thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh an giang

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THÚY VI

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ
CHO ĐỐI TƯỢNG YẾU THẾ TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH AN GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

HÀ NỘI, 2021


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THÚY VI

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ
CHO ĐỐI TƯỢNG YẾU THẾ TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH AN GIANG

Ngành: Chính sách cơng
Mã số: 8340402

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. TỐNG ĐỨC THẢO

HÀ NỘI, 2021

MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài

Chính sách cơng là chính sách của Nhà nước, là kết quả cụ thể hóa chủ
trương, đường lối của Đảng cầm quyền thành tập hợp các quyết định chính trị
có liên quan với nhau nhằm thực hiện mục tiêu và là công cụ cụ thể nhằm giải
quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, duy trì sự tồn tại
và phát triển của Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân.
Bản chất của chính sách cơng là ý chí chính trị của Đảng cầm quyền được cụ
thể hóa thành các quyết sách, quyết định chính trị của Nhà nước để giải quyết
các vấn đề xã hội, đáp ứng nhu cầu của người dân. Dưới góc độ quản lý, quản
trị quốc gia, Nhà nước sử dụng chính sách như một cơng cụ quan trọng tác
động vào các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội để đạt được mục tiêu định
hướng của Nhà nước.
Chính sách trợ giúp pháp lý là một loại chính sách công được nhà nước
sử dụng để tác động vào một đối tượng rất đặc biệt trong xã hội. Trong thời
gian qua, chính sách trợ giúp pháp lý đã khẳng định vị trí của hoạt động này
trong cơng tác Tư pháp và sự ra đời của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 là
đúng đắn, phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong
việc bảo đảm công bằng, trở thành cầu nối giữa chính quyền và nhân dân;
nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân; đồng thời góp phần bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của người được trợ giúp pháp lý đặc biệt là quyền lợi của
nhóm người yếu thế. Tuy nhiên, thực tiễn xã hội đã phản ánh những bất cập,
thiếu sót trong lĩnh vực pháp luật trợ giúp pháp lý.
Ở

tỉnh An Giang, tỷ lệ người yếu thế còn khá lớn và nhu cầu thụ hưởng

dịch vụ trợ giúp pháp lý tương đối cao. An Giang thuộc vùng đất Tây Nam của
Tổ quốc, là một tỉnh thuộc đồng bằng sông Cửu Long. Với vị trí địa lý có đồng
bằng, đồi núi, sơng ngịi, nên An Giang có điều kiện thuận lợi phát triển trên lĩnh
vực nơng nghiệp. Trong sự phát triển tồn diện của mình, An Giang ln coi

1


trọng các chính sách xã hội, an sinh xã hội, cung cấp cho người dân nói chung
và những người yếu thế trong xã hội nói riêng có cơ hội tiếp cận các dịch vụ
pháp lý, những hỗ trợ pháp lý rất cần thiết cho bà con yếu thế trong việc nắm
bắt cơ hội phát triển.
Nhóm người yếu thế ln dành được sự quan tâm của cấp ủy, chính
quyền và các Sở, ban ngành. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được
thì hoạt động trợ giúp pháp lý trên địa bàn tỉnh An Giang vẫn có những khó
khăn, vướng mắc như về hình thức trợ giúp pháp lý cịn dàn trải, nhiều đối
tượng là người yếu thế nhưng lại không thuộc diện trợ giúp pháp lý theo pháp
luật... Việc nghiên cứu, đánh giá pháp luật về trợ giúp pháp lý cho nhóm
người yếu thế càng trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết. Vì vậy, việc nghiên cứu
đề tài “Thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên
địa bàn tỉnh An Giang” khơng chỉ có tính cấp thiết về mặt lý luận mà cịn là
địi hỏi thực tiễn nhằm khắc phục những hạn chế còn tồn tại của hệ thống trợ
giúp pháp lý Việt Nam. Đó là những lý do để tác giả chọn vấn đề này cho luận
văn tốt nghiệp chuyên ngành chính sách công. Từ thực tiễn công tác trong
ngành tư pháp An Giang, học viên mong muốn thông qua nghiên cứu luận văn
này góp phần đề xuất những giải pháp và những kiến nghị cho việc thực hiện
chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang
có hiệu quả hơn nữa, góp phần vào sự phát triển chung của mảnh đất An
Giang giàu truyền thống lịch sử và phát huy được những lợi thế cạnh tranh

trong vùng đồng bằng sông Cửu Long - Tây Nam bộ.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Về chủ đề chính sách và thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối
tượng yếu thế đã có một số cơng trình nghiên cứu như sau:
-

Luận án tiến sĩ Luật học: “Điều chỉnh pháp luật về trợ giúp pháp lý ở

Việt Nam trong điều kiện đổi mới” của Tạ Thị Minh Lý - Nguyên Cục trưởng
Cục Trợ giúp pháp lý của Bộ Tư pháp. Nội dung Luận án nghiên cứu cơ sở lý

2


luận, cơ sở pháp lý của điều chỉnh pháp luật về TGPL; thực trạng điều chỉnh
pháp luật về TGPL và phương hướng hoàn thiện việc điều chỉnh pháp luật về
TGPL trong điều kiện đổi mới. Đây là cơng trình nghiên cứu rất quan trọng
trong quá trình hình thành hệ thống và mơ hình trợ giúp pháp lý ở Việt Nam
nói chung.
-

Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Hồn thiện các hình thức tiếp cận pháp

luật của người nghèo ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Đỗ
Xuân Lân tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận về các hình thức tiếp
cận pháp luật; đối tượng người nghèo ở Việt Nam và các hình thức tiếp cận
pháp luật của người nghèo. Những người yếu thế trong xã hội.
-

Những giải pháp Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Hoàn thiện pháp luật về

người thực hiện trợ giúp pháp lý ở Việt Nam” của Vũ Hồng Tuyến tập trung
nghiên cứu cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn về người thực hiện TGPL.
-

Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Bảo đảm quyền được trợ giúp pháp lý”

của Phan Thị Thu Hà đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quyền được
TGPL và các giải pháp nhằm đảm bảo quyền dược TGPL của người dân.
-

TS. Lê Vinh Danh: Chính sách cơng của Hoa Kỳ giai đoạn 1935-

2001, NXB Thống kê, HN, 2001. Cuốn sách là một tài liệu quý trong việc
tham khảo kinh nghiệm của Hoa Kỳ một quốc gia phát triển và có nhiều đóng
góp cho khoa học chính sách của thế giới.
-

Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Hoạt động trợ giúp pháp lý trong các

chương trình giảm nghèo” của Lê Thị Thúy, năm 2012 nghiên cứu cơ sở lý
luận, thực trạng thực hiện hoạt động TGPL trong các chương trình giảm
nghèo và một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện hoạt động TGPL trong
các chương trình giảm nghèo.
-

TS. Lê Chi Mai: Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy trình

chính sách, NXB Đại học Quốc gia TP HCM, 2000. Cuốn sách đã khái quát

3


các khâu của q trình chính sách, chu trình chính sách, đặc biệt nhấn mạnh
khâu thực thi chính sách nằm trong tổng thể chu trình chính sách.
-

PGS. TS. Nguyễn Hữu Hải, ThS. Lê Văn Hồ: Đại cương về phân

tích chính sách cơng, NXB Chính trị Quốc gia, HN, 2013. Cuốn sách đã giới
thiệu khái lược về khâu đánh giá chính sách trong chu trình chính sách. Đánh
giá chính sách có mối quan hệ rất khăng khít với thực hiện chính sách.
-

Luận văn Thạc sĩ Luật học: Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Thực hiện

pháp luật về TGPL từ thực tiễn thành phố Hà Nội”, của Nguyễn Thị Kim
Dung, năm 2016 tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận của thực hiện pháp luật về
trợ giúp pháp lý.
- PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải: Chính sách cơng - những vấn đề cơ bản, NXB

Chính trị Quốc gia, HN, 2015. Cuốn sách đã làm nổi bật những vẫn đề chung
về chính sách cơng, xây dựng, ban hành, thực thi, đánh giá chính sách cơng.
Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, việc tổ chức thực hiện chính sách
trong thời gian qua vẫn cịn nhiều bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ
trong tình hình mới. Trên cơ sở kế thừa luận văn sẽ tiếp tục phân tích q
trình thực hiện chính sách, những điểm nghẽn, rào cản thực hiện chính sách
trợ giúp pháp lý nói chung và thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối
tượng yếu thế nói riêng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện chính
sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang, luận
văn đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện
chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ
Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn xác định các nhiệm vụ cần
thực hiện:

4


Thứ nhất, nghiên cứu cơ sở lý luận của thực hiện chính sách trợ giúp
pháp lý cho đối tượng yếu thế và pháp luật về trợ giúp pháp lý;
Thứ hai, phân tích thực trạng việc thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý
cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang;
Thứ ba, đề xuất các quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả thực
hiện chính sách trợ giúp pháp cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An
Giang trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Về đối tượng nghiên cứu: Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu lý
luận về chính sách trợ giúp pháp lý và thực tiễn thực hiện chính sách trợ giúp
pháp lý cho đối tượng yếu thế.
Về phạm vi nghiên cứu về không gian: Luận văn xác định phạm vi
nghiên cứu là việc thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu
thế trên địa bàn tỉnh An Giang.
Về phạm vi nghiên cứu về thời gian: Luận văn xác định phạm vi về thời
gian là từ năm 2015 đến 2020.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận

Dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng,
chủ nghĩa duy vật lịch sử. Trong đó, tác giả lấy nền tảng Chủ nghĩa Mác Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh để tìm hiểu và phân tích tiêu chí xây dựng
của chính sách trợ giúp pháp lý.
5.2. Phương pháp cụ thể
Để hoàn thành đề tài luận văn, tác giả đã sử dụng các phương pháp cơ
bản như sau:
Một là, các phương pháp để thu thập thông tin bao gồm:
-

Phương pháp nghiên cứu tài liệu: tác giả đã thu thập thông tin từ

nhiều nguồn tài liệu thứ cấp như các văn bản quy phạm pháp luật, sách, báo,

5


ấn phẩm nghiên cứu khoa học, báo cáo của địa phương nghiên cứu… có các
nội dung liên quan đến đề tài.
-

Phương pháp thực địa: là phương pháp thu thập thông tin sơ cấp bằng

cách trực tiếp thu thập và xử lý thông tin đã thu thập.
Hai là, trong luận văn tác giả đồng thời còn sử dụng các phương pháp
như thống kê, tổng hợp, phân tích,…số liệu và dữ liệu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
-

Luận văn là tài liệu tham khảo cho công tác trợ giúp pháp lý nói

chung và đối tượng yếu thế trong xã hội nói riêng.
-

Luận văn cũng có thể là tài liệu tập huấn cho đối tượng rất cụ thể là

những người nghèo, yếu thế trong xã hội về thụ hưởng trợ giúp pháp lý.
-

Trên cơ sở nghiên cứu, luận văn kiến nghị các đề xuất đối với các cơ

quan thực hiện trợ giúp pháp lý.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn ngoài lời nói đầu, danh mục tài liệu với 3 chương 8 tiết.

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ
VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ
1.1. Chính sách và chính sách trợ giúp pháp lý
1.1.1. Khái niệm chính sách và chính sách cơng
1.1.1.1. Chính sách
Chính sách trong thực tế được dùng với nhiều nghĩa, có những nghĩa
mang tính ngun tắc chung và dài hạn như chính sách bình đẳng các dân tộc
và quyền tự quyết, chính sách tỷ giá hối đối, chính sách thưởng cổ phiếu v.v..
Cũng có khi chính sách được dùng với nghĩa là một biện pháp nhất thời, cụ
thể như “Phải có chính sách với ơng A để ổn định tư tưởng”. Trong nghiên
cứu khoa học, các chính sách dùng với nghĩa nào cũng có chung một điểm:
chúng đều là các quyết định của chủ thể nắm quyền lực đối với một tập thể

nhất định, dù tập thể đó có thể chỉ là một hội nghề nghiệp, câu lạc bộ, công ty
tư nhân hay một quốc gia.
Trong thực tế cần phân biệt 3 khái niệm: đường lối, chính sách và biện
pháp. Đường lối bao gồm những nguyên tắc và định hướng chung nhất,
thường mang tính dài hạn. Chính sách là cụ thể hóa và thể chế hóa định
hướng đó của đường lối, trong trung hạn và ngắn hạn. Các biện pháp là cụ thể
hóa của chính sách, thường có ý nghĩa là các hành động cụ thể, thực tiễn vì
vậy thường mang tính ngắn hạn hay tính tình huống.
Việc phân biệt như vậy có ý nghĩa về nghiên cứu vì dù cùng là quyết
định, 3 loại quyết định trên có những khác biệt quan trọng trên hai bình diện:
1)

khác biệt về cơ sở lý luận, và 2) khác biệt trong tác động thực tiễn. Đương

nhiên, ranh giới giữa 3 cấp độ “đường lối”, “chính sách” và “biện pháp” (cũng
như giữa một loạt các thuật ngữ tương tự như chương trình, cương lĩnh, dự án,
quyết sách v.v.) sẽ không dễ phân biệt trong thực tế cách sử dụng.

7


Có thể coi đường lối, vì là quyết định về các phương hướng chung nhất,
chủ yếu có cơ sở dựa trên triết lý phát triển tổng thể. Trong khi đó, chính sách,
với tư cách là cụ thể hóa đường lối trong các lĩnh vực riêng biệt hơn, cần dựa
trên các lý thuyết khoa học, còn biện pháp hàm ý sự ứng dụng các kiến thức
chung trong tình huống riêng biệt, cụ thể và vì vậy có thể coi là có tính nghệ
thuật trong lãnh đạo thực tiễn.
1.1.1.2. Chính sách cơng
Chính sách của nhà nước, tức chủ thể nắm quyền lực cơng, được gọi là
chính sách cơng.

Khoa học chính trị, hiểu một cách ngắn gọn nhất, là môn học nghiên cứu
về giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị (QLCT). Quyền lực chính trị của
giai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước. Thơng qua việc thực hiện các
chính sách của nhà nước, giai cấp cầm quyền tiến hành các biện pháp nhằm đạt
được các mục tiêu của mình trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội.

Như vậy, chính sách cơng là một khái niệm chi phối sự hiểu biết của
chúng ta về việc thực thi quyền lực nhà nước. Việc hoạch định và thực thi có
hiệu quả các chính sách, xét cho cùng, là tiêu chí căn bản để đánh giá cả hệ
thống chính trị, chứ khơng phải là tiêu chí về đa ngun đa đảng như một số
lý thuyết thường nhấn mạnh.
Đầy đủ hơn chính sách cơng là chương trình hành động hướng đích
của chủ thể nắm quyền lực công cộng.
Định nghĩa ở trên nhấn mạnh 3 đặc tính căn bản của đối tượng nghiên cứu:
Thứ nhất, chính sách cơng khơng phải các quyết định nhất thời (mang tính
tình thế) của Đảng, chính phủ mà là chương trình hoạt động được suy
tính một cách khoa học, liên quan với nhau một cách hữu cơ và nhằm những
mục đích tương đối cụ thể.
Thứ hai, chủ thể hoạch định chính sách cũng là chủ thể nắm quyền lực
nhà nước, vì vậy có khả năng và cơng cụ để cưỡng chế hợp pháp. Với nghĩa

8


này, các chương trình hành động của các đồn thể, tổ chức chính trị xã hội,
các đại cơng ty... dù là hợp pháp, khơng phải là chính sách cơng, vì khơng có
cơng cụ cưỡng chế quan trọng nhất của nhà nước là lực lượng vũ trang, và vì
các tổ chức phi nhà nước đó cũng khơng có độc quyền thu thuế như nhà nước.
Thứ ba, Chính sách cơng bao gồm những gì được thực sự thi hành chứ
khơng phải chỉ là những tuyên bố. Kết quả thực tế của chính sách là quan

trọng hơn tên gọi hay ý định ban đầu của chính sách đó. Đây phải là ngun
tắc quan trọng xuyên suốt đối với các nhà nghiên cứu cũng như hoạch định
chính sách.
Theo chủ thể quyền lực cơng, chính sách cơng được chia thành hai loại:
chính sách quốc gia (áp dụng cho tồn bộ đất nước) và chính sách địa
phương (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã). Trong khi chính quyền trung ương
quyết định các chính sách quốc gia cơ bản về đối nội, đối ngoại, về phát triển
kinh tế-xã hội, quốc phịng an ninh, chính quyền địa phương cũng có quyền
quyết định những chính sách thuộc thẩm quyền của mình để phát huy tiềm
năng của địa phương và giải quyết các vấn đề kinh tế - văn hoá - xã hội khác
có tính đặc thù của địa phương.
Chính sách quốc gia luôn là tiêu điểm chủ yếu và quan trọng nhất trong
lĩnh vực nghiên cứu chính sách. Hơn nữa, các kết quả và phương pháp nghiên
cứu chính sách quốc gia có thể áp dụng cho nghiên cứu phân tích chính sách
địa phương. Do vậy, trong bài này “chính sách cơng” chủ yếu hàm chỉ “chính
sách quốc gia” và cũng được gọi ngắn gọn hơn là “chính sách”.
Khoa học nghiên cứu chính sách đã có một bề dày phát triển trên thế
giới. Tại phương Tây, các nhà chính trị và khoa học bắt đầu tập trung chú ý
phân tích chính sách cơng từ giữa những năm 1940, chủ yếu do vai trị trung
tâm của nhà nước trong cơng cuộc tái thiết sau Đại chiến Thế giới II. Trước
đó họ tập trung chủ yếu vào các q trình chính trị chứ khơng phải là “sản
phẩm” của các q trình đó. Vào những năm 1950, lĩnh vực nghiên cứu độc

9


lập về chính sách mới trở nên rõ ràng sau một loạt các nghiên cứu cơ bản
cũng như sự công nhận của giới khoa học và giới chính trị.
Trong những năm 1960, các nghiên cứu chính sách ở phương Tây đã
đạt được những thành tựu nhất định, đặc biệt trong việc ứng dụng thực tiễn.

Những năm 1970 và 1980 đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng của lĩnh
vực nghiên cứu này. Các trường đại học đều đã thành lập chuyên ngành riêng
về phân tích chính sách, cung cấp các chun gia tư vấn và đánh giá chính
sách cho tồn bộ hệ thống chính trị.
Tại Việt Nam, các nghiên cứu về chính sách cũng đã được cơng bố
nhiều trong các sách, báo và các tạp chí chuyên nghành. Các nghiên cứu này
tập trung vào nội dung cụ thể của chính sách từ góc độ chun ngành hẹp, ít
khi xem xét nó từ góc độ chính trị học. Trong khi đó, việc nghiên cứu các
phương diện chính trị của một tiến trình chính sách nói chung, đặc biệt, vai
trị của quyền lực công trong việc hoạch định và triển khai các chính sách như
vậy, có ý nghĩa căn bản cho việc thiết kế cũng như triển khai chính sách một
cách có hiệu quả.
Để làm được điều này, nghiên cứu chính sách khơng thể tách rời việc
mơ tả và phân tích ba mảng vấn đề lớn: các thiết chế chính trị, các qui trình
chính trị và các hành vi chính trị. Mục đích của nghiên cứu chính sách như
vậy có thể qui về 3 điểm lớn: i) Q trình hoạch định Chính sách cơng; ii) Nội
dung căn bản của các Chính sách cơng và iii) Tác động và hậu quả của các
Chính sách công. Trên thế giới, người ta thường tách thành hai lĩnh vực kiến
thức về chính sách: 1- Kiến thức về q trình chính sách (tức các ưu tiên
chính trị, các ràng buộc thể chế v.v.) 2 - Kiến thức và kỹ năng phân tích dùng
trong q trình chính sách (tức việc phân tích chi phí, lợi ích, tác động v.v. cụ
thể của một chính sách đối với các nhóm hoặc toàn bộ dân chúng).
1.1.2. Cơ sở khoa học của hoạch định chính sách cơng

10


Chính sách, với tư cách là thể hiện cụ thể hệ tư tưởng, các nguyên tắc
chỉ đạo và đường lối phát triển của một chính đảng, đóng vai trị quyết định
trong việc giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị. Một chính phủ bị thay

thế bới chính phủ khác chính bởi vì chính phủ đó đã khơng có những chính
sách hợp lịng dân, phù hợp với xu hướng phát triển của xã hội. Khả năng đưa
ra và thực hiện được các chính sách đúng đắn, hiệu quả, hợp lịng dân quyết
định một cách cơ bản tính chính đáng của quyền lực.
Khác với đường lối, chiến lược, mọi chính sách đều hướng tới giải quyết
những vấn đề, nhưng nan giải cụ thể, sản xuất hay cung cấp những hàng hóa và
dịch vụ cụ thể như trồng rừng, làm đường, cung cấp vốn cho người nghèo, bảo
hiểm y tế xã hội, trợ cấp thất nghiệp... Tắc nghẽn giao thông, bảo vệ chủ quyền
lãnh thổ, tham nhũng, buôn lậu... cũng đều là các vấn đề cơng cộng, cần có chính
sách để giải quyết, chứ không thể chỉ dựa vào các biện pháp nhất thời mang tính
tình huống và cảm tính, cũng như không thể trông đợi vào sự tự giác, tự nguyện
của các cá nhân và các tổ chức phi nhà nước khác.

Do bản chất là giải quyết các vấn đề thực tiễn, nên chính sách ln có
tính tổng hợp liên ngành, tức phải cần nhắc mọi mặt của vấn đề: tâm lý, văn
hóa, đối ngoại... Tuy nhiên, có thể thấy có hai cơ sở khoa học quan trọng của
chính sách cơng: 1) Chính trị học và 2) Kinh tế học.
Chính trị học đặt cơ sở cho việc xác định các ưu tiên chính trị trong việc
lựa chọn các vấn đề nào cần giải quyết, đối tượng hay tầng lớp, giai cấp nào cần
được ưu tiên của chính sách. Chính trị học cũng đặt việc hoạch định và thực thi
chính sách trong bối cảnh rộng của tồn bộ hệ thống chính trị hiện hành, các ràng
buộc về thể chế cũng như các tính chất cụ thể của sự vận hành trên thực tế của hệ
thống. Nói cách khác, chính trị học cung cấp sự phân tích các khía cạnh chính trị
như mâu thuẫn về lợi ích giữa các cá nhân và nhóm cụ thể, cách thức điều hịa,
các thể chế cần có... Một cách hình tượng, chính trị học phân tích về

11


định hướng của cả con tàu, trong khi kinh tế học sẽ phân tích xem việc vận hành

con tàu theo định hướng đó như thế nào là nhanh nhất và ít tốn kém nhất.

Như vậy, kinh tế học chủ yếu xem xét khía cạnh kỹ thuật của chính
sách, tức vấn đề hiệu quả, hiệu suất. Đây chính là việc tính tốn và cân nhắc
các chi phí và lợi ích mang lại của một chính sách. Sở dĩ phải tính tốn và cân
nhắc chính vì chúng ta chỉ có các nguồn tài nguyên hữu hạn. Các hạn chế này
thường chỉ rõ ở tầm vĩ mơ, phải ln được nhìn nhận và cân đối giữa các mục
tiêu khi hoạch định chính sách.
Như vậy, nói đến chính sách khơng thể khơng nói đến các ưu tiên chính
trị của đảng cầm quyền thơng qua nhà nước cũng như tính tối ưu của chính
sách. Do đó, mọi chính sách đều có mục tiêu chung là đạt được lợi ích tối đa
với chi phí thấp nhất.
Tất nhiên, lợi ích và chi phí khơng chỉ được đo bằng tiền vì nó phụ
thuộc vào quan điểm, hệ giá trị của giai cấp cầm quyền, đặc điểm văn hoá dân
tộc, quan niệm chung của mọi người. Tuy nhiên, trong việc phân tích chính
sách, việc quy các chi phí, lợi ích ra cùng một đơn vị (tiền nội tệ, ngoại tệ)
vẫn là phương pháp chủ đạo để tạo lập cơ sở khoa học cho các quyết định
chính sách.
Trong tổng quát, chính sách phải đáp ứng được những địi hỏi mang
tính hệ thống sau: những địi hỏi mang tính giai cấp (chính sách đó phải phù
hợp với lợi ích của giai cấp cầm quyền), những địi hỏi mang tính dân tộc
(phù hợp với đặc điểm văn hoá - tâm lý - thói quen dân tộc), địi hỏi mang
tính nhân loại (phù hợp với các xu hướng phát triển tiến bộ của nhân loại).
Ngồi ra, một chính sách được hoạch định tốt cịn phải thoả mãn các
địi hỏi mang tính kỹ thuật khác như: tính khả thi kỹ thuật (đủ trình độ, kiến
thức chuyên ngành để thực hiện), tính khả thi tài chính (đủ nguồn vốn cho
việc thực hiện chính sách), tính tối ưu kinh tế (lợi nhuận nhiều nhất với chi
phí thấp nhất).

12

1.2. Chu trình chính sách cơng
Chính sách cơng cần được nhìn nhận như một quá trình từ hoạch định đến
thực hiện cho ra kết quả cuối cùng. Có nhiều cách thức để nhìn nhận các giai
đọan của một quá trình chính sách như vậy. Về tổng thể, chính sách cơng có thể
được coi là một chu trình gồm bốn giai đọan: 1) Xác lập nghị trình, 2) Xây dựng
và ban hành, 3) Triển khai thực hiện, và 4) Tổng kết và đánh giá tác động.

1.2.1. Xác lập nghị trình
Xác lập nghị trình (chương trình nghị sự) chính là việc tìm kiếm sự
nhất trí về mục tiêu căn bản mà chính sách cần đạt. Sở dĩ phải tìm kiếm sự
nhất trí vì mỗi người, mỗi nhóm, mỗi tầng lớp có thể có cách nhìn nhận
ngun nhân chính khác nhau của mỗi hiện tượng, tức vấn đề mà chính sách
muốn giải quyết. Việc nhìn nhận ngun nhân (hay các ngun nhân) chính sẽ
ảnh hưởng quan trọng đến nội dung và cách thức triển khai của chính sách.
1.2.1.1. Căn cứ lý luận
Căn cứ lý luận chính của việc xác định vấn đề nào cần có chính sách
cơng là lý luận về sự kém hiệu quả của cơ chế thị trường (tức thuật ngữ “sự
thất bại của thị trường” - Market failure). Lý luận này về căn bản chỉ ra các
trường hợp ở đó các động cơ về lợi nhuận và cơ chế cạnh tranh tự do sẽ không
mang lại kết quả tốt nhất cho các cá nhân, tức không đạt được kết quả tối ưu
như trong bài tóan kinh điển về “sự nan giải của những tù nhân”. Trong thực
tế, những hàng hóa và dịch vụ có hai tính chất:
i)

Khơng loại trừ: tức một người không thể loại trừ sự tiêu dùng của

người khác trong việc sử dụng hàng hóa đó
ii)

Khơng cạnh tranh: Tức sự tiêu dùng của một người không làm giảm

sự tiêu dùng của người khác được gọi là hàng hóa và dịch vụ cơng cộng (như
sóng radio, TV, hải đăng, khơng khí trong sạch, an ninh quốc phịng...). Đối
với các hàng hóa này, sự cưỡng chế (trong đóng góp nguồn lực để sản xuất) là
cần thiết để đạt được kết quả tối ưu vì ai cũng có động cơ chờ người khác sản

13


xuất, để trở thành “kẻ ăn theo” - khơng đóng góp nhưng vẫn hưởng thụ. Do sự
cần thiết này mà nhà nước cần có chính sách cơng, tức có tính cưỡng chế
trong việc đạt được kết quả tối ưu. Các hàng hóa, dịch vụ có hiệu ứng ngoại
sinh (như giáo dục, mơi trường) cũng như có tính độc quyền tự nhiên (như
giao thông, trục cáp điện và điện thoại) đều cần có chính sách cơng, tức cần
nhà nước và ý chí chung.
Tổng quát hơn, định lý về “kẻ ăn theo” kết luận rằng, trong những
trường hợp khi người ta có thể đóng góp ít hơn mà vẫn được hưởng lợi nhiều
thì người ta có khuynh hướng khơng muốn đóng góp và đợi ăn theo các kết
quả của người khác.
Như vậy, lập luận chính ở đây là: trong những trường hợp nhất định,
chính sách của nhà nước sẽ mang lại hiệu quả tối ưu trong việc giải quyết các
vấn đề xã hội. Đây là tiêu chí quan trọng trong việc xác định một vấn đề có
cần chính sách cơng cũng như ngun nhân chính của vấn đề đó.
1.2.1.2. Căn cứ thực tế
Sự thất bại của thị trường dường như là lý do đủ để nhà nước đảm nhận
trách nhiệm giải quyết và đưa ra các chính sách cơng. Tuy nhiên, khoa học
cũng chỉ ra rằng, dù thị trường không hiệu quả, nhưng nhà nước cũng có thể
khơng hiệu quả. Nhà nước cũng có thể thất bại do nhiều lý do, trong đó có các

lý do về quan liêu, tham nhũng, kém năng lực... tức các chi phí và kém hiệu
quả của việc ra quyết định tập thể, tức các quyết định của chính phủ. Ngay cả
trong các chính thể dân chủ, việc bỏ phiếu theo số đơng cũng có thể khơng
hiệu quả (Đây là hệ quả của định lý cử tri trung dung trong chính trị học).
Như vậy, một trong các căn cứ thực tiễn quan trọng nhất đó là tình
trạng và năng lực hiện thời của bản thân nhà nước. Ví dụ nổi bật là các chính
sách về giáo dục, y tế, an sinh xã hội hay thậm chí các chính sách thúc đẩy thị
trường và thương hiệu quốc gia. Nếu năng lực nhà nước chưa đủ (ngân sách
còn hạn chế, cán bộ yếu kém và tham nhũng, các chức năng chồng chéo, bộ

14


máy cồng kềnh...), việc thực hiện các chính sách này có thể cần bị đình hỗn,
có thể giao cho khu vực tư nhân, hoặc chỉ tập trung cho những dịch vụ và
hàng hóa cơ bản nhất (chăm sóc sức khỏe ban đầu, giáo dục phổ thơng...), tức
có tác động xã hội rộng lớn nhất.
Các căn cứ thực tiễn như vậy có thể quy về các điểm chính sau:
1)

Nhà nước có làm tốt hơn thị trường trong thực tiễn của đất nước đó

khơng?
2)

Vấn đề chính sách đó có tác động rộng lớn đến đa số dân chúng khơng?

3)

Vấn đề đó có thực sự nằm trong những ưu tiên chính trị khơng?

Việc phát hiện vấn đề, đưa vào chương trình để thảo luận - tức là xác
lập nghị trình - là điểm khởi đầu của mọi chính sách. Giai đoạn này rất quan
trọng, vì một trong những cách lẩn trốn trách nhiệm tốt nhất chính là giấu vấn
đề cần giải quyết trong phạm vi trách nhiệm.
Trong thực tiễn, mọi vấn đề chính sách đều nảy sinh từ dữ kiện thực tế, thông
qua 3 nguồn quan trọng nhất: số liệu thống kê, các sự kiện và các nhận định.

Các số liệu thống kê ln là nguồn thơng tin quan trọng nhất do tính
khách quan cao của chúng cũng như tính hệ thống trong việc thu thập. Việc sử
dụng số liệu thống kê một cách khoa học cho phép chúng ta vượt qua được
chủ nghĩa kinh nghiệm cũng như nhìn nhận vấn đề chính sách một cách toàn
diện hơn. Đặc biệt đối với các vấn đề chính sách trong những lĩnh vực rộng,
một cá nhân hay một nhóm cá nhân khó có thể bao quát được thông qua các
quan sát hay các kinh nghiệm trực tiếp và vì vậy sẽ dễ trở nên phiến diện nếu
không xem xét đầy đủ các số liệu thống kê liên quan. Như vậy, việc thu thập
số liệu thống kê và xử lý chúng là một điều kiện tiên quyết để có các chính
sách hữu hiệu và có cơ sở khoa học. Việc tổ chức và quan tâm đến chất lượng
của số liệu thống kê, tuy chưa nói được hết cũng cho thấy phần nào chất
lượng của quá trình hoạch định chính sách.

15


Các số liệu thống kê, tuy nhiên, không thể phản ánh được mọi vấn đề
thực tiễn, đặc biệt trong các phát triển mới của đất nước hay tình hình quốc tế.
Vì vậy, các sự kiện cũng là nguồn thơng tin quan trọng về các vấn đề mới nảy
sinh. Những sự kiện lớn, như thiên tai, khủng bố... bản thân chúng cũng đặt ra
các vấn đề chính sách mới, thậm chí có thể dẫn đến những thay đổi cả về
đường lối, chiến lược.

Các nhận định, suy luận chủ quan trên cơ sở nhận thức được qui luật
phát triển, cũng là một nguồn quan trọng trong việc xác định vấn đề chính
sách. Dù xét cho cùng cũng phải dựa trên các số liệu và sự kiện, các nhận
định này thông thường thể hiện tầm nhìn xa cũng như định hướng giá trị của
các nhà lãnh đạo. Bởi có tầm nhìn xa, ý kiến của người lãnh đạo (đặc biệt
trong những tình huống khơng bình thường), lúc đầu, ln là thiểu số. Mặt
khác, với tư cách đại diện cho nhân dân, ý kiến của họ lại phải đại diện cho đa
số. Đây cũng là một trong những mâu thuẫn cơ bản được Chính trị học nghiên
cứu lâu nay và chỉ có thể giải quyết được thơng qua q trình phát triển thực
tế. Việc xác định được cơ chế để phát huy tính sáng tạo, nhưng cũng ngăn
ngừa được sự chủ quan độc đoán của người lãnh đạo và hoạch định chính
sách ln là một trong những vấn đề được quan tâm cả trong khoa học lẫn
hoạt động thực tiễn.
Để có thể xác định đúng vấn đề chính sách, cán bộ lãnh đạo cũng cần
nắm được nguyện vọng nhân dân, tận dụng được sự ủng hộ của thơng tin đại
chúng và kiểm sốt được nghị trình chính thức của chính quyền. Điều này
càng quan trọng trong điều kiện nước ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền
XHCN của dân, do dân và vì dân.
Trong vơ số các vấn đề chính sách, để được đưa vào nghị trình và bàn
luận thực sự, một vấn đề cần thỏa mãn 3 yêu cầu căn bản: tầm quan trọng của
vấn đề, hồn cảnh chính trị thích hợp và sự ủng hộ chính trị.

16


Từ ba điều kiện căn bản trên có thể thấy 3 ngun nhân ngun nhân
chính khiến một vấn đề khơng được đưa ra bàn luận và do vậy cũng sẽ khơng
được giải quyết.
Trước hết, vấn đề đó có thể chưa mang tính khái qt cao và khơng căn
bản, tức khơng có tầm quan trọng đối với cấp chính quyền cụ thể. Điều này

phụ thuộc một phần quan trọng vào tầm nhìn, động cơ của người đề xướng
vấn đề chính sách, cũng như quan điểm của người lãnh đạo vì họ là người
kiểm sốt chương trình nghị sự.
Thứ hai, vấn đề chưa thích hợp với hồn cảnh chính trị. Một số vấn đề
chính sách có thể chưa được đem ra xem xét (cơng khai) khơng phải vì chúng
khơng quan trọng, mà do tính nhậy cảm văn hóa, lịch sử dân tộc, hoặc quan
hệ quốc tế, bản thân việc đưa ra xem xét đã có thể có những tác động chính trị
khơng lường trước. Điều này đặc biệt đúng khi vấn đề chính sách liên quan
đến quan hệ giữa các quốc gia, dân tộc hay nhóm dân tộc, hay liên quan đến
các giá trị, niềm tin truyền thống...
Cuối cùng, nếu vấn đề khơng được các nhân vật chính trị quan trọng
hoặc các tổ chức liên quan ủng hộ, thì cũng dễ bị gạt ra ngồi chương trình
nghị sự. Bản thân điều này hàm chứa sự phức tạp và mâu thuẫn biện chứng
của cái chủ quan và khách quan trong khoa học chính trị. Về mặt khách quan,
các vấn đề chính sách quan trọng, có ảnh hưởng đến đa số người dân cuối
cùng tất yếu sẽ phải được xem xét và giải quyết (đặc biệt nếu nhìn cả chiều
dài lịch sử). Tuy nhiên, trong những giai đoạn nhất định, thời điểm nhất định,
vai trò của cá nhân người lãnh đạo lại nổi lên với tư cách là yếu tố quyết định
trong việc có xem xét chúng hay không, hay lúc nào sẽ xem xét. Tính biện
chứng của mâu thuẫn này cũng tương tự như mâu thuẫn biện chứng của
nguyên tắc tập trung dân chủ. Sự phân tích trên cho thấy việc xác định cho
đúng nội dung của nguyên tắc tập trung dân chủ là rất quan trọng ngay cả
trong giai đoạn này của chính sách.

17


1.2.2. Xây dựng và ban hành chính sách
Kết quả của việc thảo luận các vấn đề đưa ra trong chương trình nghị sự
chính là sự nhất trí về việc cần thiết phải có các chương trình giải quyết các

vấn đề chính sách. Trong thực tế, sự nhất trí đó phải được cụ thể hoá bằng các
kế hoạch hành động, bằng văn bản pháp quy, tức các quyết định chính sách.
Đây chính là khn khổ pháp lý căn bản cho các chương trình hành động cụ
thể của các cơ quan liên quan. Đây khơng chỉ là kế hoạch có tính kỹ thuật mà
còn là cơ sở pháp lý cho việc sử dụng quyền lực công trong thực hiện và khi
cần thiết, cưỡng chế thi hành chính sách.
Khoa học chính trị phân tích giai đọan này theo hai phần, cũng là hai
quá trình có những đặc điểm khác nhau cả về mặt kỹ thuật chun mơn cũng
như các khía cạnh chính trị: i) xây dựng [nội dung] chính sách và ii) thơng
qua, ban hành [văn bản] chính sách.
Cần phải thấy hai phương diện - tổ chức và nội dung - của giai đoạn
này. Nhận thức về nội dung chính trị của giai đoạn này sẽ qui định việc thiết
kế cách tổ chức xây dựng và thơng qua chính sách (tức các qui định pháp lý
về q trình xây dựng chính sách).
Khác với khoa học pháp lý, khoa học chính trị lấy các q trình vận
động chính trị, hành vi chính trị thực tế làm trung tâm nghiên cứu, để từ đó có
các kết luận về sự thích hợp của các qui định pháp lý. Nói cách khác, các qui
định pháp lý khơng thể làm thay đổi các mâu thuẫn chính trị khách quan, chỉ
làm thay đổi hình thức biểu hiện chúng. Chính trị học, do đó, sẽ phải làm rõ
được nội dung chính trị của giai đoạn này, từ đó đưa ra các nhìn nhận về sự
thích hợp của cách tổ chức. Sự hiểu biết các nội dung chính trị là cần thiết cho
người lãnh đạo chính trị để có thể áp dụng vào các mơi trường, hồn cảnh và
con người cụ thể.
Việc phân biệt hai q trình xây dựng và thơng qua chính sách chính là
xuất phát từ sự khác biệt trong nội dung chính trị của chúng, mặc dù về mặt tổ

18


chức, khó có thể tách biệt được hai q trình này. Bản thân những người xây

dựng chính sách bị ảnh hưởng phần nào bởi nhu cầu và nguyện vọng của họ
về việc chính sách sẽ được chấp nhận (thơng qua). Điều này có thể cắt nghĩa
cho các thoả hiệp tiềm ẩn ngay trong một tổ chức (tiểu ban xây dựng chính
sách) và thậm chí một con người, trong giai đoạn xây dựng chính sách.
Từ khía cạnh nội dung, xây dựng chính sách mang tính kỹ thuật chun
mơn hơn bởi vì nó bao gồm thu thập, phân tích các thơng tin, phát triển các
phương án giải quyết vấn đề. Vấn đề trung tâm của việc xây dựng chính sách là
vấn đề so sánh chi phí và kết quả. Kỹ năng chủ yếu ở đây là Phân tích Chi phi Lợi ích, từ đó xây dựng các phương án với các lộ trình và tác động khác nhau.

Những người tham gia chính ở đây là các chuyên gia, các nhà tư vấn,
các viên chức có kiến thức và kinh nghiệm trong lĩnh vực chun mơn tương
ứng. Các tổ chức đóng vai trị chính có thể bao gồm các uỷ ban chun mơn
của quốc hội, các ban chuyên môn của Đảng, các cơ quan nghiên cứu (trường
đại học, viện nghiên cứu), các bộ liên quan, các tổ chức tư vấn phi chính phủ
và đặc biệt là tiểu ban chuẩn bị chính sách, được thành lập trên cơ sở liên
ngành và bao gồm các cá nhân có kiến thức, kinh nghiệm, các quan hệ chính
trị v.v.. Về căn bản, quy trình này cần có các bước sau:
1)

Xác định các đối tượng chính sách

2)

Xác định các kết quả cần đạt đối với các đối tượng này

3)

Xác định các chi phí dự tính

4)

Xác định các phương án chính khả thi

5)

Xác định các tác động phụ, các hiệu ứng lan tỏa khác

6)

So sánh kỹ thuật giữa các phương án này theo các tiêu chí được định

lượng rõ ràng.
Trên cơ sở các thơng tin có tính kỹ thuật này, việc thơng qua (phê
chuẩn) chính sách cuối cùng sẽ mang nhiều tính chính trị hơn bởi vì vấn đề
trung tâm ở đây là giải quyết hài hoà các quan hệ lợi ích. Vai trị của “các

19


nhân tố chủ quan” như hệ tư tưởng, quan điểm, các chuẩn mực giá trị là rất
quan trọng trong việc quyết định phương án nào sẽ được lựa chọn.
Ngoài ra, tại nhiều nước trên thế giới, việc đưa ra công chúng lấy ý kiến
từ nhóm người và các tổ chức liên quan thường là một quy định có tính bắt
buộc trong các chính sách lớn. Việc lấy ý kiến như vậy, có hai ý nghĩa:
1- Loại trừ tính cục bộ của các nhà hoạch định, tăng tính khoa học, bổ
sung các khía cạnh mà chỉ có những người liên quan nhìn thấy rõ nhất.
2 - Tạo sự đồng thuận, từ đó, giảm các chi phí cưỡng chế trong q
trình thực hiện.
Như vậy, có hai hoạt động để ra quyết định một chính sách: Thứ nhất, các
tư tưởng chủ đạo của một chính sách phải được phát triển, đồng thời các loại

(hoặc hình thức) hành động cũng phải được quyết định (xây dựng các phương án
chính sách) và trên cơ sở đó các dự thảo chính sách được đưa ra. Thứ hai, sau khi
đã xác định được các vấn đề trên, chúng phải được cụ thể hố trong các hình
thức văn bản luật, nghị định, qui định hành chính, v..v và phải được phê chuẩn
bởi các cơ quan có thẩm quyền (tức "thơng qua chính sách").

Hai q trình này hồ quyện và tương tác chặt chẽ trên thực tế. Tính
hồ quyện và tương tác được thể hiện ở ngay trong quá trình xin ý kiến, thăm
dị dư luận, điều chỉnh nội dung trước khi lập tờ trình chính thức. Sự thoả hiệp
trong việc xây dựng và thơng qua chính sách, đặc biệt các chính sách phức tạp
và có ảnh hưởng rộng rãi trong xã hội, là dễ thấy không chỉ bởi khơng thể tính
được hết chi phí và lợi ích, mà cịn vì sự đồng thuận chính trị, vốn hết sức
quan trọng và có ý nghĩa sống cịn đối với tính khả thi của một chính sách bất
kỳ. Các nghiên cứu trong lĩnh vực này đã chỉ ra rằng đáng ra, người ta phải
thuyết phục để kiếm được sự nhất trí cho chính sách (được soạn thảo khoa
học), thì đơi lúc, các nhà làm chính sách lại đi tìm một chính sách có khả năng
đảm bảo sự nhất trí.

20


Về mặt tổ chức, các quốc gia khác nhau và tuỳ thuộc vào vấn đề chính
sách, cách tổ chức cũng có thể khác nhau. Thơng thường, sau khi đã xác định
rõ mục tiêu, chính phủ sẽ thành lập tiểu ban soạn thảo chính sách. Tiểu ban
này bao gồm các cơng chức, chuyên gia trong lĩnh vực liên quan. Thành viên
của tiểu ban này phải đáp ứng được các yêu cầu về chuyên môn (nắm vững
các kiến thức, thông tin liên quan), về kinh nghiệm (đã theo dõi các vấn đề
chính sách tương tự), và cả về tính đại diện (đảm bảo sự hài hồ về lợi ích của
các ngành, bộ, nhóm dân cư v.v. bị ảnh hưởng bởi chính sách). Tiểu ban này
có trách nhiệm xây dựng các phương án (chương trình) chính sách trên cơ sở

khoa học và thực tế có tham khảo ý kiến các đối tượng liên quan (kể cả lấy ý
kiến nhân dân, nếu chính sách đó có phạm vi rộng và có ảnh hưởng quan
trọng đến cuộc sống của đa số nhân dân). Sau các tiếp thu ý kiến và chỉnh lý
cần thiết, các phương án chính sách sẽ được trình cho các cấp có thẩm quyền
để thơng qua như bộ, ngành, chính phủ hay quốc hội, tuỳ thuộc vào luật và
các qui định pháp lý cụ thể.
Khoa học chính trị đang hướng tới cung cấp các kiến giải để cho việc
thiết kế tổ chức này ngày càng khoa học hơn. Do vậy, việc phân tích nội dung
của q trình hoạch định chính sách phải lấy giai đoạn xây dựng và thơng qua
chính sách là giai đoạn trung tâm.
Trong nhiều thập kỷ, các nhà nghiên cứu đã tập trung phân tích giai đoạn
này của chu trình chính sách. Hai câu hỏi trung tâm của các nghiên cứu là: Làm
thế nào để có các chính sách tối ưu? Ai là người có tiếng nói quyết định với việc
thơng qua chính sách? Dù cách tiếp cận có khác nhau, khái quát lại, các nghiên
cứu trên thế giới và ở nước ta cho thấy có 4 yếu tố chính ảnh hưởng đến mọi
hoạch định chính sách: tính khoa học, tính tiệm tiến, tính đại diện, tính thể chế.

1) Tính khoa học.
Đây là yêu cầu hiển nhiên cho mọi phương án chính sách. Tuy nhiên,
bản thân sự tồn tại của các phương án đã tự nói lên vấn đề: chưa phải mọi

21


điều đều có thể luận giải một cách khoa học, đáng tin cậy và không gây tranh
cãi. Cơ sở khoa học (hay tính tối ưu) của phương án sẽ có ảnh hưởng quan
trọng đến tính khả thi cũng như hiệu quả cuối cùng của chính sách. Từ góc độ
chính trị học cần phân biệt rõ tính hướng đích của chính sách: tính tối ưu đối
với mục đích cụ thể để giải quyết vấn đề cụ thể và vì vậy việc xác định hệ tiêu
chí có ý nghĩa quan trọng. Để làm được việc đó, việc đầu tiên chính là xác

định rõ mục tiêu chính sách, các khả năng giải quyết mục tiêu đó, các ưu
khuyết điểm, cũng như chi phí và ích lợi của từng khả năng. Đây là các
nguyên tắc chung định hướng cho nhóm xây dựng chính sách, trước khi chi
tiết hoá các phương án.
Việc phát triển các phương pháp, cơng cụ để xác định tính tối ưu là một
hướng quan trọng trong nghiên cứu chính sách. Hiện nay, các lý thuyết trong
kinh tế học về phân tích chi phí lợi nhuận vẫn là nền tảng lý thuyết quan trọng
để đánh giá tính tối ưu của chính sách.
2) Tính tiệm tiến
Trong thực tế, các chính sách có các tác động phức tạp, không thể đánh
giá hết được các chi phí và ích lợi của chúng. Ngồi ra, việc đánh giá những
chính sách lớn địi hỏi nhiều cơng sức và các nguồn lực, khiến chính phủ đơi
khi khơng thể xây dựng các phương án hồn tồn mới. Thơng thường, người
ta thường so sánh với các phương án cũ để cải tiến và hồn thiện chính sách.
Như vậy, trong thực tế, phần lớn các chính sách được xây dựng theo phương
thức tiệm tiến (thay đổi dần dần để ngày càng tốt hơn). Hơn nữa, các quyết
định chính sách “tối ưu” có thể bị gọt giũa để trở thành “chấp nhận được”.
Thực tế này đôi khi đưa đến kết quả là chính sách được đưa ra có thể chỉ là
một chuỗi các biện pháp khơng tồn diện vì chứa q nhiều thỏa hiệp với sức
ỳ q khứ. Thậm chí, chúng có thể nhằm trì hỗn chứ khơng phải là giải quyết
các vấn đề bức xúc.

22


Mặt khác, cũng phải nhìn nhận các lý do thực tế của sự tiệm tiến như vậy:
Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách thường khơng đủ thời gian, thơng
tin, nguồn lực để khảo sát kỹ lưỡng mọi phương án chính sách, đặc biệt đối với các
chính sách trong những lĩnh vực rộng lớn. Do vậy, cũng không thể xác định được
chính sách tối ưu. Sự nơn nóng đưa ra các chính sách "cách mạng", "đại nhảy vọt"

trong những điều kiện như vậy có thể đẩy nhân dân vào những thí nghiệm chính
sách với các tổn thất khơng lường. Từ thực tế này, nếu lấy sự ổn định và "ít sai" làm
trọng, phương pháp tiệm tiến là một phương pháp đáng tin cậy và hơn thế nữa, ít
gây rủi ro chính trị cho những người có trách nhiệm.

Thứ hai, việc chấp nhận tiếp tục các chương trình chính sách hiện có
bao giờ cũng thuận lợi về chính trị hơn. Bởi vì các thay đổi thường sẽ kèm
theo các tranh luận và các tấn cơng từ nhóm các chủ thể vốn đang có lợi từ
các chương trình hiện có. Khơng có nhà chính trị muốn bị lơi kéo vào các
tranh cãi thường kỳ như vậy.
Thứ ba, thông thường, người ta sẽ tìm các quyết định dung hịa (một
thoả hiệp giữa tính khả thi và mức độ thoả mãn các yêu cầu đề ra) chứ không
phải là các quyết định tối ưu. Và một khi đạt được một phương án dung hoà
như vậy, ít người sẽ tiếp tục tìm kiếm các phương án thay thế (có thể tốt hơn
phương án được lựa chọn, về mặt chi phí - lợi nhuận).
Như vậy, có thể thấy tính tiệm tiến có mâu thuẫn với tính khoa học,
nhưng đây là thực tế hoạt động chính trị và xét cho cùng, nhìn nhận tính thực
tế của các điều "phi" khoa học cũng chính là khoa học. Nói cách khác, tính
khách quan của khoa học chính là tính đến các điều kiện chủ quan - các dữ
kiện thực tế về trình độ phát triển của con người, xã hội với các mơi trường,
tâm lý, thói quen cụ thể.
3) Tính đại diện
Tính khoa học của một chính sách khơng thể tách rời khỏi tính đại diện
cho lợi ích của nhân dân. Bởi vì mọi chính sách đều phải kết hợp được hài

23