Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ nguồn vốn ngân sách nhà nước( NSNN) tại huyện sa thầy, tỉnh kon tum

ðẠI HỌC ðÀ NẴNG
TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ

HUỲNH NGỌC TUẤN

QUẢN LÝ ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI
HUYỆN SA THẦY, TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

ðà Nẵng – Năm 2020


ðẠI HỌC ðÀ NẴNG
TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ

HUỲNH NGỌC TUẤN

QUẢN LÝ ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI
HUYỆN SA THẦY, TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 8.34.04.10

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN HIỆP

ðà Nẵng – Năm 2020

LỜI CAM ðOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trên trong luận văn là trung thực và chưa từng
ñược ai cơng bố trong bất kỳ cơng trình nào khác.
Tác giả luận văn

Huỳnh Ngọc Tuấn


MỤC LỤC
MỞ ðẦU.................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài ..............................................................................1
2. Mục tiêu nghiên cứu....................................................................................2
3. ðối tượng và phạm vi nghiên cứu...............................................................3
4. Phương pháp nghiên cứu.............................................................................3
5. Bố cục ñề tài ................................................................................................6
6. Tổng quan về vấn ñề nghiên cứu.................................................................6
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ ðẦU TƯ
XDCB TỪ NGUỒN VỐN NSNN........................................................................10
1.1. TỔNG QUAN VỀ ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ QUẢN LÝ ðẦU
TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN ...................................................................................10
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trị đầu tư XDCB ..................................10
1.1.2. Khái niệm, vai trò của quản lý ñầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN ..12
1.2. NỘI DUNG, TIÊU CHÍ ðÁNH GIÁ QUẢN LÝ ðTXDCB TỪ NGUỒN
VỐN NSNN...........................................................................................................15
1.2.1. Tuyên truyền và triển khai thực hiện pháp luật, chính sách của Nhà
nước về ñầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN................................................15
1.2.2. Xây dựng và quản lý kế hoạch ñầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
...............................................................................................................................16

1.2.3. Quản lý q trình triển khai thực hiện đầu tư .....................................18
1.2.4. Thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong quản lý ñầu tư
xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN ..................................................................27
1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ðẾN QUẢN LÝ ðẦU TƯ XDCB TỪ
NGUỒN VỐN NSNN TẠI ðỊA BÀN HUYỆN ..................................................29
1.3.1. Các nhân tố chủ quan ..........................................................................29
1.3.2. Các nhân tố khách quan.......................................................................30


1.4. KINH NGHIỆM THỰC TIỄN TRONG QUẢN LÝ ðTXDCB TỪ VỐN
NSNN ....................................................................................................................32
1.4.1. Kinh nghiệm Huyện ðăk Hà tỉnh Kon Tum........................................32
1.4.2. Kinh nghiệm Huyện ðăk Tô tỉnh Kon Tum........................................34
1.4.3. Bài học rút ra cho huyện Sa Thầy .......................................................36
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ......................................................................................38
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN SA THẦY,
TỈNH KON TUM.................................................................................................39
2.1. TỔNG QUAN VỀ HUYỆN SA THẦY VÀ TÌNH HÌNH ðẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG CỦA HUYỆN SA THẦY THỜI GIAN QUA ............39
2.1.1. ðiều kiện tự nhiên ...............................................................................39
2.1.2. ðiều kiện kinh tế - xã hội ...................................................................40
2.1.3. Tình hình đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của huyện Sa Thầy ............43
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ðẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NSNN TẠI
HUYỆN SA THẦY ...............................................................................................44
2.2.1. Tuyên truyền và triển khai thực hiện pháp luật, chính sách của Nhà
nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN................................................44
2.2.2. Xây dựng và quản lý kế hoạch ñầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
...............................................................................................................................44
2.2.3. Quản lý q trình triển khai thực hiện đầu tư ....................................47

2.2.4. Thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong quản lý ñầu tư
xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN ..................................................................78
2.3. ðÁNH GIÁ CHUNG.....................................................................................81
2.3.1. Những thành công và nguyên nhân:....................................................81
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân.................................................84
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ....................................................................................93


CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ ðẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN SA
THẦY, TỈNH KON TUM...................................................................................94
3.1. CĂN CỨ ðỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP ........................................................94
3.1.1. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội huyện Sa Thầy ............................94
3.1.2. ðịnh hướng tăng cường quản lý ðTXDCB từ nguồn vốn NSNN tại
huyện Sa Thầy trong thời gian tới .........................................................................95
3.2. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ðTXDCB BẰNG
NGUỒN VỐN NSNN TẠI HUYỆN SA THẦY..................................................96
3.2.1. Cải tiến và hồn thiện cơ chế, chính sách quản lý nhà nước về quản lý
ñầu tư XDCB .........................................................................................................96
3.2.2. Nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch và cơng khai tài chính đầu
tư XDCB từ nguồn vốn NSNN..............................................................................99
3.2.3. Cải tiến cơng tác lập dự tốn, thanh quyết tốn và kiểm sốt vốn đầu
tư ..........................................................................................................................102
3.2.4. Nâng cao hoạt động tổ chức bộ máy và năng lực phẩm chất ñội ngũ
cán bộ quản lý cơng tác đầu tư xây dựng cơ bản ................................................103
3.2.5. Hồn thiện quản lý cơng tác chuẩn bị đầu tư ....................................104
3.2.6. ðổi mới cơng tác tổ chức triển khai thực hiện các dự án ñầu tư, quản
lý chất lượng các cơng trình ................................................................................105
3.2.7. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra, giám sát ñánh giá ñầu tư xây
dựng cơ bản .........................................................................................................112

3.2.8. Một số giải pháp khác:.......................................................................113
3.3. KIẾN NGHỊ..................................................................................................114
3.3.1. Kiến nghị với Chính phủ và các bộ, ngành trung ương ....................114
3.3.2. Kiến nghị với Hội ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Kon Tum
.............................................................................................................................115


KẾT LUẬN CHƯƠNG 3....................................................................................116
KẾT LUẬN.........................................................................................................117
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
TT

VIẾT TẮT

DIỄN GIẢI

1.

BCKTKT

Báo cáo kinh tế kỹ thuật

2.

BQL

Ban quản lý

3.

CCHC

Cải cách hành chính

4.

CSHT

Cơ sở hạ tầng

5.

ðTXD

ðầu tư xây dựng

6.

ðTXDCB

ðTXDCB

7.

GPMB

Giải phóng mặt bằng

8.

HðND

Hội đồng Nhân dân

9.

KBNN

Kho bạc Nhà nước

10.

NQ

Nghị quyết

11.

NSNN

NSNN

12.

ODA

13.

TW

Hỗ trợ phát triển chính
thức ương
Trung

14.

QLDA

Quản lý dự án

15.

UBND

Ủy ban Nhân dân

16.

XDCT

Xây dựng cơng trình

17.

XDCB

Xây dựng cơ bản


1

MỞ ðẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
ðầu tư xây dựng cơ bản (ðTXDCB) là một hoạt ñộng ñầu tư vô cùng
quan trọng, tạo ra hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ cho sự phát triển kinh tế
xã hội, là tiền đề cơ bản để thực hiện cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa đất
nước. Quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB là một hoạt ñộng quản lý kinh tế
đặc thù, phức tạp và ln ln biến động nhất là trong mơi trường pháp lý,
các cơ chế chính sách quản lý kinh tế cịn chưa hồn chỉnh và ln thay ñổi
như nước ta hiện nay. Hiện nay, ðTXDCB ñược quan tâm đầu tiên trong
cơng cuộc đầu tư, vốn ðTXDCB chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số vốn ñầu
tư phát triển.
Trong thời gian qua huyện Sa Thầy, tỉnh Kon Tum ñã triển khai
nhiều“dự án ðTXDCB thuộc nguồn vốn NSNN. Nhìn chung, các cơ quan
quản lý nhà nước ở ñịa phương ñã có nhiều biện pháp nhằm tăng cường
quản lý ñầu tư nên đã có nhiều đóng góp to lớn trong sự nghiệp phát triển
kinh tế - xã hội. Các dự án ñầu tư ñã phát huy hiệu quả, mang lại cho ñịa
phương một hệ thống cơ sở hạ tầng khá ñồng bộ, diện mạo xã hội ñang từng
bước khởi sắc, kinh tế phát triển, ñời sống người dân ngày càng ñược nâng
cao, góp phần vào sự phát triển chung của tỉnh và cả nước.
Bên cạnh những kết quả ñạt ñược trong việc sử dụng vốn NSNN vào
ðTXDCB, trên ñịa bàn huyện cũng còn tồn tại nhiều hạn chế cần phải
giải quyết như: Là một huyện nghèo, với xuất phát ñiểm thấp, dân cư ít,
phân tán, các điều kiện về cơ sở hạ tầng hầu như khơng có gì, lại nằm thế
giao thơng ngõ cụt nên ban đầu huyện gặp nhiều khó khăn, hệ thống các
văn bản pháp quy chưa được ñồng bộ dẫn ñến việc triển khai ở cơ sở cịn

lúng túng, lực lượng cán bộ có chun mơn quản lý ñầu tư chưa nhiều.


2

Cơng tác bố trí và giải ngân nguồn vốn NSNN cho các dự án ñầu tư XDCB
nổi lên một số vấn đề như: nguồn vốn ngân sách huyện bố trí cho các dự án
hàng năm thấp, chưa tương xứng với nhu cầu; tiến ñộ thực hiện dự án chậm;
khả năng giải ngân thấp so với yêu cầu; công tác quyết tốn vốn đầu tư
xây dựng cơng trình hồn thành chậm, kéo dài, cơng trình chậm đưa vào
khai thác sử dụng, dẫn ñến hiệu quả sau ñầu tư hạn chế. Những tồn tại trong
hoạt ñộng ñầu tư xuất phát từ nhiều ngun nhân, trong đó ngun nhân chủ
yếu vẫn là từ hoạt ñộng quản lý nhà nước.
Trong thời gian tới, huyện Sa Thầy có nhu cầu và mục tiêu phát triển
nhanh, dẫn ñến yêu cầu cần tăng cường ñầu tư hơn nữa, trong đó phần lớn là
ðTXDCB. Hơn thế nữa, nền kinh tế có nhiều chuyển biến tiêu cực do ảnh
hưởng lớn từ các yếu tố vĩ mơ, đặc biệt là tình hình dịch bệnh hiện nay. Bên
cạnh đó, hiện cũng có nhiều thay đổi trong hệ thống pháp luật và chính sách
của nhà nước có liên quan đến quản lý ngân sách nhà nước và quản lý ñầu
tư. ðể ñáp ứng ñược yêu cầu phát triển của ñịa phương và bối cảnh quản lý,
cần thiết và cấp bách phải tăng cường hơn nữa công tác quản lý nhà nước về
ðTXDCB từ nguồn vốn NSNN tại huyện Sa Thầy. Vì thế, việc lựa chọn ñề
tài “Quản lý ðTXDCB từ nguồn vốn NSNN tại huyện Sa Thầy, tỉnh
Kon Tum” làm luận văn thạc sỹ kinh tế là hợp lý xét ở tính cấp thiết của ñề
tài nghiên cứu.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
ðánh giá xác thực thực trạng công tác quản lý nhà nước ñối với
ðTXDCB từ NSNN tại huyện Sa Thầy và ñề xuất các giải pháp nhằm tăng
cường công tác này trong thời gian tới.

2.2. Mục tiêu cụ thể
+ Hệ thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về ñầu tư


3

XDCB và quản lý ñầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trong ñiều kiện kinh tế
thị trường.
+ Làm rõ thực trạng cơng tác quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn
NSNN ở huyện Sa Thầy trong những năm qua, chỉ ra những ưu ñiểm và hạn
chế, các nguyên nhân tồn tại và những vấn ñề cần khắc phục.
+ ðề xuất các giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước ñối với
ñầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của huyện trong thời gian tới.
3. ðối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1 ðối tượng nghiên cứu
ðối tượng nghiên cứu của ñề tài là những vấn ñề liên quan ñến quản
lý ðTXDCB từ nguồn NSNN tại huyện Sa Thầy, tỉnh Kon Tum.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: ðề tài tâp trung phân tích, đánh giá và đề xuất về quản
lý ñầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại một ñịa phương cấp huyện trong hệ
thống quản lý nhà nước của Việt Nam.
- Về khơng gian: Hoạt động quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn
NSNN của UBND huyện Sa Thầy.
- Về thời gian:
+ ðối với dữ liệu thứ cấp: ðề tài thu thập và phân tích tình hình
quản lý đầu tư XDCB giai ñoạn 2017 - 2019 tại huyện Sa Thầy.
+ Số liệu sơ cấp: ðược thu thập qua khảo sát ý kiến, ñiều tra các cán
bộ, doanh nghiệp tham gia quản lý và thực hiện các cơng trình XDCB bằng
nguồn vốn NSNN tại ñịa phương trong thời gian 2017 - 2019.
+ Các giải pháp ñề xuất áp dụng cho giai ñoạn từ nay ñến năm 2025.

4. Phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp thu thập dữ liệu
4.1.1. Thông tin, số liệu thứ cấp


4

- ðối với dữ liệu thứ cấp, phương pháp thu thập như sau:
+ Xem xét các văn bản, chính sách, các báo cáo tổng kết của các cấp,
các ngành và các nguồn số liệu thống kê
+ Tổng quan các dữ liệu hiện có về lĩnh vực ðTXDCB đặc biệt là
xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn NSNN trên các sách, báo, tạp chí, các
báo cáo tổng kết hội nghị, hội thảo
Các tài liệu này ñã nêu lên số liệu chính thức về thực trạng quản lý
dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của UBND huyện Sa Thầy trong
giai đoạn 2017-2019.
4.1.2. Thơng tin, số liệu sơ cấp
Nguồn dữ liệu sơ cấp: Thu thập thơng qua điều tra, phỏng vấn các
cán bộ thuộc các Ban quản lý dự án ñầu tư xây dựng huyện, các Phòng ban
chức năng của huyện có liên quan, gồm Phịng Tài chính Kế hoạch, Phòng
Kinh tế - Hạ Tầng, Kho bạc, Phòng Thanh Tra, Phịng Tư Pháp, Phịng Nơng
nghiệp và phát triển nơng thơn, ñơn vị thi công và các cán bộ tại UBND
huyện, UBND các xã, thị trấn đã và đang làm cơng tác quản lý vốn NSNN.
Mục đích là tìm hiểu các ñánh giá các khía cạnh của nội dung quản lý, qua
đó rút ra các điểm mạnh, điểm yếu của việc tổ chức thực hiện, quản lý các dự
án ñầu tư, làm rõ hiệu quả quản lý, kết quả ñạt ñược; thơng qua các hoạt
động này sẽ cho chúng ta biết cách phát huy những ñiểm mạnh, khắc phục
những hạn chế, ñồng thời nắm bắt cơ hội, ñưa ra cách thức vượt qua trở ngại
trong việc đảm bảo tính kế hoạch, tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và
sự tham gia của tổ chức, cá nhân trong quá trình tổ chức thực hiện dự án ñầu

tư trên ñịa bàn huyện Sa Thầy.
- Thiết kế phiếu phỏng vấn gồm có 2 phần:
+ Phần thứ nhất: Những câu hỏi nhằm thu thập những thơng tin cơ bản
về đối tượng được điều tra, phỏng vấn.


5

+ Phần thứ hai: Câu hỏi phỏng vấn các ñối tượng đang làm cơng tác
quản lý nhà nước và các ñối tượng ñang là nhà thầu tư vấn, thi công về đánh
giá của họ đối với các nội dung có liên quan đến cơng tác quản lý vốn NSNN
trong đầu tư XDCB trên ñịa bàn huyện. Câu trả lời ñược thiết kế theo thang
ñiểm Likert 5 mức ñộ từ 1 ñến 5 (tương ứng với: 1: Rất không ñồng ý; 2:
Khơng đồng ý; 3: Tạm được; 4: ðồng ý; 5: Rất ñồng ý).
- Phương pháp chọn mẫu: Sử dụng phương pháp chọn mẫu thuận tiện
với quy mô là 60 người. ðây là các đối tượng có liên quan trực tiếp và am
hiểu rõ các vấn đề liên quan đến cơng tác quản quản lý ñầu tư XDCB từ
nguồn vốn NSNN trên ñịa bàn huyện Sa Thầy. Cụ thể:
+ Ban Quản lý dự án ðầu tư và Xây dựng huyện: 04 người
+ Kho bạc Nhà nước: 03 người
+ Phịng Tài chính - Kế hoạch: 04 người
+ Phòng Kinh tế - Hạ tầng: 03 người
+ UBND huyện: 02 người
+ Phòng Tư Pháp: 02 người
+ Phịng Thanh Tra: 02 người
+ Phịng Nơng nghiệp & phát triển nông thôn: 02 người
+ ðơn vị hưởng lợi (10 Xã và 01 Thị trấn): 22 người
+ ðơn vị tư vấn, thi công thi công: 16 người
- Phương pháp ñiều tra: Tiến hành ñiều tra phỏng vấn trực tiếp các
đối tượng

4.2. Phương pháp phân tích, đánh giá
+ Phương pháp thống kê mô tả: Sử dụng thống kê mô tả dựa
vào số liệu ñiều tra và thu thập ñược, tiến hành tổng hợp, tóm tắt, tính
tốn, biểu diễn dữ liệu bằng bảng biểu, biểu mẫu, ñồ họa và ñồ thị... để
có thể thống kê một cách tổng qt nhất.


6

+ Phương pháp so sánh: So sánh số liệu giữa các năm nhằm ñánh giá
cho việc ñề xuất các giải pháp.
5. Bố cục đề tài
Ngồi các phần Mở đầu, Kết luận và Phụ lục, nội dung luận văn bao gồm 3
chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của quản lý ñầu tư XDCB từ
nguồn vốn NSNN;
Chương 2: Thực trạng quản lý ñầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại
huyện Sa Thầy, tỉnh Kon Tum;
Chương 3: Một số giải pháp nhằm tăng cường cơng tác quản lý đầu tư
XDCB từ nguồn vốn NSNN tại huyện Sa Thầy, tỉnh Kon Tum;
6. Tổng quan về vấn ñề nghiên cứu
Vấn ñề quản lý ðTXDCB nói chung và quản lý ðTXDCB từ nguồn
vốn NSNN nói riêng đã được nghiên cứu trong nhiều cơng trình khoa học
được cơng bố. Trong đó có thể nhắc đến một số cơng trình liên quan đến
hướng nghiên cứu của ñề tài:
Về luận án, luận văn
- Cấn Quang Tuấn “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn ñầu tư XDCB tập trung từ NSNN do Thành Phố Hà Nội quản lý”
- Luận án tiến sĩ kinh tế 2009. Tác giả tập trung phân tích hiệu quả sử
dụng vốn ñầu tư XDCB tập trung từ NSNN do Thành Phố Hà Nội quản lý,

do đó đã khái qt ñược những vấn ñề lý luận cơ bản về vấn ñề này, khái
quát ñược bức tranh toàn cảnh thực trạng quản lý sử dụng vốn ñầu tư XDCB
tập trung từ NSNN do Thành Phố Hà Nội quản lý, khẳng ñịnh các thành
công, chỉ rõ các bất cập, tồn tại, vấn ñề ñặt ra và nguyên nhân.
- Trịnh Thị Thủy Hồng “Quản lý chi NSNN trong ðTXDCB trên
địa bàn tỉnh Bình ðịnh” – “Luận án tiến sĩ kinh tế 2012”. ðề tài nghiên


7

cứu các bước thực hiện chu trình chi ngân sách, các mặt làm ñược và
hạn chế trong từng bước cũng như các nhân tố ảnh hưởng đến cơng
tác quản lý chi ngân sách tại ñịa phương.
- Nguyễn Thái Hà “Thực trạng và một số giải pháp nâng cao chất
lượng kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tư XDCB qua hệ thống KBNN ”. Luận
văn thạc sỹ (2010). Luận văn nghiên cứu trình tự giải quyết cấp phát vốn
đầu tư XDCB tại Kho bạc và các hạn chế trong từng khâu cấp phát thanh
tốn để đưa ra giải pháp tăng cường nâng cao chất lượng cơng tác này tại
địa bàn nghiên cứu.
- Dương Cao Sơn “Hồn thiện cơng tác quản lý chi vốn ñầu
tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN qua KBNN”. Luận văn thạc sỹ quản
lý kinh tế (2008). Luận văn nghiên cứu công tác quản lý chi ngân sách
thông qua các bước thực hiện thanh toán tại KBNN.
- ðề tài: “Tăng cường quản lý Nhà nước ñối với các dự án đầu tư xây
dựng cơng trình từ ngân sách thành phố Hà Nội” (2008), Luận văn thạc sĩ
kinh tế chính trị của Nguyễn Thị Thanh. ðề tài đã phân tích một số nội dung
quản lý Nhà nước ñối với các dự án đầu tư XDCB thơng qua các cơng cụ
pháp luật, cơ chế chính sách, tổ chức thực hiện và kiểm tra, thanh tra cơng tác
quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình từ ngân sách.
- ðề tài: “Vai trị nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn

ngân sách nhà nước trên ñịa bàn tỉnh Nam ðịnh” (2010), Luận văn thạc sĩ
kinh tế chính trị của Trần Chí Hiền. ðề tài đã đề cập đến những vấn đề lý luận
liên quan đến vai trị quản lý Nhà nước ñối ñầu tư XDCB bằng vốn NSNN.
ðề tài đã phân tích được vai trị nhà nước đối với ñầu tư XDCB trong việc
tạo ra hạ tầng cơ sở vật chất theo ñúng quy hoạch, ñịnh hướng phát triển kinh
tế xã hội, ñịnh hướng phát triển cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, thu hút
đầu tư...


8

Về báo, tạp chí khoa học
- “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ðTXDCB” của Tào Hữu Phùng
trên Tạp chí Tài chính (6/440); “Tăng cường quản lý chi NSNN theo kết
quả ñầu ra ở Việt Nam’" của ThS. Nguyễn Xuân Thu trên Tạp chí Thị trường
tài chính tiền tệ, số 14 (311) ngày 15/7/2010; “Nâng cao hiệu quả đầu tư
cơng ở Việt Nam" của PGS.TS Nguyễn ðình Tài, Tạp chí Tài chính số tháng
4/2010,...Những bài báo này ít nhiều đã phân tích được thực trạng về quản lý
chi NSNN trong ðTXDCB và có đề xuất giải pháp để giải quyết những tồn
đọng như: “Giải pháp nào góp phần hạn chế nợ đọng ở khu vực cơng" của
PGS.TS Lê Hùng Sơn, Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia, số 108
(06/2011); “Quyết tốn vốn đầu tư XDCB - góc nhìn từ cơ quan Tài chính”,
của tác giả Nguyễn Trọng Thản, tạp chí Nghiên cứu tài chính kế tốn, số 10
(99), năm 2011.
- Quản lý vốn ñầu tư từ NSNN của Thạc sỹ Nguyễn Văn Tuấn trên
tạp chí Tài Chính ngày 09/7/2013; Phân tích thực tế quản lý vốn đầu tư từ
NSNN hiện nay quá phức tạp, thủ tục còn rườm rà, do có quá nhiều cấp,
nhiều ngành tham gia quản lý, nhưng sự chồng chéo đó lại khơng đảm bảo
có hiệu quả và chặt chẽ trong quản lý. ðây cũng chính là rào cản lớn ñối
với hiệu quả ñầu tư, tăng trưởng và chất lượng tăng trưởng.

Nhìn chung, các cơng trình nghiên cứu trên đã phân tích những vấn
đề và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ñầu tư từ NSNN, tập trung trong quản
lý“dự án ñầu tư xây dựng cơ bản. Trong đó, vấn đề thất thốt lãng phí vốn
đầu tư cũng như tính hiệu quả khơng cao của các dự án ñầu tư xây dựng cơ
bản chủ yếu là do khâu tổ chức thực hiện, chưa thể hiện ñược khía cạnh sử
dụng vốn nhà nước một cách tối ưu ñể ñạt ñược hiệu quả kinh tế xã hội cao
nhất. Tuy nhiên ñây là vấn ñề phức tạp nên chưa ñược giải quyết một cách
thấu ñáo trong hầu hết các cơng trình nghiên cứu về đầu tư cơng nêu trên.


9

ðồng thời, bối cảnh kinh tế xã hội hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật
liên quan ñến ñầu tư XDCB hiện nay so với thời ñiểm một số cơng trình
nghiên cứu nêu trên đã có thay đổi khá căn bản.
Do vậy, cần phải nghiên cứu, ñánh giá lại một cách tổng thể, có hệ
thống và chi tiết cơ chế quản lý nhà nước ñối với việc ñầu tư XDCB từ
nguồn vốn NSNN để từ đó đưa ra các giải pháp hồn thiện nhằm quản lý sử
dụng có hiệu quả, chống thất thốt, lãng phí nguồn vốn rất quan trọng này.
Nghiên cứu này tập trung vào các giai ñoạn của q trình thực hiện
đầu tư, tại các giai đoạn này, vốn NSNN ñược thực hiện một phần. Hiệu quả
các cơng việc trong từng giai đoạn được thực hiện tốt sẽ tiết kiệm ñược
ngân sách, ngân sách sử dụng co hiệu quả. Kết quả nghiên cứu là cơ sở cho
việc ñề xuất các giải pháp tăng cường quản lý các giai đoạn của q trình
ðTXDCB, qua đó nâng cao hiệu quả quản lý vốn NSNN trong lĩnh vực này.


10

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ
ðẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NSNN
1.1. TỔNG QUAN VỀ ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ QUẢN LÝ
ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1.1.1. Khái niệm, ñặc ñiểm và vai trị đầu tư XDCB
a. Khái niệm
Theo Bùi Mạnh Cường (2012): ðầu tư xây dựng cơ bản (ðầu tư
XDCB) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các cơng trình xây dựng theo mục
đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản cố ñịnh
(TSCð) và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội. ðầu tư XDCB là một
hoạt ñộng kinh tế.
ðầu tư XDCB của nhà nước có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền
kinh tế thị trường ñịnh hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Trong những
năm qua nhà nước ñã giành hàng chục ngàn tỷ ñồng mỗi năm cho ñầu tư
XDCB. ðầu tư XDCB của nhà nước chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan
trọng trong tồn bộ hoạt động đầu tư XDCB của nền kinh tế ở Việt Nam.
ðầu tư XDCB của nhà nước ñã tạo ra nhiều cơng trình, nhà máy, đường
giao thơng,…quan trọng, ñưa lại nhiều lợi ích kinh tế - xã hội thiết thực.
Tuy nhiên, nhìn chung hiệu quả đầu tư XDCB của nhà nước ở nước ta còn
thấp thể hiện trên nhiều khía cạnh như: đầu tư sai, đầu tư khép kín, đầu tư
dàn trải, thất thốt, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng ... [10]
b. ðặc điểm
- ðầu tư XDCB địi hỏi một số lượng vốn lao ñộng, vật tư lớn.
Nguồn vốn này nằm khê đọng trong suốt q trình đầu tư nên cần đảm bảo
cho cơng trình hồn thành trong thời gian ngắn chống lãng phí nguồn lực.


11

- ðầu tư XDCB phải trải qua một thời gian lao động rất dài mới có
thể đưa vào sử dụng, thời gian hồn vốn lâu vì sản phẩm sản phẩm XDCB
mang tính chất đơn chiếc và tổng hợp. Các thành quả ðTXDCB có giá trị
sử dụng lâu dài, có khi hàng trăm, hàng nghìn năm, thậm chí tồn tại vĩnh
viễn như Tượng Nữ thần tự do ở Mỹ, Kim tự tháp cổ Ai Cập….
- Do quy mơ vốn đầu tư lớn, thời gian ñầu tư kéo dài và thời gian
vận hành các kết quả ñầu tư cũng kéo dài…nên mức ñộ rủi ro của hoạt
ñộng ñầu tư phát triển thường cao. Rủi ro đầu tư do nhiều ngun nhân,
trong đó ngun nhân chủ quan từ phía các nhà đầu tư quản lý kém, chất
lượng khơng đạt u cầu. Bên cạnh ñó nguyên nhân khách quan như giá
nguyên liệu tăng, giá bán sản phẩm giảm, cơng suất sản xuất khơng đạt
cơng suất thiết kế…
- Các thành quả của hoạt ñộng ñầu tư XDCB là các cơng trình xây
dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó được tạo dựng cho nên các điều kiện
về địa lý, địa hình có ảnh hưởng lớn đến q trình thực hiện đầu tư, cũng
như việc phát huy kết quả đầu tư. Vì vậy, cần được bố trí hợp lý địa điểm
xây dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với
kế hoạch, quy hoạch bố trí tại nơi có điều kiện thuận lợi, ñể khai thác lợi
thế so sánh của vùng, quốc gia, ñồng thời phải ñảm bảo ñược sự phát triển
cân ñối của vùng lãnh thổ.
- Hoạt ñộng ñầu tư XDCB rất phức tạp, liên quan ñến nhiều ngành,
nhiều lĩnh vực.
c. Vai trị
ðTXDCB có vai trị quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất, kỹ
thuật cho xã hội, làm thay ñổi cơ cấu kinh tế quốc dân mỗi nước, thúc ñẩy
sự tăng trưởng và phát triển nền kinh tế đất nước.
Vì vậy, khi tiến hành hoạt động này, cần có sự liên kết chặt chẽ giữa


12

các ngành, các cấp trong quản lý q trình đầu tư, bên cạnh đó phải quy
định rõ trách nhiệm của các chủ thể tham gia ñầu tư, tuy nhiên vẫn phải
được tính tập trung dân chủ trong q trình thực hiện đầu tư.
1.1.2. Khái niệm, vai trị của quản lý ñầu tư XDCB từ nguồn vốn
NSNN
a. Khái niệm
Quản lý nhà nước là sự ñiều khiển chỉ ñạo một hệ thống hay q
trình để nó vận động theo phương hướng đạt mục đích nhất định căn cứ
vào các quy luật hành chính, luật nguyên tắc tương ứng.
Quản lý nhà nước về ðTXDCB là sự tác ñộng của bộ máy quản lý
Nhà nước vào các quá trình, các quan hệ kinh tế - xã hội trong ðTXDCB
từ bước xác ñịnh dự án ñầu tư ñể thực hiện ñầu tư và cả quá trình đưa dự
án vào khai thác sử dụng đạt mục tiêu đã định nhằm đảm bảo hướng các ý
chí và hành ñộng của các chủ thể kinh tế vào mục tiêu chung, kết hợp hài
hịa lợi ích cá nhân, tập thể và lợi ích của Nhà nước.
Quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là hoạt ñộng tác ñộng
của chủ thể quản lý Nhà nước lên các ñối tượng quản lý ðTXDCB từ
nguồn vốn NSNN trong ñiều kiện biến ñộng của môi trường ñể nhằm ñạt
ñược các mục tiêu nhất định.
b. Vai trị
Một là, đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là cơng cụ kinh tế quan trọng để
Nhà nước trực tiếp tác động đến các q trình phát triển kinh tế - xã hội, điều
tiết vĩ mơ, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trị chủ đạo của kinh tế
Nhà nước. Bằng việc cung cấp các dịch vụ công cộng, như: hạ tầng kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng… mà các thành phần kinh tế khác khơng muốn,
khơng thể hoặc khơng được đầu tư; các dự án ñầu tư từ NSNN ñược triển khai
ở các vị trí quan trọng, then chốt nhất nhằm đảm bảo cho nền kinh tế - xã hội


13

phát triển ổn ñịnh theo ñịnh hướng XHCN.
Hai là, ñầu tư XDCB từ nguồn NSNN được coi là một cơng cụ ñể Nhà
nước chủ ñộng ñiều tiết, ñiều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân ñối
lớn của nền kinh tế:
- ðầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một cơng cụ để Nhà nước chủ động
điều chỉnh tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế:
+ Về mặt cầu: ðầu tư (trong đó có đầu tư Chính phủ) sẽ tạo ra khả
năng kích cầu tiêu dùng trong sản xuất, thúc đẩy lưu thơng, tạo việc làm và
thu nhập… Tuy nhiên tác ñộng của ñầu tư ñối với tổng cầu chỉ là ngắn hạn.
Trong khi tổng cung chưa kịp thay ñổi, sự tăng lên của ñầu tư sẽ kéo theo
tổng cầu tăng, các yếu tố giá cả ñầu vào của ñầu tư tăng, sản lượng cân bằng
tăng theo dẫn ñến cân bằng cung cầu mới.
+ Về mặt cung: Khi các dự án hồn thành đưa vào sử dụng, năng lực
mới của nền kinh tế tăng lên thì lại tác động làm tăng tổng cung trong dài hạn,
kéo theo sản lượng tiềm năng tăng, giá cả sản phẩm giảm. Sản lượng tăng, giá
cả giảm cho phép tăng tiêu dùng, kích thích ñầu tư. ðây là nguồn cơ bản ñể
tăng tích luỹ, phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy thông qua chi đầu tư XDCB
từ NSNN, Chính phủ có thể chủ động xử lý những cân đối vĩ mơ của nền kinh
tế.
- ðầu tư XDCB từ NSNN là công cụ ñể Nhà nước chủ ñộng ñiều chỉnh
cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ. Thơng qua các chương trình dự án đầu
tư lớn (chương trình 135, dự án đường Hồ Chí Minh, chương trình kiên cố
hố trường lớp học, giao thơng nơng thơn…) Nhà nước đã bỏ ra hàng nghìn tỷ
ñồng ñể ñầu tư phát triển kinh tế ở những vùng sâu, vùng xa nhằm thực hiện
chủ trương xố đói, giảm nghèo, đảm bảo sự cơng bằng trong việc thụ hưởng
các thành quả của tăng trưởng, tạo ñiều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn
ñịnh, vững chắc. Xét về mặt bản chất, đầu tư của Chính phủ là một giải pháp

14

để điều chỉnh những khuyết tật vốn có của nền kinh tế thị trường.
Ba là, ñầu tư XDCB từ nguồn NSNN tạo ñiều kiện cho các thành phần
kinh tế và cho tồn nền kinh tế phát triển.Vốn đầu tư từ NSNN ñược coi là
“vốn mồi” ñể thu hút các nguồn lực trong nước và ngồi nước vào đầu tư phát
triển; cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội phát triển sẽ tạo khả năng lớn ñể thu hút
vốn ñầu tư trong và ngoài nước trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hố, giáo
dục, y tế, du lịch…Có ñủ vốn ñầu tư trong nước mới góp phần giải ngân, hấp
thụ được các nguồn vốn ODA, có hạ tầng kinh tế - xã hội tốt mới thu hút ñược
vốn FDI, có vốn đầu tư “mồi” của Nhà nước mới khuyến khích phát triển các
hình thức BOT…Như vậy đầu tư từ NSNN có vai trị hạt nhân để thúc đẩy xã
hội hố trong đầu tư, thực hiện CNH - HðH ñất nước.
Bốn là, ñầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tạo ñiều kiện phát triển
nguồn nhân lực, phát triển khoa học cơng nghệ, chăm sóc sức khoẻ nhân dân.
Các dự án ñầu tư vào các lĩnh vực trên (như ñã nêu) rất tốn kém, ñộ rủi ro cao,
khả năng thu hồi vốn thấp nên thường ñược Nhà nước ñầu tư bằng nguồn
NSNN. Khi hồn thành và đưa vào sử dụng sẽ cung cấp các dịch vụ cơng, tạo
điều kiện nâng cao hiệu quả ñầu tư của nền kinh tế - xã hội.
Năm là, sản phẩm đầu tư XDCB có ý nghĩa lớn về mặt chính trị, xã
hội, nghệ thuật và an ninh - quốc phòng:
- Về mặt kinh tế - xã hội: Cơ cấu ñầu tư XDCB thể hiện ñường lối phát
triển kinh tế - xã hội của ñất nước trong từng giai ñoạn.
- Về mặt nghệ thuật: ðầu tư XDCB góp phần mở mang đời sống văn
hố, tinh thần làm phong phú thêm nền kiến trúc của ñất nước.
- Về mặt an ninh, chính trị và quốc phịng: ðầu tư XDCB góp phần tăng
cường tiềm lực quốc phịng của ñất nước, ổn ñịnh an ninh trật tự, và chính trị
xã hội.

15

1.2. NỘI DUNG, TIÊU CHÍ ðÁNH GIÁ QUẢN LÝ ðTXDCB TỪ
NGUỒN VỐN NSNN
1.2.1. Tuyên truyền và triển khai thực hiện pháp luật, chính sách
của Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN
Luật liên quan ñến ñầu tư XDCB gồm Luật Xây dựng, Luật ðất ñai,
Luật Thuế, Luật ðấu thầu. Chính phủ ban hành các Nghị định hướng dẫn thi
hành các Luật trên ñồng thời các văn bản dưới Luật khác nhằm khuyến
khích đầu tư, đảm bảo cho các dự án ñầu tư thực hiện ñúng Luật và ñạt hiệu
quả kinh tế - xã hội cao. Trong q trình thực hiện, thường xun có sự biến
động khách quan của các yếu tố liên quan ñến vấn ñề cơ chế quản lý; chính
vì vậy nhu cầu sửa đổi, bổ sung các luật và văn bản dưới luật hết sức cần
thiết.
ðể ñáp ứng ñược nhu cầu về QLNN trong lĩnh vực này, hệ thống văn
bản của Nhà nước giải quyết những vấn ñề cơ bản là:
- Phân ñịnh mức ñộ QLNN về ñầu tư ñối với từng loại dự án, từng
nhóm dự án có những nhóm dự án Nhà nước quản lý tồn diện, có những
nhóm dự án chỉ quản lý một giai đoạn hay một q trình của cơng cuộc đầu
tư, những vấn đề, những vấn đề này thường ñược quy ñịnh trong Luật Xây
dựng hay Nghị ñịnh về ñầu tư xây dựng.
- Quy ñịnh rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp, các ngành
trong quản lý và thực thi hoạt ñộng ñầu tư và xây dựng, quy ñịnh trách
nhiệm của từng cơ quan trong việc quyết ñịnh chủ trương ñầu tư; quyết ñịnh
ñầu tư; phê duyệt quy hoạch ngành; quy hoạch ñịa phương và vùng lãnh thổ;
phê duyệt; phê duyệt thiết kế - tổng dự tốn và dự tốn cơng trình tương ứng
với nhóm dự án ñược ñầu tư; trách nhiệm của chủ ñầu tư trong việc thực thi
pháp luật trong ñầu tư; trách nhiệm của nhà thầu tham gia ñầu tư; trách
nhiệm của các cơ quan tư vấn ñấu thầu, thiết kế, giám sát thi công…trách

16

nhiệm của các cấp các ngành trong việc tổ chức ñấu thầu các dự án ñầu tư.
ðồng thời quy ñịnh việc phối hợp của các cấp, các ngành trong việc quản lý
những vấn đề xây dựng có liên quan đến các ngành, các cấp đó.
- Quy định trình tự các bước thực hiện ñầu tư, những thủ tục cơ bản
trong q trình thực hiện đầu tư.
- Quy định hệ thống kiểm tra giám sát hoạt ñộng ñầu tư và xây dựng ở
các khâu, tránh sự chồng chéo và bỏ sót nhiệm vụ.
Ở nước ta hiện nay một số văn bản quy phạm quản lý nhà nước về ñầu
tư XDCB như sau: Luật ðấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26 tháng 11 năm
2013; Luật ðầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019 của Quốc hội; Luật
Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2014; Luật NSNN số
83/2015/QH13 ngày 25 tháng 6 năm 2015; Nghị định số 63/2014/Nð-CP
ngày 26/6/2014 của Chính phủ về quy ñịnh chi tiết thi hành một số ñiều của
luật ðấu thầu về lựa chọn nhà thầu; Nghị ñịnh số 37/2015/Nð-CP ngày
22/4/2015 của Chính phủ quy định chi tiết về hợp ñồng xây dựng; Nghị ñịnh
số 46/2015/Nð-CP ngày 12/5/2015 của Chính phủ quy định về quản lý chất
lượng và bảo trì cơng trình xây dựng; Nghị định 68/2019/Nð-CP ngày
14/8/2019 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng; ngồi ra cịn có
thêm các Thơng tư hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch - đầu tư, Kho
bạc Nhà nước và một số bộ, ngành khác.
Tiêu chí ñể ñánh giá:
+ ðáp ứng yêu cầu thực tế và thống nhất.
+ Ổn định, rõ ràng, minh bạch, khơng mâu thuẩn, chồng chéo.
+ Tính khả thi.
1.2.2. Xây dựng và quản lý kế hoạch ñầu tư phát triển từ nguồn
vốn NSNN
Xây dựng kế hoạch là một trong những nội dung cơ bản trong việc

17

quản lý Nhà nước về ðTXDCB. Nhà nước thông qua các quy hoạch và kế
hoạch mà xác ñịnh hệ thống các mục tiêu dài hạn cơ bản nhất và các biện
pháp chủ yếu để thực hiện các mục tiêu đó trong một thời kỳ xác ñịnh.
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thường ñược xây dựng cho một khoảng
thời gian dài, thông thường từ 10 năm trở lên. Trên cơ sở chiến lược, quy
hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của ñất nước, của ngành và ñịa
phương, các cơ quan QLNN tiến hành xây dựng quy hoạch và kế hoạch ñầu
tư theo ngành, ñịa phương và vùng lãnh thổ, xác ñịnh nhu cầu về vốn, nguồn
vốn, các giải pháp huy động vốn…từ đó xác định danh mục các dự án ưu
tiên.
Những vấn ñề cần chú ý trong q trình quản lý kế hoạch:
- Về điều kiện ghi kế hoạch ñầu tư hàng năm:
Các dự án ñược ghi kế hoạch chuẩn bị ñầu tư phải phải phù hợp với
quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ ñược duyệt, có nghĩa là trước khi
ñược ghi kế hoạch chuẩn bị đầu tư cho dự án nào đó thì trong tay phải có
quyết định phê duyệt quy hoạch ngành và lãnh thổ mà dự án đó”sẽ đầu tư
trong tương lai.
Kế hoạch thực hiện ñầu tư nhằm ñáp ứng nhu cầu chi tiêu cho các
hoạt ñộng khảo sát, thiết kế kỹ thuật, các chi phí liên quan đến tổ chức ñấu
thầu, chi phí xây dựng và lắp ñặt thiết bị cho đến khi kết thúc xây dựng bàn
giao cơng trình ñưa vào sử dụng, và ñược thông báo kế hoạch cho dự án khi
dự án đó có thiết kế kỹ thuật và tổng dự tốn được duyệt.
Tiêu chí để đánh giá:
+ Việc lập kế hoạch ñầu tư ñể thực hiện các chương trình, dự án đầu
tư của cấp chủ quản phải phù hợp với kế hoạch KTXH của TW, tỉnh,
huyện, xã, ñược người dân và cộng ñồng dân cư bàn bạc, góp ý.

+ Phân bổ vốn cho các Chương trình, Dự án ñầu tư XDCB ñảm bảo