Tài liệu Quyển 1_Nội dung quản lý hành chính (P8) pdf

3.8. Sắp xếp lại tổ chức bộ máy.
Trong xu thế hiện nay, do nhiều yếu tố tác động đến hoạt động quản lý
nói chung và hoạt động quản lý hành chính nhà nớc nói riêng, việc điều chỉnh,
sắp xếp lại hệ thống các cơ quan nhà nớc và hành chính nhà nớc là một đòi hỏi
mang tính tất yếu. Hoạt động quản lý hành chính nhà nớc hiện nay đợc đặt
trong một môi trờng thờng xuyên thay đổi (xem sơ đồ hình 15). Chính điều đó
đã lý giải cho hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc phải sắp xếp lại nh thế
nào để đáp ứng đợc đòi hỏi của sự thay đổi đó nhằm bảo đảm cho hoạt động
quản lý hành chính nhà nớc hiệu lực và hiệu quả. Sự thay đổi sẽ không chỉ là
cách thức, phơng thức hoạt động quản lý mà còn phải thay đổi ngay cả chính
cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc bao gồm cả hệ thống nói chung và
từng đơn vị, cơ quan nói riêng.
Trong hoạt động quản lý hiện nay hai khái niệm đợc sử dụng để đánh
giá mức độ hoàn thiện của hoạt động quản lý là hiệu lực và hiệu quả. Tuy
nhiên, hai khái niệm này cần có sự phân biệt khi sử dụng trong cá cơ quan
quản lý nhà nớc và các tổ chức khác.
Trong nhiều tài liệu,
hiệu lực (effective) đ-
ợc hiểu nh là kết quả
của việc thực hiện
một quyết định quản
lý hay chính là kết
quả tạo ra đợc của
một công vụ, một
quyết định quản lý
hành chính nhà nớc đ-
ợc ban hành ra. Trong
khi đó, hiệu lực hay kết quả ở bên ngoài đợc hiểu theo nghĩa đơn giản hơn là
những sản phẩm mà các nhà sản xuất tạo ra.
Đòi hỏi của
nhà nước

Bộ máy hành chính
nhà nước .
Thay
đổi
môI trư
ờng
Đòi hỏi của
các tổ chức,
công dân
Tự bản thân cơ
quan hành
chính
Khác
Hình 15: Các yếu tố tác động đến sự thay đổi bộ máy hành chính .
Trong hoạt động quản lý, một quyết định đợc ban hành nhằm thể hiện
một mong muốn mà các nhà quản lý muốn đạt đến một kết quả cụ thể. Tuy
nhiên, để đạt đợc mục tiêu đó, việc triển khai thực hiện đóng vai trò rất quan
trọng và quyết định. Kết quả (hay hiệu lực) của quyết định đó phụ thuộc cả hai
nhóm yếu tố: nhà quyết định và những ngời thực thi quyết định. Về phơng
diện lý luận, điều đó là hiển nhiên. Nhng trên thực tế, kết hợp đợc cả hai nhóm
yếu tố đó để làm cho một quyết định hiệu lực thực thi đạt đợc kết quả mong
muốn là một vấn đề rất phức tạp. Bản thân các nhà quản lý, các nhà hoạch
định chính sách, ra quyết định trong môi trờng hoàn toàn khác với môi trờng
trong đó các nhà thực thi, tác nghiệp. Đó cũng là nguyên nhân cơ bản làm cho
các quyết định quản lý hành chính nhà nớc không đi đến đích mong muốn của
các nhà hoạch định chính sách. Ví dụ có thể thấy rất rõ là: trật tự kỷ cơng giao
thông vận tải nói chung và đờng bộ nói riêng ở Việt Nam đã đến mức báo
động; đến năm 2001 chúng ta mới có luật đờng bộ Việt Nam. Lập lại trật tự
kỷ cơng an toàn giao thông vận tải đờng bộ và đặc biệt trong các thành phố là
nhằm: để không có ngời vợt đèn đỏ; không đi ngợc chiều; không đi vào đờng

cấm; không đèo ba, bốn; không vi phạm các quy định của Luật. Xét về hiệu
lực, cũng có nghĩa là những gì đã đợc quy định trong luật đều phải đợc xẩy ra
đúng nh vậy (sản phẩm ). Hay công dân, xã hội phải chấp hành quy định của
luật
1
/.
Thực tế của hoạt động quản lý nhà nớc đã chỉ ra rằng, giữa quy định của
pháp luật và thực thi luôn có những khoảng cách nhất định. Hay nói cách
khác, mong muốn của các nhà hoạch định chính sách, pháp luật và khả năng
tạo ra nó luôn có sự sai lệch. Thực thi quyết định gắn liền với môi trờng cụ thể
và do đó không ít quyết định khó thực thị do môi trờng tác động. Tổ chức thực
thi đóng vai trò quan trong. Nhiều quyết định có hiệu lực tức sản phẩm mà
quyết định đó mong muốn tạo ra đợc hình thành (dù hình hài cha thật đầy đủ
nh mong muốn) - thu thuế; đóng góp lao động công ích theo pháp lệnh lao
động công ích đều thực hiện khá hoàn chỉnh. Nhng cũng không ít trờng hợp,
quyết định ban hành ra có thể bị lãng quên và không có bất cứ sản phẩm nào
đợc tạo ra. Trong những trờng hợp khác, hiệu lực của các quyết định chỉ đặt
1
Hiệu lực và có hiệu lực cần phân biệt nhằm tránh hiểu sai về từ hiệu lực đợc bàn đến ở đây.
đợc mức độ dở dang. Cũng có ý kiến cho rằng, đánh giá hiệu lực có thể dùng
tỷ lệ phần trăm để tính (?).
Trên nguyên tắc của sản xuất, kết quả của hoạt động sản xuất thể hiện ở
sản phẩm . Sản phẩm đó phải đạt đến sự hoàn chỉnh cần thiết để đa ra trao đổi
trên thị trờng. Đó cũng chính là kết quả của một quyết định sản xuất . Nếu
không tạo ra đợc sản phẩm đó nh mong muốn, hoặc không bán đợc, hoặc bán
với giá rất thấp thì quyết định đó thất bại. Trong khi đó, nh đã nêu trên, một
quyết định quản lý đợc thực hiện ở nhiều cấp độ khác nhau và do đó có thể nói
sản phẩm của các quyết định quản lý hành chính nhà nớc tạo ra là một loại
cha hoàn chỉnh (tuỳ thuộc vào tỷ lệ % đạt đợc mong muốn của các nhà quản lý
mà mức độ hoàn chỉnh sẽ khác nhau). Đó cũng là lý do tại sao nhiều nhà quản

lý lại không thích bàn đến cái giá phải trả cho việc có đợc một sản phẩm cha
hoàn chỉnh - tức một quyết định quản lý không đợc thực thi nh đã đề ra.

Hiệu quả trong sản xuất là thớc đo chi phí đã phải bỏ ra để tạo ra sản
phẩm đó (hoàn chỉnh để có thể bán đợc) so với giá của sản phẩm đó đợc bán
trên thị trờng. Đó chính là thớc đo lợi nhuận mà một doanh nghiệp có thể
nhận đợc. Nếu tỷ lệ so sánh này càng cao, hoạt động sản xuất càng hiệu quả-
tức doanh nghiệp thu đợc nhiều lợi nhuận. Trong khi đó, hoạt động quản lý với
việc thực thi các quyết định quản lý không đạt đợc mục tiêu, mục đích hay kết
quả mong muốn (hiệu lực thấp) thì xem xét khía cạnh hiệu quả của hoạt động
quản lý là một vấn đề rất khó khăn. Đó cũng chính là điều mà công dân ở các
nớc đều mong muốn chính phủ phải làm rõ vấn đề này. Thuế công dân nộp
cho nhà nớc đã đợc sử dụng nh thế nào và thớc đó giữa chi phí mà nhà nớc đã
bỏ ra và kết quả mà nhà nớc đem lại nh thế nào.
Tuy nhiên trong hoạt động quản lý, do tính không hoàn thiện của các
loại sản phẩm đợc tạo ra so với sản xuất, nếu nửa chừng không tiếp tục chi phí,
có thể những loại chi phí đã bỏ ra trớc đó có thể trở thành lãng phí và mọi kết
quả mong muốn tạo ra sẽ lại trở về ban đầu. Nghị định 36/CP ban hành từ năm
1996; hàng năm chúng ta có tháng an toàn giao thông. Thực tế, những ngày
của tháng an toàn giao thông chúng ta huy động một lực lợng khá lớn nguồn
nhân lực xã hội cần cho việc lập lại trật tự kỷ cơng giao thông đô thị. Nhng
sau đó hình nh mọi vấn đề lại quay trở lại ban đầu. Hiện nay, có thể nói trật tự
kỷ cơng đô thị (trong đó có cả giao thông) đã bớc đầu có những chuyển biến
tích cực. Vấn đề đặt ra là liệu duy trì trật tự đó nh thế nào nếu chúng ta rút bớt
lực lợng tham gia lập lại trật tự kỷ cơng đô thị. Tại những ngã ba, bốn không
có công an hiện tợng vợt đèn đỏ, đèn vàng vẫn xẩy ra. Mức độ thay đổi tại
những nơi không có cảnh sát không lớn.
Thay đổi cơ cấu tổ chức của hệ thống các cơ quan nhà nớc nói chung và
hệ thống hành chính nhà nớc nói riêng thông qua các quyết định cũng phải đ-
ợc nghiên cứu, xét xét trên khía cạnh kết quả và hiệu quả. Điều khác nhau cơ

bản của việc thực hiện một quyết định quản lý nói chung và một quyết định
sắp xếp lại cơ cấu tổ chức là sự ra đời của một sản phẩm cụ thể của quyết định
sắp xếp đó. Nếu không nghiên cứu tính kinh tế của sự ra đời một tổ chức mới,
có thể không đạt đợc mục tiêu đề ra.
Các nhà cải cách, các nhà thiết kế tổ chức đều mong muốn tổ chức mới
ra đời đáp ứng đợc những đòi hỏi nhất định của tổ chức. Do đó, một trong
những nội dung quan trọng của công tác tổ chức và thiết kết tổ chức là xác
định mục tiêu của việc thành lập một tổ chức mới (mới ra đời, sát nhập, bổ
sung,...). Về nguyên lý của thiết kế tổ chức đây là một trong những yêu cầu
đầu tiên, không thể thiếu đợc. Nhng trên thực tế của các cơ quan nhà nớc, sự
ra đời một tổ chức mới trong không ít trờng hợp lại không theo cơ chế đó. Mục
tiêu của tổ chức mới ít đợc bàn đến một cách cụ thể và do đó khó đánh giá đợc
hiệu quả của sự ra đời một tổ chức mới.
Các nớc cũng nh Việt Nam, thành lập một tổ chức mới là một công việc
bình thờng của điều hành. Đó là một hoạt động nhằm làm cho bộ máy hành
chính nhà nớc thích ứng với những đòi hỏi của hoạt động quản lý trong những
điều kiện mới.
Pháp luật của
các nớc đều
quy định tần
xuất của sự
thay đổi hệ
Hình 16: Nhiệm kỳ (f) và năng suất hoạt động(P)
t
f
Năng suất/ hiệu quả
Vị trí
A
Vị trí B
Vị trí

C
Hình 17: Thay đổi nhiệm vụ
thống, cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc. Tần suất của sự thay đổi
rất khác nhau giữa các nớc. Có thể 3,4,5, thận chí có thể 7 năm. Một trong
những câu hỏi lớn đặt ra khi nghiên cứu tần suất thay đổi là bao nhiêu năm là
hợp lý. Nếu ngắn quá sẽ rất tốn kém cho việc thay đổi; nhng nếu dài quá có
thể tốn kém do hậu quả của hoạt động thiếu hiệu quả của bộ máy đang có. Bộ
máy sẽ rơi vào sự trị trệ; bảo thủ. Xác định chu kỳ nhiệm kỳ là một trong
những nội dung quan tâm của khoa học tổ chức. Trong một nhiệm kỳ, nếu
không có những chế tài cụ thể để kiểm soát sự hoạt động, năng suất có thể
giảm theo thời gian nhiệm kỳ (xem sơ đồ hình 16).
Xác định tần suất nhiệm kỳ phụ thuộc vào nhiều yếu tố: thông lệ, thói
quen; chi phí; môi trờng chính trị, kinh tế, văn hoá quốc gia;mối tơng quan của
các nhóm lợi ích. Xác định tần suất thay đổi cũng nhằm đến mục tiêu là làm
cho hoạt động của tổ chức tốt hơn, nhng cũng không hiếm các trờng hợp, sự
thay đổi không mang lại kết quả mong muốn. Bộ máy mới ra đời có thể hoạt
động gặp nhiều trục trặc hơn, hiệu quả thấp hơn so với trớc đây. Cũng có thể
cuộc bầu cử do ý chí chủ quan của các nhóm lợi ích, nhng không đem lại kết
quả nh mong muốn. Công dân không tham gia hoặc tham gia với tỷ lệ rất thấp.
Theo pháp luật của các nớc, nếu tỷ lệ cử tri đi bầu thấp, kết quả không đợc
công nhận. Tổn thất này xã hội phải chịu.
Về lý luận, khi tiến hành thay đổi cơ cấu tổ chức hoặc thành lập một tổ
chức mới, các nhà thiết kế tổ chức phải tiến hành phân tích nhu cầu (need
analysis - NA) để trả lời câu hỏi trên. Phân tích nhu cầu là một công việc
phức tạp, mang tính kỹ thuật đòi hỏi sự phối hợp của các nhà thiết kế tổ chức
và các nhà quản lý .
Phân tích cơ cấu hiện
hành của tổ chức gắn liền với
chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn của tổ chức cũng

nh các tổ chức con trong tổ