Luận án quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của thành phố hà nội

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

PHẠM THỊ KIM THÀNH

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƢ
TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG
CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2021


HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

PHẠM THỊ KIM THÀNH

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƢ
TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG
CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NGÀNH QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 934 04 10

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS, TS. NGUYỄN NGỌC TOÀN
2. PGS, TS. ĐINH THỊ NGA

HÀ NỘI - 2021

LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được
trích dẫn đầy đủ theo quy định.
Tác giả

Phạm Thị Kim Thành


MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 1
Chƣơng 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỢP TÁC
CÔNG TƢ TRONG ĐẦU TƢ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ....................... 13

1.1. Nghiên cứu các nội dung liên quan đến hợp tác công tư trong
đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông ......................................................... 13
1.2. Nghiên cứu quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư
kết cấu hạ tầng giao thông .................................................................... 22
1.3. Khoảng trống nghiên cứu............................................................... 31
Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
CẤP TỈNH VỀ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG ĐẦU TƢ KẾT CẤU HẠ TẦNG
GIAO THƠNG .................................................................................................. 34

2.1. Hợp tác cơng tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông ................. 34
2.2. Quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ
tầng giao thông ...................................................................................... 43
2.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về hợp tác công tư ở một số

tỉnh, thành phố ở nước ta và bài học rút ra ........................................... 73
Chƣơng 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƢ
TRONG ĐẦU TƢ CÁC CƠNG TRÌNH KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THƠNG
CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI .............................................................................. 80

3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và kết cấu hạ tầng giao
thông của Thành phố Hà Nội ................................................................ 80
3.2. Khái quát về các dự án hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ
tầng giao thông của Thành phố Hà Nội giai đoạn 2008-2020 .............. 84
3.3. Thực trạng quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết
cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội ....................................... 95
3.4. Phân tích định lượng mối quan hệ giữa các nhân tố ảnh hưởng
đến thành cơng và tiêu chí đánh giá thành công của hợp tác công tư
trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội ........ 112
3.5. Đánh giá chung về quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu
tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội ........................... 124


Chƣơng 4. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG ĐẦU TƢ KẾT CẤU HẠ TẦNG
GIAO THÔNG CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI..................................................... 132

4.1. Dự báo phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu đầu tư hệ thống
kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội tới năm 2025,
tầm nhìn đến năm 2030 ....................................................................... 132
4.2. Phương hướng quản lý nhà nước về hợp tác công tư để phát
triển kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội đến năm
2025, tầm nhìn đến năm 2030 ............................................................. 139
4.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong
đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội ........................ 140

KẾT LUẬN ..................................................................................................... 155
DANH MỤC CƠNG TRÌNH CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ................................... 158
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 159
PHỤ LỤC............................................................................................................ 1
Phụ lục 1. CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CÓ LIÊN QUAN ĐẾN HỢP TÁC
CÔNG TƢ ........................................................................................................... 1
Phụ lục 2. CÁC VĂN BẢN LIÊN QUAN ĐẾN HỢP TÁC CÔNG TƢ CỦA
THÀNH PHỐ HÀ NỘI ......................................................................................... 5
Phụ lục 3. KẾT QUẢ PHÂN TÍCH ĐỊNH LƢỢNG ............................................. 7
Phụ lục 4. PHIẾU KHẢO SÁT .................................................................... 33


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
1. Từ tiếng Việt
Chữ viết tắt

Nội dung viết tắt

BCNCKT

Báo cáo nghiên cứu khả thi

CQNNCTQ

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền

CTĐT

Chủ trương đầu tư

GPMB

Giải phóng mặt bằng

NĐT

Nhà đầu tư

NSNN

Ngân sách nhà nước

QLNN

Quản lý nhà nước

TMĐT

Tổng mức đầu tư

UBND

Ủy ban nhân dân

2. Từ tiếng Anh
Chữ
viết tắt
BOT

Nội dung viết tắt

Tiếng Anh
Build - Operation - Transfer

Tiếng Việt
Hợp đồng Xây dựng - Kinh
doanh - Chuyển giao

BT

Build - Transfer

Hợp

đồng

Xây

dựng

-

Chuyển giao
CFA

Confirmatory factor analysis

Phân tích nhân tố khẳng định

CSF

Critical Success Factor

Các nhân tố ảnh hưởng đến
thành cơng

EFA

Exploratory factor analysis

Phân tích nhân tố khám phá

ODA

Official Development Assistance Hỗ trợ phát triển chính thức

PPP

Public Private Partnership

Hợp tác cơng tư

SEM

Structural Equation Model

Mơ hình cấu trúc tuyến tính


DANH MỤC CÁC BẢNG
Trang

Bảng 2.1: Các tiêu chí đánh giá thành công của dự án hợp tác công tư ......... 61
Bảng 2.2: Các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án hợp tác công tư .. 65
Bảng 3.1: Thống kê các dự án hợp tác công tư của Thành phố Hà Nội (Số
liệu cập nhật ngày 01/8/2020). .......................................................... 85
Bảng 3.2: Thống kê các dự án giao thông của Thành phố Hà Nội giai đoạn
2016-2020 ......................................................................................... 86
Bảng 3.3: Danh mục các dự án đường sắt đô thị thực hiện theo hình thức
hợp đồng - chuyển giao..................................................................... 87
Bảng 3.4: Thống kê thời gian thực hiện của các dự án PPP giao thông đã
đang tổ chức triển khai thực hiện ...................................................... 88
Bảng 3.5: Tỷ lệ diện tích đất dành cho giao thông qua các năm của Hà Nội . 97
Bảng 3.6: Quy định vể thẩm định năng lực tài chính các nhà đầu tư tham
gia dự án hợp tác công tư ................................................................ 108
Bảng 3.7: Giả thuyết nghiên cứu................................................................... 114
Bảng 3.8: Kết quả kiểm định độ tin cậy Cronbach’s Alpha ......................... 116
Bảng 3.10: Ma trận đặc trưng của các nhân tố (Pattern Matrix) .................. 117
Bảng 3.11: Kết quả kiểm định quan hệ giữa các khái niệm trong phân
tích CFA ......................................................................................... 119
Bảng 3.12: Bảng kết quả kiểm định tính hội tụ, tính phân biệt và sự tin cậy
trong phân tích CFA........................................................................ 120
Bảng 3.13: Kết quả kiểm định mối quan hệ nhân quả giữa các khái niệm
trong mơ hình SEM ......................................................................... 121


DANH MỤC CÁC HÌNH
Trang
Hình 1 : Quy trình nghiên cứu quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong
đầu tư các cơng trình kết cấu hạ tầng giao thơng của Thành phố
Hà Nội. ................................................................................................ 6
Hình 1.1: Khung phân tích quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong

đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội................ 33
Hình 3.1: Mơ hình nghiên cứu mối quan hệ giữa các nhân tố thành công
và thành công của dự án hợp tác cơng tư........................................ 113
Hình 3.2: Kết quả phân tích mơ hình SEM ................................................... 122
Hình 4.1. Bản đồ quy hoạch giao thông Thành phố Hà Nội......................... 139


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Q trình đơ thị hóa đang diễn ra nhanh chóng và mạnh mẽ ở Việt Nam
nói chung và Thành phố Hà Nội nói riêng. Ở Hà Nội, những năm qua đã hình
thành nhiều khu đô thị mới hiện đại, tốc độ dân số cơ học tăng cao tạo áp lực
lớn về hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Mặc dù đã được quan tâm đầu tư,
nhưng nguồn lực hạn chế nên việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, nhất là hạ
tầng giao thơng cịn chưa đồng bộ và tương xứng với q trình đơ thị hóa. Hệ
thống đường giao thông đô thị ở Hà Nội trong những năm qua ln trong tình
trạng q tải, ách tắc, chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và
đô thị của thành phố.
Theo Quy hoạch giao thông vận tải Thủ đơ Hà Nội đến năm 2030 tầm
nhìn đến năm 2050 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số
519/QĐ-TTg ngày 31/3/2016, dự kiến nhu cầu vốn đầu tư để thực hiện các dự án
giao thông giai đoạn 2016-2020 là 476.569 tỷ đồng, giai đoạn 2020-2030 là
554.709 tỷ đồng [28, tr.11]. Nhu cầu về vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng
giao thông của Thành phố Hà Nội là rất lớn. Trong khi đó, nguồn vốn ngân sách
nhà nước (NSNN) cho các dự án kết cấu hạ tầng đô thị giai đoạn 2016-2020 của
Thành phố Hà Nội chỉ đạt 42.151 tỷ đồng [16, tr.2], phần còn lại là huy động từ
PPP, ODA... Bên cạnh đó, khả năng huy động vốn hỗ trợ phát triển chính thức
(ODA) và vốn vay ưu đãi đã giảm khi Việt Nam bước vào ngưỡng quốc gia có
mức thu nhập trung bình và trần nợ cơng bị khống chế. Việc tìm kiếm những

nguồn vốn khác để đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông là
nhiệm vụ cấp thiết của các cấp chính quyền hiện nay. Do vậy, Thành phố Hà
Nội đã có chủ trương huy động các nguồn lực xã hội trong đầu tư xây dựng và
phát triển hệ thống hạ tầng giao thơng theo hình thức hợp tác công tư.
Hợp tác công tư (PPP) là một phương thức sử dụng phổ biến trên thế
giới để giúp nhà nước huy động sự tham gia của các nguồn vốn khu vực kinh tế
tư nhân vào việc đầu tư các cơng trình kết cấu hạ tầng. Ở Việt Nam, từ những


2
năm 1990, chủ trương hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân vào việc tài trợ và
quản lý cơ sở hạ tầng đã được đề cập trong Cương lĩnh xây dựng đất nước
thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội từ năm 1991. Thơng qua đầu tư theo hình
thức PPP, các địa phương đã thu hút được vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào
các dự án kết cấu hạ tầng giao thông trong bối cảnh nhu cầu đầu tư lớn, nguồn
vốn ngân sách và các nguồn có tính chất ngân sách chỉ đáp ứng một phần khá
khiêm tốn, đã đem lại hiệu quả tích cực về phát triển kinh tế - xã hội. Hình
thức đầu tư PPP cũng đã tận dụng được công nghệ, năng lực quản lý của các
nhà đầu tư (NĐT) tư nhân, không phải bố trí bộ máy trực tiếp quản lý điều
hành thực hiện dự án, rút ngắn được thời gian thực hiện một số cơng việc
trong q trình triển khai đầu tư (lựa chọn nhà thầu thực hiện các gói thầu dự
án, giải phóng mặt bằng (GPMB), thanh tốn chi phí…). Trong bối cảnh khả
năng cân đối ngân sách để đầu tư các cơng trình giao thơng bị hạn hẹp, nguồn
vốn ODA và vốn vay bị thu hẹp, áp dụng hình thức PPP để phát triển hệ
thống hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội là một lựa chọn cần được
quan tâm thực hiện.
Là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội của cả nước, Thành
phố Hà Nội đã sớm quan tâm và ứng dụng hình thức PPP để phát triển hệ
thống kết cấu hạ tầng, trong đó có kết cấu hạ tầng giao thơng. Lãnh đạo
thành phố đã có nhiều chủ trương, chính sách, biện pháp quản ý nhà nước

(QLNN) nhằm thúc đẩy PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông trên địa
bàn. Cho đến nay, Hà Nội đã hồn thành một số cơng trình kết cấu hạ tầng
giao thông, một số tuyến đường đô thị sử dụng PPP (Cầu Chui - Long Biên,
đường Tố Hữu, Vành đai 2 đoạn Vĩnh Tuy - Ngã Tư Sở…) bước đầu giúp
giảm tải áp lực giao thơng, góp phần nâng cao năng lực kết cấu hạ tầng giao
thông của Thủ đô. Để đạt được những kết quả ban đầu như trên, công tác
QLNN của Thành phố Hà Nội đối với hình thức PPP trong đầu tư kết cấu hạ
tầng giao thông đã được quan tâm từng bước cập nhập theo hướng phù hợp
với nền kinh tế thị trường, chủ trương của Đảng và Chính phủ và tiếp thu
các kinh nghiệm trong và ngoài nước. Mặc dù vậy, hoạt động QLNN của


3
Thành phố Hà Nội đối với hình thức PPP trong đầu tư các cơng trình kết cấu
hạ tầng giao thơng còn tồn tại nhiều bất cập, còn nhiều lúng túng; chưa phát
huy được tính ưu việt của hình thức đầu tư này cũng như chưa giải quyết hài
hòa được mối quan hệ lợi ích giữa khu vực cơng, khu vực tư nhân và người
thụ hưởng dịch vụ sau đầu tư. Từ đó, đặt ra yêu cầu cấp thiết cần một nghiên
cứu phân tích thực trạng quản lý nhà nước về PPP trong đầu tư các cơng
trình giao thơng của Thành phố Hà Nội, đề xuất các giải pháp hoàn thiện
hoạt động quản lý nhà nước nhằm thúc đẩy thực hiện thành công các dự án
PPP giao thông của thành phố.
Hiện nay, các cơng trình nghiên cứu về đầu tư theo hình thức PPP đã
được nhiều nhà khoa học quan tâm, nội dung nghiên cứu tập trung phân tích
cơ chế chính sách, huy động và quản lý hiệu quả các dự án PPP, hoạt động
quản lý nhà nước về PPP ở cấp độ quốc gia. Mặc dù vậy, chưa có nghiên cứu
đánh giá khách quan và nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả
QLNN về đầu tư các cơng trình kết cấu giao thơng theo hình thức PPP ở một
địa phương cụ thể - Thành phố Hà Nội. Việc lựa chọn đề tài nghiên cứu của
luận án “Quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng

giao thông của Thành phố Hà Nội” là rất cấp thiết, cả về mặt lý thuyết lẫn
thực tiễn, nhất là trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, đơ thị hóa nhanh
đang diễn ra ở Việt Nam nói chung và ở Thành phố Hà Nội nói riêng.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở xây dựng khung lý thuyết về QLNN cấp chính quyền địa
phương về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông, luận án tập trung
khảo sát đánh giá thực tiễn nội dung QLNN đối với hình thức PPP trong đầu
tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội. Kết hợp với kết quả
phân tích định lượng xác định các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự
án PPP giao thông của Hà Nội, luận án đề xuất phương hướng và các giải
pháp hoàn thiện QLNN về PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao
thông của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn sắp tới.


4
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích nghiên cứu trên đây, luận án tập trung
thực hiện các nhiệm vụ chính sau đây:
- Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án để
khẳng định những vấn đề đã được giải quyết, những vấn đề cịn chưa được
làm rõ. Dưới góc độ tiếp cận của QLNN về kinh tế, luận án chỉ ra những vấn
đề cần tập trung giải quyết.
- Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận QLNN đối với hình thức PPP
trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông và phân tích, rút ra bài học cho
Thành phố Hà Nội từ kinh nghiệm một số tỉnh thành phố trong thực hiện
PPP để đầu tư kết cấu hạ tầng giao thơng.
- Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với hình thức PPP trong
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, xác định các nhân tố ảnh hưởng
đến thành công của dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội, rút ra

những kết quả đạt được, những hạn chế và phân tích nguyên nhân của những
hạn chế trong QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng
giao thông của Thành phố Hà Nội.
- Đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện QLNN đối với hình thức PPP
trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội để đáp ứng
yêu cầu phát triển của thành phố.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn
về QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các cơng trình kết cấu hạ tầng giao
thơng của Thành phố Hà Nội.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: luận án nghiên cứu QLNN về PPP trong đầu tư kết cấu
hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội bao gồm: xây dựng quy hoạch, kế
hoạch phát triển các dự án giao thơng theo hình thức PPP, lựa chọn dự án
PPP giao thông phù hợp, tổ chức thẩm định dự án PPP, tổ chức lựa chọn


5
NĐT, và tổ chức quản lý và thực hiện hợp đồng dự án PPP. Các dự án PPP
giao thông của Thành phố Hà Nội là các dự án do UBND Thành phố Hà Nội
được phân cấp QLNN về đầu tư.
Đồng thời, luận án cũng tập trung nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng
đến thành công của dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội.
- Về không gian: luận án nghiên cứu quản lý nhà nước về PPP đối với
đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông trên địa bàn Thành phố Hà Nội mà Thành
phố Hà Nội được phân cấp quản lý về đầu tư theo hình thức PPP.
- Về thời gian: luận án nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nước về PPP
đối với đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội từ khi điều
chỉnh địa giới hành chính Thành phố Hà Nội năm 2008 đến năm 2020 và đề

xuất giải pháp đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Cách tiếp cận nghiên cứu
Luận án sử dụng kết hợp cả cách tiếp cận phân tích định tính và phân
tích định lượng thơng qua điều tra, phân tích mơ hình cấu trúc tuyến tính
SEM (structural equation modelling).
Phân tích định tính được sử dụng để nghiên cứu nội dung QLNN về
PPP đối với các dự án kết cấu hạ tầng giao thơng ở cấp chính quyền tỉnh,
thành phố. Trên cơ sở tổng quan các tài liệu nghiên cứu, luận án tổng hợp các
nhân tố ảnh hưởng đến thành công và các tiêu chí đánh giá thành cơng của dự
án PPP.
Nghiên cứu điều tra khảo sát hoạt động QLNN về PPP của Thành phố
Hà Nội, luận án tập trung phân tích định lượng mối quan hệ giữa tiêu chí
thành cơng và các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của dự án PPP nhằm
xác định rõ các nhân tố chủ yếu cần quan tâm tập trung thực hiện để hồn
thiện cơng tác QLNN về PPP. Mơ hình SEM cho phép kiểm định một tập hợp
phương trình hồi quy cùng một lúc, qua đó kiểm tra mối quan hệ phức hợp
trong mơ hình: các mối quan hệ nhân quả giữa các khái niệm tiềm ẩn, các mối
quan hệ ổn định và không ổn định. Phối hợp với kỹ thuật phân tích nhân tố


6
khẳng định CFA, mơ hình SEM cho phép linh động tìm kiếm mơ hình phù
hợp nhất trong các mơ hình đề nghị.
Trên cơ sở cách tiếp cận nghiên cứu trên, luận án nghiên cứu đề xuất
các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với PPP trong đầu tư các dự án kết cấu hạ
tầng giao thông của Thành phố Hà Nội.
Để đạt được mục đích nghiên cứu đã đề ra, quy trình nghiên cứu của
luận án được tiến hành theo các bước cụ thể như sau:

Nghiên cứu tài liệu
trong và ngoài nước

Phỏng vấn các chuyên
gia, cán bộ QLNN có
kinh nghiệm về PPP
giao thông

Điều tra bằng phiếu
khảo sát đối với các
cá nhân, tổ chức có
kinh nghiệm về PPP
giao thơng

- Nội dung QLNN đối với các
dự án kết cấu hạ tầng giao
thông theo hình thức PPP
- Các tiêu chí đánh giá sự thành
cơng của các dự án PPP
- Các nhân tố ảnh hưởng đến
thành cơng của các dự án
PPP

- Phân tích thực trạng các dự
án PPP giao thông của thành
phố Hà Nội.
- Phân tích thực trạng QLNN
về PPP các cơng trình kết
cấu hạ tầng giao thơng của
Thành phố Hà Nội.

- Phân tích, kiểm định và xác
định các nhân tố chính ảnh
hưởng đến thành công của
dự án PPP giao thông của
Thành phố Hà Nội

Đề xuất giải
pháp hồn thiện
cơng tác QLNN
đối với các dự
án PPP giao
thơng của
Thành phố Hà
Nội

Hình 1 : Quy trình nghiên cứu quản lý nhà nƣớc về hợp tác công tƣ trong
đầu tƣ các cơng trình kết cấu hạ tầng giao thơng của Thành phố Hà Nội.
Nguồn: Tác giả xây dựng và tổng hợp


7
4.2. Phương pháp thu thập dữ liệu
* Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp
Nghiên cứu được bắt đầu bằng việc hệ thống và tìm ra những khoảng
trống lý thuyết liên quan đến mối quan hệ giữa các nhân tố tác động và nội dung
QLNN của chính quyền cấp tỉnh đối với PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao
thơng. Trong đó, các nhóm nhân tố được sắp xếp và lý giải một cách hợp lý và
khoa học nhằm phù hợp với hoạt động QLNN về PPP giao thông. Các tài liệu
thu thập chủ yếu là các tài liệu, cơng trình nghiên cứu trong và ngồi nước đã
được cơng bố liên quan đến PPP và QLNN đối với PPP, bao gồm các bài báo

khoa học, báo cáo hội thảo, các hội thảo khoa học, sách, luận án tiến sĩ, chính
sách, quy định, văn bản pháp luật liên quan đến PPP của các quốc gia trên thế
giới và của Việt Nam. Các từ khóa tìm kiếm chủ yếu là: PPP, PPP governance,
PPP practice, PPP transportation, Critical Success Factors of PPP, PPP success
criteria… Trên cơ sở đó, tác giả thống kê, so sánh, tổng hợp, xác định các nội
dung đã được thống nhất, các nội dung chưa được thống nhất, khoảng trống
nghiên cứu về PPP và QLNN về PPP để luận án có thể bổ sung, đóng góp.
Ngồi ra, dữ liệu thứ cấp từ niên giám thống kê, báo cáo và tổng hợp số
liệu của các cơ quan QLNN và các tổ chức, báo cáo tiến độ của từng dự án PPP
giao thông Hà Nội, kết quả nghiên cứu từ các nghiên cứu đi trước góp phần
cung cấp thơng tin để đánh giá thực trạng QLNN về PPP giao thông của Thành
phố Hà Nội.
* Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp
Dữ liệu sơ cấp của luận án được thu thập bằng phương pháp phỏng vấn
chuyên gia và điều tra bằng phiếu khảo sát.
- Phỏng vấn chuyên gia
Nghiên cứu định tính được thực hiện thông qua phương pháp phỏng vấn
sâu các chuyên gia (các cá nhân tổ chức tham gia trực tiếp hoặc đã nghiên cứu
về PPP). Kết quả phỏng vấn sâu giúp điều chỉnh lại mơ hình phân tích định
lượng, thang đo và khám phá nhân tố mới.
Trên cơ sở nghiên cứu tổng quan, tác giả luận án xây dựng sơ bộ mơ
hình nghiên cứu lý thuyết, thang đo các tiêu chí đánh giá thành cơng của các dự
án PPP, các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của PPP. Để phù hợp hơn


8
với bối cảnh nghiên cứu tại Việt Nam cũng như phù hợp với môi trường đầu tư
của các dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội, tác giả thực hiện phỏng
vấn 30 chuyên gia. Nội dung phỏng vấn là các tiêu chí đánh giá thành cơng của
một dự án PPP giao thông đô thị và các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công

của một dự án PPP giao thông, thực trạng QLNN về PPP và đề xuất hoàn thiện
QLNN về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội.
Kết quả phỏng vấn giúp tác giả hoàn thiện phiếu khảo sát và nhận thức rõ hơn
về tình hình thực trạng các dự án và công tác QLNN đối với các dự án PPP
giao thông của Thành phố Hà Nội.
Đối tượng phỏng vấn là 30 chuyên gia bao gồm 17 cán bộ QLNN về
PPP thuộc cơ quan trung ương và các sở, ban, ngành Thành phố Hà Nội, 05
nhà nghiên cứu thuộc các trường đại học, 05 NĐT tham gia PPP, 03 tổ chức tín
dụng cho PPP. Đối tượng phỏng vấn có kinh nghiệm tham gia vào các dự án
PPP từ các góc nhìn và nội dung cơng việc khác nhau, giúp tác giả hoàn chỉnh
phiếu khảo sát và hoàn thiện nội dung nghiên cứu của luận án.
- Điều tra bằng phiếu khảo sát
Mục đích của điều tra, khảo sát nhằm thu thập, đánh giá, xác định các
nhân tố ảnh hưởng đến sự thành cơng của PPP, qua đó đưa ra các đề xuất để
hồn thiện cơng tác QLNN về PPP giao thơng của Thành phố Hà Nội.
Phiếu khảo sát gồm 3 phần. Phần A bao gồm 06 câu hỏi liên quan đến
đánh giá mức độ quan trọng của các tiêu chí thành công của dự án, được xây
dựng theo thang đo Likert 5 điểm từ 1= hồn tồn khơng đồng ý đến 5= Hoàn
toàn đồng ý. Phần B bao gồm 4 phần với 24 câu hỏi, đánh giá mức độ quan
trọng của từng nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án (CSFs), được xây
dựng theo thang đo Likert 5 điểm từ 1= hồn tồn khơng quan trọng đến 5=
cực kỳ quan trọng. Phần C là thông tin của người được khảo sát.
Đối tượng khảo sát: thực hiện theo phương pháp lấy mẫu có mục đích
(Purposive Sampling Method), chỉ chọn ra những cá thể trong quần thể phù
hợp nhất với mục đích nghiên cứu. Đối với nghiên cứu này, đối tượng khảo sát
phải là người có am hiểu và kinh nghiệm về PPP, đáp ứng hai điều kiện:
+ Có hiểu biết và quan tâm đến hoạt động của các dự án thực hiện theo
phương thức PPP.

9
+ Đã từng tham gia trực tiếp ít nhất 01 dự án PPP hoặc có kinh nghiệm
nghiên cứu về PPP.
Do vậy, đối tượng khảo sát bao gồm các cá nhân làm việc tại Ban
quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình giao thơng Thành phố Hà Nội, Sở
Kế hoạch và Đầu tư, Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Mơi trường, Sở Tài
chính, UBND các quận huyện, các nhà đầu tư, các tổ chức tín dụng và các
nhà nghiên cứu về PPP.
Cách thức khảo sát: Phiếu khảo sát được gửi đến các đối tượng khảo sát
bằng nhiều phương thức như: liên hệ trực tiếp, gửi email, google docs link
/>rYzEblcDYemcCU/edit. Kết quả, số phiếu thu được là: 178 phiếu, trong đó
có 38,20% (68/178) là cán bộ cơng chức của cơ quan nhà nước; 20,79%
(37/178) là nhà đầu tư; 27,53% (49/178) là nhà nghiên cứu, và 13,48%
(24/178) là tổ chức tín dụng.
4.3. Phương pháp phân tích số liệu
* Phương pháp phân tích định tính
- Phương pháp phân tích và tổng hợp các tài liệu trong và ngồi nước
như tạp chí, báo cáo khoa học, sách chuyên khảo, luận án, các thông tin trên
internet về lý luận, thực tiễn về PPP và hoạt động QLNN về PPP đối với các dự
án kết cấu hạ tầng giao thông. Trên cơ sở tổng hợp các kết quả nghiên cứu của
các tác giả đi trước, tác giả đánh giá các nội dung đã thống nhất và chưa thống
nhất, từ đó đưa ra định hướng nghiên cứu của luận án.
- Phương pháp phân tích thống kê: Tổng hợp các số liệu, thông tin phục
vụ cho q trình phân tích, đánh giá các nội dung nghiên cứu, từ đó nắm bắt
được thực trạng QLNN về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của
Thành phố Hà Nội; những kết quả và những bất cập trong thu hút nguồn lực
khu vực tư nhân làm cơ sở để đối chứng, phân tích và đề xuất các giải pháp
hồn thiện QLNN đối với hình thức đối tác cơng-tư trong đầu tư các cơng trình
kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội.
- Phương pháp so sánh: So sánh chủ trương, phương thức tổ chức thực

hiện và thực trạng tổ chức QLNN của Thành phố Hà Nội với các địa phương
khác trong QLNN về PPP các cơng trình kết cấu hạ tầng giao thơng. Từ đó


10
đề xuất các giải pháp hồn thiện cơng tác QLNN về PPP trong đầu tư các
cơng trình giao thơng của Thành phố Hà Nội.
* Phương pháp phân tích định lượng
Bên cạnh phân tích định tính, luận án sử dụng phân tích định lượng với
kiểm định Cronbach’s Alpha, phân tích nhân tố khám phá EFA, phân tích nhân
tố khẳng định CFA và phân tích mơ hình cấu trúc tuyến tính SEM nhằm phân
tích các nhân tố ảnh hưởng đến thành cơng của dự án PPP, để từ đó có giải
pháp quản lý, can thiệp đạt kết quả cao nhất.
Kích thước mẫu trong nghiên cứu định lượng được xác định theo Hair và
cộng sự (1998) [59]. Với phân tích nhân tố khám phá EFA, cỡ mẫu phải tối
thiểu gấp 5 lần tổng số biến quan sát, bảng hỏi trong nghiên cứu này gồm 30
biến quan sát dùng cho phân tích nhân tố, do đó, cỡ mẫu tối thiểu là 30 x 5 =
150. Với hồi quy bội, theo Tabachnick và Fidell (2013) [94], cỡ mẫu tối
thiểu phải là 50 + 8 x m (m là số biến độc lập), trong nghiên cứu này là 5
biến độc lập, do đó, cỡ mẫu tối thiểu là 90. Như vậy, cỡ mẫu nghiên cứu này
là 178 đảm bảo u cầu về kích thước tối thiểu.
Mơ hình cấu trúc tuyến tính (SEM) được sử dụng rộng rãi trong nghiên
cứu và thực hành, giúp kiểm định cùng môt lúc một loạt các mối quan hệ lý
thuyết giữa các khái niệm, các biến có thể là tiềm ẩn hoặc biến quan sát, đồng
thời phân tích sai số đo lường trong cùng một mơ hình. So với các phương
pháp truyền thống như hồi quy đa biến, việc sử dụng mơ hình SEM là có lợi
thế hơn vì nó có thể tính được sai số đo lường. Trong nghiên cứu này, các biến
phụ thuộc là các tiêu chí đánh giá thành công của dự án PPP, các biến độc lập
là các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP. Các biến trong mơ
hình nghiên cứu được xây dựng trên cơ sở kế thừa kết quả của các nghiên cứu

trước đây. Để tiến hành kiểm định mơ hình SEM, các biến quan sát được đánh
giá theo thang đo Likert 5 mức độ, kiểm định độ tin cậy bằng hệ số Cronbach’s
Alpha, đánh giá giá trị hội tụ và giá trị phân biệt qua phân tích nhân tố khám
phá (exploratory factor analysis - EFA), kiểm định tính đại diện của các biến
quan sát đối với các nhân tố qua phân tích nhân tố khẳng định (confirmatory
factor analysis - CFA).


11
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Ý nghĩa lý luận:
Luận án đã hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận, từ đó đóng góp vào hệ
thống các nghiên cứu về QLNN trong hợp tác cơng tư để đầu tư các cơng trình
kết cấu hạ tầng giao thông. Trên cơ sở kế thừa các nghiên cứu đi trước, luận án
đã phân tích, làm rõ cơ sở lý luận, xây dựng khung phân tích quản lý nhà nước
về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thơng ở cấp chính quyền địa phương.
Ý nghĩa thực tiễn:
Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng QLNN về PPP các
cơng trình giao thơng của Thành phố Hà Nội, kết quả định lượng xác định các
nhân tố chủ yếu ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP, cùng phân tích bối
cảnh thực tế và các dự báo phát triển kinh tế xã hội, luận án đã cung cấp những
luận cứ khoa học và thực tiễn để đề xuất hệ thống giải pháp hồn thiện cơng tác
QLNN đối với PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà
Nội phù hợp với bối cảnh hiện nay và trong thời gian tiếp theo.
6. Những đóng góp mới của luận án
Thứ nhất, luận án đã hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận, từ đó đóng
góp vào hệ thống các nghiên cứu về QLNN về PPP trong đầu tư các cơng
trình kết cấu hạ tầng giao thông. Luận án đã xác định các tiêu chí đánh giá
thành cơng của dự án PPP, các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án
PPP, và đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đối với trường hợp

các dự án giao thông của Thành phố Hà Nội.
Thứ hai, nghiên cứu áp dụng mơ hình cấu trúc tuyến tính (structural
equation modelling - SEM) như một cách tiếp cận mới để kiểm định sự phù
hợp của mơ hình nhằm đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của
dự án PPP giao thơng. Hiện nay, đã có một số nghiên cứu sử dụng mơ hình
SEM xác định các nhân tố thành cơng đối với dự án đầu tư công, tuy nhiên sử
dụng mơ hình SEM trong PPP là một nội dung mới. Trên cơ sở kế thừa các
biến đã được khẳng định ở các nghiên cứu trước, nghiên cứu này đề xuất bổ
sung các biến mới và các nhân tố mới nhằm tăng khả năng giải thích đối với
đối tượng nghiên cứu. Do đó, nghiên cứu sẽ có những kết quả mới, đóng góp
vào các lý luận nghiên cứu về PPP và QLNN về PPP.


12
Thứ ba, trên cơ sở phân tích thực trạng các dự án đầu tư PPP giao thông
của Thành phố Hà Nội, đánh giá hoạt động QLNN về hợp tác công tư trong
đầu tư các cơng trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội giai
đoạn 2008-2020, kết hợp với kết quả phân tích mơ hình SEM, luận án xác
định các thành tựu đạt được, các hạn chế, nguyên nhân. Qua đó đề xuất các
nhóm giải pháp để hồn thiện QLNN về hợp tác cơng tư trong đầu tư các
cơng trình kết cấu hạ tầng giao thơng của Thành phố Hà Nội, đó là: hoạch
định chiến lược và quy hoạch phát triển; hồn thiện thể chế, chính sách
QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao
thơng đơ thị; hồn thiện bộ máy QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các
cơng trình kết cấu hạ tầng giao thơng của Thành phố Hà Nội; nâng cao năng
lực đội ngũ cán bộ công chức quản lý nhà nước về PPP trong xây dựng kết
cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội; quan tâm đẩy mạnh công khai
các thông tin của dự án hợp tác công tư; xây dựng cơ chế giám sát, kiểm tra
và thanh tra; nâng cao chất lượng lập, thẩm định, phê duyệt hồ sơ đề xuất và
báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư phát triển các cơng trình kết cấu hạ

tầng giao thơng theo hình thức hợp tác cơng tư; và nâng cao chất lượng lựa
chọn nhà đầu tư dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thơng theo hình
thức hợp tác cơng tư.
7. Cấu trúc luận án
Ngồi phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án
gồm 4 chương, 14 tiết.
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu quản lý nhà nước về hợp tác công tư
trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông.
Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quản lý nhà nước cấp tỉnh về
hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông.
Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu
tư các cơng trình kết cấu hạ tầng giao thơng của Thành phố Hà Nội.
Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về
hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội.


13
Chƣơng 1
TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG ĐẦU TƢ KẾT CẤU HẠ TẦNG
GIAO THÔNG
1.1. NGHIÊN CỨU CÁC NỘI DUNG LIÊN QUAN ĐẾN HỢP TÁC CÔNG
TƢ TRONG ĐẦU TƢ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THƠNG

Hợp tác cơng tư đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế
giới và trở nên phổ biến từ những năm 1990. Trong những năm qua, các
nghiên cứu liên quan đến PPP đã được nhiều tổ chức, cá nhân trong và ngoài
nước nghiên cứu với nội dung phong phú, đa dạng, bao gồm cả các nghiên
cứu về lý luận và thực tiễn. Các kết quả nghiên cứu đã được cơng bố dưới
nhiều hình thức khác nhau, có thể kể đến một số kết quả nghiên cứu như sau:

1.1.1. Các nghiên cứu chung về hợp tác công tƣ
Tổng quan kết quả các nghiên cứu chung về PPP cho thấy khái niệm về
PPP được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh, có nhiều phiên bản khác nhau, tùy
theo bối cảnh của từng quốc gia. Hội đồng quốc gia về đối tác Công - Tư Hoa
Kỳ định nghĩa PPP là một thỏa thuận hợp đồng giữa một cơ quan nhà nước và
NĐT tư nhân, qua đó chia sẻ các nguồn lực và rủi ro, hướng đến mục tiêu phát
triển cơ sở hạ tầng công cộng và/hoặc cung cấp dịch vụ công. Theo Hội đồng
Quan hệ đối tác Công - Tư Canada (2004), PPP là một sự hợp tác giữa công
chúng và tư nhân, được tạo dựng trên cơ sở chuyên môn của mỗi đối tác thông
qua phân bổ nguồn lực, rủi ro và lợi nhuận, với mục tiêu đáp ứng tốt nhất nhu
cầu công cộng [49, tr.6]. Ngân hàng thế giới khẳng định PPP là việc chuyển
giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước
đầu tư và vận hành, bao gồm việc cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu
vực tư nhân. Theo đó, NĐT nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua đầu
tư dự án; rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao một phần từ khu vực
nhà nước sang khu vực tư nhân [12, tr.97]. Ngân hàng phát triển châu Á (2012)
định nghĩa: Quan hệ PPP được hiểu là một cơ chế hợp đồng giữa các đơn vị


14
công (cấp quốc gia, bang, tỉnh, hoặc địa phương) với các đơn vị thuộc khu vực
tư nhân, qua đó các kỹ năng, tài sản và/hoặc nguồn lực tài chính của mỗi bên
trong khu vực công và tư nhân được phân bổ theo cách bổ sung cho nhau, rủi
ro và lợi ích được chia sẻ, nhằm cung cấp dịch vụ công tối ưu và giá trị tốt đẹp
cho công dân [13, tr.2]. Theo Kappleler và Nemoz (2010), PPP bao gồm mối
quan hệ đối tác lâu dài giữa đối tác công và tư; các nội dung chính của dự án
PPP bao gồm “thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc/và bảo trì”, gắn liền với
nguồn tài chính từ đối tác tư nhân; đối tác cơng trả cơng cho đối tác tư trong
suốt vịng đời của dự án PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung cấp [66, tr.4].
Theo nhóm học giả Mai Thị Thu và cộng sự (2013) PPP là một hình thức hợp

tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm
mạnh/lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào
đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, PPP chủ yếu hướng đến các dự án phát
triển cơ sở hạ tầng, hiện nay mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo
dục… [29, tr.210]. Các nghiên cứu này, với cách diễn giải khác nhau, nhưng
đều tựu chung định nghĩa PPP là phương thức đầu tư trên cơ sở hợp tác giữa
nhà nước và nhà đầu tư tư nhân dưới hình thức hợp đồng để thực hiện đầu tư
xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ cơng cho cộng đồng,
trong đó có sự chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro giữa các bên.
Nghiên cứu về PPP cịn có những nghiên cứu về vai trị, lợi ích và ưu
điểm mà PPP mang lại để phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng. Theo nhà nghiên
cứu của Delmon (2010), có ba tác động chính thúc đẩy khu vực cơng quan tâm
đến đầu tư theo hình thức PPP: (i) các dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật kém
hiệu quả được đầu tư từ nguồn vốn NSNN thường liên quan đến việc xác định
cơ cấu vốn không rõ ràng hoặc phương thức mua sắm khơng minh bạch, (ii)
khu vực Nhà nước cịn hạn chế về nguồn lực về kỹ thuật và khả năng quản lý,
và (iii) nhu cầu đầu tư vượt xa so với khả năng nguồn lực của Nhà nước, đặc
biệt là các chi phí đầu tư trực tiếp các cơng trình đầu tư cơ sở hạ tầng lớn, có
các u cầu về bảo trì định kỳ [55, tr.13]. Theo Ngân hàng phát triển châu Á
(2012), sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án kết cấu hạ tầng đem lại


15
tiềm năng nâng cao hiệu quả hoạt động nhờ sự đầu tư vào công nghệ mới, đem
lại các giải pháp sáng tạo, và được khuyến khích áp dụng các cơ cấu tổ chức
minh bạch hơn. Đầu tư theo hình thức PPP sẽ đem lại các lợi ích đáng kể trong
hình thành tài sản và cung cấp các dịch vụ công như: nâng cao hiệu suất sử
dụng nguồn lực, cải thiện chất lượng tài sản và dịch vụ, hoàn thiện năng lực
quản lý và quy trình đầu tư của khu vực công [13, tr.6-7]. Trong lĩnh vực phát
triển cơ sở hạ tầng, triển khai mơ hình PPP sẽ giúp chính phủ thu hút vốn đầu

tư tư nhân, tăng năng suất và tính hiệu quả của các nguồn lực có sẵn, đồng thời
hài hịa trách nhiệm và lợi ích giữa các đối tác thơng qua việc phân bổ vai trị,
động lực và trách nhiệm[14, tr.76]. Như vậy, bên cạnh huy động nguồn lực tài
chính, hợp tác cơng tư giúp thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân cùng với
thế mạnh về khoa học công nghệ tiên tiến và năng lực quản lý của mình cùng
khu vực nhà nước trong đầu tư hoàn thiện và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng
và cung cấp dịch vụ công.
1.1.2. Các nghiên cứu về rủi ro của dự án hợp tác công tƣ
Các rủi ro của dự án PPP dẫn đến nguy cơ tăng chi phí, giảm doanh
thu, hoặc trì hỗn thanh tốn. Những rủi ro phổ biến nhất khi xây dựng các dự
án PPP là rủi ro do nhu cầu biến động, rủi ro do tỷ giá và biến động giá, rủi ro
gắn với bản thân các chủ thể liên quan tới dự án, rủi ro gắn với việc chuẩn bị,
tiếp nhận và vận hành các cơng trình do dự án PPP tạo ra, rủi ro do chưa đồng
nhất về nhận thức, quan niệm và kinh nghiệm về các nội dung đề cập trong hồ
sơ dự án PPP [29, tr.122]. Nghiên cứu của Delmon (2011) cũng chỉ ra các loại
rủi ro chủ yếu bao gồm: rủi ro chính trị, rủi ro pháp lý, rủi ro hoàn thành, rủi
ro hoạt động, rủi ro tài chính, rủi ro tỷ giá, rủi ro bao tiêu và rủi ro ảnh hưởng
đến môi trường và xã hội [55, tr.98. Ở Việt Nam, theo báo cáo của Bộ Kế
hoạch và Đầu tư năm 2017, một số rủi ro thường gặp trong dự án PPP bao
gồm: rủi ro về mặt bằng; rủi ro về thiết kế, xây dựng và cung cấp dịch vụ; rủi
ro vận hành; rủi ro về nhu cầu và rủi ro thương mại khác; rủi ro chính trị và
pháp lý; rủi ro về vi phạm; rủi ro kinh tế hoặc tài chính và sự kiện bất khả
kháng [2]. Đối với các dự án PPP giao thông, rủi ro thường đến từ các yếu tố:


16
các vấn đề về mặt bằng, tổ chức thẩm định và phê duyệt, năng lực của đối tác
tư nhân, nghiên cứu khả thi thiếu tổng thể, thị trường tài chính, khung pháp lý
và ý chí thực hiện dự án của nhà nước. Trong đó, các dự án PPP giao thơng
đường bộ có 8 loại rủi ro với 51 yếu tố rủi ro bao gồm: rủi ro chính trị và

chính sách; rủi ro pháp lý; rủi ro tài chính; rủi ro phát triển dự án; rủi ro trong
hoàn thành dự án; rủi ro quản lý vận hành dự án; rủi ro điều phối [21, tr.5].
Phân bổ rủi ro là sự phân phối cân bằng về trách nhiệm và rủi ro giữa
đối tác nhà nước và đối tác tư nhân để giảm thời gian và chi phí thỏa thuận hợp
đồng [67, tr.491]. Do vậy, phân bổ rủi ro được coi là chìa khóa để quản lý rủi
ro đối với các dự án PPP. Tùy tính chất của từng loại rủi ro mà xây dựng các
phương án phân bổ và chia sẻ cho đối tác phù hợp để giảm thiểu chi phí. Đối
với các rủi ro gắn liền với trách nhiệm cố hữu của Nhà nước để duy trì dịch
vụ, thì nhà nước không thể chuyển cho đối tác tư nhân [79, tr.14]. Theo kết
quả nghiên cứu các dự án PPP ở Trung Quốc, trong 37 rủi ro phổ biến của dự
án PPP có 01 rủi ro mà đối tác Nhà nước khơng thể chuyển giao cho đối tác tư
nhân, đó là rủi ro “sung cơng và quốc hữu hóa”; 12 rủi ro liên quan đến cán bộ
công chức phân bổ chủ yếu cho đối tác Nhà nước; 14 rủi ro yêu cầu sự phối
hợp cao được phân bổ đều cho hai bên đối tác; 10 rủi ro liên quan đến cấp độ
dự án được phân bổ chủ yếu cho đối tác tư nhân, khơng có rủi ro nào chỉ phân
bổ cho đối tác tư nhân [67, tr.487-491].
Cơ cấu phân bổ rủi ro tối ưu giữa các bên tham gia PPP đóng vai trị
cốt lõi để vận hành thành cơng dự án PPP. Nghiên cứu các dự án PPP ở
Malaysia chỉ ra 03 rào cản lớn nhất trong việc phân bổ rủi ro của dự án PPP
là sự khác nhau giữa các hệ thống thông tin về rủi ro dự án, thiếu cơ chế
phân bổ rủi ro hiệu quả và thiếu nhận thức về lợi ích của sự phân bổ rủi ro
tối ưu. Để đánh giá sự phân bổ rủi ro tối ưu, cần dựa trên 03 tiêu chí là sự
chịu đựng rủi ro ở mức chi phí thấp nhất, sự kiểm sốt các nguy cơ xảy ra
rủi ro và quan điểm về rủi ro [100, tr.2028-2029]. Thực tế, theo kết quả điều
tra các dự án PPP đường bộ ở Anh của Ahadzi và Bowles (2004), sự phân
chia rủi ro không hợp lý đã khiến cho thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các


17
dự án PPP dài hơn các dự án khác khoảng 11-66% và chi phí đàm phán cũng

lớn hơn từ 25-200% [40, tr.971].
Các rủi ro cần được chuyển giao ở mức tối ưu, không phải tối đa.
SMEC (2011) đã xây dựng các nguyên tắc phân bổ rủi ro cho các dự án PPP
giao thông đường bộ là: phân bổ trách nhiệm và rủi ro cho bên đối tác có khả
năng quản lý tốt nhất các nhiệm vụ và rủi ro này; duy trì tính đơn giản và
minh bạch để bảo đảm có thể quản lý được các rủi ro; đối tác tư nhân yêu cầu
bù đắp cho rủi ro chuyển giao, mức bù đắp phụ thuộc vào chi phí tài trợ; phân
bổ rủi ro cho đối tác tư nhân với mức giá phù hợp [92, tr.97-116]. Phân bổ rủi
ro cho các dự án PPP giao thông đường bộ phải đảm bảo tính minh bạch. Với
nhiều trường hợp, Nhà nước có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan
tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn, chịu trách nhiệm với các
rủi ro nằm ngồi khả năng kiểm sốt của khu vực tư nhân. Ngược lại, khu vực
tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan đến quản lý, sử
dụng đồng vốn… do vậy thường đảm nhận các rủi ro về lạm phát và tỷ giá,
tiến độ dự án kéo dài, vượt chi phí xây dựng…
Nghiên cứu cụ thể về rủi ro trong QLNN các dự án BOT giao thông
đường bộ ở Việt Nam, tác giả Lê Hương Linh (2018) chỉ ra có 3 rủi ro chính,
bao gồm: rủi ro định hướng QLNN về BOT đường bộ chưa rõ ràng; rủi ro
công cụ QLNN thiếu/chưa hồn thiện, việc sử dụng cơng cụ QLNN chưa tốt;
và rủi ro QLNN tập trung vào một số đối tượng mà ít tính đến các bên liên
quan khác [10, tr.49].
Rủi ro là yếu tố tất yếu trong quá trình thực hiện dự án PPP để phát triển
cơ sở hạ tầng, do vậy chính quyền địa phương trước tiên phải quan tâm đến
nhận dạng rủi ro và phân loại, xếp hạng và đánh giá mức độ ảnh hướng của nó
đến các dự án PPP. Nghiên cứu quản lý rủi ro các dự án PPP giao thông của
thành phố Đà Nẵng, các nhà nghiên cứu đã đề xuất 03 kiến nghị với chính quyền
thành phố, bao gồm: nâng cao nhận thức về PPP và nhận dạng được các yếu tố
rủi ro và đánh giá được mức độ ảnh hưởng của nó đến PPP; xây dựng hệ thống
cơ sở dữ liệu về các yếu tố rủi ro và chú trọng hoạt động thu thập số liệu liên
quan đến yếu tố rủi ro để đảm bảo quản lý rủi ro được hiệu quả [32, tr.119].