(Luận văn thạc sĩ) QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại tỉnh bắc kạn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
………………/………………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ MINH CƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI – NĂM 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

………………/………………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ MINH CƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
GS. TS ĐINH VĂN TIẾN

HÀ NỘI – NĂM 2019


LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của cá nhân tôi. Các số
liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực, chính xác.
Các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc, trích
dẫn theo quy định./.

Bắc Kạn, ngày 30 tháng 6 năm 2019
Tác giả

Hà Minh Cương


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND

Hội đồng nhân dân

NSNN

Ngân sách nhà nước

QLDA

Quản lý dự án

TSCĐ

Tài sản cố định

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản


DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

TT

Số hiệu

1

Sơ đồ 1.1.

2

Sơ đồ 1.2

Tiêu đề
Sơ đồ hệ thống văn bản liên quan tới QL NN
về ĐTXDCB

Sơ đồ bộ máy quản lý nhà nước về ĐTXDCB
từ NSNN

16

17


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

TT

Số hiệu

Tiêu đề
Tổng hợp các văn bản quản lý NN về đầu tư

1

Bảng 2.1

xây dựng cơ bản do UBND tỉnh Bắc Kạn ban

42

hành
2

Bảng 2.2

3

Bảng 2.3

Biểu tổng hợp vốn đầu tư công nguồn cân đối
ngân sách tỉnh giai đoạn 2016-2020
Danh mục các cơng trình, dự án điều chỉnh
tổng mức đầu tư

46

51


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các ký hiệu viết tắt

Danh mục các sơ đồ
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIÊM THỰC TIỄN QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC ............................................................................................................... 7
1.1. Tổng quan về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ............... 7
1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản ................................................... 7
1.1.2. Dự án đầu tư xây dựng cơ bản .......................................................... 8
1.2. Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước ................. 12
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN .............. 12
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN ................ 14
1.2.3. Nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước đối với dự án
đầu tư xây dựng......................................................................................... 25
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn
vốn NSNN của một số địa phương và bài học rút ra. .................................. 28
1.3.1. Kinh nghiệm của một số địa phương .............................................. 28
1.3.2. Bài học rút ra đối với tỉnh Bắc Kạn ................................................ 30
Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH BẮC KẠN .. 32
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Bắc Kạn ảnh hưởng đến QLNN
về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ...................................... 32

1


2.1.1. Về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên .................................................. 32
2.1.2. Đặc điểm về nguồn lực phát triển KT- XH của tỉnh Bắc Kạn....... 33
2.1.3. Thuận lợi, khó khăn trong phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh ....... 35
2.2. Tình hình đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn

tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2016 – 2018............................................................ 36
2.2.1. Khái quát về tình hình đầu tư XDCB tại tỉnh Bắc Kạn .................. 36
2.2.2. Các dự án đầu tư XDCB nguồn vốn đầu tư công tại tỉnh Bắc Kạn 37
2.3. Thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn .......................... 37
2.3.1. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN ..... 37
2.3.2. Việc tổ chức thực hiện và xây dựng cơ chế chính sách về quản lý
dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn......................... 40
2.3.3. Công tác lập và quản lý quy hoạch các dự án đầu tư xây dựng cơ
bản trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn................................................................... 44
2.3.4. Công tác kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản ............................. 44
2.3.5. Quyết định chủ trương đầu tư các chương trình, dự án đầu tư cơng
................................................................................................................... 47
2.3.6. Quản lý q trình lập và triển khai dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách nhà nước ................................................................................... 49
2.3.7. Thanh tra, kiểm tra đối với công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ........................................................ 54
2.4. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ
NSNN trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn................................................................. 55
2.4.1. Những kết quả đạt được .................................................................. 55
2.4.2. Những hạn chế, tồn tại .................................................................... 57
2.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế .................................................... 64

2


Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI TỈNH BẮC KẠN ..................................................................................... 68
3.1. Định hướng phát triển KT-XH của tỉnh Bắc Kạn đến năm 2020 ......... 68

3.1.1. Quan điểm phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 tỉnh Bắc Kạn 68
3.1.2. Các chỉ tiêu cụ thể ........................................................................... 69
3.1.3. Định hướng đổi mới quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn..................................... 70
3.2. Giải pháp nhằm hồn thiện cơng tác quản lý nhà nước về đầu tư XDCB
từ NSNN tại tỉnh Bắc Kạn ........................................................................... 72
3.2.1. Hướng dẫn, cụ thể hóa các văn bản quy phạm pháp luật của trung
ương về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh ........ 72
3.2.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với các dự án đầu
tư XDCB bằng vốn NSNN ....................................................................... 75
3.2.3. Quản lý chặt chẽ quy hoạch và xây dựng quy hoạch theo trình tự,
thủ tục quy định ........................................................................................ 77
3.2.4. Đổi mới công tác lập kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn ............ 78
3.2.5. Thực hiện tốt công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án và thiết kế,
dự tốn cơng trình, dự án .......................................................................... 81
3.2.6. Tổ chức hoạt động đấu thầu và lựa chọn nhà thầu đảm bảo quy định
của pháp luật hiện hành. ........................................................................... 83
3.2.7. Nâng cao ý thức, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào hoạt
động đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn tỉnh. ....................... 84
3.2.8. Nâng cao chất lượng kiểm soát thanh toán vốn, quyết toán vốn
NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn ............................... 85
3.2.9. Tăng cường thanh tra, giám sát, kiểm tra việc thực hiện quản lý vốn
NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn. .............................. 88

3


3.3. Một số kiến nghị, đề xuất hồn thiện cơng tác quản lý nhà nước về đầu
tư xây dựng cơ bản từ NSNN ..................................................................... 89
3.3.1. Đối với Chính phủ ........................................................................... 89

3.3.2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư.................................................................... 89
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 91
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 93
PHỤ LỤC 2.1 .................................................................................................. 97

4


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đầu tư xây dựng là một trong những chính sách có vai trị quan trọng
trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo
động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung và của
các địa phương nói riêng.
Bắc Kạn là một tỉnh miền núi, có địa hình phức tạp, cơ sở vật chất, kết
cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội còn nghèo nàn và chưa phát triển.
Đồng thời là một tỉnh có nền kinh tế với xuất phát điểm thấp, việc huy động
nguồn vốn đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng từ nội bộ nền kinh tế của tỉnh
cịn hạn chế, vì vậy trong những năm qua tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước
(NSNN) đầu tư cho các dự án cơng, các chương trình mục tiêu chủ yếu là
nguồn hỗ của ngân sách Trung ương. Những kết quả đạt được trong đầu tư
xây dựng đã góp phần từng bước hồn thiện và hiện đại hoá hệ thống kết cấu
hạ tầng "điện, đường, trường, trạm" tạo tiền đề cho phát triển kinh tế - xã hội
cũng như góp phần quan trọng vào tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh.
Bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào q trình phát triển
kinh tế - xã hội của tỉnh, đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà
nước của tỉnh Bắc Kạn cịn nhiều bất cập, hạn chế, cụ thể như: Cơng tác quy
hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng còn nhiều bất cập, thiếu
sự đồng bộ gây ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư; việc phân bổ vốn đầu tư từ
ngân sách nhà nước còn dàn trải, số vốn phân bổ cho các dự án hàng năm thấp

dẫn đến dự án kéo dài gây thất thoát lãnh phí vốn đầu tư; tình trạng thất thốt,
lãng phí vốn đầu tư còn diễn ra ở tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư; việc
lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình cịn nhiều bất cập; cơ chế
giám sát, kiểm tra thực hiện đầu tư công chưa được chú trọng đúng mức…

1


Việc quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN là rất quan
trọng và cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Do đó, để đánh giá đúng thực
trạng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN, chỉ ra những tồn tại, hạn chế cần
khắc phục và đề xuất, bổ sung các chính sách, giải pháp hồn thiện cơng tác
quản lý đầu tư, ứng dụng các giải pháp đã đề xuất vào thực tiễn trong công tác
điều hành quản lý đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà
nước, tác giả đã chọn đề tài "Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản
từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn " để làm luận văn tốt nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn.
Liên quan đến nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản
từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đã có một số luận văn, đề tài nghiên cứu
về vấn đề này, như:
Trần Chí Việt, Giải pháp quản lý đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách ở
tỉnh Quảng Bình, Luận văn thạc sĩ Quản lý cơng, Thừa Thiên Huế, 2015.
Luận văn đã khái quát được lý luận về quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn
ngân sách làm cơ sở cho nghiên cứu; đồng thời đánh giá được thực trạng quản
lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Bình và
kiến nghị một số giải pháp để nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tư XDCB
bằng NSNN tại Quảng Bình [32].
Hồng Cao Liêm, Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản kết cấu
hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam, Luận án
tiến sỹ Quản lý kinh tế, Hà nội, 2018. Luận án đã luận giải một số vấn đề

thuộc về phạm trù khung lý thuyết cũng như phân tích, đánh giá thực tiễn
QLNN về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách
nhà nước tại tỉnh Hà Nam, phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới cơng tác QLNN
về đầu tư xây dựng cơ bản nói chung, từ đó chỉ ra nguyên nhân của những
hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN, kiến

2


nghị 6 giải pháp đối với tỉnh trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây
dựng cơ bản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ trong thời gian tới đôi với
tỉnh Hà Nam.[15]
Trương Thị Minh Cảnh, Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn thạc
sỹ quản lý công, Thừa Thiên Huế, 2017. Luận văn đã hệ thống hóa những vấn
đề lý luận liên quan tới đầu tư, nguồn vốn đầu tư, cơ sở lý luận về QLNN đối
với chương trình dự án đầu tư bằng ngồn vốn ngân sách nhà nước. Đánh giá
thực trạng các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN trên địa bàn
tỉnh Quảng Ngãi, chỉ ra những hạn chế, nguyên nhân và đề xuất các giải pháp,
kiến nghị thực hiện trong thời gian tới. [3]
Thạc sĩ Nguyễn Ngọc Hải - Khoa Tài chính Ngân hàng Đại học Kinh tế
Kỹ thuật Cơng nghiệp, Kinh nghiệm quản lý, phân bổ và sử dụng ngân sách
cho dự án đầu tư xây dựng cơ bản, (tạp chí tài chính điện tử, tháng 8/2019): Bài viết đã nêu
lên kinh nghiệm phân bổ ngân sách và sử dụng ngân sách cho các dự án đầu
tư xây dựng cơ bản tại một số nước và một số địa phương. [34]
Thạc sĩ Nguyễn Thị Lan Phương, Những vấn đề đặt ra đối với quản lý
vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay, (tạp chí tài chính điện tử, tháng 3/2018):
Bài viết đã đánh giá những kết quả thực hiện đầu tư công thời gian chỉ ra
những tồn tại và hạn chế, nghiên cứu phân tích, đánh giá tình hình thực tế
hiện nay, đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế trong đầu

tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. [35]

3


Nhìn chung, các luận văn, luận án và bài viết đã làm rõ phần nào cơ sở
lý luận của công tác đầu tư XDCB và quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ
bản từ nguồn vốn NSNN. Tuy nhiên, ở mỗi luận văn, luận án, bài viết lại đi
vào những khía cạnh khác nhau của đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà
nước, ở địa điểm và không gian khác nhau. Đối với tỉnh Bắc Kạn, liên quan
tới nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản các cơng trình trong
danh mục đầu tư công sử dụng nguồn vốn cân đối ngân sách hiện nay chưa có
đề tài, luận văn nào nghiên cứu, vì vậy việc chọn đề tài “Quản lý nhà nước về
đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn”
khơng có sự trùng lắp và là vấn đề cần thiết góp phần cho công tác quản lý
nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích:
Nghiên cứu làm rõ hơn cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn của quản lý nhà
nước về đầu tư xây dựng, khẳng định vai trị, vị trí của nhà nước trong quản lý
đầu tư xây dựng cơng trình từ ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó, đề xuất một
số giải pháp cơ bản nhằm hồn thiện cơng tác quản lý các dự án đầu tư XDCB
từ nguồn vốn cân đối ngân sách Nhà nước trên địa bàn đáp ứng yêu cầu,
nhiệm vụ trong tình hình mới.
3.2. Nhiệm vụ:
- Hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về tổ chức quản lý nhà nước đối
với các dự án đầu tư XDCB từ NSNN. Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nhà
nước các dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN một số địa phương
khác, rút ra bài học cho tỉnh Bắc Kạn.
- Thu thập thơng tin, phân tích tình hình quản lý nhà bước các dự án

trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong những năm gần đây. Đánh giá thực trạng tình
hình cơng tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB từ NSNN trên địa

4


bàn tỉnh Bắc Kạn. Những kết quả đạt được, những tồn tại cần khắc phục, để
tiếp tục đổi mới và phát triển.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước các dự án
đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn đáp ứng yêu cầu và mục
tiêu phát triển trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn.
- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về nội dung: Nghiên cứu các nội dung quản lý nhà nước về đầu tư
XDCB đối với các công trình trong danh mục đầu tư cơng trung hạn sử dụng
nguồn vốn cân đối ngân sách tỉnh Bắc Kạn.
+ Về không gian: trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
+ Về thời gian: từ 2016 đến 2020, định hướng đến năm 2025.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn.
- Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp logic học và chủ
nghĩa duy vật biện chứng.
- Phương pháp nghiên cứu:
+ Nghiên cứu luận văn trên cơ sở tiếp cận, tổng hợp, thống kê, so sánh,
phân tích, mơ tả các thông tin, số liệu, cụ thể là phương pháp thu thập, tổng
hợp, xử lý phân tích số liệu thống kê về đầu tư, dự án đầu tư, nguồn vốn đầu
tư công, công tác thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động đầu tư xây dựng trên
địa bàn; phân tích số liệu tại các báo cáo đánh giá hoạt động đầu tư xây dựng
trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong thời gian nghiên cứu…

+ Thực hiện việc tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong ngành,
tham khảo các báo cáo đánh giá công tác giám sát đầu tư của HĐND tỉnh Bắc
Kạn; việc thực hiện các nghị quyết về phân bổ vốn đầu tư công trên địa bàn

5


tỉnh, các báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đối với các dự án đầu tư
xây dựng trên địa bàn của tỉnh qua các năm.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn.
- Ý nghĩa lý luận: Hệ thống hóa lý luận bàn về quản lý nhà nước đối
với đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước.
- Ý nghĩa thực tiễn: Giúp cho việc hồn thiện các cơ chế, chính sách
trong hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà
nước tại tỉnh Bắc Kạn, là tài liệu nghiên cứu, giảng dạy về quản lý đầu tư xây
dựng trên địa bàn tỉnh.
7. Kết cấu của luận văn.
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu thành ba chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn quản lý nhà nước về
đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về
đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn.

6


Chương 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Tổng quan về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1.1. Đầu tư
Theo từ điển tiếng Việt: Đầu tư là bỏ công sức, tiền bạc vào việc gì đó
để có được lợi ích [29, tr.164]
Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đầu tư được hiểu: “là việc nhà
đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vơ hình để hình thành tài
sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy
định khác của pháp luật có liên quan”. [20, tr.3].
Như vậy, đầu tư có thể được hiểu là sự bỏ ra, sự hy sinh các nguồn lực
ở hiện tại, gồm: tiền, của cải, cơng nghệ, đội ngũ lao động, trí tuệ, bí quyết
cơng nghệ.., để tiến hành một hoạt động nào đó ở hiện tại, nhằm đạt kết quả
lớn hơn trong tương lai. Trên góc độ kinh tế, đầu tư là sự hy sinh giá trị hiện
tại gắn với việc tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế. Đối với từng cá nhân,
đơn vị đầu tư là điều kiện quyết định sự ra đời, tồn tại và tiếp tục phát triển
mọi hoạt động sản xuất, kinh doanh dịch vụ. Đối với nền kinh tế đầu tư là yếu
tố quyết định sự phát triển nền sản xuất xã hội, là cơ sở của sự tăng trưởng.
1.1.1.2. Đầu tư cơ bản.
Đầu tư cơ bản: Là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định đưa
vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội (KT-XH) khác nhau. Trong
hoạt động đầu tư, các nhà đầu tư phải quan tâm đến các yếu tố: sức lao động,

7


tư liệu lao động, đối tượng lao động. Khác với đối tượng lao động, các tư liệu

lao động là những phương tiện vật chất mà con người sử dụng để tác động
vào đối tượng lao động, biến đổi nó thành mục đích của mình. Xét về mặt
tổng thể thì khơng một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các tài sản
cố định, nó bao gồm tồn bộ cơ sở kỹ thuật đủ tiêu chuẩn theo quy định của
Nhà nước và có thể được điều chỉnh cho phù hợp với giá cả từng thời kỳ. [20]
1.1.1.3. Đầu tư xây dựng cơ bản
Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các
cơng trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật
chất tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã
hội. Đầu tư XDCB là một hoạt động kinh tế. Đầu tư xây dựng cơ bản trong
nền kinh tế quốc dân được thơng qua nhiều hình thức: Xây dựng mới, cải tạo,
mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế.
Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản thực hiện bằng cách tiến hành xây
dựng mới các TSCĐ được gọi là đầu tư XDCB. XDCB chỉ là một khâu trong
hoạt động đầu tư XDCB. XDCB là các hoạt động cụ thể để tạo ra TSCĐ, như:
khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt.
1.1.2. Dự án đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.2.1. Dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là một tập hợp những đề xuất bỏ vốn để
tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo, nâng cấp những đối tượng nhất định nhằm đạt
được sự tăng trưởng về số lượng, cải tiến hoặc nâng cao chất lượng sản phẩm
hay dịch vụ nào đó trong một khoảng thời gian xác định [20, tr.3].
Cơng trình đầu tư xây dựng cơ bản là sản phẩm, kết quả của các dự án
đầu tư nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng, của toàn xã hội được đầu
tư bằng nguồn vốn của nhà nước và các nguồn vốn hợp pháp khác. Nói đến
cơng trình đầu tư, người ta thường quan tâm nhiều đến tính năng sử dụng hơn

8

là nguồn vốn đầu tư để tài trợ chúng. Một cơng trình đầu tư được xây dựng
trên cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền:
Xác định thứ tự ưu tiên hay tầm quan trọng tương ứng của một dự án trên cơ
sở của một hệ thống tiêu chuẩn lựa chọn, sàng lọc, phân loại và xếp hạng dự
án rõ ràng, nhất quán và ln được cập nhật cho phù hợp với tình hình thực
tế. Tập trung nguồn lực vào những dự án có hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất,
nhờ vậy chúng có thể thực thi nhanh chóng và phát huy hiệu quả trong thời
gian hợp lý.
1.1.2.2. Ngân sách nhà nước và dự án đầu tư công
Ngân sách nhà nước: Theo quy định tại Điều 4, Luật Ngân sách Nhà
nước số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của
Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do
cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Trong đó:
Thu ngân sách nhà nước bao gồm: Tồn bộ các khoản thu từ thuế, lệ
phí; tồn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước
thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các
khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh
nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp
luật; các khoản viện trợ khơng hồn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức,
cá nhân ở ngồi nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa
phương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Chi ngân sách nhà nước bao gồm: Chi đầu tư phát triển; chi dự trữ quốc
gia; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi; chi viện trợ; các khoản chi khác theo quy
định của pháp luật.

9

Theo quy định tại khoản 13, Điều 4, Luật Đầu tư công số
49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam: Dự án đầu tư cơng là dự án đầu tư sử dụng tồn bộ hoặc một phần
vốn đầu tư cơng. Trong đó, vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà
nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp
công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật.
Lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước,
gồm: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Đầu tư phục
vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội. Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch
vụ cơng ích. Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức
đối tác cơng tư.[19]
1.1.2.3. Vai trò và đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN
Đầu tư ngân sách nhà nước cho XDCB có vai trị hết sức quan trọng
đối với tồn xã hội. Dưới giác độ của đầu tư, NSNN cho đầu tư XDCB làm
tăng tổng cầu của nền kinh tế trong ngắn hạn, qua đó làm tăng nhu cầu tiêu
dùng cho sản xuất và đời sống để kích thích tăng trưởng kinh tế. Việc sử dụng
NSNN đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư cho duy trì, phát triển hệ thống hàng
hóa cơng cộng và phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn có quy mơ
lớn. Từ đó, khi đầu tư hoàn thành sẽ làm tăng tổng cung trong dài hạn và tạo
tiền đề cơ sở vật chất kỹ thuật hạ tầng cho phát triển kinh tế.
Sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB góp phần làm chuyển dịch nhanh cơ
cấu kinh tế, sử dụng và bố trí lại hợp lý có hiệu quả các nguồn lực, tạo thêm
nhiều cơ hội việc làm cho người lao động, giảm tỷ lệ thất nghiệp trong nền
kinh tế.
Ngân sách nhà nước sử dụng cho đầu tư XDCB sẽ góp phần tạo lập cơ
sở vật chất kỹ thuật, tạo điều kiện tăng trưởng và phát triển nền kinh tế, làm

10

chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, giải phóng và phân bổ hợp lý các nguồn
lực sản xuất. Trên cơ sở đó, làm cho lực lượng sản xuất khơng ngừng phát
triển cả về mặt lượng và chất. Đồng thời, lực lượng sản xuất phát triển sẽ tạo
tiền đề vững chắc để củng cố quan hệ sản xuất.
Với chức năng tạo lập, duy trì, phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế xã
hội và phát triển kinh tế mũi nhọn, NSNN cho đầu tư XDCB làm phát triển
nhanh hệ thống hàng hóa cơng cộng, tạo cơ sở vững chắc cho phát triển lực
lượng sản xuất…Từ đó, cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội sẽ không ngừng
được tăng cường, làm tiền đề vững chắc cho sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước.
Thơng qua đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn,
NSNN cho đầu tư XDCB tạo điều kiện cho nền kinh tế tham gia phân công
lao động quốc tế và áp dụng nhanh các thành tựu tiến bộ khoa học kỹ thuật
của nhân loại thơng qua nhập khẩu máy móc, thiết bị, cơng nghệ tiên tiến.
Q trình tham gia phân cơng lao động quốc tế và áp dụng nhanh tiến bộ khoa
học kỹ thuật làm cho nền kinh tế chủ động trong hợp tác và hội nhập kinh tế
quốc tế ngày càng sâu rộng.
Sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB một mặt đầu tư cho phát triển kinh
tế, một mặt đầu tư cho sự nghiệp xóa đói nghèo, bảo vệ mơi trường sinh thái,
giải quyết các vấn đề xã hội, kiềm chế được phần nào mặt trái của kinh tế thị
trường làm cho nền kinh tế phát triển một cách bền vững.
NSNN cho đầu tư XDCB đã góp phần điều tiết đầu tư của toàn xã hội,
tác động vào tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế, từ đó cung cấp kịp thời
thơng tin cho Nhà nước để điều chỉnh những tác động của mình. Thơng qua
điều chỉnh tác động vĩ mơ theo yêu cầu thường xuyên biến đổi của thực tiễn
làm cho năng lực quản lý của Nhà nước không ngừng được nâng cao.

11

1.2. Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN
1.2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ
quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định, phát triển xã hội
theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi. Quản lý Nhà nước
xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước. Nội hàm của quản lý Nhà nước
thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa trình độ
phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử.
Quản lý nhà nước có các đặc điểm như:
Thứ nhất, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, cá nhân trong bộ
máy Nhà nước được trao quyền gồm: cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp;
Thứ hai, đối tượng quản lý nhà nước là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh
sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, công dân làm việc bên
ngoài lãnh thổ quốc gia;
Thứ ba, quản lý nhà nước là quản lý toàn diện trên tất cả các lĩnh vực
của đời sống xã hội: Chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phịng,
ngoại giao;
Thứ tư, quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng cơng
cụ pháp luật nhà nước, chính sách để quản lý xã hội;
Thứ năm, mục tiêu quản lý nhà nước là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn
định và phát triển toàn xã hội.
Từ các đặc điểm trên, có thể hiểu quản lý nhà nước là một dạng quản lý
xã hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chính
sách để điều chỉnh hành vi cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống
xã hội do các cơ quan trong bộ máy thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy
trì ổn định và phát triển xã hội.

12

1.2.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN
Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân
sách nhà nước là sự tác động của bộ máy nhà nước vào quá trình đầu tư xây
dựng cơ bản từ bước chuẩn bị đầu tư đến thực hiện đầu tư nhằm đảm bảo hiệu
quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã
hội đã đặt ra.
1.2.1.3. Sự cần thiết quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN
Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB nói chung và đầu tư XDCB từ
NSNN để hạn chế những bất cập trong đầu tư đó là: Tình trạng đầu tư manh
mún, dàn trải kém hiệu quả trong đầu tư, khó khăn trong lồng ghép các nguồn
vốn. Chất lượng quy hoạch các dự án xây dựng cơ bản còn thấp nên xảy ra
hiện tượng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả. Cơ chế “xin cho” trong đầu tư xây
dựng cơ bản vẫn còn nên nhiều dự án được quyết định một cách vội vàng làm
đảo lộn các danh mục dự án đã được quy hoạch làm mất cân đối trong phân
bổ nguồn vốn ngân sách.
Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN góp phần xây dựng nền
tài chính cơng hiện đại, hiệu quả, vì vậy việc đổi mới và hồn thiện quản lý
ngân sách nói chung và quản lý NSNN cho đầu tư XDCB nói riêng là một tất
yếu. Cải cách tài chính cơng là một trong những nội dung cải cách nền hành
chính nhà nước nhằm đạt mục tiêu xây dựng nền tài chính hiện đại.
Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN để đáp ứng đòi hỏi về
những thay đổi trong cơ chế, phương pháp quản lý đầu tư XDCB, đảm bảo
hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản đạt được mục tiêu đề ra.
Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN để đảm bảo xây dựng bộ
máy quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ, thực hiện tốt việc phân
công, phân cấp quản lý đầu tư xây dựng và ủy quyền chủ đầu tư của địa
phương cần phải điều chỉnh phù hợp với năng lực của bộ máy quản lý.

13


1.2.1.4. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN
Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả: Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách nhà nước là hoạt động phức tạp, do đó thực hiện quản lý nhà nước
đối với hoạt động này phải đảm bảo các dự án đầu tư xây dựng thực hiện một
cách tiết kiệm (về thời gian, nguồn kinh phí, nhân lực) và phát huy được hiệu
quả kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Nguyên tắc tập trung, dân chủ: Quản lý dự án đầu tư xây dựng trên cơ
sở nguyên tắc tập trung, dân chủ có sự bàn bạc, tham gia đóng góp ý kiến của
các cơ quan liên quan, đảm bảo công khai, minh bạch trong tổ chức thực hiện.
Ngun tắc kết hợp hài hịa giữa các lợi ích: Thực hiện các dự án đầu tư
xây dựng từ ngân sách nhà nước phải đảm bảo kết hợp hài hòa các lợi ích,
đảm bảo phát triển kinh tế bền vững, phát triển kinh tế của khu vực, địa
phương với vùng, với các ngành, đảm bảo môi trường, an ninh trật tự…
Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo vùng và lãnh
thổ: Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước phải
đảm bảo quản lý theo ngành (có sự quản lý theo ngành, lĩnh vực từ trên
xuống) nhưng đồng thời cũng cần phù hợp với điều kiện cụ thể của địa
phương, khu vực.
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN
1.2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư
XDCB từ NSNN
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước về đầu tư xây
dựng cơ bản từ NSNN ở trung ương bao gồm: Luật, Nghị định của Chính
phủ; Thông tư; Quyết định ban hành các tiêu chuẩn kỹ thuật và nghiệp vụ
chuyên ngành liên quan để thực hiện nghị định.
Liên quan tới thực hiện đầu tư XDCB từ NSNN các cơng trình trong
danh mục đầu tư cơng hiện nay có một số văn bản trực tiếp cịn hiệu lực như:

14


- Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật đầu tư cơng 2019 (số
39/2019/QH14 ngày 13/6/2019, có hiệu lực từ ngày 01/1/2020);
- Luật NSNN năm 2015;
- Luật Xây dựng, Luật đấu thầu…
- Nghị định gồm:
Nghị định 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 hướng dẫn thi hành một
số điều của Luật đầu tư công; Nghị định 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 về
kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; Nghị định 120/2018/NĐ-CP
ngày 13/9/2018 sửa đổi, bổ sung một số điều nghị định 77/2015/NĐ-CP, nghị
định 136/2015/NĐ-CP và số 161/2016/NĐ-CP; nghị định số 59/2015/NĐ-CP
ngày 18/6/2015 về quản lý dự án đầu tư xây dựng; nghị định số 32/2015/NĐCP ngày 23/5/2015 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình (được thay
thế bởi Nghị định số 68/2019/NĐ-CP ngày 14/8/2019 về quản lý chi phí đầu
tư xây dựng có hiệu lực từ ngày 01/10/2019); nghị định số 63/2014/NĐ-CP
ngày 26/6/2014 về hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu về lựa chọn nhà thầu,…
Hệ thống pháp luật và các chính sách của Nhà nước về quản lý NSNN
cho các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh bao gồm: Hệ thống pháp luật và
văn bản QPPL của Trung ương và hệ thống văn bản QPPL của địa phương về
triển khai các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương.
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương về triển khai các
văn bản quy phạm pháp luật của trung ương, bao gồm: Các văn bản của
HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về tổ chức phân
cơng, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện các nội dung
văn bản của trung ương; các Sở chuyên ngành căn cứ các quy định, định chế
của các Bộ và phân công của UBND tỉnh tổ chức hướng dẫn thực hiện theo
quy định của nghiệp vụ chuyên ngành, hoặc ban hành đơn giá (nếu có) để
quản lý, đơn giá XDCB được xác định trên cơ sở định mức tiêu hao cho các

15