Luận văn Thạc sĩ Quản lý tài nguyên và môi trường: Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích tại thành phố Hà Tĩnh

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực
và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm
ơn và các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc./.

Huế, ngày 09 tháng 02 năm 2018
Tác giả luận văn

Dương Hồng Thái


ii

LỜI CẢM ƠN

Để hồn thành luận văn tốt nghiệp tơi đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ
rất nhiều từ thầy, cô giáo trong Ban giám hiệu trường Đại học Nông Lâm Huế,
Khoa Tài nguyên đất và Môi trường - Nơng nghiệp, Phịng Đào tạo sau Đại
học. Tơi xin gửi lời cảm ơn trân trọng và lòng biết ơn đến q thầy, cơ giáo.
Đặc biệt tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến thầy giáo:PGS.TS Nguyễn
Hữu Ngữ, người đã trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt q trình nghiên
cứu và hồn thành luận văn.
Xin gửi lời cảm ơn đến UBND thành phố Hà Tĩnh, UBND các xã,
phường, Phịng Tài ngun và Mơi trường, Văn phịng Đăng ký quyền sử dụng
đất thành phố Hà Tĩnh, phịng Nơng nghiệp, các tổ chức, cá nhân, gia đình và
bạn bè đã giúp đỡ tơi trong q trình nghiên cứu và thực hiện đề tài./.
Tác giả luận văn

Dương Hồng Thái


iii

TĨM TẮT

Luận văn này đã tập trung phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ
đất công ích tại thành phố Hà Tĩnh. Kết quả nghiên cứu của luận văn đã làm cơ sở để
đề xuất các giải pháp, kiến nghị phù hợp phục vụ việc hoàn thiện chính sách pháp luật,
nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất cơng ích.
Q trình nghiên cứu chúng tôi đã tiến hành điều tra, thu thập thông tin tại các cơ
quan số liệu về đất đai, điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của thành phố Hà Tĩnh; các
số, tài liệu về tình hình ban hành văn bản để quản lý, lập hồ sơ địa chính, cơng tác cho
th, quản lý tài chính, thanh tra cơng tác quản lý và sử dụng quỹ đất cơng ích ở địa
phương. Đồng thời tiến hành phỏng vấn lãnh đạo cấp xã, cán bộ chun mơn và người
th đất cơng ích về thực trạng quản lý, sử dụng đất cơng ích của địa phương; phương
thức, thời gian cho thuê đất công ích, tiền thuê đất và hiệu quả về kinh tế, việc làm;
các kiến nghị, đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng đất cơng ích. Trên cơ sở các số liệu,
tài liệu thu thập được, chúng tôi đã tiến hành phân nhóm, thống kê các tài liệu, số liệu
có nội dung đáng tin cậy về hiện trạng sử dụng, điều kiện sử dụng, hiệu quả sử dụng
đất cơng ích,... ; tổng hợp phân tích các yếu tố tác động đến tình hình quản lý, sử dụng
đất cơng ích theo các hình thức định tính và định lượng.
Kết quả nghiên cứu cho thấy:
Tổng diện tích quỹ đất cơng ích của tồn thành phố Hà Tĩnh năm 2010 là
548,71ha, chiếm 18,19% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm,
đất nuôi trồng thủy sản và chiếm 17,81% tổng diện tích đất nơng nghiệp, tỷ lệ này
vượt cao hơn rất nhiều so với quy định của Luật đất đai. Tuy nhiên, quỹ đất cơng ích
của thành phố cịn nằm rải rác, diện tích thửa đất nhỏ, phân tán làm giảm hiệu quả sản

xuất và khó bố trí cơ cấu cây trồng trong sản xuất nơng nghiệp, gây khó khăn cho công
tác quản lý và sử dụng cho các mục đích cơng ích của địa phương.
Quỹ đất cơng ích chưa được sử dụng cho các mục đích cơng ích đã được các xã,
phường cho th thơng qua hình thức đấu giá hoặc cho mượn để sản xuất, chủ yếu là
sản xuất nơng nghiệp, một số diện tích có cho th để sản xuất kinh doanh phi nơng
nghiệp. Tổng diện tích đã cho thuê năm 2016 là 238,33 ha (chiếm 89,11%) với 6396
thửa và 4111 đối tượng thuê (hộ gia đình, cá nhân 4110 đối tương, tổ chức 1 đối
tượng), diện tích cho mượn là 29,01 ha (chiếm 10,89%) và diện tích chưa sử dụng là
11,33 ha (chiếm 4,25%). Nguồn tài chính thu được từ th đất cơng ích đã được các
xã, phường quản lý và sử dụng đúng quy định. Lợi nhuận thu được hàng năm của
người thuê đất công ích toàn thành phố là trên 8 tỷ đồng, nguồn thu nhập này đã giảm
bớt khó khăn cho nhiều hộ gia đình, cá nhân th đất cơng ích.


iv

Quỹ đất cơng ích đã đáp ứng kịp thời nhu cầu sử dụng đất để xây dựng các cơng
trình cơng ích, bồi thường giải phóng mặt bằng của địa phương, giảm kinh phí bồi
thường cho nhà nước khi thực hiện một số dự án. Trong giai đoạn hiện nay khi các xã
của thành phố Hà Tĩnh đang thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng
nơng mới thì hiệu quả của đất cơng ích càng được thể hiện rõ.
Tuy nhiên công tác quản lý và sử dụng đất cơng ích tại thành phố Hà Tĩnh cịn
những hạn chế nhất định như: việc thực hiện cho thuê đất công ích cịn xảy ra một số
sai phạm (cho th khơng có hợp đồng, sai đối tượng, vượt quá thời gian quy định).
Hiện tượng người th đất cơng ích sử dụng đất sai mục đích, tự ý chuyển quyền sử
dụng xảy ra ở một số xã, phường gây khó khăn cho cơng tác quản lý; Cơng tác quản lý
đất cơng ích cịn lỏng lẽo, người dân lấn chiếm đất cơng ích xảy ra phổ biến; đất cơng
ích chưa lập hồ sơ địa chính đầy đủ, biến động khơng được cập nhật thường xuyên; sai
phạm trong quản lý và sử dụng chậm phát hiện và xử lý.
Qua nghiên cứu này đã đề xuất được một số giải pháp nhằm quản lý và sử dụng

quỹ đất cơng ích của thành phố Hà Tĩnh hợp lý và hiệu quả hơn.


v

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN .............................................................................................................ii
TÓM TẮT ................................................................................................................. iii
MỤC LỤC ................................................................................................................... v
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... vii
DANH MỤC CÁC BẢNG .......................................................................................viii
DANH MỤC HÌNH VẼ ĐỒ THỊ................................................................................ ix
MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................................... 1
2. Mục tiêu của đề tài................................................................................................... 2
2.1. Mục tiêu chung ..................................................................................................... 2
2.2. Mục tiêu cụ thể ..................................................................................................... 2
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn .................................................................................. 2
3.1. Ý nghĩa khoa học .................................................................................................. 2
3.2. Ý nghĩa thực tiễn................................................................................................... 3
Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .......................................... 4
1.1. Cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu ..................................................................... 4
1.1.1. Những lý luận về quỹ đất cơng ích ..................................................................... 4
1.1.2. Những luận điểm về quản lý đất đai và quản lý đất cơng ích ............................ 11
1.1.3. Vai trị của đất cơng ích.................................................................................... 20
1.1.4. Ý nghĩa của đất cơng ích .................................................................................. 21
1.2. Cơ sở thực tiễn của vấn đề nghiên cứu ................................................................ 23
1.2.1. Quản lý đất công của một số nước trên thế giới ................................................ 23

1.2.2. Tình hình quản lý, sử dụng đất cơng ích trên cả nước ....................................... 24
1.2.3. Tình hình quản lý, sử dụng đất cơng ích. .......................................................... 30
1.3. Một số cơng trình nghiên cứu có liên quan .......................................................... 31
Chương 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN
CỨU .......................................................................................................................... 33
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ....................................................................... 33
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu....................................................................................... 33


vi

2.1.2. Phạm vi nghiên cứu .......................................................................................... 33
2.2. Nội dung nghiên cứu ........................................................................................... 33
2.3. Phương pháp nghiên cứu ..................................................................................... 33
2.3.1. Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu ............................................................... 33
2.3.2. Phương pháp thống kê và xử lý số liệu, tài liệu ................................................ 34
2.3.3. Một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả sử dụng đất cơng ích ............................... 34
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN .......................................... 35
3.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội ...................................................... 35
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................................ 35
3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................. 40
3.2. Thực trạng quản lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh ..................... 47
3.2.1. Tình hình quản lý đất đai.................................................................................. 47
3.2.2. Hiện trạng sử dụng đất năm 2016 của thành phố Hà Tĩnh ................................ 47
3.2.3. Biến động đất đai ............................................................................................. 52
3.3. Thực trạng sử dụng và quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh ....... 53
3.3.1. Thực trạng quỹ đất cơng ích để lại tại địa bàn thành phố Hà Tĩnh .................... 53
3.3.2. Thực trạng sử dụng quỹ đất cơng ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh .............. 55
3.3.3. Thực trạng quản lý quỹ đất cơng ích ................................................................ 58
3.4. Đánh giá hiệu quả sử dụng đất cơng ích .............................................................. 73

3.4.1. Hiệu quả kinh tế ............................................................................................... 73
3.4.2. Hiệu quả xã hội ................................................................................................ 76
3.4.3. Hiệu quả môi trường ........................................................................................ 77
3.5. Giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất cơng ích trên địa bàn
thành phố Hà Tĩnh ..................................................................................................... 77
3.5.1. Giải pháp về quản lý ........................................................................................ 77
3.5.2. Giải pháp về sử dụng........................................................................................ 79
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ ........................................................................................ 81
1. Kết luận ................................................................................................................. 81
2. Kiến nghị ............................................................................................................... 82
TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................................... 84


vii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầu đủ

CHN

Cây hàng năm

CLN

Cây lâu năm

ĐCI

Đất cơng ích

HTX

Hợp tác xã

KHSDĐ

Kế hoạch sử dụng đất

NTTS

Nuôi trồng thủy sản

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

SHNN

Sở hữu nhà nước

UBND

Ủy ban nhân dân

VLAP

Dự án Hoàn thiện và hiện đại hóa hệ thống

quản lý đất đai Việt Nam

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


viii

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1.1. Hiện trạng sử dụng quỹ đất cơng ích cả nước ............................................. 26
Bảng 1.2. Hiện trạng đất cơng ích năm 2016 của tỉnh Hà Tĩnh ................................... 30
Bảng 3.1. Biến trình nhiệt độ các năm ....................................................................... 37
Bảng 3.2. Đặc trưng độ ẩm khơng khí qua các năm ................................................... 37
Bảng 3.3. Tổng hợp lượng mưa, bốc hơi qua các năm................................................ 38
Bảng 3.4. Tốc độ gió (m/s) đo được tại khu vực xả thải trong năm 2016 .................... 38
Bảng 3.5. Dân số và lao động thành phố Hà Tĩnh ...................................................... 44
Bảng 3.6. Hiện trạng sử dụng đất thành phố Hà Tĩnh năm 2016 ................................ 48
Bảng 3.7. Diện tích, cơ cấu nhóm đất nơng nghiệp năm 2016 .................................... 49
Bảng 3.8. Diện tích, cơ cấu nhóm đất phi nơng nghiệp năm 2016 .............................. 51
Bảng 3.9. Diện tích, cơ cấu nhóm đất chưa sử dụng năm 2016................................... 52
Bảng 3.10. Biến động đất đai giai đoạn 2010-2016 .................................................... 52
Bảng 3.11. Hiện trạng quỹ đất cơng ích năm 2016 ..................................................... 54
Bảng 3.12. Hiện trạng sử dụng đất cơng ích ............................................................... 56
Bảng 3.13. Thống kê đối tượng th đất cơng ích ...................................................... 61
Bảng 3.14. Thống kê diện tích đất cho thuê, mượn theo đối tượng ............................. 62
Bảng 3.15. Thống kê diện tích cho thuê theo thời gian thuê ....................................... 64
Bảng 3.16. Thống kê diện tích cho th khơng có hợp đồng ...................................... 66
Bảng 3.17. Tình hình lập hồ sơ địa chính đất cơng ích ............................................... 68

Bảng 3.18. Kết quả thu tiền th đất cơng ích giai đoạn 2014 - 2016 ......................... 74
Bảng 3.19. Lợi nhuận từ th đất cơng ích ................................................................. 75
Bảng 3.20. Tình hình sử dụng đất cơng ích để xây dựng các cơng trình và giải phóng mặt
bằng ........................................................................................................................... 76


ix

DANH MỤC HÌNH VẼ ĐỒ THỊ

Hình 3.1. Sơ đồ hành chính thành phố Hà Tĩnh, tỉnh Hà Tĩnh .................................... 36
Hình 3.2. Cơ cấu sử dụng đất thành phố Hà Tĩnh năm 2016 ...................................... 49
Hình 3.3. Cơ cấu sử dụng đất nơng nghiệp thành phố Hà Tĩnh năm 2016 .................. 50
Hình 3.4. Biến động đất đai giai đoạn 2010-2016 ...................................................... 53
Hình 3.5. Hai khu đất UBND phường Nguyễn Du cho thuê trái quy định .................. 71
Hình 3.6. Vi phạm lấn, chiếm đất cơng ích ................................................................ 71


1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là một bộ phận hợp thành quan trọng của môi trường sống, khơng chỉ là
tài ngun thiên nhiên mà cịn là nền tảng để định cư và tổ chức hoạt động kinh tế, xã
hội; không chỉ là đối tượng của lao động mà còn là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể
thay thế trong sản xuất nông nghiệp. Lịch sử cho thấy, hoạt động sản xuất nơng nghiệp
đã có mặt ở hầu hết các nước trên thế giới, các nước đều phải xây dựng một nền kinh
tế trên cơ sở phát triển nông nghiệp dựa vào khai thác tiềm năng của đất, đồng thời lấy
đó làm cơ sở cho việc phát triển các ngành kinh tế khác.

Ở Việt Nam cùng với sự gia tăng dân số, sự phát triển mạnh mẽ của các ngành
kinh tế đã làm cho nhu cầu sử dụng đất ngày tăng về số lượng, đa dạng về nhu cầu sử
dụng. Đây là vấn đề cấp thiết, cần có một cơ chế quản lý hiện đại, thích hợp, sử dụng
tiết kiệm và hiệu quả nguồn tài nguyên quý giá này.
Thực hiện Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 của Chính phủ về việc
giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích
nơng nghiệp, các địa phương đã tiến hành cân đối giao quyền sử dụng đất nơng nghiệp
cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng, trong đó có trích lại quỹ đất cơng ích 5% để UBND
cấp xã quản lý. Chủ trương này đã góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế xã hội,
giải quyết tốt mối quan hệ lợi ích giữa người sản xuất nông nghiệp và Nhà nước,
không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống người nông dân. Tuy nhiên, trên thực tế việc
quản lý và sử dụng quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích cịn gặp nhiều
khó khăn, bất cập.
Khái niệm quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích được quy định cụ
thể từ khi có Luật đất đai 1993. Luật đất đai năm 1993 (sửa đổi năm 1998 và 2001)
quy định mỗi xã, phường, thị trấn được để lại một quỹ đất không quá 5% đất nông
nghiệp để phục vụ cho các nhu cầu cơng ích; Luật đất đai 2003 và 2013 quy định mỗi
xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích
khơng q 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi
trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu cơng ích của địa phương. Đồng thời qua
các thời kỳ thực hiện chính sách pháp luật đất đai đều có quy định cụ thể cơ chế quản
lý, sử dụng quỹ đất này. Tuy nhiên, trên thực tế việc quản lý quỹ đất nông nghiệp sử
dụng vào mục đích cơng ích vẫn chưa được các cấp quản lý chú trọng và bộc lộ nhiều
tiêu cực, yếu kém.
Thành phố Hà Tĩnh là đô thị loại III, trực thuộc tỉnh Hà Tĩnh, được thành lập
theo Nghị định số 89/2007/NĐ-CP ngày 28/5/2007 của Chính phủ. Thành phố là trung


2

tâm văn hóa, kinh tế, chính trị, xã hội của tỉnh Hà Tĩnh. Nằm trên trục quốc lộ 1A,
cách thủ đô Hà Nội 340 km, thành phố Vinh 50 km về phía Bắc; cách thành phố Huế
314 km về phía Nam và cách biển Đông 12,5 km. Thành phố Hà Tĩnh có nhiều tiềm
năng để phát triển kinh tế, xã hội. Với tổng diện tích tự nhiên là 56,47 km2, đến nay
sau nhiều lần thay đổi địa giới hành chính, thành phố có 16 đơn vị hành chính gồm 10
phường, 6 xã, thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới
nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích phi nơng nghiệp ngày càng tăng. Việc sử dụng
quỹ đất cơng ích trên địa bàn thành phố để phục vụ cho các nhu cầu trên ngày càng
lớn. Tuy vậy, công tác quản lý đất nông nghiệp nói chung và quỹ đất nơng nghiệp sử
dụng vào mục đích cơng ích nói riêng vẫn cịn nhiều bất cập và vướng mắc cần được
tháo gỡ trong thời gian tới nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất cơng ích.
Nhằm đánh giá đúng thực trạng và đề xuất được các giải pháp hợp lý để quản lý và sử
dụng hiệu quả quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích trên địa bàn thành
phố Hà Tĩnh, chúng tôi thực hiện đề tài: “Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ
đất cơng ích tại thành phố Hà Tĩnh”.
2. Mục tiêu của đề tài
2.1. Mục tiêu chung
Phân tích, đánh giá được thực trạng cơng tác quản lý, sử dụng quỹ đất cơng ích
trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh, làm cơ sở đề xuất các giải pháp, kiến nghị phù hợp
phục vụ việc hồn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng
quỹ đất cơng ích.
2.2. Mục tiêu cụ thể
Nghiên cứu, đánh giá được hiện trạng sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà
Tĩnh.
Nghiên cứu, đánh giá được về tình hình quản lý, sử dụng quỹ đất cơng ích trên
địa bàn thành phố Hà Tĩnh.
Nghiên cứu, đánh giá được hiệu quả sử dụng quỹ đất cơng ích trên địa bàn thành
phố Hà Tĩnh và đề xuất giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất cơng
ích.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn

3.1. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần hồn thiện cơ sở lý luận về việc quản
lý, sử dụng quỹ đất cơng ích.
Cung cấp nguồn thơng tin làm cơ sở dữ liệu cho các nghiên cứu tiếp theo về
chính sách đất đai.


3

3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Cung cấp các thông tin cơ bản về thực trạng quản lý, sử dụng quỹ đất cơng ích
trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh cho các nhà quản lý tại tỉnh Hà Tĩnh nói chung và
thành phố Hà Tĩnh nói riêng.
Làm cơ sở để đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất cơng ích trên địa bàn
thành phố Hà Tĩnh.
Là một tài liệu hữu ích giúp các cơ quan chuyên môn quản lý sử dụng quỹ đất
cơng ích có hiệu quả hơn.


4

Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1. Cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Những lý luận về quỹ đất cơng ích
1.1.1.1. Cơ sở lý luận chung
* Khái niệm về đất
Đất đai về mặt thuật ngữ khoa học được hiểu theo nghĩa rộng như sau: "đất đai là
một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường
sinh thái ngay trên vỏ dưới bề mặt đó bao gồm: khí hậu, bề mặt, thổ nhưỡng, dáng địa

hình, mặt nước (hồ, sơng, suối, đầm lầy,...). Các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với
nước ngầm và khoáng sản trong lịng đất, tập đồn thực vật và động vật, trạng thái
định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại
(san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường xá, nhà cửa. ..)".
Như vậy, "đất đai" là khoảng không gian có giới hạn, theo chiều thẳng đứng
(gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm thực vật, động vật, diện tích
nước, tài nguyên nước ngầm và khống sản trong lịng đất), theo chiều nằm ngang trên
mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thuỷ văn, thảm thực vật cùng các
thành phần khác) giữ vai trị quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt động sản
xuất cũng như cuộc sống của xã hội loài người.
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình lịch sử
phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là điều kiện lao động. Đất đai đóng vai trò quyết
định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội lồi người. Nếu khơng có đất đai thì rõ ràng
khơng có bất kỳ một ngành sản xuất nào, cũng như khơng thể có sự tồn tại của lồi
người. Đất đai là một trong những tài nguyên vô cùng quý giá của con người, điều
kiện sống cho động vật, thực vật và con người trên trái đất.
Đất đai tham gia vào tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội. Đất đai là
địa điểm, là cơ sở của các thành phố, làng mạc các cơng trình cơng nghiệp, giao thơng,
thuỷ lợi và các cơng trình thuỷ lợi khác. Đất đai cung cấp nguyên liệu cho ngành công
nghiệp, xây dựng,...
Đất đai là nguồn của cải, là một tài sản cố định hoặc đầu tư cố định, là thước đo
sự giàu có của một quốc gia. Đất đai còn là sự bảo hiểm cho cuộc sống, bảo hiểm về
tài chính, như là sự chuyển nhượng của cải qua các thế hệ và như là một nguồn lực cho
các mục đích tiêu dùng.
Luật đất đai 1993 của nước cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam có ghi: “Đất
đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan


5

trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng
các cơ sở kinh tế, văn hố xã hội, an ninh quốc phịng. Trải qua nhiều thế hệ, nhân
dân ta đã tốn bao nhiêu công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai
như ngày nay "[6].
Thực vậy, trong các điều kiện vật chất cần thiết, đất đai giữ vị trí và ý nghĩa đặc
biệt quan trọng, là điều kiện đầu tiên, là cơ sở thiên nhiên của mọi quá trình sản xuất,
là nơi tìm được cơng cụ lao động, nguyên liệu lao động và nơi sinh tồn của xã hội
loài người.
* Các nhân tố ảnh hưởng đến việc sử dụng đất đai
Đất đai là một vật thể tự nhiên nhưng cũng là một vật thể mang tính lịch sử luôn
tham gia vào các mối quan hệ xã hội. Do vậy, quá trình sử dụng đất bao gồm phạm vi
sử dụng đất, cơ cấu và phương thức sử dụng... luôn luôn chịu sự chi phối bởi các điều
kiện và quy luật sinh thái tự nhiên cũng như chịu sự ảnh hưởng của các điều kiện, quy
luật kinh tế xã hội và các yếu tố kỹ thuật. Những điều kiện và nhân tố ảnh hưởng đến
việc sử dụng đất bao gồm:
- Nhân tố điều kiện tự nhiên: Việc sử dụng đất đai luôn chịu sự ảnh hưởng của
nhân tố tự nhiên, do vậy khi sử dụng đất đai ngoài bề mặt khơng gian cần chú ý đến
việc thích ứng với điều kiện tự nhiên và quy luật sinh thái tự nhiên của đất cũng như
các yếu tố bao quanh mặt đất như nhiệt độ, ánh sáng, lượng mưa, khơng khí và các
khống sản trong lịng đất... Trong điều kiện tự nhiên, khí hậu là nhân tố hạn chế hàng
đầu của việc sử dụng đất đai, sau đó là điều kiện đất đai (chủ yếu là địa hình, thổ
nhưỡng) và các nhân tố khác.
- Nhân tố kinh tế xã hội: Nhân tố kinh tế xã hội bao gồm các yếu tố như chế độ
xã hội, dân số và lao động, mức độ phát triển của khoa học kỹ thuật, trình độ quản lý,
sử dụng lao động, khả năng áp dụng các tiến bộ khoa học trong sản xuất. Nhân tố kinh
tế xã hội thường có ý nghĩa quyết định, chủ đạo đối với việc sử dụng đất đai. Thực
vậy, phương hướng sử dụng đất được quyết định bởi yêu cầu của xã hội và mục tiêu
kinh tế trong từng thời kỳ nhất định. Điều kiện tự nhiên của đất cho phép xác định khả
năng thích ứng về phương thức sử dụng đất. Còn sử dụng đất như thế nào, được quyết
định bởi sự năng động của con người và các điều kiện kinh tế xã hội, kỹ thuật hiện có.

- Nhân tố không gian: Trong thực tế, mọi ngành sản xuất vật chất hay phi vật
chất đều cần đến đất đai như điều kiện khơng gian (bao gồm cả vị trí và mặt bằng) để
hoạt động. Đặc tính cung cấp khơng gian của đất đai là yếu tố vĩnh hằng của tự nhiên
ban phát cho lồi người. Vì vậy, khơng gian trở thành một trong những nhân tố hạn
chế cơ bản nhất của việc sử dụng đất.


6

* Vấn đề quản lý đất đai:
Quản lý đất đai bao gồm những chức năng, nhiệm vụ liên quan đến việc xác lập
và thực thi các quy tắc cho việc quản lý, sử dụng và phát triển đất đai cùng với những
lợi nhuận thu được từ đất (thông qua việc bán, cho thuê hoặc thu thuế) và giải quyết
những tranh chấp liên quan đến quyền sở hữu và quyền sử dụng đất.
Quản lý đất đai là quá trình điều tra mô tả những tài liệu chi tiết về thửa đất, xác
định hoặc điều chỉnh các quyền và các thuộc tính khác của đất, lưu giữ, cập nhật và
cung cấp những thông tin liên quan về sở hữu, giá trị, sử dụng đất và các nguồn thông
tin khác liên quan đến thị trường bất động sản. Quản lý đất đai liên quan đến cả hai đối
tượng đất công và đất tư bao gồm các hoạt động đo đạc, đăng ký đất đai, định giá đất,
giám sát và quản lý sử dụng đất đai, cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý.
Nhà nước phải đóng vai trị chính trong việc hình thành chính sách đất đai và các
nguyên tắc của hệ thống quản lý đất đai bao gồm pháp Luật đất đai và pháp luật liên
quan đến đất đai. Đối với công tác quản lý đất đai, Nhà nước xác định một số nội dung
chủ yếu: Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước; tập trung và phân cấp quản lý; vị trí
của cơ quan đăng ký đất đai; quản lý các tài liệu địa chính; quản lý các tổ chức địa
chính, quản lý nguồn nhân lực,...
1.1.1.2. Khái niệm đất cơng ích
Việc để lại một quỹ đất khơng q 5% đất nơng nghiệp để sử dụng cho nhu cầu
cơng ích của các địa phương là quy định lần đầu tiên được đề cập tại Điều 45, Luật đất
đai năm 1993 [6]. Tuy nhiên, trải qua các giai đoạn thực hiện từ Luật đất đai năm 1993

(sửa đổi năm 1998 và 2001), Luật đất đai năm 2003 và hiện nay đang thực hiện Luật
đất đai năm 2013 vẫn chưa có khái niệm hồn chỉnh cho đất cơng ích.
Điều 45, Luật đất đai năm 1993 quy định: “Căn cứ vào quỹ đất đai, đặc điểm và
nhu cầu của địa phương, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
quyết định mỗi xã được để lại một quỹ đất không quá 5% đất nông nghiệp để phục vụ
cho các nhu cầu cơng ích của địa phương”. Đất nơng nghiệp theo Luật đất đai năm
1993 là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng
trọt, chăn ni, ni trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp. Như
vậy, theo quy định của Luật đất đai 1993 thì mức để lại là do Hội đồng nhân dân tỉnh
quyết định, đồng thời các phường và thị trấn khơng được để lại quỹ đất cơng ích.
Khoản 1, Điều 72, Luật đất đai năm 2003 quy định: “Căn cứ vào quỹ đất, đặc
điểm và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nơng
nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích khơng quá 5% tổng diện tích đất trồng cây
hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thuỷ sản để phục vụ cho các nhu cầu
cơng ích của địa phương” [9]. Có thể thấy rằng, do cách phân loại đất có sự khác biệt


7

hoàn toàn so với Luật đất đai năm 1993 nên Luật đất đai 2003 quy định cụ thể tỷ lệ để
lại khơng q 5% tổng diện tích ba loại đất (đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu
năm, đất nuôi trồng thủy sản). Điểm khác biệt của Luật đất đai năm 2003 so với Luật
đất đai năm 1993 là ngồi xã thì phường và thị trấn cũng được lập quỹ đất cơng ích,
đồng thời mức tỷ lệ để lại là do địa phương (cấp xã) quyết định nhưng không quá 5%.
Khoản 1, Điều 132, Luật đất đai 2013 quy định: “Căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm
và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nơng nghiệp sử
dụng vào mục đích cơng ích khơng q 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất
trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu cơng ích của
địa phương; Đất nơng nghiệp do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trả lại hoặc tặng cho
quyền sử dụng cho Nhà nước, đất khai hoang, đất nông nghiệp thu hồi là nguồn để

hình thành hoặc bổ sung cho quỹ đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của
xã, phường, thị trấn” [10]. Như vậy, quy định về trích lập quỹ đất cơng ích giữa Luật
đất đai 2013 và 2003 khơng có khơng có sự khác biệt, nhưng đối với luật đất đai 2013
có quy định nguồn để bổ sung thường xun cho quỹ đất cơng ích.
Từ khái niệm các quy định trên có thể hiểu rằng, đất cơng ích là loại đất thuộc
nhóm đất nơng nghiệp, được trích ra nhằm sử dụng vào mục đích cơng ích và chỉ được
giữ lại trong giới hạn pháp luật cho phép là khơng q 5% so với tổng diện tích đất
trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản có trong phạm vi
địa bàn của mỗi địa phương cấp xã.
1.1.1.3. Mục đích của đất cơng ích
Đất đai được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau, mục đích của từng thửa đất
do Nhà nước quy định và người sử dụng đất phải sử dụng đúng theo các mục đích đã
quy định đó. Với loại đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích theo quy định
của Luật Đất đai thì đất cơng ích chủ yếu nhằm phục vụ vào các mục đích cơng cộng
của các xã, phường, thị trấn; là loại đất được để lại nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng
các cơng trình văn hóa, y tế, thể dục thể thao, vui chơi giải trí cơng cộng, nghĩa trang,
nghĩa địa và các cơng trình khác theo quyết định sử dụng của UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương. Bên cạnh đó cịn sử dung đất vào việc xây dựng nhà tình
thương, nhà tình nghĩa cho những gia đình nghèo, neo đơn hoặc gia đình có cơng với
cách mạng, bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các cơng trình nói trên.
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 132, Luật đất đai năm 2013 quy định: “Quỹ đất
nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn để sử dụng vào
các mục đích sau đây: xây dựng các cơng trình cơng cộng của xã, phường, thị trấn bao
gồm cơng trình văn hóa, thể dục thể thao, vui chơi, giải trí cơng cộng, y tế, giáo dục,
chợ, nghĩa trang, nghĩa địa và các cơng trình cơng cộng khác theo quy định của Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh; bồi thường cho người có đất được sử dụng để xây dựng các cơng
trình cơng cộng; xây dựng nhà tình nghĩa, nhà tình thương [10].


8

Để xử lý đối với trường hợp những địa phương đã để lại quỹ đất nông nghiệp sử
dụng vào mục đích cơng ích vượt q 5%, Luật đất đai năm 2013 cũng quy định: diện
tích ngồi mức 5% được sử dụng để xây dựng hoặc bồi thường khi sử dụng đất khác
để xây dựng các cơng trình cơng cộng của địa phương; giao cho hộ gia đình, cá nhân
trực tiếp sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản tại địa phương chưa được giao đất
hoặc thiếu đất sản xuất [10].
Ngoài ra, đất cơng ích cịn được sử dụng để tạo nguồn làm cơ sở cho phát triển
cơ sở hạ tầng, phục vụ cho Nhà nước trong việc chỉnh trang, phát triển các khu dân cư
nông thôn, khu dân cư đô thị và các mục đích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử
dụng tại địa phương như trường hợp giao đất làm nhà ở theo dạng cấp đất giãn dân.
1.1.1.4. Hiệu quả sử dụng đất, chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng đất cơng ích
* Hiệu quả sử dụng đất
Có nhiều quan điểm về hiệu quả rất khác nhau. Lúc đầu, người ta thường quan
niệm kết quả chính là hiệu quả. Sau này, khi nhận thức của con người phát triển cao
hơn, người ta thấy rõ sự khác nhau giữa hiệu quả và kết quả.
Hiệu quả là kết quả mong muốn, cái sinh ra kết quả mà con người chờ đợi hướng
tới; nó có những nội dung khác nhau. Trong kinh doanh, hiệu quả là lãi suất, lợi
nhuận. Trong lao động nói chung, hiệu quả lao động là năng suất lao động cần để sản
xuất ra một đơn vị sản phẩm, hoặc bằng số lượng sản phẩm được sản xuất ra trong một
đơn vị thời gian.
Kết quả hữu ích (gọi chung là kết quả) là một đại lượng vật chất tạo ra do mục
đích của con người, được biểu hiện bằng những chỉ tiêu cụ thể, xác định. Con người
ln xem xét, nghiên cứu kết quả đó được tạo ra như thế nào? Chi phí bỏ ra bao nhiêu?
Có đưa lại kết quả hữu ích hay khơng? [11].
Trong lĩnh vực sử dụng đất thì hiệu quả là chỉ tiêu chất lượng đánh giá kết quả
sử dụng đất trong hoạt động kinh tế. Thể hiện qua lượng sản phẩm, lượng giá trị thu
được bằng tiền, đồng thời về mặt xã hội là thể hiện hiệu quả của lực lượng lao động
được sử dụng trong cả quá trình hoạt động kinh tế cũng như hàng năm để khai thác
đất. Đối với ngành nông nghiệp, trong nhiều trường hợp phải coi trọng hiệu quả về

mặt hiện vật là sản lượng nông sản thu hoạch được, nhất là các loại nông sản cơ bản
có ý nghĩa chiến lược (lương thực, sản phẩm xuất khẩu,… để đảm bảo sự ổn định về
kinh tế xã hội đất nước).
Như vậy, hiệu quả sử dụng đất là kết quả của cả một hệ thống các biện pháp tổ
chức sản xuất, khoa học, kỹ thuật, quản lý kinh tế và phát huy các lợi thế, khắc phục
các khó khăn khách quan của điều kiện tự nhiên, trong những hồn cảnh cụ thể cịn
gắn sản xuất nơng nghiệp với các ngành khác của nền kinh tế quốc dân, cũng như cần


9

gắn sản xuất trong nước với thị trường quốc tế. Sử dụng đất nơng nghiệp có hiệu quả
cao thơng qua việc bố trí cơ cấu cây trồng vật ni là một trong những vấn đề bức xúc
hiện nay của hầu hết các nước trên thế giới. Nó là vấn đề sự quan tâm của các nhà
khoa học, các nhà hoạch định chính sách, các nhà kinh doanh nơng nghiệp mà cịn là
mong muốn của nơng dân, những người trực tiếp tham gia sản xuất nông nghiệp [31].
Hiện nay, các nhà khoa học đều cho rằng: Vấn đề hiệu quả sử dụng đất không chỉ
xem xét đơn thuần ở một mặt hay một khía cạnh nào đó mà phải xem xét trên tổng thể
các mặt bao gồm: hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường.
* Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng đất
Để đánh giá hiệu quả sử dụng đất của một loại hình nào đó người dân đánh giá
chúng trên ba khía cạnh: Hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường.
- Đánh giá về hiệu quả kinh tế:
Hiệu quả kinh tế: Hiệu quả kinh tế là chỉ tiêu mơ tả mối quan hệ giữa lợi ích mà
người sử dụng đất nhận được và chi phí bỏ ra để nhận được lợi ích đó. Trong một nền
sản xuất thì hiệu quả kinh tế là một động lực thúc đẩy sản xuất phát triển.
Để đánh giá được hiệu quả kinh tế của việc sử dụng đất canh tác của các nông hộ
được điều tra chúng tôi sử dụng một số chỉ tiêu đó là:
+ Năng suất cây trồng: Năng suất cây trồng là lượng sản phẩm của cây trồng đó
tính trên một ha trong một vụ hay một năm. Chỉ tiêu này phản ánh trình độ sản xuất

của địa phương hay toàn ngành.
Tổng sản lượng cây trồng i
Năng suất cây trồng i =
Tổng diện tích gieo trồng cây trồng i
+ Giá trị sản xuất (GO): Là toàn bộ giá trị của cải vật chất và dịch vụ được tạo ra
trong nông nghiệp qua 1 thời gian nhất định, thường là một năm.
GO = ∑ QiPi
Trong đó:

Qi: Khối lượng sản phẩm loại i
Pi: Đơn vị giá sản phẩm loại i

+ Chi phí trung gian (IC): Bao gồm chi phí vật chất và dịch vụ phục vụ cho sản xuất:
IC = Chi phí vật chất trực tiếp + Chi phí dịch vụ thuê ngoài
+ Giá trị gia tăng (VA): Là toàn bộ phận của giá trị sản xuất còn lại sau khi trừ đi
chi phí trung gian. Đó là một bộ phần mới do lao động sản xuất tạo ra và khấu hao tài
sản cố định trong một thời kỳ nhất định (thường là một năm).
VA = GOIC


10

+ Tỷ suất VA/IC: Chỉ tiêu này cho biết một đồng chi phí bỏ ra sẽ thu được bao
nhiêu đồng chi phí tăng thêm.
+ Tỷ suất GO/IC: Chỉ tiêu này cho biết một đồng chi phí trung gian bỏ ra sẽ thu
được bao nhiêu đồng chi phí sản xuất.
+ Tỷ suất VA/LĐ: chỉ tiêu này cho biết một ngày công lao động tạo ra bao nhiêu
đồng giá trị tăng thêm..
+ Hệ số sử dụng ruộng đất: Hệ số sử dụng ruộng đất là tỷ số giữa diện tích gieo
trồng với diện tích canh tác hàng năm ở đơn vị nghiên cứu. Chỉ tiêu này phản ánh trình

độ sử dụng đất canh tác hay cho biết mức quay vòng đất canh tác trong một năm được
tính như sau:
Tổng diện tích gieo trồng trong năm
Hệ số SDĐ (%) =
Tổng diện tích canh tác
+ Tỷ lệ sử dụng đất: Tỷ lệ sử dụng đất là tỷ số giữa diện tích đất đã được sử dụng
với tổng diện tích đất đai ở vùng nghiên cứu. Chỉ tiêu này phản ánh mức độ sử dụng
đất và được tính bằng cơng thức sau:
Tổng diện tích đất tự nhiên + Diện tích đất chưa sử dụng
Tỷ lệ SDĐ (%) =

x 100
Tổng diện tích đất đai

- Đánh giá về hiệu quả xã hội:
Để đánh giá hiệu quả xã hội cho một loại hình sử dụng đất nào đó người dân
thường xét đến chỉ tiêu là loại hình đó giải quyết được bao nhiêu lao động/ha/năm, khả
năng bố trí lao động, mức độ đáp ứng vấn đề an sinh xã hội, khả năng thu hút và sử
dụng nguồn vật chất tại chỗ.
- Đánh giá hiệu quả môi trường:
Hiện nay, tác động của môi trường sinh thái diễn ra rất phức tạp và theo nhiều
chiều hướng khác nhau. Cây trồng được phát triển tốt khi phát triển phù hợp với đặc
tính, tính chất của đất. Tuy nhiên, trong q trình sản xuất dưới tác động của các hoạt
động sản xuất, quản lý của con người hệ thống cây trồng sẽ tạo nên những ảnh hưởng
rất khác nhau đến môi trường.
Để đánh giá chính xác về mặt mơi trường người dân thường sử dụng cơng thức
tính như sau:
Diện tích đất lâm nghiệp có rừng + Diện tích cây lâu năm
Độ che phủ (%) =

x 100
Tổng diện tích đất đai


11

1.1.2. Những luận điểm về quản lý đất đai và quản lý đất cơng ích
1.1.2.1. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai
Q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hoá đặt ra những yêu cầu to lớn đối với công
tác quản lý Nhà nước về mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội, trong đó quản lý nhà
nước về đất đai là một trong những lĩnh vực hết sức quan trọng. Để phù hợp với quá
trình đổi mới kinh tế, Đảng và nhà nước luôn quan tâm đến vấn đề đất đai và đã ban
hành nhiều văn bản pháp luật để quản lý đất đai, điều chỉnh các mối quan hệ đất đai
theo kịp với tình hình thực tế.
Đất đai, khi tham gia vào nền kinh tế thị trường thì có sự thay đổi căn bản về bản
chất kinh tế xã hội: Từ chỗ là tư liệu sản xuất, điều kiện sống chuyển sang là tư liệu
sản xuất chứa đựng yếu tố sản xuất hàng hoá, phương diện kinh tế của đất trở thành
yếu tố chủ đạo quy định sự vận động của đất đai theo hướng ngày càng nâng cao hiệu
quả. Chính vì vậy, việc quản lý nhà nước về đất đai là hết sức cần thiết, nhằm phát huy
những ưu thế của cơ chế thị trường và hạn chế những khuyết điểm của thị trường khi
sử dụng đất đai, ngoài ra cũng làm tăng tính pháp lý của đất đai.
Từ những lý luận trên phải yêu cầu thực hiện công tác quản lý Nhà nước về đất
đai nhằm các mục đích: Sử dụng đất có hiệu quả và cơng bằng; đảm bảo nguồn thu
cho ngân sách nhà nước.
1.1.2.2. Cơ sở pháp lý về quản lý sử dụng đất đai
Ở Việt Nam, công tác quản lý tài nguyên đất đã được quan tâm từ rất sớm.
Những năm đầu của thập kỷ 80, Nhà nước đã xây dựng một hệ thống chính sách về đất
đai phù hợp với tình hình đất nước thể hiện ở chính sách thống nhất quản lý ruộng đất
và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước, đồng thời thực hiện công tác
đo đạc phân hạng đất và đăng ký thống kê đất đai trong cả nước. Đặc biệt ngày

18/12/1980 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Hiến
pháp sửa đổi quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên
trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa,… đều thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước
thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung”. Đây là cơ sở pháp lý vô cùng quan
trọng để thực thi công tác quản lý đất đai trên phạm vi cả nước [30].
Ngày 29/12/1987, Quốc hội khố VIII chính thức thơng qua Luật đất đai 1987 và
có hiệu lực từ ngày 08/01/1988. Sau Luật đất đai, Nghị quyết số 10/NQ-TW ngày
05/04/1988 của Bộ Chính trị về giao đất cho hộ gia đình sử dụng ổn định lâu dài là dấu
mốc có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với sự phát triển của công tác quản lý sử dụng
đất đai trong giai đoạn xây dựng đổi mới đất nước.
Cùng với những bước phát triển của cơ chế thị trường, Nhà nước thực hiện chính
sách hội nhập trên nhiều lĩnh vực với thế giới. Hiến pháp năm 1992 ra đời đánh dấu


12

điểm khởi đầu của cơng cuộc đổi mới chính trị. Tại Điều 17, Hiến pháp năm 1992 quy
định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai
theo quy hoạch và pháp luật”.
Luật đất đai 1987 khơng cịn phù hợp và bộc lộ nhiều điểm bất cập, chính vì vậy
ngày 01/07/1993 Luật đất đai 1993 được thơng qua, chính thức có hiệu lực từ ngày
15/10/1993. Tiếp đó là Luật đất đai bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 [7]
và 2001 [8]. Hệ thống pháp luật về đất đai thời kỳ này đã đánh dấu một mốc quan
trọng về sự đổi mới chính sách đất đai của Nhà nước ta với những thay đổi quan trọng
như: Đất đai được khẳng định là có giá trị; ruộng đất nơng lâm nghiệp được giao ổn
định lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân; người sử dụng đất được hưởng các quyền:
chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp quyền sử dụng đất….và quy
định 7 nội dung quản lý Nhà nước về đất đai. Nghị định 64/CP ngày 27/09/1993 quy
định về việc giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài
vào mục đích sản xuất nông nghiệp [13]. Nghị định 02/CP ngày 15/01/1994 của Chính

phủ quy định về quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp.
Qua 10 năm thực hiện Luật đất đai năm 1993 đã bộc lộ nhiều vấn đề không phù
hợp với thực tế và thực trạng phát triển của đất nước. Chính vì vậy, ngày 26/11/2003
tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khố XI đã thơng qua Luật đất đai năm 2003, có hiệu lực thi
hành từ ngày 01/07/2004. Luật đất đai 2003 và hệ thống pháp luật về đất đai sau này
đã vận dụng, kế thừa những chính sách mang tính đổi mới, tiến bộ của hệ thống pháp
Luật đất đai trước đây, đồng thời tiếp thu, đón đầu những chính sách pháp Luật đất đai
tiên tiến, hiện đại, phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội, chính trị của đất nước.
Cùng với Luật đất đai năm 2003, Nhà nước đã ban hành các Nghị định, Thông
tư, Chỉ thị … đã tạo ra một hành lang pháp lý cho công tác quản lý đất đai. Hệ thống
văn bản pháp Luật đất đai được đánh giá là tương đối hoàn chỉnh với những nội dung
quy định cụ thể: về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; về phương pháp
xác định giá đất và khung giá các loại đất; về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất; về thu tiền sử dụng đất; về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
hướng dẫn thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai và xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng
đất; hướng dẫn lập, chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính; hướng dẫn lập, điều chỉnh và
thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung
về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng
đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải
quyết khiếu nại về đất đai. Đây được coi là Nghị định mang tính đột phá, giải quyết
được nhiều tồn tại, bất cập trong quá trình quản lý sử dụng đất.


13

Luật Đất đai năm 2003 là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý, điều
tiết các mối quan hệ về đất đai. Qua gần 10 năm thi hành, Luật Đất đai năm 2003 đã
phát huy khá tốt vai trò ổn định các mối quan hệ về đất đai. Tuy nhiên, nó cũng đã bộc
lộ những hạn chế nhất định, dẫn đến việc thực thi pháp luật về đất đai cịn nhiều bất

cập, ảnh hưởng khơng tốt đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an tồn xã hội. Do
vậy, ngày 29 tháng 11 năm 2013 tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thơng qua
Luật đất đai năm 2013 (có hiệu lực thi hành ngày 1/7/2014) và Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 của Chính phủ về Quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật đất đai 2013 [14]. Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội
thông qua là sự kiện quan trọng đánh dấu những đổi mới về chính sách đất đai, nhằm
đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa,
hội nhập quốc tế và bảo đảm giữ vững ổn định chính trị-xã hội của đất nước, thể hiện
được ý chí, nguyện vọng của đại đa số người dân. Để thực hiện công tác quản lý, Điều
22, Luật đất đai 2013 quy định 15 nội dung quản lý nhà nước về đất đai gồm:
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức
thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản
đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản
đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thơng tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của
pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.

14

14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và
sử dụng đất đai.
15. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.
Bên cạnh Luật đất đai, Nhà nước đã ban hành các Nghị định, Thông tư,... để kịp
thời hướng dẫn thi hành các vấn đề cụ thể của Luật đất đai. Sau hơn một năm thực
hiện, Luật đất đai 2013 đã đạt giải quyết được nhiều yêu cầu đề ra trong quá trình phát
triển kinh tế xã hội của đất nước. Bên cạnh đó cũng đã bộc lộ một số bất cập cần được
giải quyết trong vấn đề giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án đầu tư; cấp giấy chứng
nhận, đăng ký biến động quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất;
vướng mắc trong công tác xác định giá; về bồi thường hỗ trợ tái định cư và xử lý vi
phạm trong lĩnh vực đất đai.
1.1.2.3. Thẩm quyền quản lý đất cơng ích
* Thẩm quyền quản lý đất cơng ích của cơ quan Nhà nước cấp Trung ương
Hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước từ Trung ương đến địa phương có vai trị
hết sức quan trọng trong việc quản lý mọi mặt đời sống xã hội. Đất đai là tư liệu phát
triển quan trọng của đất nước nên cần có một cơ chế quản lý chặt chẽ hơn. Có thể nhận
thấy, vai trị quản lý đất đai của Nhà nước bao gồm hai nội dung cơ bản: thứ nhất Nhà
nước quản lý đất đai xuất phát từ chức năng của một tổ chức quyền lực và quan hệ đất
đai tồn tại như một lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi Nhà nước phải điều tiết, thứ hai
Nhà nước với cương vị là đại diện cho toàn dân sẽ quản lý đất đai với tư cách là người
đại diện chủ sở hữu.
Dù bất cứ hình thức nào, nội dung nào thì trật tự quản lý Nhà nước về đất đai nói
chung và đất cơng ích nói riêng cũng đi theo con đường luật định. Nghĩa là, sẽ chịu sự
chi phối của Nhà nước từ Trung ương đến địa phương.
Trước hết là quyền quản lý đối với đất của Quốc hội, với chức năng là cơ quan
lập pháp, Quốc hội quản lý bằng việc ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với

việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. Vì nằm trong tổng diện tích đất
của quốc gia, đất cơng ích cũng chịu sự điều tiết chung, nghĩa là thuộc quyền quản lý
bao quát ở tầm vĩ mô, bằng các quy định nằm rải rác trong hàng loạt các văn bản mang
tính pháp lý cao nhất của Quốc hội.
Hơn thế nữa, đất đai còn chịu sự quản lý ở cấp trung ương này bởi quyền hạn
của cơ quan hành pháp, đó chính là Chính phủ. Thống nhất quản lý Nhà nước về đất
đai trong phạm vi toàn quốc, được coi là thẩm quyền và trách nhiệm mà Chính phủ
phải đảm đương đối với đất đai, trong đó có quỹ đất 5% phục vụ nhu cầu cơng ích
của cấp xã.


15

Tóm lại, đất cơng ích đơn giản cũng chỉ là thành phần của đất đai nước ta, nên
việc quản lý nhà nước ở cấp Trung ương đối với đất công ích cũng được áp dụng theo
quy định chung của pháp luật, cũng bao gồm sự điều hành quản lý của Quốc hội,
Chính phủ và các cơ quan cấp trên thuộc Chính phủ.
* Thẩm quyền quản lý đất cơng ích của cơ quan Nhà nước cấp địa phương
Khác với cấp Trung ương, các cơ quan có quyền quản lý đất cơng ích ở các đơn
vị cấp dưới được xác định và nhận thấy dễ dàng hơn về chức năng và vai trị quản lý vì
có sự gần gũi và trực tiếp hơn trong quản lý và sử dụng đối với từng loại đất. Trong
Luật đất đai năm 1993 quy định: dựa vào đặc điểm và nhu cầu của từng vùng, từng địa
phương mà hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc thành lập, hay khơng thành lập
quỹ đất cơng ích cho xã, phường, thị trấn. Như vậy theo Luật đất đai năm 1993 thì cấp
tỉnh tuy khơng thể hiện quyền hạn cụ thể bằng một quy định riêng về cơ chế quản lý
nhưng có thể nói cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phương có thẩm quyền quản lý cao
nhất đối với đất cơng ích, trên cơ sở các quy định của cấp trên thông qua luật, hội đồng
nhân dân tỉnh đã thực hiện quyền quản lý của mình bằng một quyết định thành lập nên
quỹ đất riêng cho cấp xã của tỉnh. Khi thực hiện Luật đất đai năm 2003 và 2013 thì cấp
tỉnh chỉ là cầu nối để tổ chức triển khai thực hiện Luật đất đai; tỷ lệ % diện tích đất

cơng ích do UBND cấp xã quyết định theo quy định của Luật đất đai.
Bên cạnh đó, chính quyền cấp huyện đóng vai trị như một cơ quan trung gian,
quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch của cấp xã trình lên và chuyển cho cấp trên
quyết định, cấp huyện quản lý theo dõi thông qua sổ sách, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đối với diện tích đất cơng ích của xã trên phạm vi địa bàn huyện.
Cấp xã là cấp chính quyền địa phương đóng vai trị quản lý trực tiếp nhất đối với
đất đai, mà đặc biệt là quỹ đất cơng ích được hình thành trong xã. Vì đây là loại đất
phục vụ trực tiếp và cũng có thể coi như một chính sách ưu đãi mà Nhà nước dành
riêng cho từng địa phương nên địa phương trực tiếp quản lý để dễ sử dụng và hơn ai
hết từng xã, phường, thị trấn là chủ thể hiểu rõ nhất điều kiện, những khả năng phát
triển của chính địa bàn mình. Khi được trực tiếp quản lý thì có thể chủ động hơn và ít
tốn kém thời gian chờ đợi, xin phép so với để cho cấp trên quản lý. Hiện nay, theo quy
định tại Khoản 3 và Khoản 4, Điều 132, Luật đất đai 2013 đã quy định chế độ quản lý
quỹ đất cơng ích của UBND cấp xã như sau:
- Đối với diện tích đất chưa sử dụng vào các mục đích cơng ích thì Ủy ban nhân
dân cấp xã cho hộ gia đình, cá nhân tại địa phương thuê để sản xuất nơng nghiệp, ni
trồng thủy sản theo hình thức đấu giá để cho thuê. Thời hạn sử dụng đất đối với mỗi
lần thuê không quá 05 năm.


16

Tiền thu được từ việc cho thuê đất thuộc quỹ đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích
cơng ích phải nộp vào ngân sách nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý và chỉ
được dùng cho nhu cầu cơng ích của xã, phường, thị trấn theo quy định của pháp luật.
- Quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn
do Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất quản lý, sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
1.1.2.4. Phương pháp quản lý đất cơng ích
Cơng tác quản lý tổng thể diện tích đất đai hay quản lý riêng của từng loại đất

cũng như quản lý quỹ đất cơng ích, muốn đạt được kết quả tốt, ngồi việc phân định rõ
các thẩm quyền chung hay riêng góp phần đem lại hiệu quả thiết thực và nhanh chóng
thì cần phải có phương pháp, vạch ra các đường lối cụ thể, có như vậy thì việc quản lý
sẽ gọn nhẹ, minh bạch và mang lại nhiều hiệu quả.
* Quản lý theo phương pháp chung của Luật Đất đai
Luật Đất đai đã giải quyết được rất nhiều các khó khăn, vướng mắc trong công
tác quản lý đất đai, văn bản này cũng đã đề ra các phương pháp quản lý đất đai. Để đạt
hiệu quả tối ưu trong công tác quản lý, Luật đất đai qua các thời kỳ đều quy định rõ
các nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Luật đất đai năm 2013 đã quy định 15 nội
dung quản lý tại Điều 22. Theo đó, các phương pháp được coi là áp dụng chung trong
quản lý đất đai là:
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là yếu tố tiên quyết, là căn cứ chủ yếu cho công
tác quản lý, sử dụng đất từ Trung ương đến địa phương, là cơ sở pháp lý để thực hiện
thống nhất công tác quản lý nhà nước về đất đai. QHSDĐ là việc Nhà nước tính tốn,
phân bổ về đất đai, về mặt số lượng, chất lượng, vị trí để dùng vào những mục đích
nhất định nhằm đạt được những mục tiêu nhất định. QHSDĐ được xem như là cơ sở
khoa học của quá trình xây dựng các chiến lược về khai thác sử dụng đất. Thời gian
của một kỳ QHSDĐ của cả nước, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận,
thành phố, thành phố thuộc tỉnh là 10 năm.
Kế hoạch sử dụng đất là việc Nhà nước xác định các biện pháp và thời gian để
sửu dụng đất theo quy hoạch. Thời gian của kỳ KHSDĐ của cả nước, tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thành phố, thành phố thuộc tỉnh, xã, phường, thị
trấn là 5 năm.
Đất cơng ích nằm trong quỹ đất chung nên quy hoạch, KHSDĐ cũng là phương
pháp quản lý hữu hiệu ở từng địa phương. Khi được thể hiện trong nội dung của quy
hoạch, KHSDĐ thì tất cả các vấn đề liên quan đến việc hình thành, phương hướng sử
dụng đã nằm trong tầm kiểm soát, điều tiết của cơ quan quản lý, kết hợp cùng kế