QUẢN lý NHÀ nước đối với VIÊN CHỨC NGÀNH y tế từ THỰC TIỄN TỈNH THANH hóa

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

DƯƠNG THỊ LAN ANH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIÊN CHỨC NGÀNH Y TẾ
- TỪ THỰC TIỄN TỈNH THANH HÓA

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪ N KHOA HỌC:

TS. NGUYỄN VĂN QUÂN

HÀ NỘI, năm 2021

1


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Khoa học Xã hội (Viện
Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam), Lãnh đạo Bệnh viện Nhi tỉnh Thanh
Hóa đã tạo điều kiện thuận lợi để tơi được tham dự và hồn thành khóa học
Thạc sĩ về Luật Hiến pháp và luật hành chính.
Tơi xin chân thành cảm ơn TS. Nguyễn Văn Quân cùng các thầy cô
trong Học viện Khoa học Xã hội đã hướng dẫn và trang bị cho tôi kiến thức
chuyên sâu về luật học để làm cơ sở cho tôi thực hiện thành công Luận văn
này.
Xin chân thành cảm ơn Sở Y tế tỉnh Thanh Hóa đã giúp đỡ tơi trong
q trình khảo sát, thu thập số liệu phục vụ cho quá trình nghiên cứu, viết

Luận văn.
Trân trọng!
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Dương Thị Lan Anh

2


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu
độc lập của riêng tôi. Các kết quả nghiên cứu trong
luận văn là trung thực và chưa được công bố trong
các cơng trình khoa học khác.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Dương Thị Lan Anh

3


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chính quyền địa phương:

CQĐP

Cơ quan nhà nước:

CQNN

Khám, chữa bệnh:

KCB

Quản lý nhà nước:

QLNN

Thủ tục hành chính:

TTHC

Ủy ban nhân dân:

UBND

Xã hội chủ nghĩa:

XHCN

Xử phạt vi phạm hành chính:

XPVPHC

4


DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ
Bảng 1. Các cơ sở khám, chữa bệnh ngồi cơng lập trên địa bàn tỉnh Thanh
Hóa ................................................................................................................ 39

Bảng 2. Cơ cấu chức danh viên chức của các bệnh viện .............................. 66
Biểu đồ 1. So sánh phân bố số lượng bác sĩ trên 1.000 dân giữa các nước
trong khu vực Châu Á - Thái Bình Dương của Tổ chức Y tế Thế giới ......... 20
Biểu đồ 2. So sánh phân bố số lượng điều dưỡng trên 1.000 dân giữa các nước
trong khu vực Châu Á - Thái Bình Dương của Tổ chức Y tế Thế giới ......... 21

5


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 7
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT CỦA
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VIÊN CHỨC ................................................. 14
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của quản lý nhà nước................................. 14
1.2. Chủ thể, nội dung quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế ......... 24
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế....29
Tiểu kết Chương 1 ........................................................................................... 35
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIÊN
CHỨC NGÀNH Y TẾ TẠI TỈNH THANH HÓA ..................................... 36
2.1. Khái quát chung hệ thống y tế của tỉnh Thanh Hóa................................. 36
2.2. Thực tiễn Quản lý Nhà nước đối với viên chức ngành y tế ở Thanh Hóa41
2.3. Đánh giá chung về Quản lý Nhà nước đối với viên chức ngành y tế tại
Thanh Hóa ....................................................................................................... 44
Tiểu kết Chương 2 ........................................................................................... 53
CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIÊN CHỨC NGÀNH Y TẾ TỈNH
THANH HÓA ................................................................................................ 54
3.1. Quan điểm về quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế................ 54
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế . 61
Tiểu kết Chương 3 ........................................................................................... 73

KẾT LUẬN .................................................................................................... 74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 80

6


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Năm 1891, Bác sĩ Alexandre Yersin đến Nha Trang (Việt Nam), ông
viết thư cho mẹ của mình: “Mẹ hỏi con có thích ngành y khơng. Có và khơng.
Con rất vui được chữa trị cho những người đến nhờ con khám, nhưng con
không muốn biến y học thành một cái nghề, nghĩa là con sẽ khơng bao giờ có
thể địi một người bệnh trả tiền vì đã chữa bệnh cho người đó. Con coi y học
là thiên chức, là mục vụ. Đòi tiền để chữa trị cho bệnh nhân thì chẳng khác
nào nói với người đó rằng: tiền hay mạng sống.” [16, tr.85] Ngày nay, dù y tế
là một lĩnh vực dịch vụ có tính chất thị trường, song sứ mệnh chăm sóc sức
khỏe cho mọi người vẫn là một sứ điệp cao cả. Trong đó, viên chức ngành y
tế - trung tâm của hoạt động KCB - luôn gánh vác bổn phận nghề nghiệp và y
đức như một lựa chọn duyên định.
Từ góc độ chính sách quản lý, Nghị quyết số 46-NQ/TW ngày
23/10/2005 của Bộ chính trị về cơng tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức
khỏe nhân dân trong tình hình mới đã chủ trương: “Nghề y là một nghề đặc
biệt, cần được tuyển chọn, bồi dưỡng, sử dụng và đãi ngộ đặc biệt...”. [36]
Điều này cho thấy sự nhất quán trong nhận thức và chính sách của Việt Nam
đối với nghề y và viên chức y tế. Trước đó, trong một thời gian dài, quản lý
nhà nước đối với viên chức ngành y tế tương tự như đối với cán bộ, cơng
chức; chưa tính đến những đặc thù nghề nghiệp và y đức, gián tiếp làm hạn
chế chất lượng của đội ngũ viên chức y tế. Việc nghiên cứu, ban hành chính
sách phù hợp, bảo đảm tuyển dụng được viên chức y tế tài năng và tận tâm
cần tiếp tục được đặt ra trong bối cảnh kinh tế - xã hội của Việt Nam có nhiều

sự thay đổi, các nhu cầu KCB của người dân trở nên đa dạng và đòi hỏi chất
lượng cao hơn.

7


Thanh Hóa cũng khơng nằm ngồi xu hướng trên, là một tỉnh đông dân,
địa bàn dân cư rộng lớn đã tạo ra nhiều trở lực trong q trình chăm sóc sức
khỏe cho người dân trong tỉnh. Thách thức thường gặp (dường như ở tất cả
các tỉnh, thành địa phương) là đội ngũ y, bác sĩ, nhân viên y tế tuyến dưới vừa
thiếu, vừa chưa đáp ứng được nhu cầu KCB. Hiện tượng bệnh viện tuyến
dưới trống trải trong khi bệnh viện tuyến tỉnh, trung ương quá tải phản ánh
những bất cập, hạn chế trong QLNN về viên chức ngành y tế. Bằng thực tiễn
đang triển khai, ngành y tế Thanh Hóa cho thấy hướng đi đúng trong quản lý
viên chức ngành như: quản lý hiệu quả và yêu cầu cao đối với viên chức y tế;
tổ chức và phân phối hiệu quả nguồn lực của hệ thống cơ sở khám chữa bệnh
hiện nay; thực hiện tự chủ tại các cơ sở KCB khu vực công, phát triển cơ sở
KCB tư nhân ... Tuy nhiên, cách làm của Thanh Hóa chưa được đánh giá
bằng các nghiên cứu quản lý chuyên sâu, đó chính là khoảng trống mà đề tài
này hướng đến giải quyết.
Từ các lý do trên, học viên lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước đối với
viên chức ngành y tế - từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa” nhằm khai thác các
kinh nghiệm Thanh Hóa đạt được, cùng với các thách thức trong q trình
quản lý, có thể cung cấp thơng tin và phương pháp hữu ích cho các địa
phương khác; đồng thời, cung cấp các khía cạnh quản trị y tế giữa trung ương
- địa phương nhằm tiến tới một hệ thống quản lý tối ưu và bền vững.
2. Tình hình nghiên cứu
Quản lý viên chức trong lĩnh vực y tế đã được giới nghiên cứu Việt
Nam quan tâm từ góc độ quản lý chung và từ đặc thù ngành y nói riêng. Từ
mục tiêu nghiên cứu của đề tài, học viên đã chọn khảo cứu hai (02) nhóm

cơng trình, gồm (i) các cơng trình nghiên cứu về quản lý viên chức chung
nhằm xây dựng khung lý thuyết về QLNN đối với viên chức ở Việt Nam; (ii)
các cơng trình quản lý viên chức y tế nhằm tìm ra các thách thức trong quản

8


lý chuyên ngành, kết hợp với thực tiễn tại địa phương để đề xuất các giải pháp
quản lý mang lại hiệu quả cao. Cụ thể:
(i) Các cơng trình nghiên cứu về quản lý viên chức (chung)
Phạm Hồng Thái: Sự điều chỉnh của pháp luật về viên chức (2009)
[21]; Bùi Đức Kháng: Đổi mới phương thức và nâng cao chất lượng đào tạo,
bồi dưỡng đội ngũ cán bộ - công chức nhà nước đáp ứng yêu cầu hội nhập
(2010) [12]; Hồ Đức Việt: Đổi mới công tác tổ chức, cán bộ đáp ứng u cầu
đẩy mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hoá đất nước (2010) [25]; Phạm Hồng
Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí: Phân cấp quản lý nhà nước
(2011) [22]; Trần Anh Tuấn: Tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý viên chức trong
các đơn vị sự nghiệp công lập (2011) [20]; Lê Minh Hương: Một số vấn đề về
tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức theo Nghị định số 29/NĐ-CP của
Chính phủ (2012).[11]; Trần Văn Long: Quản lý nhà nước về viên chức giáo
dục từ thực tiễn quận Lê Chân, thành phố Hải Phòng (2018); Nguyễn Xuân
Thu: Đổi mới tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức: nhìn từ các trường
đại học cơng lập (2020).
(ii) Các cơng trình nghiên cứu về quản lý viên chức y tế
Vũ Tiến Dũng: Quản lý nhà nước về đào tạo bồi dưỡng đội ngũ cán bộ
viên chức tại các bệnh viện công - Từ thực tiễn bệnh viện Bạch Mai Hà Nội
(2011) [4]; Nguyễn Thu Hằng: Quản lý nhà nước đối với viên chức y tế ngành
Xây dựng ở Việt Nam hiện nay (2013) [7]; Nguyễn Thị Thu Hằng: Quản lý
nhà nước đối với viên chức y tế ở Việt Nam hiện nay (2013) [8]; Phạm Văn
Tác: Quản lý nhà nước đội ngũ cán bộ chuyên khoa sau đại học trong lĩnh

vực Y tế (2014) [19]; Kiều Linh: Quản lý nhà nước đối với phát triển nguồn
nhân lực ngành y tế trên địa bàn thành phố Đà Nẵng (2014). [14]; Phạm
Ngọc Bích: Đánh Giá Viên Chức Ở Các Bệnh Viện Công Lập Thuộc Sở Y Tế
Hà Nội (2017).

9


Đánh giá tình hình nghiên cứu:
Các cơng trình nghiên cứu về quản lý viên chức chung đã khái quát
những vấn đề cơ bản về QLNN, phân biệt QLNN với các loại hình quản lý
khác. Tuy nhiên, các cơng trình này mới chỉ dừng ở việc nghiên cứu những
vấn đề cơ bản có tính lý luận về quản lý, QLNN và QLNN đối với ngành, lĩnh
vực mà chưa có những nghiên cứu chuyên sâu giải quyết những vấn đề cụ thể
trong quản lý.
Các cơng trình nghiên cứu về quản lý viên chức y tế nhìn chung đã khái
quát được một số thách thức trong quản lý viên chức y tế thời gian qua. Các
cơng trình này đã chỉ ra được những bất lợi cố hữu khi Việt Nam duy trì cách
quản lý người làm trong ngành y như các công chức hành chính nhà nước, từ
đó làm giảm hiệu quả quản lý, tạo ra các vấn nạn trong ngành y. Một trong số
các giải pháp mà tác giả hướng đến, đồng thời là hướng đi của tỉnh Thanh
Hóa thời gian qua là thực hiện cơ chế tự chủ đối với các bệnh viện cơng lập,
xã hội hóa dịch vụ y tế, thúc đẩy sự phát triển của các bệnh viện tư nhằm tăng
sự cạnh tranh lành mạnh trong cung cấp dịch vụ KCB cho người dân. Nhìn
chung, các cơng trình đã phần nào cung cấp các giải pháp để giải quyết thực
tiễn quản lý của ngành, địa phương. Đối với Thanh Hóa, đề tài này sẽ cung
cấp, đánh giá và củng cố các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý viên
chức trong hệ thống y tế của tỉnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn là nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, pháp
lý về quản lý viên chức ngành y tế gắn với thực tiễn tự chủ hóa ngành y tế tại
tỉnh Thanh Hóa; từ đó đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý
viên chức ngành y tế tại các cơ sở KCB tuyến tỉnh trở xuống.

10


3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ cụ
thể sau đây:
- Làm rõ những vấn đề lý luận, pháp lý về QLNN đối với viên chức
ngành y tế như: làm rõ các khái niệm công cụ; khái quát đặc điểm, vai trò và
các yếu tố tác động đến việc QLNN đối với viên chức ngành y tế.
- Phân tích, đánh giá thực trạng (Chương 2) dựa trên khung lý thuyết
của Chương 1 nhằm chỉ ra các kết quả đạt được, các hạn chế trong QLNN đối
với viên chức ngành y tế. Theo đó, tác giả đã kiểm chứng chủ trương tự chủ
đối với các cơ sở y tế công lập trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa để rút ra các kinh
nghiệm quản lý cho các địa phương khác ở Việt Nam.
- Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN đối với viên chức ngành
y tế, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ KCB tại các cơ sở KCB tuyến tỉnh
trở xuống.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các lý
thuyết, quan điểm về QLNN đối với viên chức y tế; hệ thống văn bản chính
sách, pháp luật về QLNN đối với viên chức y tế.
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu về QLNN đối với viên
chức ngành y tế tại tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn từ năm 2010 đến 2020.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận

Trên cơ sở nhận thức về chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vậy
biện chứng của chủ nghĩa Mác-Lênin, tác giả luận giải các vấn về chính sách,
pháp luật về quản lý viên chức phù hợp với bối cảnh chính trị - xã hội của địa
phương và quốc gia. Tác giả cũng nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh và các
quan điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về quản lý viên chức, kết

11


hợp với thực tiễn của QLNN đối với viên chức tại cơ sở y tế tuyến tỉnh để
định hướng cho nghiên cứu của mình.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp phân tích quy phạm: Đây là phương pháp trọng tâm của
các nghiên cứu ngành luật. Phương pháp này dùng để phân tích các quy phạm
thể hiện trong hiến pháp, các đạo luật, văn bản dưới luật và trong các văn kiện
của Đảng.
Phương pháp phân tích tư liệu: được dùng trong tồn bộ luận văn. Các
tư liệu có thể xếp loại thành các nhóm: văn bản (pháp lý, chính trị, hành
chính); cơng trình khoa học (tạp chí chun ngành, sách chun khảo); bài
viết đăng báo (viết, trả lời phỏng vấn, phản biện).
Phương pháp lịch sử: Quá trình nghiên cứu cũng cần đặt trong bối cảnh
lịch sử cụ thể tránh đi vào sự quy chiếu võ đoán. Các lý giải và giải pháp (nếu
có) cũng sẽ cần được cân nhắc dựa vào các bối cảnh kinh tế - chính trị - xã
hội cụ thể.
Ngoài những phương pháp nghiên cứu chuyên ngành nêu trên, phương
pháp nghiên cứu định tính cũng được triển khai trong trường hợp cần tìm hiểu
sâu, chi tiết về một vấn đề mà các số liệu thống kê không mô tả được bản chất
hoặc thiếu sự tin cậy, khó xác thực.
6. Đóng góp về khoa học của luận văn
Một là, luận văn phân tích, luận giải và khái quát các nghiên cứu trước

đó để xây dựng khung lý thuyết nhằm luận giải mơ hình QLNN đối với viên
chức trong ngành y tế của Việt Nam hiện nay;
Hai là, luận văn kiểm chứng từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa để chỉ ra giải
pháp trao quyền tự chủ cho các cơ sở KCB cơng lập, trong đó quyền tự chủ
trong đào tạo, tuyển dụng, sử dụng viên chức y tế đã giúp Thanh Hóa nhanh
chóng tạo lập được hệ thống y tế tuyến tỉnh trở xuống đáp ứng được nhu cầu
KCB của địa phương. Đây là những kinh nghiệm có thể giúp các địa phương
12


khác triển khai trong thời gian tới nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của
ngành y tế bằng các biện pháp quản lý phù hợp đối với viên chức trong
ngành.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các chữ viết tắt và danh mục
tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu gồm ba (03) Chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật của quản lý nhà nước về
viên chức;
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
tại tỉnh Thanh Hóa;
Chương 3. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
đối với viên chức ngành y tế tỉnh Thanh Hóa.

13


CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT
CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VIÊN CHỨC
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của quản lý nhà nước
1.1.1. Khái niệm

Quản lý
Quản lý là một hiện tượng sinh ra khi con người cần giải quyết các vấn
đề của cuộc sống nhằm duy trì trật tự xã hội chung. Quản lý là một hiện tượng
đa diện. Tính đa diện và phức tạp của quản lý là bởi trong quản lý cả chủ thể
và khách thể của tác động quản lý là con người - một chủ thể phức tạp bậc
nhất trong số các sinh vật sống tổ chức được đời sống dạng xã hội.
Từ phương diện triết học, trong các ấn phẩm triết học (B. Rassel, K.
Popper, K. Jaspers), quản lý được phân tích từ quan điểm về tính chất tự quản
của xã hội. Các luận điểm và kết luận của tư duy triết học tạo nên cơ sở
phương pháp luận và thế giới quan nhận thức khoa học và hoàn thiện thực tế
của quản lý, tạo khả năng định hướng cho những tìm tịi sáng tạo. [6, tr.50]
Từ phương diện xã hội học những khía cạnh quan trọng của quản lý đã
được (K. Marx, M. Veber, T. Beblen, D. Bernkhem), phát hiện và chứng
minh sự lệ thuộc, mối tương quan giữa mức độ trật tự của các quá trình xã hội
và tình trạng quản lý. Đồng thời chỉ ra tính hai mặt của quản lý (tính xã hội và
tính giai cấp), về chế độ quan liêu/thư lại trong quản lý, hay đồng nhất quản lý
với sự điều khiển tự động hóa trong các hệ thống cơ giới - công nghệ.[6,
tr.51]
Từ phương diện kinh tế, các nhà kinh tế học là những người đã đặt nền
tảng cho việc quản trị - lý thuyết quản lý công việc, kinh doanh, sản xuất, dịch
vụ. Sự tổng hợp những tri thức kinh tế và công nghệ do G. Ford, F. Taylor, G.
Emerson, A. Fiol và những chuyên gia nổi tiếng khác thực hiện. Lý thuyết

14


của các tác giả này đã đặt nền tảng cho sự hình thành hệ thống tri thức mà
ngày nay gọi là “lý luận quản lý”. [6, tr.53]
Quản lý từ phương diện chính trị, quản lý là hiện tượng gắn với quyền
lực, xuất phát từ quyền lực và dựa vào quyền lực, thu hút quyền lực vào các

tác động quản lý. Nói cách khác bản chất của quản lý là quyền lực, được ghi
nhận bởi thể chế, được thực hiện bởi các thiết chế nhà nước, xã hội, được bảo
đảm bởi cơ sở vật chất - tài chính, bằng những hình thức, phương pháp khác
nhau. Trong quản lý thể hiện các khía cạnh chính trị đặc trưng cho khả năng
của quản lý trong việc phân bổ các giá trị và chấn chỉnh, trật tự hóa các quan
hệ, q trình xã hội.
Quản lý là hiện tượng có quan hệ gắn kết với pháp luật, trong nhiều
trường hợp quản lý tiếp thụ hình thức pháp luật, sử dụng sức mạnh pháp luật,
được thực hiện theo các thủ tục do pháp luật quy định. Các khía cạnh pháp
luật của quản lý có tính chất nguyên tắc đối với thực tiễn quản lý. Trong quản
lý tồn tại các hình thức lao động khác nhau của con người, sử dụng các công
cụ và phương tiện lao động tương ứng, được pháp luật điều chỉnh. Vì vậy,
trong các giáo trình luật hành chính, thường quan niệm, bản chất của quản lý
nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành [26, tr.32], pháp luật là cơ sở
của QLNN, điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quản lý.
Như vậy, quản lý được nhìn nhận, tiếp cận từ nhiều góc nhìn khác
nhau: triết học, chính trị, lịch sử, tư tưởng, pháp luật, kinh tế, tâm lý-xã hội,
phương tiện-điều kiện, thơng tin, sư phạm … đều có ý nghĩa nhận thức, làm
sáng tỏ một mặt riêng biệt nào đó của hiện tượng xã hội phức tạp này. Mỗi
khía cạnh nghiên cứu đều thực hiện chức năng nhận thức của con người, do
đó khơng nên đặt chúng đối lập nhau, khơng nên tuyệt đối hóa phương diện
nào. Để quản lý tốt trong thực tiễn phải biết tiếp thu, kết hợp tất cả các kết
quả nghiên cứu từ những phương diện khác nhau một cách logic. Vì vậy,

15


quản lý khơng chỉ là một khoa học, mà cịn là sự kết hợp các tri thức để quản
lý, để giải quyết những vấn đề xã hội đặt ra với quản lý.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu: “Quản lý” là sự tác động có tổ

chức, mang tính quyền lực, có chức năng điều chỉnh làm thay đổi đời sống
của con người theo hướng tích cực hoặc tiêu cực.
Quản lý nhà nước
Nhà nước với tư cách là một thiết chế xã hội, có cơ cấu, đội ngũ cơng
chức và nguồn lực lớn nhất trong xã hội. Mặt khác, nhà nước quản lý, tác
động đến các quá trình xã hội, tác động đến các khách thể của quản lý nhằm
đạt được những mục tiêu đã định, nhằm làm thay đổi hiện thực đời sống xã
hội, đời sống các cá nhân, tổ chức theo hướng tích cực, phát triển. Nhà nước,
hay QLNN cũng xoay quanh những nội dung này. Quản trị nhà nước, hành
chính, QLNN chỉ là thuật ngữ được sử dụng để gán, hay thể hiện cho hiện
tượng mà nhà nước phải thực hiện.
Xuất phát từ quan niệm, quản trị là một loại hình của quản lý, thì quản
trị nhà nước chỉ là một bộ phận của QLNN. QLNN bao gồm hai bộ phận:
quản lý/quản trị các công việc nội bộ nhà nước, quản lý những gì mà nhà
nước đang nắm giữ và quản lý tác động ra bên ngoài nhà nước - tác động đến
các q trình chính trị, kinh tế - xã hội, tác động đến cá nhân, tổ chức - tác
động đến các khách thể của QLNN.
Theo đó, QLNN được hiểu là hoạt động chấp hành, điều hành có tổ
chức bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
Quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
Quản lý viên chức y tế được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. [18]
Theo nghĩa hẹp, QLNN đối với viên chức ngành y tế là việc cơ quan có
thẩm quyền QLNN ban hành văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức thực hiện
văn bản quy phạm pháp luật; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo,

16


khen thưởng, kỷ luật; báo cáo tổng kết, đánh giá công tác QLNN đối với viên
chức ngành y tế.

Theo nghĩa rộng, QLNN đối với viên chức ngành y tế là việc cơ quan
có thẩm quyền QLNN ban hành văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức thực
hiện văn bản quy phạm pháp luật; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố
cáo, khen thưởng, kỷ luật; báo cáo tổng kết, đánh giá công tác QLNN về lĩnh
vực y học; quản lý đối với nguồn nhân lực, tổ chức bộ máy, nguồn tài chính,
cơ sở vật chất và trang thiết bị phục vụ trong lĩnh vực y tế.
QLNN đối với viên chức ngành y tế là một bộ phận cấu thành hoạt
động QLNN đối với viên chức nói chung bảo đảm cho hoạt động thực thi
quyền hành pháp của nhà nước có hiệu lực và hiệu quả. Do vậy, hoạt động
quản lý viên chức y tế có những đặc điểm sau:
(i) QLNN đối với viên chức ngành y tế mang tính quyền lực đặc biệt,
tính tổ chức rất cao và tính mệnh lệnh đơn phương của cơ quan có thẩm
quyền QLNN đối với lĩnh vực y tế. Tính quyền lực ấy là đặc điểm để phân
biệt hoạt động QLNN với hoạt động quản lý khác và phân biệt hoạt động
QLNN đối với viên chức y tế với hoạt động QLNN đối với viên chức khác;
(ii) QLNN đối với viên chức ngành y tế có mục tiêu, chiến lược,
chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu; do vậy hoạt động QLNN đối
với viên chức ngành y tế cũng có mục tiêu riêng, để thực hiện được mục tiêu
này cần phải thiết lập một hệ thống các chương trình, kế hoạch dài hạn, trung
hạn, ngắn hạn;
(iii) QLNN đối với viên chức ngành y tế mang tính chủ động, sáng tạo,
liên tục và chun mơn hóa nghề nghiệp cao, linh hoạt trong việc điều hành,
phối hợp, huy động mọi lực lượng để đạt được mục tiêu;
(iv) QLNN đối với viên chức ngành y tế mang tính thứ bậc chặt chẽ,
khơng có sự cách biệt giữa người quản lý và người bị quản lý, khơng vì lợi

17


nhuận và nhân đạo; tính thứ bậc được thể hiện trong QLNN đối với viên chức

ngành y tế ngay từ khi xây dựng hệ thống viên chức y tế.
Hoạt động QLNN đối với viên chức ngành y tế để nhằm phục vụ cộng
đồng do vậy xét tổng thể cùng mục tiêu chung của các cơ quan nhà nhà nước
khác là phục vụ nhân dân. Do vậy, việc QLNN đối với viên chức ngành y tế
được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc sau:
Một là, phải bảm đảm sự lãnh đạo của Đảng và sự thống nhất quản lý
của Nhà nước đối với đội ngũ viên chức ngành y tế;
Hai là, bảo đảm quyền chủ động và đề cao trách nhiệm của người đứng
đầu;
Ba là, việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý, đánh giá viên chức ngành y tế
được thực hiện trên cơ sở tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp, vị trí việc làm
và căn cứ vào hợp đồng làm việc;
Bốn là, thực hiện bình đẳng giới, các chính sách ưu đãi của Nhà nước
đối với viên chức ngành y tế là người có tài năng, người dân tộc thiểu số, viên
chức làm việc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc
thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn và các chính
sách ưu đãi khác của Nhà nước đối với viên chức ngành y tế.
Từ những phân tích trên, QLNN đối với viên chức ngành y tế được hiểu
là hoạt động chấp hành, điều hành có tổ chức bởi hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước trong lĩnh vực y tế.
1.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
QLNN đối với viên chức ngành y tế là phương thức quản lý về một lĩnh
vực cụ thể của quốc gia cho nên nó có tính chất chung của QLNN và quản lý
hành chính nhà nước, cụ thể như sau [9]:
Tính lệ thuộc vào chính trị: theo quan điểm Mác-xít, QLNN đối với viên
chức ngành y tế có tính phục tùng và phục vụ nhiệm vụ chính trị của từng hệ

18

thống chính trị. Đặc điểm này nổi bật ở những quốc gia mà bộ máy QLNN can
thiệp rộng đến xã hội.
Tính xã hội: Y tế được xem như là nhiệm vụ trọng yếu của mỗi nhà
nước và của toàn xã hội. Trong QLNN đối với viên chức ngành y tế nói
chung cần phải coi trọng tính xã hội.
Tính pháp quyền: QLNN là quản lý bằng pháp luật, vì vậy QLNN đối
với viên chức ngành y tế cũng phải tuân thủ những quy định chung của pháp
luật.
Tính chun mơn, nghiệp vụ: viên chức y tế phải đáp ứng yêu cầu về
trình độ tương ứng với yêu cầu về tiêu chuẩn các ngạch chức danh đã được
quy định.
Tính hiệu lực, hiệu quả: lấy hiệu quả của hoạt động chuyên môn nghiệp
vụ để đánh giá viên chức ngành y tế và trong công tác quản lý y tế.
Như vậy, quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế mang những
đặc điểm sau:
Thứ nhất, đặc điểm hành chính - chun mơn y tế: là sự kết hợp quản lý
hành chính và quản lý chuyên môn trong các hoạt động triển khai y tế nhằm
đảm bảo hiệu quả vận hành của hệ thống y tế. Nói cách khác, thực chất là
triển khai các hoạt động hành chính nhà nước trong q trình chỉ đạo các hoạt
động chăm sóc sức khỏe. Đối với QLNN đối với viên chức ngành y tế, đây
được xem là đặc điểm quan trọng nhất.
Thứ hai, đặc điểm về tính quyền lực nhà nước trong hoạt động quản lý:
Nhà nước, xét theo nghĩa rộng, và các cơ quan hành chính nhà nước, xét theo
nghĩa hẹp, đóng vai trị là chủ thể trong hoạt động quản lý. Tính quyền lực thể
hiện ở tư cách pháp nhân trong hoạt động quản lý; cách thức quản lý, chỉ đạo;
quan hệ thứ bậc trong hệ thống vận hành, quản lý.
Thứ ba, đặc điểm kết hợp nhà nước - xã hội trong quá trình triển khai
QLNN đối với viên chức ngành y tế. Xu thế về xã hội hóa trong lĩnh vực y tế
19

phát triển mạnh mẽ; đây cũng là một trong những đặc điểm xuyên suốt trong
tư tưởng quản lý, xây dựng chính sách, chiến lược trong QLNN đối với viên
chức ngành y tế.
1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
Y tế là một lĩnh vực khoa học chuyên nghiên cứu về bệnh lý từ đó
chuẩn đốn, xây dựng phác đồ phịng và điều trị bệnh lý, bảo vệ sức khỏe cho
cộng đồng, trên cơ sở các kết quả nghiên cứu về dạng bệnh phẩm, một bộ
phận khác có nhiệm vụ nghiên cứu, chế tạo ra các dược phẩm chữa trị, phục
hồi hoặc nâng cao sức đề kháng cũng như sức khỏe, lĩnh vực này trong y học
được gọi chung là dược học. Người công tác trong lĩnh vực y tế được gọi là
“thầy thuốc” hay “bác sĩ”, là người có nhiệm vụ bảo vệ, duy trì, phục hồi sức
khỏe cho con người.
Cơng việc của những người làm việc trong lĩnh vực y học thường địi
hỏi sự tỉ mỉ, chính xác cao độ, thường xun phải làm việc trong các hoàn
cảnh bất thường như dịch bệnh, thiên tai, cấp cứu, nghỉ lễ. Ngày nay, những
thành tựu khoa học cơng nghệ góp phần phát triển mạnh mẽ ngành y học, số
lượng bác sĩ của Việt Nam hiện đang còn thiếu nhiều (với 0,8 bác sĩ và 1,1
điều dưỡng trên 1.000 dân (năm 2016), biểu đồ so sánh phân bố số lượng bác
sĩ và điều dưỡng trên 1.000 dân giữa các nước trong khu vực Châu Á – Thái
Bình Dương của Tổ chức Y tế Thế giới cho thấy Việt Nam thuộc nhóm các
nước có số lượng bác sĩ và điều dưỡng thấp hơn chỉ số trung bình của các
nước có thu nhập thấp và trung bình thấp [40]) Ngoài các bệnh viện Trung
ương, Bộ, ngành và các cấp địa phương, hiện nay ngày càng nhiều bệnh viện,
phòng khám tư nhân được xây dựng, đòi hỏi bổ sung đội ngũ nhân lực.

20


Biểu đồ 1. So sánh phân bố số lượng bác sĩ trên 1.000 dân

giữa các nước trong khu vực Châu Á - Thái Bình Dương
của Tổ chức Y tế Thế giới [40]

21


Biểu đồ 2. So sánh phân bố số lượng điều dưỡng trên 1.000 dân
giữa các nước trong khu vực Châu Á - Thái Bình Dương
của Tổ chức Y tế Thế giới [40]

Quản lý của nhà nước là sức ép lên các bệnh viện sử dụng viên chức,
buộc các bệnh viện phải ln tn thủ những quy định chung vì lợi ích của
bệnh viện và vì lợi ích của đội ngũ viên chức y tế trong bệnh viện đó. Từ
những phân tích trên cho thấy QLNN đối với viên chức y tế có vai trị:
Một là, xuất phát từ chức năng QLNN. Với chức năng của mình, nhà
nước điều tiết mọi việc trong quản lý đội ngũ viên chức y tế; điều chỉnh mọi
hoạt động của công tác này cho phù hợp với tình hình thực tế, phù hợp với sự
phát triển chung của toàn xã hội và đáp ứng yêu cầu. Đội ngũ viên chức y tế
chịu sự quản lý của các CQNN có thẩm quyền và mỗi cơ quan có thẩm quyền
quản lý đều có mục tiêu, chương trình, kế hoạch cơng tác cụ thể. Đó cịn là sự

22


phối hợp chặt chẽ giữa quản lý lĩnh vực và quản lý ngành từ đó có những
phương pháp phù hợp với hoạt động chuyên môn lĩnh vực y học. QLNN đối
với viên chức y tế cũng xuất phát từ thực tiễn luôn vận động và thay đổi để
phù hợp với quy luật xã hội đòi hỏi QLNN đối với viên chức y tế ln phải
hồn thiện để đáp ứng yếu cầu phát triển các dịch vụ sức khỏe theo hướng
công nghiệp hóa và thị trường hóa.

Hai là, xuất phát từ vai trò QLNN đối với viên chức ngành y tế. QLNN
đối với viên chức y tế có ý nghĩa quyết định đến chất lượng hoạt động, đến sự
vận hành của cơ sở y tế, cung cấp môi trường làm việc lành mạnh, minh bạch
và hiệu quả cho đội ngũ viên chức y tế. QLNN đối với viên chức y tế nhằm
lựa chọn được những người có năng lực, trình độ, đáp ứng được yêu cầu và
sắp xếp đúng với nguyện vọng cũng như khả năng của mỗi người. QLNN đối
với viên chức y tế nhằm hướng hoạt động của viên chức y tế thực hiện nhiệm
vụ của mình theo chính sách, pháp luật của nhà nước và sự chỉ đạo của các cơ
quan nhà nước cấp trên. QLNN đối với viên chức y tế dựa trên cơ sở các tiêu
chuẩn, các chuẩn mực chung và sự cưỡng chế của luật pháp sẽ sàng lọc cho
bệnh viện những viên chức tài năng, loại bỏ những người không đáp ứng yêu
cầu làm cơ quan hoạt động khơng có hiệu quả; bởi đây là một nghề liên quan
đến tính mạng con người, khơng giống bất cứ một nghề nào khác.
Ba là, xuất phát từ chính lợi ích của đội ngũ viên chức ngành y tế. Thực
hiện QLNN đối với viên chức y tế là để công tác này thực hiện tốt hơn, hiệu
quả hơn, hạn chế được những tiêu cực trong công tác tuyển dụng, sử dụng,
đào tạo, bồi dưỡng... Quản lý dựa trên cơ sở phát luật sẽ tạo môi trường làm
việc khoa học, hiệu quả, lành mạnh, công bằng cho tất cả mọi viên chức y tế.
Nhà nước sẽ tuyển dụng được nguồn nhân lực tốt đáp ứng yêu cầu, có năng
lực về chun mơn và trình độ; người dự tuyển được tuyển dụng một cách
công bằng, minh bạch và công tác tuyển dụng đảm bảo đúng người, đúng

23


việc, đúng chun mơn và trình độ. Viên chức y tế làm việc được hưởng chế
độ đãi ngộ hợp lý, khích lệ tinh thần làm việc của mọi người.
1.2. Chủ thể, nội dung quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
1.2.1. Chủ thể quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
Với chức năng của mình, nhà nước điều tiết tất cả các khâu trong quản

lý đội ngũ viên chức y tế, điều chỉnh mọi hoạt động của cơng tác này cho phù
hợp với tình hình thực tế, phù hợp với sự phát triển chung của toàn xã hội và
đáp ứng yêu cầu. Các viên chức y tế chịu sự quản lý của các CQNN có thẩm
quyền và mỗi cơ quan có thẩm quyền quản lý đều có mục tiêu, chương trình,
kế hoặc cơng tác cụ thể. Do vậy, hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị,
nhiệm vụ chun mơn của các viên chức y tế phải dựa trên cơ sở mục tiêu,
chương trình, kế hoạch của cơ quan có thẩm quyền quản lý y tế.
Nhà nước tiến hành quản lý mọi mặt viên chức trong đó có viên chức y
tế. Thơng qua các cơ quan của mình, nhà nước thực hiện quản lý đối với đội
ngũ viên chức. Trong đó, Quốc hội ban hành các Luật, Pháp lệnh liên quan
đến quản lý viên chức; Chính phủ ban hành các Nghị định, các Bộ ban hành
các Thông tư… quy định, hướng dẫn và điều chỉnh những gì liên quan đến
quản lý viên chức. Chính phủ thống nhất QLNN về viên chức. Bộ Nội vụ là
CQNN trực thuộc Chính phủ được giao nhiệm vụ trực tiếp QLNN chung về
đội ngũ viên chức. Bộ Y tế là cơ quan ban hành những văn bản quy định riêng
về quản lý đội ngũ viên chức y tế; cũng là cơ quan giám sát trực tiếp việc thực
hiện các văn bản ban hành trong quản lý đội ngũ viên chức y tế ở trung ương
và địa phương.
Ở Việt Nam, chức năng QLNN đối với viên chức y tế của Bộ Y tế được
Chính phủ quy định gồm những nội dung sau [Xem các Điều 14, 15 của Nghị
định số 63/2012/NĐ-CP]:
- Xây dựng trình cơ quan có thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn chức
danh nghề nghiệp của viên chức chuyên ngành y, dược, dân số;
24


- Hướng dẫn việc xác định vị trí việc làm, số lượng người làm việc và
cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong các đơn vị sự nghiệp y tế
cơng lập;
- Chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan quy định cụ thể về tiêu

chuẩn, điều kiện, nội dung, hình thức thi hoặc xét thăng hạng chức danh nghề
nghỉệp của viên chức chuyên ngành y, dược, dân số; tổ chức thi, xét thăng
hạng chức danh nghề nghiệp viên chức chuyên ngành y, dược, dân số theo
quy định của pháp luật;
- Chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan xây dựng chế độ, chính
sách đối với viên chức chuyên ngành y, dược, dân số;
- Quy định chi tiết về nội dung, chương trình, hình thức, thời gian bồi
dưỡng viên chức chuyên ngành y, dược, dân số theo tiêu chuẩn chức danh
nghề nghiệp của viên chức chun ngành;
- Trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch đào tạo nhân
lực ngành y tế và cơ chế, chính sách đặc thù trong đào tạo nhân lực ngành y
tế;
- Ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về điều kiện bảo đảm chất
lượng đào tạo nhân lực ngành y tế và hƣớng dẫn, tổ chức thực hiện;
- Ban hành chuẩn năng lực chuyên môn đối với các ngành và chuyên
ngành đào tạo thuộc lĩnh vực y tế và hướng dẫn, tổ chức thực hiện.
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
Nội dung của QLNN đối với viên chức y tế là việc nhà nước sử dụng
các phương pháp, biện pháp; những phương tiện, công cụ quản lý, thông qua
hoạt động của bộ máy quản lý để thực hiện chức năng QLNN đối với viên
chức y tế, nhằm đạt được những mục tiêu đã đặt ra.
Xây dựng và ban hành Văn bản quy phạm pháp luật
Chính sách là một trong số các loại công cụ quản lý vĩ mô của nhà
nước, là tổng thể các chủ trương chính thức của nhà nước về quản lý kinh tế 25