Đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu (2011 2015) và đề xuất giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của huyện khánh vĩnh, tỉnh khánh hòa
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (4.01 MB, 105 trang )
i
LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nghiên cứu,
kết quả trong luận văn là trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan mọi sự giúp đỡ để thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và
thông tin trong luận văn đã được trích dẫn cụ thể, chỉ rõ nguồn gốc./.
Tác giả luận văn
Nguyễn Đức Lợi
ii
LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành luận văn trước hết tơi xin chân thành cảm ơn TS. Trần Thanh
Đức, phó trưởng phịng Đào tạo đại học, trường Đại học Nơng Lâm – Đại học Huế đã
trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt thời gian thực hiện đề tài.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu nhà trường, các thầy cô giáo
của trường Đại học Nông Lâm – Đại học Huế đã hướng dẫn, góp ý và tạo điều kiện
thuận lợi cho tôi thực hiện đề tài này.
Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Phân viện Quy hoạch và Thiết kế Nơng
nghiệp miền Trung, các phịng, các trung tâm của Phân viện tạo mọi điều kiện thuận
lợi cho tôi trong suốt thời gian theo học và thực hiện đề tài này.
Xin chân thành cảm ơn UBND huyện Khánh Vĩnh, Phịng Tài ngun và Mơi
trường, Chi cục Thống kê và các xã, thị trấn của huyện đã giúp đỡ tôi trong quá trình
thực hiện đề tài; cảm ơn gia đình, người thân, đồng nghiệp đã động viên, khích lệ tinh
thần để tơi hồn thành đề tài này.
Một lần nữa tơi xin chân thành cảm ơn!
Tác giả luận văn
Nguyễn Đức Lợi
iii
TÓM TẮT
Đề tài đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu (2011 – 2015) và
đề xuất giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của huyện Khánh
Vĩnh, tỉnh Khánh Hòa với 3 mục tiêu cụ thể: (1) Đánh giá kết quả thực hiện sử dụng
đất kỳ đầu 2011- 2015, (2) Phân tích kết quả đạt được, nguyên nhân tồn tại hạn chế
trong lĩnh vực thực hiện quy hoạch sử dụng đất và (3) Đề xuất các giải pháp thực hiện
quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020. Đề tài đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu
chính: Phương pháp tiếp cận hệ thống, phương pháp thu thập số liệu (thu thập số liệu
sơ cấp, thu thập số liệu thứ cấp), phương pháp chuyên gia, phương pháp thống kê và
phân tích, xử lý số liệu tổng hợp, phương pháp minh hoạ biểu đồ, bản đồ.
Kết quả nghiên cứu cho thấy, huyện Khánh Vĩnh nằm ở phía Tây của tỉnh
Khánh Hịa, tiếp giáp với tỉnh Lâm Đồng; với vị trí thuận lợi về địa lý, kết nối với các
tỉnh Tây Nguyên, thúc đẩy phát triển thơng thương hàng hóa, dịch vụ du lịch. Trong
những năm qua huyện có những bước phát triển kinh tế đáng khích lệ; đời sống vật
chất và tinh thần của người dân ngày càng được ổn định và nâng cao. Trong những
năm qua công tác quản lý đất đai trên địa bàn huyện rất được quan tâm với việc thực
hiện tốt 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai (theo Luật Đất đai năm 2003) và 15
nội dung quản lý nhà nước về đất đai (theo Luật Đất đai năm 2013). Theo kết quả
thống kê đất đai năm 2015, tổng diện tích tự nhiên của huyện có 116.714,37 ha, được
phân bố ở 14 xã, thị trấn (1 thị trấn, 13 xã) trong đó: Đất nơng nghiệp có
102.697,87ha, chiếm 87,99% diện tích tự nhiên; đất phi nơng nghiệp có 3.314,18 ha,
chiếm 2,69% diện tích tự nhiên; đất chưa sử dụng có 10.882,32 ha, chiếm 9,32% diện
tích tự nhiên. Đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu (2011 – 2015)
cho thấy: Đến năm 2015 nhóm đất nơng nghiệp thực hiện đạt 100,94%, nhóm đất phi
nơng nghiệp thực hiện đạt 90,95%, nhóm đất chưa sử dụng đạt 105,90% so với chỉ tiêu
kế hoạch được duyệt. Tuy một số chỉ tiêu kế hoạch thực hiện đạt kết quả cao, nhưng
trong quá trình thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu của huyện còn một số vấn đề
tồn tại sau: Nhiều chỉ tiêu đưa vào kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu nhưng đến năm cuối
kỳ vẫn chưa triển khai thực hiện (đất quốc phòng, đất khai thác khoáng sản, vật liệu
xây dựng, đất sản xuất kinh doanh...). Một số cơng trình, dự án khơng có trong kế
hoạch sử dụng đất kỳ đầu nhưng vẫn triển khai thực hiện, trong khi đó nhiều cơng
trình có trong kế hoạch lại không được triển khai thực hiện. Nhiều chỉ tiêu đất nông
nghiệp, kết quả thực hiện đạt cao hơn kế hoạch được duyệt nhưng không phá vỡ quy
hoạch, kế hoạch mà cịn góp phần phát triển kinh tế xã hội theo hướng ngày càng bền
vững. Trên cơ sở đánh giá về tình hình thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu của
huyện, với mục tiêu sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, bảo vệ đất, bảo vệ mơi trường
sinh thái, thích ứng với biến đổi khí hậu, đáp ứng được mục tiêu phát triển kinh tế - xã
iv
hội và đảm bảo quốc phòng an ninh trong thời gian tới cần có sự kết hợp tốt 5 nhóm
giải pháp chính về chính sách; nguồn lực và vốn đầu tư; khoa học và công nghệ; bảo
vệ, cải tạo đất và cải tạo môi trường; tổ chức thực hiện.
Dựa trên kết quả nghiên cứu, một số kiến nghị cũng được đưa ra để nâng cao
chất lượng công tác lập quy hoạch, kế hoạch và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất của huyện Khánh Vĩnh đó là: Cần bố trí đủ vốn để thực hiện cơng tác lập quy
hoạch và kế hoạch hàng năm, nhằm thống nhất về chỉ tiêu sử dụng đất, các khu vực
quy hoạch, những vùng chuyển đổi mục đích sử dụng đất giữa quy hoạch trung hạn và
kế hoạch ngắn hạn. Có như vậy sản phẩm quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất mới sớm
phát huy hiệu quả sử dụng để việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích
sử dụng đất đúng theo quy hoạch và pháp luật. Đối với quy hoạch sử dụng đất cấp
huyện thì nên bỏ quy trình thơng qua Hội đồng nhân dân vì trong một năm HĐND cấp
huyện thường chỉ họp 02 lần, gây ra chậm tiến độ và hiệu quả của phương án quy
hoạch sử dụng đất. Đối với góc độ quản lý tại địa phương, UBND huyện và phịng Tài
ngun và Mơi trường cần xử lý nghiêm đối với các trường hợp thực hiện sai quy
hoạch và kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt; khơng bố trí các dự án nằm ngồi vị
trí đã được xác định trong quy hoạch, kế hoạch; kiên quyết thu hồi lại đất đối với các
trường hợp sử dụng đất sai quy hoạch, sai mục đích, kém hiệu quả và tiến độ thực hiện
dự án chậm theo quy định của Luật Đất đai năm 2013.
v
MỤC LỤC
Trang
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN .....................................................................................................................ii
TÓM TẮT ..........................................................................................................................iii
MỤC LỤC........................................................................................................................... v
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. viii
DANH MỤC CÁC BẢNG ............................................................................................... x
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ .........................................................................................xi
MỞ ĐẦU ............................................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................................. 1
2. Mục tiêu của đề tài ......................................................................................................... 2
2.1. Mục tiêu chung ............................................................................................................ 2
2.2. Mục tiêu cụ thể ............................................................................................................ 2
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn ....................................................................................... 2
3.1. Ý nghĩa khoa học......................................................................................................... 2
3.2. Ý nghĩa thực tiễn ......................................................................................................... 2
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ..................................... 3
1.1. Cơ sở lý luận các vấn đề nghiên cứu ......................................................................... 3
1.1.1. Những cơ sở lý luận cho lập quy hoạch sử dụng đất ............................................ 3
1.1.2. Khái quát một số vấn đề cơ bản về đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sử
dụng đất ............................................................................................................................... 5
1.2. Cơ sở thực tiễn các vấn đề nghiên cứu ...................................................................... 7
1.2.1. Thực tiễn công tác quy hoạch sử dụng đất trên thế giới và Việt Nam ................ 7
1.2.2. Tình hình chung về quy hoạch và thực hiện quy hoạch sử dụng đất của tỉnh
Khánh Hòa.........................................................................................................................15
1.3. Các cơng trình nghiên cứu có liên quan ..................................................................17
vi
CHƯƠNG 2. NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................20
2.1. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu ................................................................................20
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................20
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu ...............................................................................................20
2.2. Nội dung nghiên cứu .................................................................................................20
2.3. Phương pháp nghiên cứu ..........................................................................................20
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN....................................23
3.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội huyện Khánh Vĩnh.........................23
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ..................................................................................................23
3.1.2. Các nguồn tài nguyên ............................................................................................28
3.1.3. Thực trạng môi trường...........................................................................................33
3.1.4. Thực trạng phát triển kinh tế, xã hội.....................................................................33
3.1.5. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và mơi trường ..............44
3.2. Khái qt tình hình quản lý và sử dụng đất huyện Khánh Vĩnh ...........................45
3.2.1. Đánh giá chung về tình hình quản lý, sử dụng đất..............................................45
3.2.2. Phân tích hiện trạng sử dụng đất năm 2015 huyện Khánh Vĩnh .......................51
3.2.3. Phân tích biến động đất đai 2010-2015 huyện Khánh Vĩnh ..............................59
3.3. Đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu (2011-2015) của huyện
Khánh Vĩnh .......................................................................................................................61
3.3.1. Khái quát quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ
đầu 2011 – 2015 của huyện Khánh Vĩnh .......................................................................61
3.3.2. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất kỳ đầu 2011-2015 .......63
3.3.3. Đánh giá những mặt được, những tồn tại và nguyên nhân của tồn tại trong
thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu .........................................................................73
3.4. Đề xuất giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 .....................77
3.4.1. Giải pháp về chính sách .........................................................................................77
3.4.2. Giải pháp về nguồn lực và vốn đầu tư .................................................................77
3.4.3. Giải pháp về khoa học - công nghệ ......................................................................78
vii
3.4.4. Giải pháp bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trường............................................79
3.4.5. Giải pháp về tổ chức thực hiện .............................................................................79
KẾT LUẬN.......................................................................................................................81
TÀI LIỆU THAM KHẢO ..............................................................................................83
viii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BTNMT
Bộ Tài nguyên Môi trường
CD
Chuyên dùng
CNXD
Cơng nghiệp xây dựng
CP
Chính phủ
CT
Chỉ thị
CTSN
Cơng trình sự nghiệp
DTTN
Diện tích tự nhiên
GCN
Giấy chứng nhận
HTTĐC
Hỗ trợ tái định cư
KH
Kế hoạch
KHSD
Kế hoạch sử dụng
NĐ
Nghị định
QĐ
Quyết định
QH
Quy hoạch
QHSD
Quy hoạch sử dụng
QSDĐ
Quyền sử dụng đất
SS
So sánh
SXKD
Sản xuất kinh doanh
TCĐC
Tổng cục địa chính
TDTT
Thể dục thể thao
THCS
Trung học cơ sở
THPT
Trung học phổ thông
ix
TN
Tín ngưỡng
TNHH MTV
Trách nhiệm hữu hạn một thành viên
Tp
Thành phố
TT
Thơng tư
TTCN
Tiểu thủ công nghiệp
TTg
Thủ tướng
UB
Ủy ban
UBND
Ủy ban nhân dân
x
DANH MỤC CÁC BẢNG
Trang
Bảng 3.1. Diện tích, tỷ lệ các loại đất huyện Khánh Vĩnh............................................28
Bảng 3.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp huyện Khánh Vĩnh năm 2015 ..........53
Bảng 3.3. Hiện trạng sử dụng đất phi nông nghiệp huyện Khánh Vĩnh năm 2015 ..55
Bảng 3.4. Hiện trạng sử dụng đất chưa sử dụng huyện Khánh Vĩnh năm 2015 ........56
Bảng 3.5. Chỉ tiêu kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu của huyện Khánh Vĩnh ...................63
Bảng 3.6. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch kỳ đầu đến năm 2015 ..................64
Bảng 3.7. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu đất nông nghiệp của huyện Khánh Vĩnh đến
năm 2015 ...........................................................................................................................65
Bảng 3.8. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu đất chưa sử dụng của huyện Khánh Vĩnh
đến năm 2015 ....................................................................................................................67
Bảng 3.9. Kết quả thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất kỳ đầu 2011-2015 của
huyện Khánh Vĩnh............................................................................................................68
Bảng 3.10. Kết quả thực hiện đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng trong kỳ đầu của
huyện Khánh Vĩnh............................................................................................................70
Bảng 3.11. Kết quả thực hiện các công trình, dự án trong kế hoạch kỳ đầu tại huyện
Khánh Vĩnh .......................................................................................................................71
xi
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
Trang
Hình 3.1. Sơ đồ hành chính huyện Khánh Vĩnh ............................................................24
Hình 3.2. Bản đồ mạng lưới thủy văn huyện Khánh Vĩnh ...........................................27
Hình 3.3. Bản đồ hiện trạng rừng huyện Khánh Vĩnh năm 2015 ................................31
Hình 3.4. Diện tích và cơ cấu sử dụng đất huyện Khánh Vĩnh năm 2015..................56
Hình 3.5. Bản đồ hiện trạng sử dụng đất của huyện Khánh Vĩnh năm 2015 .............58
Hình 3.6. Bản đồ quy hoạch sử dụng đất huyện Khánh Vĩnh đến năm 2020.............62
Hình 3.7. Kết quả thực hiện KH sử dụng đất kỳ đầu huyện Khánh Vĩnh...................67
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong nền sản xuất xã hội, đất đai giữ vị trí và có ý nghĩa quan trọng, là điều
kiện chung nhất với mọi quá trình sản xuất và hoạt động con người. Đất đai được nhìn
nhận là tài ngun vơ cùng q giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan
trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bố dân cư, xây dựng các cơng trình kinh tế,
văn hóa, xã hội, an ninh quốc phịng.
Hiến pháp nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013[12], tại
chương 3, Điều 53 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn
lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu
tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý”. Tại Điều 54 quy định: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc
gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”.
Điều 22 Luật Đất đai 2013 qui định “quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”
là một trong 15 nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất được thực hiện ở cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện (có tích hợp chi tiết đến từng
xã)[13]. Điều đó cho thấy quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có vai trị vị trí quan trọng
trong cơng tác quản lý đất đai, là yêu cầu đặt ra đối với mọi quốc gia, cũng như tất cả
các cấp các ngành của địa phương, trong sự nghiệp phát triển phát triển kinh tế, xã hội.
Là cơ sở cho việc tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có
hiệu quả cao nhất thơng qua việc phân bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư
liệu sản xuất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai
và môi trường.
Tuy nhiên, quá trình triển khai lập và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất còn nhiều hạn chế bất cập. Việc tổ chức thực hiện phương án quy hoạch sử
dụng đất được phê duyệt còn thiếu đồng bộ, thiếu cơ chế kiểm tra, giám sát dẫn đến tình
trạng “quy hoạch treo”. Nhiều phương án quy hoạch chưa dự báo được hết tốc độ phát
triển kinh tế xã hội của địa phương trong kỳ quy hoạch, việc bố trí quỹ đất cho các thành
phần kinh tế khơng sát với với nhu cầu thực tế, dẫn đến quá trình thực hiện phải điều
chỉnh bổ sung cho phù hợp.
Khánh Vĩnh là huyện miền núi, nằm phía Tây tỉnh Khánh Hồ; cách Tp. Nha
Trang 35 km; tổng diện tích đất tự nhiên (DTTN) tồn huyện có 116.714,37ha, chiếm
22,37% tổng DTTN tồn tỉnh. Huyện có lợi thế, tiềm năng đất đai để phát triển nông
nghiệp, thương mại và dịch vụ. Thực hiện Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi
hành Luật, UBND huyện Khánh Vĩnh đã tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất đến năm
2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu 2011 – 2015 được UBND tỉnh Khánh Hòa phê
duyệt tại Quyết định số 436/QĐ-UBND ngày 26/02/2014.
2
Việc triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được 5 năm (thực
hiện xong kỳ đầu 2011 - 2015) nhưng đến nay vẫn chưa có những nghiên cứu, đánh giá
đúng mức về kết quả thực hiện, nguyên nhân tồn tại trong quá trình thực hiện quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu để rút kinh nghiệm toàn diện và đầy đủ việc thực hiện quy
hoạch sử dụng đất đến năm 2020, lập kế hoạch sử dụng đất năm 2016 của huyện.
Để đánh giá một cách chính xác kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu
trong phương án quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020; phân tích, đánh giá những kết quả
đã đạt được và những tồn tại trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch; kiến nghị các
giải pháp thực hiện nhằm nâng cao tính khả thi, hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất đến
năm 2020, lập kế hoạch sử dụng đất năm 2016 là việc làm cần thiết.
Xuất phát từ những yêu cầu trên, tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: “Đánh giá kết
quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu (2011 – 2015) và đề xuất giải pháp thực
hiện quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của huyện Khánh Vĩnh, tỉnh Khánh Hòa”.
2. Mục tiêu của đề tài
2.1. Mục tiêu chung
Đánh giá được kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất thời kỳ đầu (2011-2015)
từ đó đề xuất các giải pháp cho việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020
của huyện Khánh Vĩnh, tỉnh Khánh Hòa;
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá kết quả thực hiện sử dụng đất kỳ đầu 2011 - 2015;
- Phân tích kết quả đạt được, nguyên nhân tồn tại hạn chế trong lĩnh vực thực
hiện quy hoạch sử dụng đất;
- Đề xuất các giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020;
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
3.1. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là những dẫn liệu cụ thể, làm cơ sở khoa học
để đánh giá quá trình tổ chức thực hiện một phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất sử dụng đất tại một địa phương cụ thể.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của đề tài giúp địa phương đánh giá phân tích được kết quả
thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 (thực hiện đến năm 2015)
và kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu 2011 – 2015, từ đó đề xuất những giải pháp cho việc
quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020, lập kế hoạch sử dụng đất năm 2016 phù hợp với
yêu cầu sử dụng đất của các ngành, các lĩnh vực kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường,
đáp ứng yêu cầu xây dựng huyện Khánh Vĩnh ngày càng phát triển trong tương lai.
3
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận các vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Những cơ sở lý luận cho lập quy hoạch sử dụng đất
1.1.1.1. Khái nhiệm về quy hoạch sử dụng đất
Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất được xác định theo những quan điểm sau [14]:
- Xét trên quan điểm đất đai là địa điểm của một quá trình sản xuất, là tư liệu
sản xuất gắn với quy hoạch sản xuất về sở hữu và sử dụng, với lực lượng sản xuất và
tổ chức sản xuất xã hội thì quy hoạch sử dụng đất nằm trong phạm trù kinh tế - xã hội;
có thể xác định khái niệm quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp của
Nhà nước về quản lý và tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, hiệu quả thông qua việc
phân bổ đất đai cho các mục đích sử dụng và định hướng tổ chức sử dụng đất trong các
cấp lãnh thổ, các ngành, tổ chức đơn vị và người sử dụng đất nhằm nâng cao hiệu quả
sản xuất xã hội, thực hiện đường lối kinh tế của Nhà nước trên cơ sở dự báo theo quan
điểm sinh thái, bền vững.
- Xét trên quan điểm đất đai là tài nguyên quốc gia, một yếu tố cơ bản của sản
xuất xã hội, là nguồn lực quan trọng của sự phát triển kinh tế-xã hội thì quy hoạch sử
dụng đất là một hệ thống đánh giá tiềm năng đất đai, những loại hình sử dụng đất và
những dữ kiện kinh tế- xã hội nhằm lựa chọn các giải pháp sử dụng đất tối ưu, đáp ứng
với nhu cầu của con người trên cơ sở bảo vệ các nguồn tài nguyên lâu dài.
- Xét trên quan điểm chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, đất đai là tài sản
quốc gia được sử dụng trong sự điều khiển và kiểm sốt của Nhà nước thì quy hoạch
sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp bố trí và sử dụng đất, thực hiện chiến lược
phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia theo lãnh thổ các cấp và theo các ngành kinh tế xã hội.
1.1.1.2. Bản chất của quy hoạch sử dụng đất
Về mặt bản chất: đất đai là đối tượng của các mối quan hệ sản xuất trong lĩnh
vực sử dụng đất (gọi là các mối quan hệ đất đai) và việc tổ chức sử dụng đất như “tư
liệu sản xuất đặc biệt” gắn chặt với phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy, quy hoạch sử
dụng đất sẽ là một hiện tượng kinh tế - xã hội thể hiện đồng thời 3 tính chất: kinh tế,
kỹ thuật và pháp chế. Trong đó:
- Tính kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai.
- Tính kỹ thuật: Bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như điều tra,
khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu...
4
- Tính pháp chế: Xác nhận tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng đất theo
quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đúng pháp luật.
Từ đó, có thể đưa ra định nghĩa: “Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện
pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức, sử dụng và quản lý đất
đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất
đai (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư liệu
sản xuất (các giải pháp sử dụng đất cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã
hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường” [20].
1.1.1.3. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử - xã hội, tính chiến
lược và chỉ đạo vĩ mơ, tính tổng hợp, tính chính sách;tính dài hạn; tính khả thi
là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc
dân. Các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau [7]:
- Tính lịch sử - xã hội thể hiện ở 2 mặt: vừa thúc đẩy sự phát triển lực lượng sản
xuất, vừa thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất hợp thành một bộ phận của phương thức
sản xuất của xã hội, gắn liền với lịch sử phát triển xã hội.
- Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mơ thể hiện ở sự định hướng sử dụng đất và việc
đề xuất các chính sách, các biện pháp để thực hiện các mục tiêu của phương hướng sử
dụng đất.
- Tính tổng hợp thể hiện ở 2 mặt: quản lý, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài nguyên
đất đai cho nhu cầu toàn bộ nền kinh tế quốc dân và quan hệ chặt chẽ với nhiều lĩnh
vực khoa học, kinh tế và xã hội.
- Tính chính sách thể hiện ở việc thực hiện các mục tiêu phát triển của nền kinh
tế quốc dân, việc tuân thủ các chỉ tiêu về dân số, đất đai và mơi trường sinh thái.
- Tính dài hạn thể hiện ở việc xác định nhu cầu sử dụng đất để phát triển kinh
tế - xã hội lâu dài.
- Tính khả thi thể hiện ở sự chỉnh lý, hồn thiện các giải pháp sử dụng đất phù
hợp với thực tiễn sản xuất xã hội. Phương án QHSD đất đưa ra vừa có tính khoa học,
vừa phù hợp với điều kiện thực tiễn của địa phương trên cơ sở dự báo các nguồn lực
sẵn có và nguồn lực đầu tư từ bên ngoài vào khai thác tiềm năng đất đai của địa
phương để phát triển kinh tế - xã hội.
1.1.1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến việc sử dụng đất
- Điều kiện tự nhiên: Bao gồm địa hình, thổ nhưỡng, khí hậu, thời tiết, thủy văn,...
- Nhân tố tự nhiên, kinh tế - xã hội: Bao gồm dân số, lao động, quản lý chính
sách mơi trường và chính sách đất đai, u cầu quốc phịng sức sản xuất và trình độ
5
phát triển kinh tế hàng hóa, cơ cấu kinh tế và phân bố sản xuất, các điều kiện về công
nghiệp, nông nghiệp, thương nghiệp, giao thông vận tải; sự phát triển của khoa học kỹ
thuật, trình độ quản lý sử dụng lao động, điều kiện và trang thiết bị vật chất cho công
tác phát triển nguồn nhân lực, đưa khoa học kỷ thuật vào sản xuất. Nhân tố tự nhiên,
kinh tế - xã hội có ý nghĩa quyết định chủ đạo đối với việc sử dụng đất.
- Nhân tố không gian: Trong thực tế, mọi ngành sản xuất vật chất hay phi vật
chất đều cần đến đất đai như điều kiện khơng gian để hoạt động, đặc tính cung cấp
khơng gian của lao động là yếu tố vĩnh cửu của tự nhiên ban tặng cho con người. Vì
vậy, khơng gian trở thành nhân tố hạn chế cơ bản nhất của việc sử dụng đất.
1.1.2. Khái quát một số vấn đề cơ bản về đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sử
dụng đất
1.1.2.1. Bản chất và phân loại tính khả thi của QHSD đất
Về mặt bản chất, tính khả thi biểu thị khả năng thực hiện của phương án quy
hoạch sử dụng đất khi hội tụ đủ một số điều kiện hoặc yếu tố nhất định cả về phương
diện tính tốn, cũng như trong thực tiễn.
Như vậy, để nhìn nhận một cách đầy đủ về góc độ lý luận, tính khả thi của
phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ bao hàm “Tính khả thi lý thuyết”- được xác định
và tính tốn thơng qua các tiêu chí với những chỉ tiêu thích hợp ngay trong q trình
xây dựng và thẩm định phương án quy hoạch sử dụng đất; “Tính khả thi thực tế” chỉ
có thể xác định dựa trên việc điều tra, đánh giá kết quả thực tế đã đạt được khi triển
khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất trong thực tiễn.
Khi triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất trong điều kiện bình
thường, sự khác biệt giữa “Tính khả thi lý thuyết’ và “Tính khả thi thực tế” thường
khơng đáng kể. Tuy nhiên, khơng ít trường hợp ln có những vấn đề phát sinh trong
quá trình triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất do tác động của nhiều
yếu tố khó đốn trước được như: tính kịp thời về hiệu lực thực thi của phương án quy
hoạch; nhận thức và tính nghiêm minh trong thực thi quy hoạch của các nhà chức trách
và người sử dụng đất; các sự cố về khí hậu và thiên tai; những đột biến về mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội; khả năng về các nguồn lực; áp lực mới về các vấn đề xã hội,
thị trường, an ninh quốc phòng; tác động của nền kinh tế quốc tế...
Tính khả thi của phương án quy hoạch có thể được đánh giá và luận chứng
thơng qua 5 nhóm tiêu chí sau [7]:
- Khả thi về mặt pháp lý
- Khả thi về phương diện khoa học - công nghệ
- Khả thi về yêu cầu chuyên môn - kỹ thuật
6
- Khả thi về các biện pháp cần thiết để phương án QH thực hiện được
- Khả thi về các giải pháp tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch
1.2.1.2. Tính hiệu quả: hiệu quả về kinh tế - xã hội – môi trường
Hiệu quả sử dụng đất là tổng hồ các lợi ích về kinh tế, xã hội và môi trường do
quy hoạch sử dụng đất đem lại khi phương án quy hoạch được triển khai thực hiện
trong thực tiễn.
Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế của xã
hội. Quá trình lập phương án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp, liên quan đến nhiều
vấn đề và chịu tác động của nhiều yếu tố khác nhau như các mối quan hệ sản xuất;
hình thức sở hữu đất đai và các tư liệu sản xuất khác. Với cách tiếp cận này, cần phải
lưu ý một số vấn đề khi xem xét hiệu quả quy hoạch sử dụng đất, đó là [7]:
- Hiệu quả của phương án quy hoạch phải được đánh giá trên cơ sở hệ thống
các mối quan hệ về kinh tế cùng với việc sử dụng các chỉ tiêu đánh giá phù hợp;
- Khi xác định hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất cần xem xét đồng thời giữa
lợi ích của những người sử dụng đất với lợi ích của tồn xã hội;
- Đất đai là yếu tố của mơi trường tự nhiên, vì vậy cần phải chú ý đến các yêu
cầu bảo vệ và nâng cao độ phì nhiêu của đất, cũng như giữ gìn các đặc điểm sinh thái
của đất đai;
- Việc tính tốn các chỉ tiêu hiệu quả cần tách bạch rõ phần hiệu quả đem lại
của phương án quy hoạch sử dụng đất thông qua các chỉ tiêu đồng nhất về chất lượng
và có thể so sánh được về mặt số lượng;
- Phương án quy hoạch sử dụng đất là cơ sở để thực hiện các biện pháp như
chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, cải tạo và bảo vệ đất, xây dựng các cơng trình thuỷ lợi,
giao thơng, các dự án xây dựng cơng trình phục vụ sản xuất, kinh doanh... Vì vậy, cần
tính đến hiệu quả của tất cả các biện pháp có liên quan được thực hiện cho đến khi
định hình phương án quy hoạch sử dụng đất (bao gồm chi phí vốn đầu tư cơ bản và
vốn quay vịng, các chi phí cần thiết để bồi thường thiệt hại và bảo vệ môi trường).
Quy hoạch sử dụng đất mang tính tổng hợp, nên việc đánh giá và luận chứng
phương án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp, nội dung luận chứng tổng hợp và đánh
giá phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ bao gồm các hợp phần sau:
- Luận chứng và đánh giá về kỹ thuật;
- Luận chứng và đánh giá về quy trình cơng nghệ;
- Luận chứng và đánh giá về kinh tế;
- Luận chứng và đánh giá tổng hợp (chứa đựng đồng thời các yếu tố kinh tế xã hội - môi trường).
7
Luận chứng về kỹ thuật được thực hiện để đánh giá việc bố trí đất đai về mặt
khơng gian của phương án quy hoạch sử dụng đất và về đặc điểm tính chất của đất
như: địa hình khu vực, thành phần cơ giới đất, kết cấu địa chất, độ lớn khoanh đất, tình
trạng khai thác khu đất, các trở ngại...
Luận chứng về quy trình cơng nghệ nhằm đánh giá khả năng đáp ứng các yêu
cầu tái sản xuất mở rộng của việc tổ chức lãnh thổ đề ra trong phương án quy hoạch.
Các chỉ tiêu luận chứng và đánh giá thường biểu thị dưới dạng cân đối các nguồn lực,
các loại sản phẩm...
Mục tiêu của luận chứng về kinh tế và luận chứng tổng hợp (kinh tế - xã hội mơi trường) nhằm xác định phương án, tính tốn hiệu quả của các biện pháp đề ra
trong quy hoạch, xác định các chỉ tiêu tổng hợp (biểu thị bằng tiền) đặc trưng cho hiệu
quả của phương án quy hoạch sử dụng đất, so sánh những kết quả nhận được (do tổ
chức hợp lý sản xuất) với các chi phí bổ sung.
1.2. Cơ sở thực tiễn các vấn đề nghiên cứu
1.2.1. Thực tiễn công tác quy hoạch sử dụng đất trên thế giới và Việt Nam
1.2.1.1. Khái quát về quy hoạch sử dụng đất ở một số nước trên thế giới [9]
Nhật Bản trong những năm gần đây, tốc độ công nghiệp hố, hiện đại hố và đơ
thị tăng đã đặt ra nhu cầu sử dụng đất ngày một lớn cho tiến trình phát triển kinh tế xã hội, sự cạnh tranh về mục đích sử dụng đất diễn ra khơng chỉ ở trong khu vực đơ thị
mà cịn ở hầu hết trên lãnh thổ đất nước. “Trong những thập kỷ vừa qua cơ cấu sử
dụng đất đã có sự thay đổi, bình quân mỗi năm chuyển đổi khoảng 30.000 ha đất sản
xuất nơng nghiệp sang các mục đích khác... Giá trị sinh thái, thẩm mỹ của môi trường
thường xuyên được nhấn mạnh trong quy hoạch. Sự phát triển kinh tế đòi hỏi sự kết
hợp chặt chẽ việc sử dụng đất và các xu hướng của xã hội, giải quyết có hiệu quả mối
liên kết trung ương và địa phương trong quản lý môi trường” [24].
Tiến sĩ Azizi Bin Haji Muda [21] cho rằng “cơ sở của sự phát triển nông thôn là
cải thiện đời sống kinh tế - xã hội của dân cư nơng thơn. Q trình phát triển kinh tế
(hiện đại hố nền kinh tế thơng qua phát triển công nghiệp) ở Malaysia là nguyên nhân
của những thay đổi sử dụng đất; kết quả là nhiều đất nông thôn màu mỡ được chuyển
sang các hoạt động phi nông nghiệp đặc biệt dành cho các ngành công nghiệp sản
xuất, nhà ở và các hoạt động thương mại khác”.
Quá trình phát triển xã hội Đài Loan trước đây cũng giống với hiện trạng phát
triển giai đoạn hiện nay của Việt Nam, tức là xã hội nơng nghiệp là chính. Những năm
1940 trở lại đây, nền kinh tế Đài Loan có tăng trưởng với tốc độ nhanh, giới công
thương đã trở thành ngành nghề chủ lực của Đài Loan, cũng là sức mạnh căn bản của
đất nước. Hơn nữa, nông nghiệp cùng với sự phát triển của kỹ thuật đã phát triển theo
hướng thâm canh, chuyên sâu [11].
8
Nhân khẩu nơng nghiệp và diện tích sử dụng đất trong nông nghiệp Đài Loan
giảm theo hàng năm, nhưng cùng với việc ứng dụng tiến bộ kỹ thuật và chính sách
thâm canh hóa, chuyên sâu hóa, giá trị sản lượng về tổng sản phẩm quốc nội trong
nông nghiệp vẫn tăng ổn định. Nhưng sự phát triển của nghề chế tạo tuy chỉ với nhu
cầu sử dụng đất không lớn nhưng phát huy hiệu quả sử dụng đất lớn nhất; giá trị sản
xuất trên đơn vị nhân khẩu và tổng sản phẩm quốc nội trong nghề chế tạo đều có cống
hiến to lớn hơn so với nông nghiệp.
“Từ kinh nghiệm phát triển của Đài Loan có thể thấy sự phát triển nơng nghiệp
Đài Loan tuy vẫn chiếm vị trí số một, nhưng cống hiến đối với phát triển kinh tế vẫn
dựa vào sự phát triển của nghề chế tạo. Đài Loan đã lấy nghề chế tạo làm chủ lực, vì
nó có thể sử dụng diện tích đất đai ít nhất, nhưng phát huy hiệu quả kinh tế lớn nhất.
Đối với phát triển nơng nghiệp đã tích cực đưa vào kỹ thuật sản xuất tiên tiến, nâng
cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp, giảm bớt diện tích và nhu cầu nhân lực của nông
nghiệp, chuyển một bộ phận nhân lực và đất nông nghiệp đưa vào sản xuất trong nghề
chế tạo, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, đồng thời tạo cơ hội việc làm, tiến tới nâng
cao giá trị và thu nhập quốc dân trong nước” [11].
Thực tiễn của nhiều nước trên thế giới cho thấy q trình cơng nghiệp hố nếu
khơng sớm có quy hoạch tồn diện về đất đai, nếu khơng biết khai thác sử dụng hợp lý
thì diện tích đất nơng nghiệp bị giảm tại các vùng đồng bằng đất tốt làm mất an ninh
lương thực.
“Quá trình phát triển công nghiệp của Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Ấn Độ và
Trung Quốc trong vòng 10 năm gần đây đã lấy mất hơn 15 triệu ha đất nông nghiệp.
Ở Indonesia mỗi năm có 50 ngàn ha đất trồng lúa "biến" mất để nhường chỗ
cho xây dựng nhà ở và các khu cơng nghiệp... Bên cạnh việc giảm diện tích đất canh
tác, độ phì nhiêu của đất cũng suy giảm do ô nhiễm chất thải từ công nghiệp hoặc do
chế độ canh tác thiếu khoa học gây ra. Chẳng hạn ở Mỹ, do những nguyên nhân này
gây ra đã làm cho gần 20 triệu ha đất khơng cịn sử dụng được…” [20].
Hầu hết các nước trên thế giới, kể cả các nước phát triển và đang phát triển, quy
hoạch sử dụng đất đai mang tính đặc thù riêng, mỗi một loại hình quy hoạch ở các
nước đều có những quy định về nội dung, phương pháp tiến hành... phân ra các cấp,
kiểu quy hoạch, song 2 loại hình quy hoạch này dù ở đâu trên thế giới thì cũng có
những mối quan hệ nhất định. Trên cơ sở quy hoạch không gian người ta tiến hành
phân vùng sử dụng đất sau đó tiến hành quy hoạch chi tiết cho từng khu vực. Quy
hoạch chi tiết phát triển từng vùng thông thường được đấu thầu cho các cơ quan phát
triển bất động sản tư nhân. Tuy nhiên, mỗi phương án quy hoạch chi tiết đều phải tuân
thủ chặt chẽ các quy định về xây dựng và môi trường; các phương án quy hoạch chi
tiết phải được công bố công khai và trưng cầu ý kiến của cộng đồng dân cư nơi có quy
hoạch ít nhất là ba tháng trước khi phê duyệt và triển khai.
9
Ở Liên bang Australia (Úc) [23] hầu hết các Tiểu bang đều có cơ quan quy
hoạch riêng (Planning Commision) trực thuộc Chính phủ Tiểu bang, người đứng đầu
cơ quan quy hoạch là thành viên Chính phủ có quyền hạn tương đương các Bộ trưởng
khác (hàm Bộ trưởng). Quy hoạch tổng thể không gian và phân vùng sử dụng đất do
ngân sách Nhà nước Tiểu bang cấp, quy hoạch chi tiết do các cơng ty trúng thầu tự bỏ
sau đó tính vào giá các khu đất hoặc các toà nhà bán đấu giá sau này. Ở Úc khi tiến
hành quy hoạch điều đầu tiên người ta chú trọng là phân bổ sử dụng đất làm sao cho
sử dụng có hiệu quả nhất điều kiện tự nhiên sẵn có bảo đảm phát triển bền vững và có
mơi trường tốt. Thơng thường các khu có hồ, rừng cây được giữ tối đa trong quá trình
quy hoạch. Các khu nhà ở thường được bố trí ven các dịng sơng, bờ biển, gần hồ. Các
khu sản xuất bố trí xa khu dân cư, xa nguồn nước. Trong các khu dân cư chú trọng bố trí
đầy đủ các khu dịch vụ thương mại, trường học. Thông thường khu trường học và trung
tâm thương mại được bố trí ở vị trí gần trung tâm nhất để thuận lợi cho mọi công dân
trong khu. Tuy nhiên, bệnh viện thơng thường được bố trí ở phía ngồi khu dân cư,
thuận lợi về giao thông nhưng xa các đường cao tốc hoặc nhà ga để tránh tiếng ồn và để
ngăn chặn sự lây lan của dịch bệnh. Tất cả các khu đô thị mới hiện nay khi thiết kế
thường gắn với sử dụng tiết kiệm năng lượng, đèn chiếu sáng dùng đèn tiết kiệm, các
nhà ở sử dụng tối đa pin năng lượng mặt trời, nước thải sinh hoạt được xử lý và theo
đường ống riêng dành cho tưới cây và rửa xe để tiết kiệm nước.
Malaysia và Indonesia có quy định quy hoạch tương đối giống nhau và giống
Liên bang Úc. Tuy nhiên, Malaysia đang có định hướng và đã tiến hành với Chính phủ
Trung ương tách khu hành chính (Thủ đơ hành chính) ra khỏi khu đơ thị cũ, khu dân
cư và khu thương mại. Đây là phương án quy hoạch khá mới, một cách tiếp cận và tư
duy hoàn toàn đổi mới. Với phương án này Malaysia vừa bảo tồn được các khu phố
cổ để duy trì du lịch, vừa có điều kiện hiện đại hóa các cơ quan cơng quyền, thực hiện
Chính phủ điện tử (E-Government) vừa tránh được ùn tắc giao thông trong khu đô thị.
Một vấn đề đang đặt ra đối với Malaysia là Chính phủ cần có hỗ trợ để xây dựng các
khu dân cư dành cho công chức tại các khu hành chính mới này. Với quy hoạch các
“Thủ đơ hành chính” tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và các tổ chức khi thực
hiện các thủ tục hành chính và thuận lợi cho các cơ quan kiểm tra, giám sát việc thực
thi công vụ của các cơ quan công quyền.
Các bước đi của Indonesia có nét giống Việt Nam; vẫn chủ yếu dựa trên việc
cải tạo và tu bổ các đơ thị cũ, tính chắp vá trong quy hoạch cịn tồn tại khá phổ biến.
Kinh nghiệm của Trung Quốc và Đài Loan là bài học đáng nghiên cứu: Những
khu dân cư, khu công nghiệp, khu đô thị mới quy hoạch rất hiện đại và có tầm nhìn
phát triển bền vững cho một tương lai xa. Tuy nhiên, để quy hoạch được như Trung
Quốc và Đài Loan địi hỏi phải có tiềm lực kinh tế lớn; ở các nước này quy hoạch đô
thị vẫn do cơ quan xây dựng đảm nhiệm, việc quy hoạch sử dụng đất đai chủ yếu tập
trung vào phân vùng các khu chức năng do cơ quan quản lý đất đai đảm nhiệm [22].
10
Các nước thuộc Liên Xơ (cũ) có bước đi tương tự nhau; trước hết là lập sơ đồ
tổng thể phát triển lực lượng sản xuất sau đó tiến hành quy hoạch chi tiết các ngành,
trên cơ sở nhu cầu sử dụng đất của các ngành để tiến hành quy hoạch sử dụng đất đai.
Tuy nhiên, việc phân bổ các khu chức năng để bảo đảm phát triển bền vững và bảo vệ
môi trường luôn luôn là vấn đề được quan tâm hàng đầu. Một nguyên tắc cơ bản của
các nước này là bảo vệ nghiêm ngặt đất sản xuất, đặc biệt là đất canh tác. Tại các nước
này quy hoạch tổng thể phát triển lực lượng sản xuất do Ủy Ban kế hoạch Nhà nước
(tương đương Bộ Kế hoạch và Đầu tư của Việt Nam) đảm trách; quy hoạch đô thị do
ngành xây dựng, quy hoạch sử dụng đất đai do cơ quan quản lý đất đai thực thi.
Tại Thụy Điển và các nước Đông Âu khác phân vùng sử dụng đất được lồng
ghép ngay trong khi tiến hành quy hoạch tổng thể không gian. Việc mọi quan tâm chủ
yếu tập trung vào quy hoạch chi tiết phát triển đô thị và vấn đề bảo vệ môi trường sống
luôn được đặt lên hàng đầu.
Nói tóm lại bước đi, cách làm và tổ chức bộ máy tiến hành của các nước có
khác nhau nhưng tất cả đều có nguyên tắc chung là sử dụng hợp lý tài nguyên đất đai,
bảo vệ được tài nguyên rừng hiện có để hạn chế ảnh hưởng của biến đổi khí hậu; duy
trì và bảo vệ các khu phố cổ, bảo đảm phát triển bền vững và bảo vệ môi trường sống
cho hiện tại và thế hệ mai sau.
1.2.1.2. Đánh giá tình hình thực hiện cơng tác quy hoạch sử dụng đất của Việt Nam
a. Thời kỳ trước Luật Đất đai năm 1993 [10]
Trước đây, quy hoạch sử dụng đất đai chưa được coi là công tác của ngành
Quản lý đất đai, mà chỉ được thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển ngành
nông - lâm nghiệp. Các phương án phân vùng thực hiện theo Chỉ thị số 122/1970/CTTTg ngày 13/7/1970 của Thủ tướng Chính phủ về “phân vùng và quy hoạch vùng
nơng lâm nghiệp”. Sau ngày thống nhất đất nước, dựa trên cơ sở của Chỉ thị số
122/1970/CT-TTg trước đây, Hội đồng Chính phủ đã thành lập Ban chỉ đạo phân vùng
quy hoạch nông lâm nghiệp Trung ương để triển khai công tác này trong cả nước
(1975 - 1978). Kết quả phân vùng nơng lâm nghiệp trong cả nước đã được Chính phủ
phê duyệt năm 1978 và là cơ sở để triển khai công tác quy hoạch sử dụng đất đai.
Đến đầu những năm 1980, Đảng và Nhà nước đã có chủ trương mới trong công
tác quản lý đất đai, quy hoạch sử dụng đất đã trở thành một trong những nội dung
chính của công tác quản lý Nhà nước đối với ruộng đất.
Nội dung quy hoạch sử dụng đất được Nhà nước quan tâm ở mức cao nhất,
được khẳng định trong Hiến pháp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm
1980: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất
đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm…” (Điều 20).
11
Quyết định của Hội đồng Chính phủ số 201/1980/QĐ-CP ngày 01/7/1980 về
việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả
nước nêu rõ: “Toàn bộ ruộng đất trong cả nước đều do Nhà nước thống nhất quản lý
theo quy hoạch và kế hoạch chung nhằm bảo đảm ruộng đất được sử dụng hợp lý, tiết
kiệm và phát triển theo hướng đi lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa”. Đồng thời quy
định quy hoạch sử dụng đất là một trong 7 nội dung của công tác quản lý nhà nước đối
với ruộng đất.
Từ năm 1981 đến năm 1986 thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ V
của Đảng (năm 1981) hầu hết các quận huyện trong cả nước đã xây dựng quy hoạch
tổng thể cấp huyện. Tuy nhiên, do nguồn nhân lực hạn chế, các tài liệu điều tra cơ bản
chưa đầy đủ, nhận thức của nhiều ngành, nhiều cấp còn khác nhau nên chất lượng quy
hoạch còn nhiều hạn chế.
Sau Đại hội lần thứ VII của Đảng (năm 1992), Nhà nước ta triển khai công tác
nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế, xã hội ở hầu hết 53 tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương, các vùng kinh tế. Đây là mốc bắt đầu của thời kỳ
đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp.
Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Điều 18,
Chương II khẳng định lại một lần nữa: [12] “Đất đai thuộc quyền sở hữu của toàn
dân”, “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử
dụng đúng mục đích và có hiệu quả”.
Luật Đất đai đầu tiên được Quốc hội thông qua ngày 29/12/1987 và công bố
ngày 08/01/1988. Tại Khoản 2, Điều 9 của Luật này quy định: “Quy hoạch và kế
hoạch hoá việc sử dụng đất đai” là một trong bảy nội dung quản lý Nhà nước đối với
đất đai. Tại Điều 11 quy định cụ thể về thẩm quyền lập quy hoạch sử dụng đất: “… Uỷ
ban nhân dân các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong địa phương
mình…” cũng như thẩm quyền phê chuẩn, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
của các cấp.
Luật Đất đai năm 1988 ra đời đã đặt nền tảng cơ sở pháp lý cho công tác quản
lý đất đai nói chung cũng như quy hoạch sử dụng đất nói riêng.
b. Giai đoạn từ năm 1993 – 2003 [10]
Trong giai đoạn này, được sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước, công tác
quy hoạch sử dụng đất ngày càng được đẩy mạnh và hoàn thiện cho phù hợp với giai
đoạn phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Điều đó được
thể hiện rõ nét qua các lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 đã
ban hành qua các năm 1998 và 2001, trong đó đã có các quy định bổ sung về công tác
quy hoạch sử dụng đất các cấp. Để đưa công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai
12
hàng năm vào nề nếp, Công văn số 1814/CV-TCĐC ngày 12 tháng 10 năm 1998 của
Tổng cục Địa chính hướng dẫn việc triển khai thực hiện các công việc sau: Công tác
quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai; trình tự và nội dung các
bước xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ hành chính các cấp
(cấp tỉnh, huyện, xã…); quản lý cấp phát, thanh quyết toán vốn quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đai; việc lập kế hoạch chuyển đất nơng lâm nghiệp có rừng để sử dụng vào
mục đích khác hàng năm.
Để đáp ứng yêu cầu chất lượng ngày càng cao của thực tiễn đối với QHSD đất
đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện các quy định đối với quy hoạch sử dụng đất. Trên cơ
sở Luật Đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1998
và Luật Đất đai 2001; ngày 01 tháng 10 năm 2001 Chính Phủ đã ban hành Nghị định
số 68/2001/NĐ-CP về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. Đây là lần đầu tiên có
một Nghị định riêng của Chính phủ về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp.
Để cụ thể hoá Nghị định 68/2001/NĐ-CP, ngày 01/11/2001 Tổng cục Địa
Chính đã ban hành Thông tư số 1842/2001/TT-TCĐC về hướng dẫn chi tiết đối với
công tác quy hoạch sử dụng đất các cấp và điều chỉnh, bổ sung quy hoạch sử dụng đất
các cấp.
Năm 1994, Chính phủ cho triển khai xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
đai cả nước đến năm 2000 và đã được Quốc hội khố IX thơng qua tại kỳ họp thứ 11,
tại Nghị quyết số 01/1997/QH9 về kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước 5 năm từ
năm 1996 đến năm 2000.
Theo TS.Nguyễn Quang Học [8]: “Quy hoạch sử dụng đất đã góp phần tăng
cường hiệu lực và ngày càng có hiệu quả cao trong quản lý và sử dụng đất, đã phục vụ
cho phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng trong quá trình phát triển của đất
nước theo hướng cơng nghiệp hóa, hiện đại hố... đã góp phần thay đổi diện mạo vùng
nông nghiệp nông thôn, đất đai được sử dụng phát triển sản xuất nơng nghiệp theo
hướng hàng hố. Đất ở nông thôn được cải tạo, chỉnh trang phát triển theo hướng đơ
thị hố. Đất có mục đích cơng cộng được quy hoạch đồng bộ với kết cấu hạ tầng phát
triển đã góp phần tăng khả năng phục vụ sản xuất và đời sống của nhân dân”.
Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai 1993-2003 của Bộ Tài nguyên
và Môi trường [4]. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần đảm bảo
tính thống nhất trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Thông qua quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất Nhà nước đã thực hiện quyền định đoạt về đất đai, nắm được quỹ
đất đai, đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử
dụng đất, gắn chuyển mục đích sử dụng đất với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội,
làm cơ sở để điều chỉnh chính sách đất đai tại mỗi địa phương, chủ động giành quỹ đất
hợp lý cho phát triển các ngành, các lĩnh vực, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch
13
cơ cấu kinh tế, vừa đảm bảo ổn định các mục tiêu xã hội vừa đáp ứng yêu cầu công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Từng bước chủ động giành quỹ đất hợp lý cho xây
dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, đô thị. Qua
công tác quy hoạch sử dụng đất đai, UBND các cấp nắm chắc được quỹ đất đai của địa
phương mình, có dự tính được nguồn thu từ đất đai cho ngân sách.
c. Giai đoạn từ năm 2003 đến 2013
Để đáp ứng nhu cầu đổi mới của đất nước nói chung và những yêu cầu cấp bách
về cơng tác quản lý đất đai trong tình hình mới, tại kỳ họp thứ 4 Khố XI, Quốc hội đã
thơng qua Luật Đất đai năm 2003. Trong đó đã dành 10 điều (từ Điều 21 đến Điều 30)
để quy định về nguyên tắc, căn cứ, nội dung, thẩm quyền quyết định, xét duyệt, quy
hoạch, kế hoạch và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Tiếp đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng
10 năm 2004 về thi hành Luật Đất đai năm 2003. Liên quan đến công tác quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất, Nghị định đã dành hẳn một chương (Chương III), từ Điều 12
đến Điều 29 quy định rất cụ thể về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp.
Để hướng dẫn các địa phương thực hiện tốt Luật Đất đai năm 2003 và Nghị
định số 181/2004/NĐ-CP, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số
30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, kế
hoạch sử dụng đất các cấp (ban hành kèm theo Quyết định số 04/2005/QĐ-BTNMT ngày
30/6/2005); ban hành Định mức sử dụng đất (Công văn số 5763/BTNMT-ĐKTKĐĐ
ngày 25/12/2006 về việc hướng dẫn định mức sử dụng đất áp dụng trong công tác lập,
điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất..); Định mức, đơn giá điều tra, lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai các cấp (Quyết định số 10/2005/QĐ-BTNMT ngày
24/10/2005 Về việc ban hành Định mức kinh tế - kỹ thuật lập và điều chỉnh quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất).
Có thể nói, trong giai đoạn này, hệ thống các văn bản pháp luật, pháp quy liên
quan đến công tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của nước ta là khá đầy đủ, đồng
bộ và toàn diện nhất từ trước tới nay. Điều đó khẳng định sự quan tâm đặc biệt của
Đảng và Nhà nước đối với công tác quản lý Nhà nước về đất đai cũng như công tác quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp nói riêng.
Thực hiện quy định của Luật Đất đai, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
đã được triển khai ở cả 4 cấp với kết quả đã thực hiện đến cuối năm 2009 trên toàn
quốc như sau [5]:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước: Chính phủ đã lập QHSD đất
đến năm 2010 và KHSD đất đến năm 2005 của cả nước trình Quốc hội Khóa XI, Kỳ
14
họp thứ 5 và được thông qua tại Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15/6/2004; kế
hoạch sử dụng đất 5 năm 2006 - 2010 của cả nước đã được Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp
thứ 9 thơng qua tại Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29/6/2006.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh: Đến nay cả nước đã có 63/63 tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
đến năm 2010 được Chính phủ xét duyệt.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện: Cả nước có 531/681 huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là huyện) hoàn thành việc lập quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 (chiếm 77,97%); 98 huyện đang triển khai (chiếm
14,4%); còn lại 52 huyện chưa triển khai (chiếm 7,64%), phần lớn là các đô thị (quận,
thị xã, thành phố thuộc tỉnh).
Cả nước có 20 tỉnh đã hồn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp
huyện. Một số tỉnh triển khai chậm như Phú Thọ, Gia Lai, Bình Định, Đồng Tháp, An
Giang và thành phố Cần Thơ.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã: Cả nước có 7.576/11.074 xã,
phường, thị trấn (gọi chung là xã) đã lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm
2010 (đạt 68,41%); 1.507 xã đang triển khai (đạt 13,61%); còn lại 1.991 xã chưa triển
khai (chiếm 17,98%).
Cả nước chỉ có 7 tỉnh, thành phố cơ bản hoàn thành việc lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất ở 3 cấp xã, huyện, tỉnh; ngồi ra cịn có 13 tỉnh đang hồn thành
việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở 2 cấp xã, huyện. Có 16 tỉnh đã triển khai
lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã nhưng kết quả đạt được còn thấp (dưới
50% số xã) gồm Lai Châu, Yên Bái, Cao Bằng, Hà Nội, Hà Nam, Nghệ An, Thừa
Thiên Huế, Đà Nẵng, Bình Định, Phú Yên, Gia Lai, thành phố Hồ Chí Minh, Bến Tre,
Cần Thơ, Hậu Giang, Sóc Trăng.
Theo TS.Nguyễn Đình Bồng [3] quy hoạch sử dụng đất ở nước ta được
pháp luật quy định là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về
đất đai; việc tổ chức triển khai quy hoạch sử dụng đất ở nước ta trong giai đoạn từ
1994 đến nay đã cơ bản hoàn thành QHSD đất cả nước, QHSD đất cấp tỉnh; QHSD đất
đã góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai, phục vụ phát
triển kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh trong q trình cơng nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước.
Tồn tại chủ yếu của QHSD đất ở nước ta là mới thực hiện chủ yếu ở mức độ
khái qt, mang tính định hướng, cịn thiếu quy hoạch chi tiết; về phương pháp và quy
trình thực hiện cịn nhiều bất cập chưa có quy trình QHSD đất mang tính đặc thù đối
với đơ thị; sự phối hợp giữa quy hoạch sử dụng đất với các quy hoạch tổng thể phát
