nét
quyền tự chủ ở mỡi cấp chính quyền.
Việc tổ chức và hoạt động theo mơ hình tự quản địa phương vẫn còn chưa
được áp dụng ở một số quốc gia, nhưng xét về quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ
và thực tiễn hoạt động trong tiến trình mở rộng và phát huy dân chủ, có thể thấy
rằng ở chừng mực nào đó, tính độc lập, tự quản địa phương cũng đã cơ bản được

nhiều quốc gia xác định, nhất là đối với cấp cơ sở. Việt Nam là một trong những
quốc gia từ Quốc hội đến Hội đồng nhân dân các cấp khơng hình thành một hệ.
Vì vậy, mối quan hệ giữa các địa phương là mối quan hệ phối hợp, hợp tác.
Việc thiết lập quan hệ này vừa là nguyên nhân tự thân của các cơ quan địa
phương nhưng cũng thể hiện tính bắt buộc của pháp luật. Trong một quốc gia,
địa phương không thể không tham gia vào các quan hệ hợp tác với các địa
phương khác, vì quyền lợi cục bộ của riêng địa phương mình mà có những hành
xử, quyết định mang tính địa phương cát cứ. Vi ̣ trí phụ thuộc cũng như độc lập
6


tương đối của cơ quan địa phương đối với chính quyền trung ương cơ bản đã
được Hiến pháp và đạo luật quy định, hồn thiện.
• Tính chất
Các cơ quan địa phương là những tổ chức công quyền, là những cơ quan nhà
nước ở địa phương. Đây chính là tính chất của các cơ quan địa phương trong
tổng thể bộ máy nhà nước.
Cơ quan địa phương là cơ quan nhà nước ở địa phương, là cánh tay nối dài
của chính quyền trung ương trong thực hiện quyền lực nhà nước. Như vậy, trong
mối quan hệ với quyền lực nhà nước thống nhất, cơ quan địa phương là cái bộ
phận trong cái toàn thể – một kết cấu trong hệ thống cơ quan nhà nước thống
nhất. Hay nói cách khác, việc cho rằng có “nhà nước trung ương” và “nhà nước
địa phương” là một quan điểm thực sự nhầm lẫn.
Tuy nhiên, cơ quan địa phương không chỉ đại diện cho quyền lực nhà nước
của cả quốc gia mà còn đại diện cho lợi ích, ý chí, nguyện vọng của các cộng
đồng dân cư trong phạm vi lãnh thổ. Phải thấy rằng, cơ quan địa phương luôn là
thiết chế do nhân dân địa phương bầu ra nên tất yếu nó phải là tổ chức của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân trong phạm vi một địa phương cụ thể. Được
nhân dân địa phương bầu ra, được giao những quyền tự chủ cần thiết để độc lập
giải quyết các công việc, cơ quan địa phương là cơ quan nhà nước có chức năng,

nhiệm vụ thực hiện những nhu cầu sát thực của nhân dân trong một cộng đồng
dân cư nhất định. Đây là vấn đề hệ trọng trong nhận thức, đánh giá và thiết kế
một mơ hình cơ quan địa phương phù hợp, đảm bảo tính thống nhất của bộ máy
nhà nước và phát huy tính dân chủ tổ chức và hoạt động của các thiết chế nhà
nước nói chung, cơ quan địa phương nói riêng.
Mặc dù vậy, cũng cần phải giải quyết một cách thấu đáo về mặt lý luận khái
niệm “tính chất kép” của cơ quan địa phương. Tính thống nhất của quyền lực
nhà nước rõ ràng là rất quan trọng nhưng vấn đề đảm bảo ý chí, nguyện vọng,
7


phát huy sức mạnh dân chủ của nhân dân địa phương cũng luôn là một nhu cầu
vô cùng bức xúc, nhất là trong giai đoạn hiện nay. Trước hết, phải khẳng định
quan điểm về tính chất kép của cơ quan địa phương là quan niệm có cơ sở khoa
học. Tùy từng cấp chính quyền, tùy từng giai đoạn phát triển của đất nước, của
xã hội mà mức độ của quyền lực của trung ương hay mức độ tự quản sẽ cao hơn.
Nếu thuần túy về mặt lý thuyết, nhà nước trung ương có thể cử bộ máy của
mình xuống để quản lý địa phương. Việc bao biện này đưa đến ách tắc và thiếu
sót và sự cồng kềnh, lãng phí của bộ máy thực thi. Do vậy, tất yếu phải địa
phương hóa, khơi dậy tính chủ động, khai thác hết mọi tiềm năng của cơ sở
trong hoạt động quản lý địa phương. Từ lập luận trên, chúng ta thấy rằng tính
chất quyền lực nhà nước của bộ máy cơ quan địa phương là tính chất quan trọng,
khơng thể thiếu.
Tự quản địa phương được hiểu là cơ chế mà bằng hiến pháp và pháp luật,
nhà nước trung ương chuyển giao cho cơ quan địa phương những quyền hạn
tương đối độc lập để thực hiện công việc quản lý trong một phạm vi lãnh thổ và
chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương về các quyết định của mình. Cơ
quan địa phương không phải thực thi các mệnh lệnh trực tiếp của nhà nước trung
ương mà chỉ tuân thủ pháp luật, thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của mình
đã được pháp luật quy định. Phải chăng như vậy thì vai trò quản lý điều hành

của chính quyền trung ương khơng tồn tại? Đây là điểm mấu chốt của vấn đề.
Trong một xã hội mà trình độ quản lý phát triển thì ý chí của chính quyền trung
ương khơng cần phải thể hiện qua những cánh tay nối dài của mình xuống cơ sở
mà nó được thể chế hóa thành pháp luật.
Tuân thủ đúng Hiến pháp và pháp luật chính là tuân thủ ý chí của chính
quyền trung ương. Gọi là tự quản, chẳng qua là vì hoạt động này được thực hiện
bởi tổ chức và con người của địa phương mà thơi. Đành rằng trong q trình
thực hiện, giữa hai ý chí này sẽ khơng tránh khỏi xung đột, nhưng với nhận thức
sáng suốt, con người và các tổ chức nhà nước của mình chắc chắn sẽ có những
8


điều chỉnh phù hợp. Sự thống nhất giữa quyền lực nhà nước trung ương và địa
phương luôn thực sự là đích đến của mọi nền chính tri ̣ – hành chính.
Như vậy, nhìn ở góc độ quyền lực nhân dân thì quan hệ giữa “thực hiện
quyền lực của nhà nước trung ương” và “tự quản địa phương” là mối quan hệ
mâu thuẫn.
1.2 Khái niệm chính quyền địa phương trong các văn kiện của Đảng.
Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước Việt Nam, khái niệm chính
quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp hành
trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về
tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương chỉ đề
cập tới việc kiện toàn củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp
và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập
tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở
địa phương. Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 chính quyền địa phương được tổ chức ở
3 cấp tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây:
a. Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh)

b. Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện)
c. Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)
1.3 Chức năng, vai trị của tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam.
• Chức năng
Chức năng của một cơ quan nhà nước thường được hiểu là những hoạt động
chủ yếu, thường xuyên, liên tục, có tính chất ổn định tương đối, thể hiện trực
tiếp và tập trung tính chất, nhiệm vụ của cơ quan đó. Chức năng của các cơ quan
cơ quan địa phương chính là sự khái qt hóa hoạt động của các thiết chế này
9


trong bộ máy nhà nước. Xác định đúng đắn các chức năng cơ bản của các cơ
quan cơ quan địa phương là một vấn đề rất quan trọng về mặt lý luận.
Ngày nay, việc tổ chức bộ máy nhà nước luôn gắn liền với nguyên lý phân
quyền, tức là tư duy phân cơng và kiểm sốt quyền lực. Chức năng của cơ quan
địa phương cần được khái quát theo việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà
nước của hệ thống các cơ quan này.
Ngồi ra còn có chức năng hành pháp, đây là một trong những chức năng
quan trọng của cơ quan địa phương trong hệ thống bộ máy nhà nước. Pháp luật
được xác định có nội hàm khá rộng, đó là các văn bản luật của các cơ quan lập
pháp, các quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan nhà nước trung
ương.
Chấp hành các nghi ̣ quyết, quyết định, nghị định và chỉ thi ̣ của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ. Đây chính là các văn bản chứa đựng các mệnh lệnh của
các cơ quan nhà nước trung ương để các cơ quan địa phương thực hiện một cách
cụ thể, trong những trường hợp nhất định.
Chấp hành các nghi ̣quyết, quyết định của cơ quan địa phương cấp trên. Bởi
cơ quan địa phương là một hệ thống đa cấp, do vậy cơ quan địa phương cấp
dưới có nhiệm vụ thực hiện các quy đi ̣ nh, mệnh lệnh của cơ quan địa phương
cấp trên. Quan điểm này hoàn toàn hợp lý bởi chủ trương, đường lối của đảng

cầm quyền sẽ được thể chế hóa thành pháp luật của nhà nước và việc thực hiện
chủ trương, đường lối chính là thực hiện các quy định pháp luật của quốc gia đó.
Nếu nhìn một cách cặn kẽ thì hoạt động chấp hành, thực thi ý chí của nhà nước
trung ương, của cấp trên chính là việc thực thi quyền lực nhà nước được ủy
quyền từ trung ương, từ chính quyền cấp trên.
Chức năng này được nhà nước bảo đảm trước hết là các công cụ pháp luật
quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan địa phương. Để
đảm bảo cho việc chấp hành, thực thi ý chí của nhà nước trung ương, cần có một
10


cơ chế trong việc kiểm soát nhân sự của nhà nước trung ương đối với cơ quan
địa phương. Đây là dấu vết của cơ chế tản quyền còn lưu giữ lại. Đành rằng, bộ
máy cơ quan địa phương là do nhân dân địa phương lập ra qua hoạt động bầu cử
nhưng cũng phải chịu sự kiểm sốt của chính quyền trung ương và trong những
trường hợp nhất định nào đó phải có sự điều động nhân sự của chính quyền
trung ương.
Các cơ quan nhà nước là những thiết chế được thành lập để thực hiện quyền
lực nhà nước trong quản lý xã hội nói chung. Nguồn của quyền lực mà cơ quan
đó được nhân dân trao cho để sử dụng là vơ cùng quan trọng. Ngồi quyền lực
được nhân dân trao cho thông qua Hiến pháp, pháp luật từ nhà nước trung ương,
Cơ quan địa phương còn trực tiếp nhận quyền lực từ cộng đồng nhân dân địa
phương để tổ chức thực hiện nó.
• Vai trị
Chính quyền địa phương ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một mặt, với tư
cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền địa
phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên
lãnh thổ địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất trên lãnh thổ
Việt Nam. Mặt khác, chính quyền địa phương lại là cơ quan do nhân dân địa
phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương

nhằm phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy định của
Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Vai trò như vậy
của chính quyền địa phương được thể hiện tập trung về nguyên tắc tập trung dân
chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, của bộ máy nhà nước
nói chung. Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo. Tư tưởng cơ
bản trong tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc đó là vừa bảo đảm sự
tập trung thống nhất, vừa phát huy vai trò chủ động tích cực của địa phương.
1.4 Cơ cấu, mơ hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam.
11


• Cơ cấu
Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính quyền địa phương được tổ
chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Với quy định này, Hiến pháp năm 2013 khẳng định chính quyền địa phương
được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính, nhưng khơng phải ở tất cả các đơn
vị hành chính, chính quyền địa phương cũng được tổ chức giống nhau. Đồng
thời, khơng phải chính quyền ở bất kỳ một đơn vị hành chính nào cũng là một
cấp chính quyền.
Mơ hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam thể hiện trên hai điểm cơ
bản sau:
Mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân.
Giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa các cấp
chính quyền địa phương khơng có tính độc lập cao, tuy rằng trong quá trình cải
cách bộ máy nhà nước đã đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho các cấp chính
quyền địa phương. Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động
của bộ máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là điểm rất đáng
chú ý trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta. Nó chứng tỏ rằng, chính
quyền địa phương Việt Nam khơng có “chủ quyền” trong việc thực hiện các

nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Quy định ở Điều 7 của Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân thể hiện rõ hơn này khi ghi nhận trong hệ thống
cơ quan hành chính nhà nước từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã có sự
chỉ đạo trong quản lý nhà nước từ trên xuống dưới. Đây chính là điểm khác về
bản chất so với chính quyền địa phương tự quản.
Do đó, có thể gọi là mơ hình chính quyền địa phương nước ta là mơ hình
chính quyền địa phương tập trung dân chủ.

12


Thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương vơ cùng sinh
động có rất nhiều mơ hình cơ quan địa phương được sử dụng trên thế giới. Mỡi
quốc gia, vùng lãnh thổ đã chọn cho mình những mơ hình các cơ quan địa
phương được xem là phù hợp đồng thời không ngừng cải tiến sao cho thiết chế
này ngày càng phục vụ hiệu quả hơn yêu cầu của nhân dân – chủ thể tối cao của
quyền lực nhà nước.
• Mơ hình
Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được
phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh
chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung
ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện
chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã;
quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành
lập.
Như vậy, về cơ bản Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến
pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ,
ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời có bổ sung thêm các quy
định sau:
Ở thành phố trực thuộc Trung ương, ngồi đơn vị hành chính có tính truyền

thống còn có “đơn vị hành chính tương đương” với cấp quận, huyện, thị xã.
Đơn vị hành chính tương đương này có thể là thành phố trong thành phố trực
thuộc Trung ương như đề xuất của thành phố Hồ Chí Minh trong Đề án thí điểm
mơ hình chính quyền đơ thị.
Quy định mang tính mở này tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến
pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã
hội.

13


Bổ sung quy định “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành
lập” nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong điều kiện kinh tế thị
trường, khai thác tiềm năng kinh tế của một số địa phương nhất định.
Thực chất, vấn đề này cũng đã được quy định tại khoản 8 Điều 84 của Hiến
pháp năm 1992 nhưng lại nằm ở Chương quy định về Quốc hội, chứ không phải
ở Chương quy định về chính quyền địa phương.
Đây là quy định được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các vị đại biểu
Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan, tổ chức, các tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt đang đặt ra ở một số địa phương như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang,
huyện đảo Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh…
Vì vậy, khi xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương cần phải tính tốn
một cách khoa học, thực tiễn và có quy định địa vị pháp lý riêng cho đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt này.
Xuất phát từ quan điểm chủ quyền Nhân dân và phát huy quyền làm chủ của
Nhân dân, sự tham gia của Nhân dân vào việc xây dựng Nhà nước, bảo đảm
quyền dân chủ trực tiếp của Nhân dân đã được ghi nhận tại Điều 6 Hiến pháp
năm 2013 và bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính, tránh tình trạng “nhập
- tách” có phần dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, khoản 2 Điều

110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều
chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo
trình tự, thủ tục do luật định”.
1.5 Khái qt các cấp trong mơ hình tổ chức chính quyền địa phương Việt
Nam.
• Cấp xã
Đây là chính quyền của các đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn, phường. Ủy
ban nhân dân cấp xã là cấp chính quyền địa phương cấp cơ sở, gần dân nhất Việt
14


Nam. Ủy ban nhân dân cấp xã có từ 04 đến 05 thành viên, gồm Chủ tịch, 02 Phó
Chủ tịch , 01 Ủy viên quân sự và 01 Ủy viên công an. Người đứng đầu Ủy ban
nhân dân cấp xã là Chủ tịch Ủy ban nhân dân do do Hội đồng nhân dân của xã,
thị trấn hay phường đó bầu ra bằng hình thức bỏ phiếu kín. Thơng thường, Chủ
tịch Ủy ban nhân dân xã, thị trấn hay phường sẽ đồng thời là một Phó Bí thư
Đảng ủy của xã , thị trấn hay phường đó.
Bộ máy giúp việc của Ủy ban nhân dân cấp xã có các cơng chức: Tư pháp
Hộ tịch, Địa chính - Xây dựng, Tài chính - Kế tốn, Văn phòng - Thống kê, Văn
hóa - Xã hội, Chỉ huy trưởng qn sự, Trưởng cơng an.
• Cấp huyện
Đây là chính quyền của các địa phương cấp huyện, quận, thành phố trực
thuộc tỉnh, thị xã, Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ 09 đến 13 thành viên, gồm
Chủ tịch, 02-03 Phó Chủ tịch và các ủy viên. Thường trực Ủy ban nhân dân cấp
huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và ủy viên thư ký. Người đứng đầu Ủy
ban nhân dân cấp huyện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân, trên danh nghĩa là do Hội
đồng nhân dân huyện bầu ra. Thông thường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện sẽ
đồng thời là một Phó Bí thư Huyện ủy.
Các cơ quan giúp việc của chính quyền địa phương cấp huyện thông thường
gồm các phòng, ban trực thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân, Phòng Tài chính

-Kế hoạch Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Tài nguyên - Môi
trường, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn,
Phòng Tư pháp, Phòng Giáo dục và Đào tạo, Phòng Văn hóa - Thơng tin, Phòng
Y tế, Thanh tra huyện, Phòng Nội vụ, Phòng Văn hóa - Thơng tin...
Một số cơ quan nhà nước ở cấp huyện như Chi cục Thuế Chi cục Thống kê,
Huyện đội, Công an huyện không phải là cơ quan của chính quyền địa phương
cấp huyện mà là cơ quan của chính quyền Trung ương đặt tại huyện (đóng trên
địa bàn huyện).
15


• Cấp tỉnh
Đây là chính quyền của các địa phương cấp tỉnh và thành phố trực thuộc
Trung ương, Ủy ban nhân dân có từ 11 đến 17 thành viên gồm Chủ tịch, các Phó
Chủ tịch, 1 ủy viên thư ký và các ủy viên khác. Thường trực Ủy ban Nhân dân
cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và ủy viên thư ký.
Người đứng đầu chính quyền địa phương cấp tỉnh là Chủ tịch ủy ban Nhân
dân. Trên danh nghĩa, vị trí này do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định bằng bầu
cử theo hình thức bỏ phiếu. Giúp việc cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là các Sở,
ngành tỉnh.
1.6 Các tiêu chí đánh giá về tổ chức và hoạt động của tổ chức chính quyền
địa phương Việt Nam.
Tiêu chí đánh giá tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương là những
căn cứ (những biểu hiên cơ bản) phản ánh rõ tính chất, chức năng hoạt động để
từ đó xác định được những ưu điểm, nhươc điểm cũng như hiệu quả của các cơ
quan địa phương trong thực tiễn gồm các tiêu chí:
+ Tính hợp lý trong phân định thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa
phương.
+ Sự tham gia của người dân trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính
quyền địa phương.

+ Tính kiểm sốt quyền lực, cơ chế chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động
của các cơ quan chính quyền địa phương.

16


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG VIỆT NAM GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
2.1 Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp theo quy
định của pháp luật hiện hành.
Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm
2015 thì Hội đồng nhân dân được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa
phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa
phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Đại, minh bạch, phục vụ nhân dân , chịu
sự giám sát của Nhân dân.
Như vậy, so với quy định vỏn vẹn về nguyên tắc tập trung dân chủ như trước
đây, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân đã được quy định
cụ thể, phong phú.
• Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã
Hội đồng nhân dân cấp xã có Thường trực Hội đồng nhân dân nhưng chỉ Hội
đồng nhân dân gồm : Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Thành viên của
Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã không thể đồng thời là thành viên của
Uỷ ban nhân dân cùng cấp, Hội đồng nhân dân xã không thành lập các Ban.
Theo quy định tại Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, số lượng
đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã là:
+ Xã, thị trấn miền xi có từ 4.000 người trở xuống được bầu 25 đại biểu,
có trên 4.000 người thì cứ thêm 2.000 người được bầu thêm 01 đại biểu nhưng
tổng số không quá 35 đại biểu.
+ Xã, thị trấn miền núi và hải đảo có từ 3.000 người trở xuống đến 2.000

người được bầu 25 đại biểu, có trên 3.000 người thì cứ thêm 1.000 người được
bầu thêm 01 đại biểu nhưng tổng số không qua 35 đại biểu.
17


+ Xã, thị trấn có dưới 2.000 người trở xuống đến 1.000 người được bầu 20
đại biểu, xã, thị trấn có dưới 1.000 người thì người được bầu 15 đại biểu.
+ Phương có từ 8.000 người trở xuống được bầu 25 đại biểu, có trên 8.000
người thì cứ thêm 4.000 người được bầu thêm 01 đại biểu nhưng tổng số khơng
q 35 đại biểu.
Nhìn chung, so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
năm 2003, quy định của Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 khơng
có thay đổi về cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân phường, xã. Chỉ có quy
định về hoạt động chuyên trách của Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân phường, xã
và nâng số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân các xã miền núi, vùng cao và hải
đảo có số dân từ trên 1000 đến 2000 dân được bầu 20 đại biểu (thay vì 19 đại
biểu như Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003).
• Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đã có sự thay đổi về cơ cấu
tổ chức của Thường trực Hội đồng nhân dân huyện gồm: Chủ tịch và hai Phó
chủ tịch (Phó chủ tịch là đại biểu chuyên trách) và các Ủy viên là Trưởng ban
của Hội đồng nhân dân huyện (02 ban, nếu khơng có Ban dân tộc). Hội đồng
nhân dân quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh cũng cơ cấu tương tự như cơ cấu của
Hội đồng nhân dân huyện.
Hội đồng nhân dân cấp huyện có Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban,
Thường trực Hội đồng nhân dân gồm: Chủ tịch, hai Phó Chủ tịch và các Ủy viên
là trưởng các Ban của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Các Ban của Hội đồng
nhân dân gồm : Ban Kinh tế – xã hội, Ban Pháp chế. Nơi nào có nhiều đồng bào
dân tộc thiểu số thì thành lập Ban Dân tộc. Theo quy định tại Điều 25 Luật Tổ
chức Chính quyền địa phương năm 2015: số lượng thành viên của các Ban của

Hội đồng nhân dân của cấp huyện do Hội đồng nhân dân cung cấp quyết định.
Thành viên của Thường trực Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành
18


viên của Uỷ ban nhân dân cùng cấp (Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân 2003 quy định chủ quy định thành viên các Bạn không là thành viên
của Uỷ ban nhân dân cung cấp đồng thời không là thủ trưởng các cơ quan
chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sat nhân dân,
Chánh án Tòa án nhân dân cung cấp). Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân cấp
huyện được Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định:
+ Huyện miền xi và quận có từ 80.000 người trở xuống được bầu 30 đại
biểu, có trên 80.000 người thì cứ thêm 10.000 người được bầu thêm 01 đại biểu,
nhưng tổng số không quá 40 đại biểu.
+ Huyện miền núi và hải đảo có từ 40.000 người trở xuống được bầu 30 đại
biểu, có trên 40.000 người thì cứ thêm 5.000 người được bầu thêm 01 đại biểu,
nhưng tổng số không quá 40 đại biểu.
+ Thị xã có từ 70.000 người trở xuống được bầu 30 đại biểu, có trên 70.000
người thì cứ thêm 10.000 người được bầu thêm 01 đại biểu, nhưng tổng số
không quá 40 đại biểu.
+ Thị xã có từ 70.000 người trở xuống được bầu 30 đại biểu, có trên 70.000
người thì cứ thêm 10.000 người được bầu thêm 01 đại biểu, nhưng tổng số
không quá 40 đại biểu.
+ Thành phố thuộc tỉnh có từ 100.000 người trở xuống được bầu 30 đại biểu,
có trên 100.000 người thì cứ thêm 10.000 người được bầu thêm 01 đại biểu,
nhưng tổng số không quá 40 đại biểu.
+ Đối với các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nói trên nếu có từ 30
đơn vị trực thuộc trở lên được bầu 40 đại biểu, số lượng cụ thể do Ủy ban
Thường vụ Quốc hội quyết định theo đề nghị của Thường trực Hội đồng nhân
dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

19


• Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban,
gồm: Ban Kinh tế và ngân sách, Ban Văn hóa - xã hội, Ban Pháp chế, nơi nào có
nhiều dân tộc thì có thể thành lập Ban Dân tộc. Thường trực Hội đồng nhân dân
do Hội đồng nhân dân cung cấp bầu ra, gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên
thường trực. Thành viên của Thường trực Hội đồng nhân dân, thành viên của các
Ban của Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của Uỷ ban nhân
dân cung cấp. Trưởng Ban của Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thủ
trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Hội đồng nhân dân, Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cung cấp. Sở dĩ có quy định thành
viên của Thường trực Hội đồng nhân dân, của các Ban thuộc Hội đồng nhân dân
khơng kiêm nhiệm một số chức danh nói trên là do yêu cầu về tính độc lập,
khách quan trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, trong đó Thường
trực và các Ban của Hội đồng nhân dân là người thực hiện hoạt động giám sát
còn Uỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân, Viện
kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân là đối tượng giám sát.
Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 có thay đổi nhỏ về cơ cấu tổ
chức của Hội đồng nhân dân: Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh và thành phố
trực thuộc trung ương gồm Chủ tịch Hội đồng nhân dân, hai Phó Chủ tịch Hội
đồng nhân dân, các Ủy viên là Trưởng ban củ Hội đồng nhân dân và Chánh Văn
phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh có thể là đại
biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; Phó Chủ tịch Hội đồng nhân
dân tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách. (Khoản 2 Điều
18, Khoản 2 Điều 39)
Đại biểu Hội đồng nhân dân là thành phần cấu thành nên tập thể cơ quan Hội
đồng nhân dân nên chất lượng của đại biểu chung quy vẫn là vấn đề quan trọng

nhất khi nói đến vai trò, vị trí của thiết chế Hội đồng nhân dân. Đại biểu Hội
đồng nhân dân nói chung và cấp tỉnh nói riêng phải là những người có đủ đức,
20


đủ tài tham gia quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương, tự mình vận
động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật, liên hệ mật thiết với nhân dân,
nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân và thực sự đủ điều kiện để tham gia
các hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (sức khỏe, công việc...). Hiện
nay, tiêu chuẩn của đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh không được quy định
riêng mà theo tiêu chuẩn chung của địa biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Bao
gồm: tiêu chuẩn về lập trường tư tưởng, phẩm chất, trình độ, năng lực, mối liên
hệ với nhân dân...
Cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân: Về số lượng: đại biểu Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh dao động từ 50 đến 90 đại biểu tùy thuộc đó là đơn vị miền núi hay
miền xuôi, số dân của đơn vị. Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc trung
ương dao động từ 50 đến 95 đại biểu, riêng Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh
được bầu 105 đại biểu (Điều 39 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm
2015). Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân phụ thuộc rất nhiều vào cơ cấu
của đại biểu Hội đồng nhân dân. Là cơ quan đại diện, Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh cần có một cơ cấu tổ chức đại diện cho tất cả các tầng lớp dân cư ở địa
phương, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu chính đáng của nhân dân địa phương. Do
vậy, cơ cấu đại biểu của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải hợp lý về số đại biểu
là người đang công tác ở các cơ quan Đảng, nhà nước, lực lượng vũ trang. Mặt
trận tổ quốc và các đoàn thể nhân dân; có tỷ lệ hợp lý giữa đại biểu người dân
tộc thiểu số, đại biểu nữ, đại biểu trẻ tuổi, đại biểu trí thức, tơn giáo, đại biểu
xuất thân từ cơng nhân, nông dân, doanh nhân tiêu biểu thuộc các thành phần
kinh tế. Hiện nay, cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cũng tương tự với
cơ cấu của đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, được sự được hướng dẫn của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội (Khoản 3 Điều 4 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội

đồng nhân dân năm 2015): Cơ ấu thành phần của Hội đồng nhân dân do Thường
trực Hội đồng nhân dân đề nghị, dự kiến, “Thường trực Hội đồng nhân dân dự
kiến cơ cấu, thành phần, số lượng đại biểu của Hội đồng nhân dân cấp mình”

21


Uỷ ban thường vụ Quốc hội khóa 13 đã có Nghị quyết số 1132/NQ UBTVQH13 hướng dẫn việc xác định dự kiến cơ cấu, thành phần và phân bổ số
lượng người được giới thiệu ứng đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ
2016-2021: Đảm bảo có ít nhất 35% người trong danh sách ứng cử là nữ, người
ngoài Đảng được giới thiệu không dưới 10%, dưới 35 tuổi không dưới 15%,
30% tái cử theo cơ cấu dân số của các đơn vị; đảm bảo tỷ lệ đại biểu chuyên
trách...
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định đối với các đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập, tổ chức Chính quyền địa
phương gồm có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, số lượng đại biểu Hội
đồng nhân dân ở các đơn vị này được Quốc hội quyết định khi thành lập đơn vị
đó.
2.2 Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp theo quy định của
pháp luật hiện hành.
Trong kết cấu bộ máy Chính quyền địa phương của Việt Nam, Uỷ ban nhân
dân luôn là cơ quan hành chính - chấp hành. Tính hai mặt trong tư cách pháp lý,
tính tập thể trong tổ chức và hoạt động của thiết chế Uỷ ban nhân dân vẫn được
Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 tiếp
tục quy định.
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 tiếp tục khẳng định nguyên
tắc tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân là nguyên tắc tập trung dân chủ,
bởi đây là nguyên tắc chung của Chính quyền địa phương. Nguyên tắc này được
đặt bên cạnh nguyên tắc “Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng
pháp luật” và nguyên tắc “Hiện đại, minh bạch, phục vụ nhân dân, chịu sự giám

sát của nhân dân” (Khoản 1, Khoản 2 Điều 5). Đồng thời, Luật cũng đã chính
thức xác định nguyên tắc hoạt động của Uỷ ban nhân dân: “Uỷ ban nhân dân
hoạt động theo chế độ tập thể Uỷ ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ
tịch Uỷ ban nhân dân”.
22


• Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
Số lượng thành viên và cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân dân được quy định
cụ thể trong Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 bao gồm: Chủ
tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Luật tổ chức Chính quyền địa phương
năm 2015 đã có điểm thay đổi quan trọng về cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân
dân (cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cấp huyện, quận) , đó là: các Ủy
viên của Uỷ ban nhân dân bao gồm những người đứng đầu cơ quan chuyên môn
thuộc Uỷ ban nhân dân cùng với Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách
công an (như trước đây). Đây là bước kiện toàn chế độ làm việc tập thể của Uỷ
ban nhân dân.
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người đứng đầu Uỷ ban nhân dân.
Các Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người phụ trách một số mặt công tác
nhất định của Uỷ ban nhân dân theo sự phân công của Chủ tịch Uỷ ban nhân
dân. Như vậy, các Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân đóng vai trò là người giúp Chủ
tịch Uỷ ban nhân dân bởi Khoản 1 Điều 122 Luật Tổ chức Chính quyền địa
phương năm 2015 đã quy định: Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm
“Thực hiện các nhiệm vụ theo sự phân công của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân và
chịu trách nhiệm trước Chủ tịch Uỷ ban nhân dân về việc thực hiện nhiệm vụ
được giao, cùng với các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm
tập thể về hoạt động của Uỷ ban nhân dân”. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân năm 2003 chỉ quy định “Phó Chủ tịch và các thành viên khác
của Uỷ ban nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do Chủ tịch Uỷ ban nhân
dân phân công và phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch Uỷ ban nhân dân về việc

thực hiện nhiệm vụ được giao”.
Kế thừa và phát triển hơn Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân năm 2003, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đã nhấn mạnh
chế độ trách nhiệm của các ủy viên của Uỷ ban nhân dân. Khoản 1 Điều 123
Luật năm 2003 chỉ quy định: Mỗi thành viên của Uỷ ban nhân dân chịu trách
23


nhiệm cá nhân về phần cơng tác của mình trước Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân cung cấp mà khơng có quy định “chịu trách nhiệm trước Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân và đặc biệt là phải chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Uỷ
ban nhân dân trước Hội đồng nhân dân cấp mình và cơ quan nhà nước cấp trên.
2.3 Một số tồn tại trong tổ chức, hoạt động của tổ chức chính quyền địa
phương Việt Nam giai đoạn hiện nay.
Thực hiện chủ trương phát huy dân chủ, đẩy mạnh phân cấp cho các cấp
chính quyền địa phương, các văn bản pháp luật liên quan đến chính quyền địa
phương được ban hành những năm vừa qua đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn
của chính quyền địa phương ở mỗi cấp.
Những giải pháp cụ thể của Luật như tăng cường cơ cấu tổ chức của Hội
đồng nhân dân hay giảm số thành viên của Ủy ban nhân dân cấp xã, tăng cường
chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân hay tăng cường nguyên tắc tập thể
trong hoạt động của Uỷ ban nhân dân… “không đủ tầm để đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương”. Vì thực tế, Hội đồng nhân dân hoặc
khơng sử dụng hết quyền năng của mình, các kỳ họp chính thức, hiệu quả giám
sát, thảo luận khơng cao hoặc có xu hướng “vượt rào” muốn giao nhiều thẩm
quyền hơn song lại khơng thực sự kiểm sốt được Uỷ ban nhân dân một cách
chặt chẽ.
Nhìn tổng thể cho đến nay, Việt Nam vẫn đang áp dụng mơ hình chính quyền
địa phương là “cánh tay nối dài” của nhà nước TƯ. Mơ hình này bảo đảm được
tính thống nhất cao độ nhưng khơng thực sự phát huy được tính sáng tạo, chủ

động của địa phương.
Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính quyền xã là
chính quyền cơ sở ở nông thôn bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
để thực hiện nhiệm vụ quản lý trên phạm vi lãnh thổ đơn vị hành chính xã.
Chính quyền xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong thiết chế tổ chức thực hiện
24


quyền lực nhà nước và là nền tảng của chính quyền nhà nước. Chính quyền xã
chiếm 80,4% tổng số đơn vị hành chính ở cấp xã và cũng là đơn vị hành chính
chiếm tỷ lệ nhiều nhất trong tổng số các đơn vị hành chính trên cả nước 75,17%.
Thứ nhất, về vị trí, tính chất của chính quyền xã: Hội đồng nhân dân xã được
xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân
địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã
hầu như là sự cụ thể hóa các quy định của cấp trên, và để hợp thức hóa các dự
thảo đề xuất của Uỷ ban nhân dân xã. Cả hai điều này thì Hội đồng nhân dân xã
hiện nay đều chưa đủ mạnh, trong khi quyền lực của Uỷ ban nhân dân xã trong
thực thi quyền hành chính ngày càng có xu hướng tăng.
Uỷ ban nhân dân xã là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan
hành chính nhà nước ở xã, chịu trách nhiệm trước nhân dân, Hội đồng nhân dân
xã và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Bởi lẽ, về bản chất tính chấp hành
là tính mệnh lệnh hành chính, cùng hệ thống. Khơng quy định tính chấp hành
Hội đồng nhân dân, khơng có nghĩa là Uỷ ban nhân dân xã khơng chịu sự giám
sát của Hội đồng nhân dân xã. Vì bản chất tính đại diện và chức năng giám sát
của Hội đồng nhân dân xã đã buộc Ủy ban nhân dân xã phải tuân thủ đúng pháp
luật trong quá trình thực thi và phải giải trình những vấn đề mà Hội đồng nhân
dân xã quan tâm.
Thứ hai, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn: nhiệm vụ, quyền hạn của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân xã đã được phân cấp nhiều hơn, rõ hơn.

Những gì chính quyền xã làm được thì chính quyền cấp trên khơng làm, những
gì chính quyền xã khơng làm được thì chính quyền cấp trên hỡ trợ. chính quyền
xã là cấp gần dân và trực tiếp giải quyết các dịch vụ công thiết yếu và cơ bản
của cá nhân. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương hiện

25