Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN MẠNH HÙNG

PHÂN ĐỊNH
THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ
THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2013


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN MẠNH HÙNG

PHÂN ĐỊNH
THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ
THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 62.38.01.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS. PHẠM HỒNG THÁI

HÀ NỘI - 2013


LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu nêu trong Luận án là trung thực.
Những kết luận khoa học của Luận án chưa từng được ai công bố
trong bất kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Mạnh Hùng


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ................................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1 ............................................................................................................................... 7
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI....................................... 7

1.1. Nội dung cơ bản của các cơng trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến Đề tài .................. 7
1.1.1. Luận án tiến sĩ luật học................................................................................... 7
1.1.2. Các cơng trình khác........................................................................................ 9
1.2. Đánh giá kết quả của các cơng trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến Đề tài................ 11
1.2.1. Khái niệm và các hình thức khiếu kiện hành chính........................................ 11

1.2.2. Đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính.................. 14
1.2.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính ................................................ 16
1.2.4. Thẩm quyền xét xử hành chính...................................................................... 18
1.2.5. Thụ lí khiếu nại hành chính .......................................................................... 21
1.2.6. Thụ lí vụ án hành chính ................................................................................ 22
CHƯƠNG 2 ............................................................................................................................. 24
CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH............................................... 24

2.1. Khiếu kiện hành chính và sự đa dạng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính ...... 24
2.1.1. Khiếu kiện hành chính .................................................................................. 24
2.1.2. Sự đa dạng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính........................ 38
2.2. Quan niệm về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền
xét xử hành chính............................................................................................................................... 52
2.2.1. Nội dung của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và
thẩm quyền xét xử hành chính ................................................................................ 54
2.2.2. Căn cứ phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm
quyền xét xử hành chính ......................................................................................... 61
CHƯƠNG 3 ............................................................................................................................. 71
THỰC TRẠNG PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................ 71

3.1. Các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét
xử hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam ...................................................................... 71
3.1.1. Các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính............... 71
3.1.2. Các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính .................................... 86


3.2. Thụ lí tranh chấp hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam....................................... 98
3.2.1. Thụ lí khiếu nại hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam ................ 98

3.2.2. Thụ lí vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam .....................111
CHƯƠNG 4 ............................................................................................................................127
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM............................127

4.1. Quan điểm phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét
xử hành chính ở Việt Nam ..............................................................................................................127
4.2. Giải pháp phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền
xét xử hành chính ở Việt Nam ...................................................................................................... 130
4.2.1. Về phương diện cơ sở pháp lí ......................................................................130
4.2.2. Về phương diện tổ chức thực hiện pháp luật ................................................157
KẾT LUẬN.............................................................................................................................164
CÁC CƠNG TRÌNH ĐÃ ĐƯỢC CƠNG BỐ CỦA NGHIÊN CỨU SINH CĨ LIÊN
QUAN ĐẾN NỘI DUNG ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ........................................................................166
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................................................167


1

MỞ ĐẦU
1. Lí do chọn đề tài
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhận định: "Đồng bào có oan ức, có thắc
mắc mới khiếu nại, ta giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính
phủ quan tâm lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ quần chúng nhân dân với Đảng và
Chính phủ được củng cố tốt hơn" [46, tr. 81].
Ngay từ những tháng đầu tiên thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà,
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ra Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban
Thanh tra đặc biệt, đặt nền tảng pháp lí đầu tiên cho cơng tác giải quyết tranh chấp
hành chính nói chung và phương thức giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng
trong thời kỳ xây dựng Nhà nước kiểu mới ở Việt Nam. Theo Điều 2 của Sắc lệnh

này, Ban Thanh tra đặc biệt có tồn quyền: nhận các đơn khiếu nại của nhân dân;
điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các
cơ quan của Chính phủ cần thiết cho cơng việc giám sát; đình chức, bắt giam bất
cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi
mang ra Hội đồng Chính phủ hay Tồ án đặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm
phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm
nhân ra Tồ án đặc biệt và có quyền đề nghị lên Chính phủ những điều cần sửa đổi
trong các cơ quan.
Để đáp ứng yêu cầu dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội, xây dựng Nhà
nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam,
từ ngày 01/07/1996, phương thức xét xử hành chính (giải quyết tranh chấp hành
chính tại Tồ án nhân dân) đã được thiết lập và vận hành song song với phương
thức giải quyết khiếu nại hành chính nhằm khắc phục tình trạng nền hành chính
quốc gia độc quyền trong giải quyết các tranh chấp hành chính và từng bước bảo
đảm quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ
chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp.
Vận hành song song phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương
thức xét xử hành chính ở Việt Nam khơng chỉ là chủ trương đúng đắn của Đảng,
Nhà nước mà còn phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân và phù hợp
với xu hướng đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính ở các
nước trên thế giới. Tuy vậy, để phát huy hiệu lực và hiệu quả của cơ chế có nhiều
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính thì việc phân định hợp lí thẩm quyền
giữa các phương thức này là nhu cầu tất yếu và có tính quyết định.


2

Thực tiễn xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp
hành chính trong những năm vừa qua ở Việt Nam cho thấy chế định pháp luật về
thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và chế định pháp luật về thẩm quyền

xét xử hành chính đã liên tục được hoàn thiện cả về nội dung và phương pháp quy
định. Tuy vậy, tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm giải quyết tranh chấp hành
chính giữa phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử
hành chính vẫn xảy ra phổ biến trong thực tế; tình trạng mất cân đối về số lượng
tranh chấp hành chính được giải quyết và chất lượng của việc giải quyết chúng giữa
hai phương thức này chưa được khắc phục làm hạn chế quyền lựa chọn phương
thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức. Từ đó, các quyền, lợi
ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp không được bảo vệ
kịp thời và triệt để; gây tâm lí bức xúc và làm giảm lòng tin của nhân dân đối với cơ
chế giải quyết tranh chấp hành chính. Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế này
là việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử
hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam chưa thực sự hợp lí.
Mặt khác, tuy thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét
xử hành chính ở Việt Nam đã và đang giành được sự quan tâm đáng kể của giới
nghiên cứu khoa học pháp lí, song hai loại thẩm quyền này lại chủ yếu được nghiên
cứu một cách biệt lập với nhau. Do đó, chưa có cơng trình nào ở cấp độ luận án tiến
sĩ hay nghiên cứu tập trung, tồn diện, có hệ thống về phân định hai loại thẩm
quyền này ở Việt Nam. Hơn nữa, kết quả nghiên cứu của các cơng trình trước đây
có nhiều nội dung đã lạc hậu so với những thay đổi gần đây về quan điểm lập pháp,
thực tiễn quy định và tổ chức thực hiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; đưa ra nhiều quan điểm khác
nhau, thậm chí là trái ngược nhau về một số nội dung của phân định thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam.
Từ những lí do nêu trên mà việc chọn và nghiên cứu đề tài "Phân định thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt
Nam" là cần thiết để đáp ứng yêu cầu về lí luận và thực tiễn được đặt ra ở Việt Nam
hiện nay.
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam gồm:

Thứ nhất, những quan điểm lập pháp, nội dung và phương pháp quy định của
pháp luật hiện hành liên quan đến vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại


3

hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, có sự đối chiếu cần thiết
với một số quốc gia khác.
Thứ hai, thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về phân định thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong những năm gần
đây ở Việt Nam.
Thứ ba, tâm lí của nhân dân và các đánh giá khoa học đối với hiệu quả, phạm
vi, cách thức xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền
xét xử hành chính ở Việt Nam.
Đề tài được nghiên cứu theo những phương diện chủ yếu sau:
Thứ nhất, khái niệm và các hình thức khiếu kiện hành chính.
Thứ hai, khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm
quyền xét xử hành chính.
Thứ ba, khái niệm, nội dung, căn cứ phân định thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính.
Thứ tư, các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và
thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam.
Thứ năm, thụ lí khiếu nại hành chính và thụ lí vụ án hành chính theo quy định
của pháp luật hiện hành ở Việt Nam.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài là xác định cơ sở lí luận, cơ sở thực tiễn về
phương diện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật cho việc phân định
thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính nhằm
bảo đảm tối đa quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của
người khiếu kiện; phát huy tối đa những ưu điểm, hạn chế tối thiểu những nhược

điểm của từng phương thức; tăng cường mối tương quan thống nhất giữa thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; nâng cao
hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.
Để đạt được mục tiêu nêu trên, Đề tài có các nhiệm vụ:
Thứ nhất, làm sáng tỏ các căn cứ lí luận và thực tiễn để phân định hợp lí thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam.
Thứ hai, đánh giá khách quan, tồn diện, có hệ thống về thực trạng phân định
thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở
Việt Nam hiện nay cả về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật.
Thứ ba, đề xuất quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức
thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại


4

hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay.
4. Phương pháp nghiên cứu Đề tài
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê
nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị
trường và hội nhập quốc tế. Trên cơ sở đó, Đề tài làm sáng tỏ về phương diện lí
luận và chính trị của việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và
thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. Bên cạnh đó, trong q trình nghiên cứu
Đề tài, một số phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng để thu thập, xử lí, đánh
giá các thơng tin lí luận và thực tiễn liên quan đến từng nội dung và chỉ ra mối liên
hệ biện chứng giữa các thông tin này trong tổng thể vấn đề phân định thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam.
Phương pháp hệ thống được sử dụng để xâu chuỗi các thông tin liên quan đến
từng nội dung thuộc phạm vi nghiên cứu của Đề tài trong một chỉnh thể thống nhất.

Qua đó, Luận án đánh giá, kiến nghị nhằm bảo đảm tính thống nhất giữa khiếu nại
hành chính và khởi kiện vụ án hành chính; giữa phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính và phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền
xét xử hành chính; giữa thụ lí khiếu nại hành chính và thụ lí vụ án hành chính.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hoá các thông tin liên quan
đến khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính; khái niệm thẩm quyền
xét xử hành chính; khái niệm, nội dung, căn cứ phân định thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; thực trạng quy định về các
tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử
hành chính.
Phương pháp thống kê được sử dụng để xác định nhu cầu khiếu kiện hành chính,
số lượng các tranh chấp hành chính đã được thụ lí và chất lượng của việc thụ lí, giải
quyết các tranh chấp này ở Việt Nam.
Phương pháp phân tích được sử dụng để làm rõ nội dung, ý nghĩa của các
quan điểm lí luận, quy định của pháp luật, thơng tin thực tiễn về phân định thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam.
Phương pháp so sánh được sử dụng để chỉ ra những điểm tương đồng hay
khác biệt giữa các quan điểm lập pháp về trình tự khiếu kiện hành chính, về đối
tượng của khiếu kiện hành chính, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính;
những điểm tương đồng hay khác biệt giữa nội dung, phương pháp quy định và tổ


5

chức thực hiện pháp luật liên quan đến khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án
hành chính; liên quan đến phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính và phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành
chính; liên quan đến thụ lí khiếu nại hành chính và thụ lí vụ án hành chính.
Phương pháp lịch sử cụ thể được sử dụng để đánh giá mức độ phù hợp của các
quan điểm lập pháp; nội dung, phương pháp quy định và tổ chức thực hiện pháp luật

liên quan đến đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, mở
rộng phạm vi đối tượng của khiếu kiện hành chính, trình tự khiếu kiện hành chính,
phân cấp thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính và thụ lí tranh chấp hành
chính với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Ngồi ra, Luận án có sử dụng kết quả điều tra xã hội của một số cơng trình
nghiên cứu trước đây để nhận định, đánh giá về ý thức pháp luật, tâm lí của nhân
dân, cán bộ, công chức trong lĩnh vực khiếu kiện và giải quyết tranh chấp hành
chính ở Việt Nam.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Trên cơ sở kế thừa kết quả của các cơng trình nghiên cứu trước đây về khiếu
kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, Đề tài có những đóng góp mới
về phương diện khoa học nhằm xác định một cách hệ thống, toàn diện vấn đề phân
định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính
ở Việt Nam, cụ thể:
Thứ nhất, xây dựng được khái niệm khiếu kiện hành chính gồm hai hình thức:
khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính.
Thứ hai, xây dựng được khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành
chính và thẩm quyền xét xử hành chính; đưa ra nhận định về xu hướng đa dạng hoá
các loại thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam và trên thế giới;
phân tích những ưu điểm và nhược điểm vốn có của từng loại thẩm quyền giải
quyết tranh chấp hành chính.
Thứ ba, xây dựng được khái niệm phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; chỉ ra được sự cần thiết và xác định
được những nội dung, căn cứ của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành
chính và thẩm quyền xét xử hành chính.
Thứ tư, đánh giá được thực trạng phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính về phương diện cơ sở pháp lí và tổ
chức thực hiện pháp luật ở Việt Nam trong những năm gần đây.

6

Thứ năm, đề xuất được các quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp
lí và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm việc phân định thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong thời gian sắp tới
phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập
quốc tế ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Đề tài có độ tin cậy
và có giá trị tham khảo tốt trong thực tiễn công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn
thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành
chính, giải quyết tranh chấp hành chính nói chung; phân định thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính nói riêng ở Việt Nam, cụ thể:
Thứ nhất, kết quả nghiên cứu Đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu tham
khảo để nghiên cứu nhằm tiếp tục hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành
chính ở Việt Nam.
Thứ hai, kết quả nghiên cứu Đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu giảng
dậy, học tập các mơn học có liên quan đến khiếu kiện hành chính và giải quyết
tranh chấp hành chính tại các cơ sở đào tạo về pháp luật ở Việt Nam.
Thứ ba, kết quả nghiên cứu Đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu phục vụ
công tác hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu kiện hành chính, giải quyết tranh
chấp hành chính; nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính của phương
thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính; góp phần
thực hiện chủ trương cải cách nền hành chính quốc gia, đổi mới hệ thống tư pháp và
dân chủ hoá mọi mặt đời sống xã hội theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay.
6. Kết cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, Luận án được kết cấu gồm bốn chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài
Chương 2. Cơ sở lí luận của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành
chính và thẩm quyền xét xử hành chính

Chương 3. Thực trạng phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam hiện nay
Chương 4. Quan điểm và giải pháp phân định thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam


7

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1. Nội dung cơ bản của các cơng trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp
đến Đề tài
Trong những năm gần đây, các cơng trình nghiên cứu về khiếu kiện hành
chính và giải quyết tranh chấp hành chính khơng chỉ nhiều về số lượng mà còn rất
đa dạng về phạm vi và cấp độ nghiên cứu. Nhìn chung các cơng trình này chủ yếu là
luận án tiến sĩ luật học, sách chuyên khảo, bài báo khoa học được công bố ở Việt
Nam và nước ngoài. Do thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền
xét xử hành chính là những nội dung trọng tâm của cơ chế giải quyết tranh chấp
hành chính, nên các cơng trình này ít nhiều đều có những nội dung liên quan trực
tiếp đến vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm
quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. Trong đó có một số cơng trình tiêu biểu sau.
1.1.1. Luận án tiến sĩ luật học
Thứ nhất, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thế Thuấn: Tăng cường hiệu quả pháp
luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ
vào năm 2001.
Luận án đã nghiên cứu vấn đề hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố
cáo ở phương diện lí luận và thực tiễn. Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những khái
niệm, những yếu tố cơ bản làm căn cứ để xác định hiệu quả pháp luật về giải quyết
khiếu nại, tố cáo; những điều kiện bảo đảm pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo
được thực hiện có hiệu quả; các nguyên tắc và giải pháp cơ bản cho việc tăng cường

hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Thứ hai, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thanh Bình: Thẩm quyền của Toà án nhân
dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, được bảo vệ vào năm 2003.
Luận án đã nghiên cứu những vấn đề lí luận về thẩm quyền giải quyết các
khiếu kiện hành chính của Tồ án nhân dân, thực trạng thẩm quyền này ở Việt Nam
và kiến nghị một số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết
các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân.
Thứ ba, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Hạnh: Hồn thiện thủ tục pháp lí về giải
quyết khiếu nại của công dân, được bảo vệ vào năm 2005.
Luận án đã nghiên cứu vấn đề thủ tục giải quyết khiếu nại của cơng dân về
phương diện lí luận và thực tiễn. Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những khái niệm
cơ bản liên quan đến thủ tục giải quyết khiếu nại, đánh giá thực trạng thực hiện thủ


8

tục giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật qua các thời kỳ và đề xuất
phương hướng, giải pháp hoàn thiện thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân.
Thứ tư, Luận án tiến sĩ của Trần Văn Sơn: Tăng cường pháp chế xã hội chủ
nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà
nước ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2006.
Luận án đã nghiên cứu hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan
hành chính nhà nước dưới góc độ u cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa
về phương diện lí luận và thực tiễn ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, Luận án kiến nghị
những giải pháp nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải
quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam.
Thứ năm, Luận án tiến sĩ của Hoàng Quốc Hồng: Đổi mới tổ chức và hoạt
động của Tồ hành chính đáp ứng u cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt
Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2007.
Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lí luận của việc đổi mới tổ chức và hoạt động

của Tồ hành chính; q trình hình thành, phát triển, thực trạng tổ chức và hoạt
động của Toà hành chính ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những yêu
cầu, quan điểm, giải pháp cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà hành
chính theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.
Thứ sáu, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Văn Quang: A comparative study of the
systems of review of administrative action by courts and tribunals in Australia and
Viet Nam: What Vietnam can learn from Australian experience, được trình tại
Latrobe University, Melbourne, Australia vào năm 2007.
Luận án đã tập trung nghiên cứu so sánh hệ thống xét xử hành chính bằng tịa
án và cơ quan tài phán hành chính ở Australia và Việt Nam trên cả hai phương diện
pháp luật và thiết chế nhằm mục đích tìm kiếm những kinh nghiệm phù hợp có thể
áp dụng trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam.
Thứ bẩy, Luận án tiến sĩ của Ngơ Mạnh Toan: Hồn thiện pháp luật khiếu
nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, được bảo vệ
vào năm 2008.
Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lí luận và phân tích q trình hình thành, phát
triển của các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo; đánh giá thực trạng các quy
định này và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhằm
đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
Thứ tám, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Thuỷ: Quyền khiếu nại hành chính
của cơng dân ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2009.


9

Luận án đã nghiên cứu những vấn đề lí luận về quyền khiếu nại hành chính;
các bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính; đánh giá thực trạng
pháp luật và thực hiện pháp luật về quyền khiếu nại hành chính; kiến nghị các giải
pháp để nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của cơng dân ở
Việt Nam.

Thứ chín, Luận án tiến sĩ của Trần Kim Liễu: Tồ hành chính trong Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân, được bảo vệ vào
năm 2011.
Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lí luận cho sự tồn tại của Tồ hành chính; cơ
sở pháp lí cho tổ chức và hoạt động của Tồ hành chính; đánh giá về thực trạng tổ
chức, hoạt động và vai trị của Tồ hành chính ở Việt Nam theo tiến trình lịch sử; đề
xuất một số quan điểm và giải pháp phát huy vai trị của Tồ hành chính trong Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân.
1.1.2. Các cơng trình khác
Bên cạnh hệ thống giáo trình của các cơ sở đào tạo luật học (về các mơn học:
Luật hành chính; Luật tố tụng hành chính; Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo)
cung cấp các kiến thức nền làm cơ sở cần thiết cho việc phân định thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính, đã có nhiều sách
chun khảo của cá nhân hoặc nhóm tác giả đề cập đến một số nội dung của vấn đề
này. Trong đó, có thể nêu ra một số sách sau:
Thứ nhất, cuốn "Quyết định hành chính, hành vi hành chính - Đối tượng xét
xử của Toà án" do TS. Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất bản năm 2001. Cuốn
sách đã đề cập đến những quan điểm lí luận về đối tượng của xét xử hành chính,
thẩm quyền xét xử hành chính; đánh giá những quy định của pháp luật hiện hành ở
thời điểm nghiên cứu về đối tượng của xét xử hành chính, thẩm quyền xét xử hành
chính ở Việt Nam; đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định này và nâng
cao hiệu quả của công tác xét xử hành chính.
Thứ hai, cuốn "Pháp luật về khiếu nại và tố cáo" do PGS.TS. Phạm Hồng
Thái làm chủ biên, xuất bản năm 2003. Cuốn sách chủ yếu đề cập đến những vấn đề
lí luận và thực tiễn về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật
Khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 ngày 02/12/1998; kiến nghị hồn thiện pháp
luật và nâng cao hiệu quả cơng tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam.
Thứ ba, cuốn "Cơ chế giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp" do TS.
Hoàng Ngọc Giao làm chủ biên, xuất bản năm 2009. Cuốn sách đã đề cập đến cơ
chế giải quyết khiếu nại hành chính ở các phương diện lí luận và thực tiễn, qua đó

đánh giá những hạn chế và đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế này.


10

Thứ tư, cuốn "Administrative Division Court in Vietnam: Model, Jurisdiction
and Lesson from foreign experiences" của Dr. Pham Hong Quang, xuất bản năm
2010. Cuốn sách đã phân tích, đánh giá ở các phương diện lí luận, thực tiễn về mơ
hình tổ chức và thẩm quyền của Tồ hành chính ở Việt Nam kết hợp với những
kinh nghiệm tương ứng của một số nước (điển hình là Cộng hồ Pháp, Trung Quốc
và Nhật Bản) nhằm khẳng định về sự cần thiết và đưa ra một số kiến nghị hồn
thiện về mơ hình tổ chức; mở rộng tối đa thẩm quyền của Toà hành chính trong điều
kiện thành lập cơ quan tài phán hành chính trực thuộc chính phủ và các Tồ hành
chính khu vực ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, có một số sách, bài báo đề cập đến kinh nghiệm giải quyết tranh
chấp hành chính ở nước ngồi đã đưa ra nhiều nhận định quan trọng mà Việt Nam
có thể tham khảo để phân định một cách hợp lí, hiệu quả thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. Trong đó, có một số cơng
trình đáng chú ý sau:
Thứ nhất, cuốn "Administrative Courts in Indonesia: A Socio-legal Study"
của Adriaan Bedner, xuất bản năm 2001. Cuốn sách là cơng trình nghiên cứu tồn
diện, hệ thống về q trình hình thành, thực trạng tổ chức và hoạt động của Tồ án
hành chính ở Indonesia. Trên cơ sở phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả xét
xử hành chính từ bên trong và bên ngồi hệ thống Tồ án hành chính (pháp luật,
thẩm quyền, thủ tục, tổ chức bộ máy, nhân sự, nguồn tài chính, v.v.), Cuốn sách đã
đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Tồ án hành
chính ở Indonesia.
Thứ hai, cuốn "Tribunals in the Common Law World" do Robin Creyke làm
chủ biên, xuất bản năm 2008. Cuốn sách phản ánh kết quả nghiên cứu của nhóm tác
giả về cơ quan tài phán ở một số nước thuộc hệ thống thơng luật (Common law).

Trong đó, có nhiều nội dung liên quan đến vai trò của cơ quan tài phán trong giải
quyết các tranh chấp hành chính ở Australia, Canada, New Zealand và Vương quốc
Anh. Bằng phương pháp luật học so sánh, Cuốn sách đã chỉ ra những điểm tương
đồng và khác biệt về thực trạng tổ chức, hoạt động và xu hướng phát triển của mơ
hình giải quyết tranh chấp hành chính bằng cơ quan tài pháp ở bốn quốc gia này.
Thứ ba, bài báo "Pháp điển hoá, kiểm sốt, châu Âu hố: Hiện trạng của luật
hành chính Đức" của GS.TS. Franz Reimer, trường Đại học Tổng hợp Giessen
Cộng hồ Liên bang Đức, đã mơ tả khái qt q trình hình thành, từng bước hồn
thiện phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành
chính trong hệ thống giám sát hành vi của cơ quan công quyền; chỉ ra ý nghĩa và


11

điều kiện cơ bản để công dân thực quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với các
hành vi bất hợp pháp của cơ quan cơng quyền ở Cộng hồ Liên bang Đức.
Thứ tư, bài báo "Hệ thống tài phán hành chính của Cộng hồ Liên bang Đức"
của GS.TS. Roland Fritz, M.A, Chánh án Tồ án hành chính Frankfurt am Main
Cộng hồ Liên bang Đức, đã mơ tả khái qt về các phương diện cơ bản của hệ
thống tài phán hành chính ở Cộng hồ Liên bang Đức. Trong đó có một số nhận
định đáng chú ý về ý nghĩa của thẩm quyền xét xử hành chính cùng với thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính trong việc bảo hộ pháp lí tồn diện, triệt để cho
người dân trước các quyết định của cơ quan công quyền; nguyên tắc quyền tự định
đoạt của người khởi kiện vụ án hành chính; nội dung và phương pháp quy định
thẩm quyền xét xử hành chính.
Thứ năm, bài báo "Reforming Administrative Dispute Resolution in China"
của Ji Hongbo, đã tập trung phân tích những ưu điểm và vai trò của phương thức
giải quyết khiếu nại trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính; chỉ ra những nỗ
lực của Chính phủ Trung Quốc trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả của phương
thức này thông qua việc thí điểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành chính

thuộc Văn phịng Luật pháp ở một số địa phương; phân tích những tác động tích cực
và hạn chế của Uỷ ban này trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Trung Quốc.
Như vậy, tuy khơng có trọng tâm nghiên cứu là vấn đề phân định thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính, nhưng các cơng
trình nêu trên đã đề cập đến một số nội dung có liên quan trực tiếp đến vấn đề này.
Để góp phần làm phong phú thêm kho tàng tri thức về khiếu kiện hành chính và giải
quyết tranh chấp hành chính, việc nghiên cứu đề tài Phân định thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam cần được
thực hiện trên cơ sở đánh giá khách quan, tồn diện kết quả của các cơng trình
nghiên cứu trước đây về các phương diện có liên quan trực tiếp đến phạm vi nghiên
cứu đã được đề cập ở phần Mở đầu của Luận án.
1.2. Đánh giá kết quả của các cơng trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp
đến Đề tài
1.2.1. Khái niệm và các hình thức khiếu kiện hành chính
1.2.1.1. Các quan niệm về khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án hành chính và
khiếu kiện hành chính
Ở Việt Nam hiện nay, các thuật ngữ khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án
hành chính và khiếu kiện hành chính được sử dụng khá phổ biến trong các cơng
trình nghiên cứu khoa học pháp lí và thực tiễn xây dựng, thực hiện pháp luật. Tuy
vậy, vẫn còn nhiều quan niệm khác nhau về các thuật ngữ này.


12

Về thuật ngữ "khiếu nại hành chính", phần lớn các cơng trình đều khơng đưa
ra định nghĩa về khiếu nại hành chính mà chủ yếu sử dụng thuật ngữ này theo nghĩa
được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành ở thời điểm nghiên
cứu. Bên cạnh đó, một số cơng trình đã đưa ra các định nghĩa, quan niệm không
giống nhau về thuật ngữ này, cụ thể:
Thứ nhất, "Khiếu nại trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước là việc

cơng dân u cầu cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính,
khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm hoặc đe
doạ xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [30, tr. 20]. Điểm hạn chế của
định nghĩa này là đã không phản ánh đủ về phạm vi chủ thể của khiếu nại hành
chính và phạm vi chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính.
Thứ hai, một số cơng trình đã quan niệm khiếu nại hành chính là tranh chấp
hành chính [29, tr. 34], [93, tr. 125]. Quan niệm này chưa thực sự hợp lí, vì khiếu
nại hành chính là hành vi đơn phương của cá nhân, tổ chức làm phát sinh tranh chấp
hành chính, cịn bản thân khiếu nại hành chính khơng thể là tranh chấp hành chính.
Thứ ba, một số cơng trình đã đưa ra định nghĩa, quan niệm về khiếu nại hành
chính ở phạm vi quá rộng [78, tr. 12], [83, tr. 18], [88, tr. 45], [92, tr. 89]. Theo đó,
khởi kiện vụ án hành chính được xác định là một hình thức của khiếu nại hành
chính. Điển hình là định nghĩa: "Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ
chức theo thủ tục do pháp luật quy định yêu cầu chủ thể có thẩm quyền xem xét lại
các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi họ có căn cứ cho rằng các quyết
định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình"
[91, tr. 33]. Tuy định nghĩa này phần nào phù hợp với quy định tại Điều 30 của
Hiến pháp năm 2013 (Hiến pháp này đã được Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6, thơng qua ngày 28/11/2013, có hiệu lực
thi hành từ ngày 01/01/2014) về quyền khiếu nại, song định nghĩa này cũng có phần
chưa thực sự hợp lí, vì nếu quan niệm khởi kiện vụ án hành chính là một hình thức
của khiếu nại hành chính thì sẽ khơng thể phân biệt khiếu nại hành chính với khiếu
kiện hành chính; sẽ rất khó trong việc xác định thuật ngữ pháp lí tương ứng với
"khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính" và điều quan trọng nhất là sẽ phải
thay đổi quá nhiều các quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính,
khởi kiện vụ án hành chính và khiếu kiện hành chính.
Về thuật ngữ "khởi kiện vụ án hành chính", hầu hết các cơng trình đều thừa nhận
nghĩa của thuật ngữ này theo quy định của pháp luật hiện hành ở thời điểm nghiên
cứu. Cá biệt, có cơng trình đưa ra định nghĩa: "Khởi kiện hành chính được hiểu là

13

một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính
hoặc cơng chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính, được đệ trình ra Tồ hành chính để xem xét giải quyết theo thủ tục tố
tụng" [29, tr. 34]. Định nghĩa này chưa hoàn toàn hợp lí, vì khởi kiện vụ án hành
chính là hành vi đơn phương của cá nhân, tổ chức làm phát sinh tranh chấp hành
chính tại tồ án, cịn bản thân hành vi khởi kiện khơng thể là tranh chấp hành chính.
Về thuật ngữ "khiếu kiện hành chính", nhìn chung các cơng trình đều trực tiếp
hoặc gián tiếp thừa nhận đây là thuật ngữ phản ánh những đặc tính chung của
"khiếu nại hành chính" và "khởi kiện vụ án hành chính" [7, tr. 19], [29, tr. 34], [75,
tr. 44], [76, tr. 159]. Như vậy, khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính
là hai hình thức cụ thể của khiếu kiện hành chính. Thiết nghĩ, đây là quan điểm hợp
lí, cần được kế thừa và phát triển thêm.
1.2.1.2. Chủ thể của khiếu kiện hành chính
Nhìn chung, các cơng trình đều thừa nhận phạm vi các chủ thể của khiếu kiện
hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở thời điểm nghiên cứu (cá nhân,
tổ chức, cơ quan nhà nước và cán bộ, cơng chức), cá biệt có cơng trình đưa ra quan
điểm: "Quy định về quyền khiếu nại, quyền khởi kiện của cơ quan nhà nước này đối
với cơ quan nhà nước khác là không phù hợp" [93, tr. 137]; "Khơng nên quy định
cơ quan nhà nước có quyền khiếu nại … có thể quy định: cá nhân, tổ chức có quyền
khiếu nại là đủ" [47, tr. 9]. Các quan điểm này có phần chưa thực sự hợp lí, vì về
ngun tắc, bất kỳ chủ thể nào của pháp luật có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm
phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp thì họ đều cần đến quyền khiếu nại hành
chính để bảo vệ quyền, lợi ích bị xâm phạm. Do đó, vấn đề này cũng cần được tiếp
tục nghiên cứu.
1.2.1.3. Đối tượng của khiếu kiện hành chính
Nhìn chung, các cơng trình đều đưa ra quan điểm mở rộng phạm vi đối tượng

của khiếu kiện hành chính theo nhiều phương diện khác nhau (mở rộng về phạm vi
chủ thể ban hành quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính; mở rộng
về loại quyết định, hành vi) so với quy định của pháp luật hiện hành ở thời điểm
nghiên cứu [7, tr. 156, 157, 169], [29, tr. 120, 161], [32, tr. 61, 62], [45, tr. 111],
[73, tr. 69], [82, tr. 87], [83, tr. 17, 145, 185], [93, tr. 180]. Trong đó, điển hình là
các quan điểm: Quyết định hành chính - đối tượng của khiếu nại hành chính là
"dạng quyết định pháp luật do chủ thể quản lí hành chính nhà nước ban hành theo
trình tự thủ tục nhất định nhằm thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước"
[91, tr. 37]; Hành vi hành chính - đối tượng của khiếu nại hành chính là "hành vi
của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ trong


14

lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước theo quy định của pháp luật" [91, tr. 42];
"Đối tượng khiếu nại cần được mở rộng để bao hàm hết các quyết định hành chính,
hành vi hành chính trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước, đối tượng khiếu
kiện cũng phải mở rộng tương ứng" [24, tr. 68]. Như vậy, các quan điểm này đã
đồng nhất đối tượng của khiếu nại hành chính và đối tượng của khởi kiện vụ án
hành chính; mở rộng tối đa phạm vi đối tượng của khiếu kiện hành chính (tất cả các
quyết định hành chính, hành vi hành chính). Ngược lại, có một số cơng trình đưa ra
quan điểm loại trừ một số loại quyết định hành chính, hành vi hành chính ra khỏi
phạm vi đối tượng của khiếu kiện hành chính, cụ thể:
Thứ nhất, khơng hoặc chưa nên quy định quyết định hành chính quy phạm là
đối tượng của khiếu kiện hành chính [78, tr. 158], [82, tr. 109], [83, tr. 236], [88,
tr.131], [91, tr. 137], [112, tr. 144]. Đây cũng là xu hướng chung của đại đa số các
quốc gia trên thế giới [91, tr. 124], [108, tr. 62, 83].
Thứ hai, những quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến an
ninh, quốc phịng, ngoại giao, bí mật nhà nước; những quyết định hành chính, hành vi
hành chính chỉ đạo, điều hành trong nội bộ cơ quan nhà nước hoặc hệ thống cơ quan

nhà nước không phải là đối tượng của khiếu kiện hành chính [35, tr. 201], [78, tr.
158, 159].
Thứ ba, quyết định giải quyết khiếu nại hành chính khơng phải là đối tượng
của khiếu kiện hành chính [37, tr. 19, 20]. Quan điểm này cịn có ý nghĩa đối với
"việc tạo điểm dừng trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại" [23, tr. 56].
Trên cơ sở tham khảo các quan điểm nêu trên; thực trạng tổ chức và hoạt động
của nền hành chính quốc gia; khả năng thực tế của tồ án trong giải quyết các tranh
chấp hành chính; trình độ dân trí, tâm lí xã hội ở Việt Nam hiện nay và các quy định
của pháp luật hiện hành về đối tượng của khiếu kiện hành chính, thiết nghĩ, vấn đề
này cần được tiếp tục nghiên cứu.
1.2.2. Đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
Nhìn chung, các cơng trình đều thừa nhận sự cần thiết phải duy trì và tiếp tục
hồn thiện cả hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có ở Việt Nam
(phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính)
nhằm phát huy tối đa những ưu điểm, hạn chế tối thiểu những nhược điểm và tăng
cường hiệu lực của mỗi phương thức [7, tr. 86], [35, tr. 74], [39, tr. 14, 15], [54, tr.
54, 55], [82, tr. 72], [88, tr. 45]. Trong đó, điển hình là quan niệm: "Giải quyết
khiếu nại và giải quyết vụ án hành chính là những phương thức khác nhau được
nhà nước sử dụng để giải quyết các tranh chấp hành chính. Mỗi cách giải quyết có
những ưu, nhược điểm riêng … Sự tồn tại hai phương thức giải quyết tranh chấp


15

này có giá trị bổ khuyết cho nhau. Nhà nước đã khơng ngừng hồn thiện các quy
định của pháp luật về từng phương thức giải quyết tranh chấp và chú ý mối tương
quan giữa chúng" [24, tr. 63]. Quan điểm này cũng phù hợp với quan điểm chung
về tổ chức cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính ở các quốc gia trên thế giới [7,
tr. 74, 75], [49, tr. 52], [50, tr. 72, 74], [51, tr. 75], [74, tr. 9], [76, tr. 12 - 20], [82,
tr. 72], [91, tr. 36], [110].

Bên cạnh đó, Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/08/2007 của Ban Chấp hành
trung ương khoá X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lí của bộ máy nhà nước (sau đây viết tắt là Nghị quyết 17-NQ/TW) và một số
cơng trình đã đưa ra quan điểm thiết lập thêm cơ quan tài phán hành chính với tính
chất là cơ quan chuyên trách trực thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết tranh
chấp hành chính ở Việt Nam [29, tr. 166], [93, tr. 180, 223], [111, tr. 256]. Quan
điểm này dựa trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm tổ chức cơ quan tài phán hành chính
(Administrative tribunal) với tính chất là cơ quan "nửa hành chính, nửa tư pháp" bên
cạnh phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính theo cơ chế nội bộ (Internal
review) và phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính bằng xét xử tư pháp
(Judicial review) [53, tr. 39] ở Cộng hoà Pháp, Vương quốc Anh, Australia, Hoa Kỳ
và một số nước khác trong hệ thống thông luật [1, tr. 40], [50, tr. 74], [56, tr. 32], [93,
tr. 82, 83], [109, tr. 4, 5, 68].
Ngồi ra, cũng có cơng trình đưa ra quan điểm thiết lập thêm cơ quan trung gian
hoà giải để giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam [89, tr. 78], [93, tr. 180].
Quan điểm này dựa trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm tổ chức cơ quan trung gian
hồ giải hành chính Cộng hồ Pháp được thành lập theo Luật số 73-6 ngày
03/01/1973 và ở hơn 130 nước trên thế giới với tên gọi và phạm vi thẩm quyền khác
nhau như Thanh tra Quốc hội (Thuỵ Điển), Người bảo vệ công dân (Bồ Đào Nha),
Phái viên Quốc hội (Tây Ban Nha)… Đặc trưng hoạt động giải quyết khiếu kiện hành
chính của cơ quan này là khơng ra bất cứ một quyết định hay phán quyết nào như cơ
quan hành chính hoặc tồ án hành chính mà chỉ ra những khuyến nghị, kiến nghị dựa
trên sự công bằng và lẽ phải (không chỉ dựa trên các quy định của pháp luật). Biện
pháp can thiệp mền dẻo của cơ quan này tỏ ra hiệu quả nhờ uy tín hoạt động cũng
như biện pháp công khai các khuyến nghị, kiến nghị của nó [89, tr. 72, 73, 75].
Như vậy, đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính là xu
hướng chung của các quốc gia trên thế giới. Tuy vậy, việc thiết lập cơ quan tài phán
hành chính hay cơ quan trung gian hồ giải hành chính ở Việt Nam vẫn cần được
tiếp tục nghiên cứu về điều kiện thành lập và khả năng thích ứng của các cơ quan
này với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể ở Việt Nam hiện nay.